丁　建　彪

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

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·政治發(fā)展研究·

提升政府治理能力：“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下政府運(yùn)行模式變革

丁建彪

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

在現(xiàn)代社會(huì)，政府治理能力體現(xiàn)為政府內(nèi)部與外部溝通合作的能力、政府整體運(yùn)行的效度以及服務(wù)供給的有效內(nèi)容與基本方式。在一個(gè)特定的行政體制中，政府的總體架構(gòu)與組織結(jié)構(gòu)是相對(duì)穩(wěn)定和完整的，這使得變革政府運(yùn)行模式成為提升政府治理能力的關(guān)鍵變量。“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的出現(xiàn)和發(fā)展，為政府展開大規(guī)模合作提供了信息保障，為重塑權(quán)責(zé)關(guān)系創(chuàng)造了新的條件，為政府提供服務(wù)拓展了新的媒介和手段。因此，在“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下變革政府運(yùn)行模式，使之從封閉走向合作、從碎片化運(yùn)行轉(zhuǎn)向整體性運(yùn)行、從部門式救助轉(zhuǎn)向一體化服務(wù)，是提升政府治理能力的必然選擇和現(xiàn)實(shí)要求。

政府治理能力；“互聯(lián)網(wǎng)+”；政府運(yùn)行模式

在新的時(shí)空環(huán)境下，不論政府內(nèi)部整合還是與外部合作，都需要借助互聯(lián)網(wǎng)來進(jìn)行?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”技術(shù)和理念在社會(huì)領(lǐng)域的滲透，標(biāo)志著互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)從簡(jiǎn)單的工具成為社會(huì)的重要媒介。治理理念的確立以及政府系統(tǒng)對(duì)它的吸納，旨在形成一種更為完善和多層面的治理格局。對(duì)政府治理能力的聚焦，反映了政府在當(dāng)代環(huán)境中的新變化，意味著對(duì)政府治理能力的新要求。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢(shì)，變革運(yùn)行模式，成為提升政府治理能力的可行之道。

一、以合作型政府為導(dǎo)向，構(gòu)建政府新的目標(biāo)選擇

“政府能力本質(zhì)上關(guān)注的是政府如何通過汲取、整合、利用特定的資源，采取特定管理工具與手段實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程。公共行政從傳統(tǒng)方式向治理的變革意味著人們對(duì)政府能力的要求也發(fā)生了重大變化，治理能力取代政府能力成為政府新的目標(biāo)與處方?！盵1]政府治理能力的內(nèi)涵是多層次和多維度的。在宏觀層面，體現(xiàn)為政府戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)略管理的能力，涉及決策的科學(xué)性和管理的有效性。在中觀層面，體現(xiàn)為政府不同職能部門、不同(區(qū)域、層級(jí))政府之間的合作、溝通與統(tǒng)合能力以及縱向控制、執(zhí)行和反饋能力。在微觀層面，體現(xiàn)為政府目標(biāo)承諾的實(shí)現(xiàn)及綜合服務(wù)的供給能力。在整體框架與組織結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境下，政府組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部諸要素的科學(xué)配置、整合與合作程度以及自身系統(tǒng)的整體性運(yùn)行，政府服務(wù)方式的積極轉(zhuǎn)變，對(duì)提升政府治理能力發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。在“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下，政府系統(tǒng)會(huì)呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)和趨勢(shì)。一是整體的平臺(tái)化。政府的信息公開、職能履行和社會(huì)治理方式是以整體性的特征在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上展示的，政府的大多數(shù)服務(wù)功能借助互聯(lián)網(wǎng)來輸入和輸出。二是運(yùn)行的高效化。政府系統(tǒng)通過高效的運(yùn)行，對(duì)內(nèi)外環(huán)境所產(chǎn)生的壓力做出快速反應(yīng)，避免風(fēng)險(xiǎn)因素?cái)U(kuò)散對(duì)政府系統(tǒng)造成巨大沖擊，特別是對(duì)外部事件的反應(yīng)，如自然災(zāi)害、誘發(fā)因素引起的爭(zhēng)端、城市暴力、恐怖威脅等。三是服務(wù)的精準(zhǔn)化、智能化和一體化。政府公共服務(wù)的供給趨向量身定制和方案式的形態(tài)，以智能終端為接入端口，形式多樣的服務(wù)工具能夠被廣泛使用，這些工具大多具備智能化特征，趨向提供一站式和一體化的服務(wù)。然而，政府固有的運(yùn)行模式，大都圍繞著職能設(shè)定和封閉的信息系統(tǒng)所建立，并以此為運(yùn)行基礎(chǔ)，不僅難以適應(yīng)行政環(huán)境的變化，而且制約政府治理能力的提升。因此，政府運(yùn)行模式從封閉走向合作，尋求政府內(nèi)部不同職能部門、不同層級(jí)之間的合作，以及與外部社會(huì)組織、企業(yè)之間的合作，構(gòu)建合作型政府，就成為“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下政府新的目標(biāo)選擇。

1.政府系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域與跨部門整合與合作

政府應(yīng)尋求內(nèi)部系統(tǒng)之間的整合與合作，完善信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，以此來提高系統(tǒng)的整體運(yùn)行效率，同時(shí)降低整體運(yùn)行成本。在現(xiàn)代社會(huì)，政府必須圍繞本位職能履行職責(zé)，并設(shè)置相應(yīng)的職能部門，才能履行其承擔(dān)的責(zé)任、實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)。這些本位職能的存在必然要求政府具備一定規(guī)模，并存在一定數(shù)量的部門和機(jī)構(gòu)。政府不同于其他的組織或企業(yè)，過度空心化和扁平化不符合現(xiàn)代政府的組織原則和履行本位職能的使命。在科學(xué)梳理本位職能、合理設(shè)置層級(jí)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，政府系統(tǒng)內(nèi)部不同職能部門、不同機(jī)構(gòu)、不同區(qū)域和層級(jí)應(yīng)開展廣泛的合作，實(shí)現(xiàn)合作基礎(chǔ)上的分工，破除部門本位主義和結(jié)構(gòu)利益統(tǒng)攝的現(xiàn)象。借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和信息技術(shù)，以信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同為主軸，實(shí)現(xiàn)信息之間的傳遞、交流與共享以及各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的跨部門協(xié)同處理和應(yīng)用集成。政府內(nèi)部應(yīng)建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，其他政府層級(jí)和部門在統(tǒng)一信息平臺(tái)接口上建立子平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息的統(tǒng)一匯聚、發(fā)布和共享。借助統(tǒng)一的信息平臺(tái)，進(jìn)行指令的下達(dá)、政策法規(guī)的學(xué)習(xí)、人員績(jī)效的考核和內(nèi)部事務(wù)的協(xié)調(diào)，避免產(chǎn)生政出多門和政令不暢的問題。在各個(gè)子平臺(tái)內(nèi)部，應(yīng)建立統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)交換中心，避免信息孤島的產(chǎn)生。各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的協(xié)同與合作既要包括橫向、縱向之間的跨部門、跨區(qū)域、跨層次協(xié)同處理，也包括網(wǎng)上并聯(lián)審批的同步辦理、共同審批的一體化推進(jìn)。平臺(tái)是快速配置資源的架構(gòu)，通過互聯(lián)網(wǎng)這一平臺(tái)，政府部門可以對(duì)各種資源進(jìn)行無障礙溝通和整合利用。平臺(tái)型標(biāo)志著信息化從單一機(jī)構(gòu)應(yīng)用到跨部門協(xié)同，再到社會(huì)參與公共治理的轉(zhuǎn)變，是政府轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)[2]。

2.政府與私營(yíng)部門應(yīng)實(shí)現(xiàn)以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的應(yīng)用與合作

政府應(yīng)加強(qiáng)與私營(yíng)部門的合作，發(fā)揮大數(shù)據(jù)的應(yīng)用價(jià)值，提升治理能力。在“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下，出現(xiàn)以“網(wǎng)+端+云”等新型的基礎(chǔ)設(shè)施，這些設(shè)施的修建、運(yùn)行和維護(hù)大多由高新企業(yè)來主導(dǎo)，且其使用對(duì)象、產(chǎn)權(quán)歸屬都發(fā)生了轉(zhuǎn)移，這些轉(zhuǎn)變導(dǎo)致政府與企業(yè)之間傳統(tǒng)的管理與被管理、服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系發(fā)生了變化。政府和企業(yè)之間應(yīng)采用以數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)合作為主的新型合作方式。“人類將通過越來越普及的電子記錄手段建構(gòu)一個(gè)和物理世界相對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)世界。這些數(shù)據(jù)世界在時(shí)間、空間兩個(gè)維度上不斷地繁衍、擴(kuò)大，形成一個(gè)和真實(shí)世界對(duì)應(yīng)的鏡像和映射，這個(gè)數(shù)據(jù)世界可以隨時(shí)被重構(gòu)、被分析?！盵3]毫無疑問，政府是數(shù)據(jù)資源的最大擁有者，政府應(yīng)將數(shù)據(jù)當(dāng)作一種公共資源，對(duì)這些數(shù)據(jù)資源進(jìn)行加工、過濾和清洗，變成一種能夠保值、增值的新資產(chǎn)，并由政府負(fù)責(zé)提供給那些可以使其產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的企業(yè)與機(jī)構(gòu)。而企業(yè)擁有強(qiáng)大的分析能力和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，可以積極洞察在線客戶的消費(fèi)行為，投放更加符合市場(chǎng)需求的產(chǎn)品，充分挖掘現(xiàn)有設(shè)備的綜合效益。因此，政府應(yīng)和企業(yè)開展數(shù)據(jù)開放為基礎(chǔ)的合作。一方面，企業(yè)利用這些數(shù)據(jù)進(jìn)行新產(chǎn)業(yè)和新商業(yè)模式的延伸，使這些數(shù)據(jù)資源的附加值進(jìn)一步擴(kuò)大和增值，釋放出推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益；另一方面，政府通過利用企業(yè)，特別是大型商業(yè)系統(tǒng)企業(yè)擁有的初始信息和“元”數(shù)據(jù)，對(duì)教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、能源等領(lǐng)域的發(fā)展做出科學(xué)判斷，并以此制定發(fā)展戰(zhàn)略，因?yàn)榇髷?shù)據(jù)能夠幫助政府準(zhǔn)確識(shí)別各種資源的投入和使用效率，為公共決策提供數(shù)據(jù)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化。不過，數(shù)據(jù)合作及大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，存在著侵犯公民個(gè)人隱私的風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府和企業(yè)之間應(yīng)保持適當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)平衡，依據(jù)法律和制度規(guī)則確保不威脅公民自由，保障公眾安全和執(zhí)法公正。政府與私營(yíng)部門建立密切的合作伙伴關(guān)系，能夠?qū)崿F(xiàn)治理中的合作共贏。

3.政府與社會(huì)組織之間應(yīng)實(shí)現(xiàn)制度化共治與合作

政府應(yīng)尋求與不同社會(huì)組織之間的合作，通過制度化形式的合作，形成相互依賴性關(guān)系，提升治理能力。在全球化、多元化的發(fā)展背景下，大規(guī)模、復(fù)雜性公共事務(wù)的解決是任何單一主體都難以獨(dú)自承擔(dān)和完成的，需要通過合作來發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織在凝聚社會(huì)資源、構(gòu)建自組織網(wǎng)絡(luò)、處理微觀事物方面比公共組織具有更大的靈活性和適應(yīng)性。在“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下，社會(huì)組織擁有的基層事務(wù)信息變得更為真實(shí)和準(zhǔn)確，組織的適應(yīng)能力、信息擴(kuò)散和滲透能力、動(dòng)員能力將變得更為突出。在政府與社會(huì)組織的合作過程中，存在著對(duì)抗與非形式合作、強(qiáng)制與形式合作、協(xié)商與實(shí)質(zhì)性合作三種基本形式。政府應(yīng)通過界定公共事務(wù)的范圍和屬性，將部分權(quán)力以適當(dāng)“授權(quán)”的形式讓渡給社會(huì)組織代為行使，賦予社會(huì)組織獨(dú)立解決服務(wù)型事項(xiàng)的權(quán)力；建立起制度性的框架，清晰界定各自相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任，根除對(duì)抗與非形式合作帶來的沖突，消弭強(qiáng)制與形式合作產(chǎn)生的內(nèi)耗，形成政府和社會(huì)組織之間穩(wěn)定、長(zhǎng)期且相互依賴的實(shí)質(zhì)性合作關(guān)系。在后工業(yè)化的過程中，社會(huì)的復(fù)雜程度大大提高，治理不再是以政府為中心而由社會(huì)自治力量輔助的治理，而是政府與社會(huì)自治力量的合作治理[4]。通過開展合作，政府系統(tǒng)不僅吸納了社會(huì)組織擁有的資金、設(shè)施、人力和物力等硬性資源，也吸納了社會(huì)組織擁有的管理經(jīng)驗(yàn)、技能、信息以及可信度、創(chuàng)造性等軟性資源，強(qiáng)化、拓展了政府治理能力。社會(huì)組織通過政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施、項(xiàng)目轉(zhuǎn)移和財(cái)政支持而獲得組織運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展所需的資源，進(jìn)一步增強(qiáng)了處理微觀事物的能力和相對(duì)優(yōu)勢(shì)。在合作過程中，政府對(duì)整個(gè)事務(wù)進(jìn)行政策制定、組織選擇、實(shí)施跟進(jìn)及政策引導(dǎo)，確保其他組織在限定的時(shí)限內(nèi)完成各自承擔(dān)的任務(wù)，以提升對(duì)關(guān)鍵事務(wù)的處理能力，其他組織在各自權(quán)利和義務(wù)的范圍內(nèi)，積極釋放和激發(fā)自身的潛能，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作增效的局面。

合作型政府的構(gòu)建，使政府系統(tǒng)將汲取公共資源并通過民主政治程序設(shè)定社會(huì)優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)和優(yōu)先關(guān)注重點(diǎn)事務(wù)的優(yōu)勢(shì)，與其他社會(huì)組織處理微觀事務(wù)的天然優(yōu)勢(shì)內(nèi)在地調(diào)和起來，政府集中于掌舵作用的發(fā)揮，其他社會(huì)組織進(jìn)行劃槳作用的釋放，在一定意義上，劃槳并不是政府的優(yōu)勢(shì)所在。“我們問題的根本之處在于我們政府的類型錯(cuò)了。我們不需要什么大政府或者小政府，我們需要一個(gè)更好的政府，說得更加精確一點(diǎn)，我們需要更好的政府治理?！盵5]

二、以權(quán)責(zé)關(guān)系重塑為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)政府整體性運(yùn)行

權(quán)力與責(zé)任是政府運(yùn)行中的關(guān)鍵性因素，兩者關(guān)系的建構(gòu)影響著政府的效率與能力。因此，政府運(yùn)行方式的改進(jìn)，應(yīng)以重塑權(quán)責(zé)關(guān)系為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)政府整體性運(yùn)行。

1.權(quán)責(zé)關(guān)系的異化現(xiàn)象與重塑維度

權(quán)責(zé)關(guān)系在政府運(yùn)行過程中發(fā)揮著中樞神經(jīng)的作用，單向度和一元化的權(quán)責(zé)關(guān)系是政府運(yùn)行碎片化的重要根源?，F(xiàn)代政府的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行邏輯是以科層制為基礎(chǔ)，實(shí)行權(quán)力的一元化控制和責(zé)任的單向度支撐，而支持科層制運(yùn)行的關(guān)鍵是權(quán)責(zé)一致原則。但在“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下，權(quán)責(zé)一致會(huì)發(fā)生權(quán)責(zé)背離，且權(quán)責(zé)關(guān)系的呈現(xiàn)狀態(tài)也會(huì)發(fā)生變化。權(quán)責(zé)背離一方面表現(xiàn)為權(quán)力和責(zé)任優(yōu)勢(shì)的強(qiáng)化?？茖又七\(yùn)行的重要基礎(chǔ)是上級(jí)比下級(jí)擁有更大的權(quán)力和權(quán)威，上級(jí)對(duì)下級(jí)擁有支配權(quán)，下級(jí)服從上級(jí)。因此，上級(jí)借助權(quán)力優(yōu)勢(shì)形成責(zé)任優(yōu)勢(shì)，將原本承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到下級(jí)。另一方面表現(xiàn)為權(quán)力和責(zé)任的變異。下級(jí)并不是被動(dòng)和消極地接受上級(jí)的責(zé)任轉(zhuǎn)移，而是利用自身的經(jīng)驗(yàn)、信息和情景優(yōu)勢(shì)選擇特定的權(quán)力，壓縮責(zé)任范圍，對(duì)權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)化和擴(kuò)張。就權(quán)責(zé)關(guān)系的呈現(xiàn)狀態(tài)來講，權(quán)力的行使更多從傳統(tǒng)的面對(duì)面授權(quán)、依靠會(huì)議、特定文件等可見方式轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)傳達(dá)、平臺(tái)控制和遠(yuǎn)程命令等隱性方式?；ヂ?lián)網(wǎng)作為一種新的媒介，拓展了權(quán)力運(yùn)行的空間、邊界和隱蔽度，而責(zé)任卻從相對(duì)隱蔽的狀態(tài)轉(zhuǎn)向顯性狀態(tài)，易被社會(huì)和公眾所發(fā)現(xiàn)和追認(rèn)?！暗燃?jí)制下不平等的支配與服從關(guān)系正在被平等主體之間的合作關(guān)系所取代，合作關(guān)系下多元主體之間不再具有支配性的權(quán)力, 權(quán)力的基礎(chǔ)由權(quán)威、控制轉(zhuǎn)變?yōu)榉窒怼⒒パa(bǔ)、合作的權(quán)力，責(zé)任也由服從控制的義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒌呢?zé)任和積極主動(dòng)的責(zé)任意識(shí)”[6]。權(quán)責(zé)關(guān)系的變化，必然導(dǎo)致政府運(yùn)行方式的變化，政府系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)整體性運(yùn)行，核心在于重塑權(quán)責(zé)關(guān)系。一是等級(jí)制的責(zé)任體系重塑為責(zé)任的等級(jí)體系。等級(jí)制的責(zé)任體系對(duì)官僚制發(fā)揮優(yōu)勢(shì)起到了積極作用。“經(jīng)驗(yàn)一般傾向表明，從純技術(shù)的觀點(diǎn)來看，純粹的官僚制形式的行政組織能夠?qū)崿F(xiàn)高效率，它在精確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律性和可靠性方面都優(yōu)于其他任何形式，在活動(dòng)范圍方面都占有優(yōu)勢(shì)。”[7]但在實(shí)際運(yùn)行中，官僚制也呈現(xiàn)出一定的消極性特征。默頓認(rèn)為，減弱個(gè)人化關(guān)系，增強(qiáng)規(guī)則內(nèi)在化以及尋求備選方案的數(shù)目，這三者結(jié)合起來使組織成員的行為具有高度的可預(yù)見性，但反過來，它鞏固了行為刻板的趨勢(shì)，導(dǎo)致官僚在對(duì)待用戶方面出現(xiàn)困難。塞爾茲尼克則認(rèn)為，官僚制運(yùn)行的一個(gè)重要控制手段是授權(quán)，但授權(quán)導(dǎo)致了分散主義和組織內(nèi)子單位間利益分歧的增加。授權(quán)對(duì)組織的目標(biāo)來說，既可能有利于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，也可能會(huì)造成目標(biāo)偏離。責(zé)任的等級(jí)體系，通過整體性的責(zé)任界定，然后根據(jù)不同的層次配置權(quán)力和責(zé)任，既保留了等級(jí)制的優(yōu)勢(shì)，符合行政過程追求效率和集中行使權(quán)力的特征，也確定了合作優(yōu)先于分工的原則。因?yàn)檎w性的責(zé)任界定本身包含著不同部門和組織之間的責(zé)任定位和權(quán)利歸屬，分工合作轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞣止ぃ约氨Ｕ险恼w性運(yùn)行。二是一元和單向的權(quán)責(zé)關(guān)系重塑為多重的權(quán)責(zé)關(guān)系。提升政府治理能力需要將分散的事項(xiàng)和職能進(jìn)行集中，通過科學(xué)的設(shè)計(jì)和業(yè)務(wù)流程再造，實(shí)現(xiàn)新的組合形式和配置方式。一元和單向的權(quán)責(zé)關(guān)系，導(dǎo)致政府的運(yùn)行處于鏈?zhǔn)降拇怪笨刂茽顟B(tài)，影響部門和單位之間的橫向互動(dòng)。多種的權(quán)責(zé)關(guān)系，將權(quán)力和責(zé)任的配置以事項(xiàng)的完成和問題的解決為基準(zhǔn)，輻射到不同的部門和機(jī)構(gòu)之中，形成與之匹配的權(quán)責(zé)關(guān)系。權(quán)責(zé)配置有制度化的形式，它依據(jù)權(quán)責(zé)配置的制度形式，確立起長(zhǎng)期和規(guī)范的關(guān)系，使得權(quán)責(zé)配置可以被追溯、觀察、調(diào)整和評(píng)價(jià)，成為約束政府履行職責(zé)的手段；也有非制度化和臨時(shí)性的形式，當(dāng)某些事項(xiàng)和問題完成時(shí)，這些權(quán)責(zé)關(guān)系也不再存在，當(dāng)新的事項(xiàng)和問題產(chǎn)生時(shí)，又依據(jù)事項(xiàng)和問題的程度重新配置權(quán)責(zé)關(guān)系，形成機(jī)動(dòng)靈活的狀態(tài)。多重的權(quán)責(zé)關(guān)系，形成政府系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)以及縱向與橫向之間的整體聯(lián)動(dòng)，是政府整體性運(yùn)行的關(guān)鍵保障。三是將靜態(tài)的權(quán)責(zé)一致重塑為動(dòng)態(tài)平衡的權(quán)責(zé)一致。靜態(tài)意義上的權(quán)責(zé)一致，導(dǎo)致行政過程碎片化現(xiàn)象加劇。一方面體現(xiàn)為由外部因素造成的“無心碎片化”現(xiàn)象加劇。靜態(tài)權(quán)責(zé)一致需要在特定的時(shí)限和階段對(duì)目標(biāo)和結(jié)果進(jìn)行權(quán)衡，這種權(quán)衡往往采取目標(biāo)管理和績(jī)效管理的形式，通過權(quán)力和權(quán)威將數(shù)量化的任務(wù)分解到不同的部門和政府層級(jí)之中，明確完成的期限。然而，根據(jù)短期結(jié)果界定和追究責(zé)任也會(huì)造成部門和層級(jí)為中心的碎片化運(yùn)行。另一方面體現(xiàn)為由內(nèi)部因素造成的“有意碎片化”現(xiàn)象加劇。在短期壓力和功利化目標(biāo)的影響下，政府官員在事務(wù)的解決、問題方法的選取和績(jī)效的考評(píng)上，會(huì)尋求一種易于實(shí)現(xiàn)的、短期性的議題，而將深層次或解決難度大的問題拖延、遮蔽甚至隱藏起來。他們有意通過單個(gè)部門和單個(gè)層級(jí)的政府來完成簡(jiǎn)單和易于實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，從而獲得政治晉升的機(jī)會(huì)和各種物質(zhì)、榮譽(yù)的獎(jiǎng)勵(lì)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時(shí)代的一個(gè)重要特征是不同產(chǎn)業(yè)、行業(yè)之間的跨界融合。在復(fù)雜的社會(huì)治理關(guān)系中，無論是不同部門、行業(yè)跨界融合產(chǎn)生的效果，還是政府系統(tǒng)輸出的政策、規(guī)劃和方案，都需要一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)期進(jìn)行權(quán)衡和界定。動(dòng)態(tài)的權(quán)責(zé)關(guān)系則與靜態(tài)相反，它將權(quán)責(zé)關(guān)系置于更為長(zhǎng)期的、整體性的產(chǎn)出結(jié)果中去權(quán)衡、調(diào)整和矯正，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo)和結(jié)果之間動(dòng)態(tài)的權(quán)責(zé)一致，保證決策者和管理者能夠綜合考量，尋求解決問題的整體性方案，最終推動(dòng)政府的整體性運(yùn)行。

2.整體性運(yùn)行的內(nèi)在要求與實(shí)踐形式

權(quán)責(zé)關(guān)系的重塑必然要求政府運(yùn)行模式的變革，變革的內(nèi)在要求在于破除條塊分割帶來的弊端，建立起行政過程中決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者分化中的集中、制衡中的綜合這一整體性關(guān)系結(jié)構(gòu)。沒有一個(gè)具體的關(guān)系結(jié)構(gòu)，就沒有整體性的行動(dòng)。行政過程運(yùn)行的關(guān)系結(jié)構(gòu)不同于政治過程運(yùn)行的分權(quán)結(jié)構(gòu)，它是一種狹義的相對(duì)區(qū)分，目的是為政府的整體性運(yùn)行提供規(guī)范性框架。決策權(quán)與決策部門決定公共資源和利益的權(quán)威性分配，執(zhí)行權(quán)與執(zhí)行部門通過高效率完成這些分配，監(jiān)督權(quán)與監(jiān)督部門通過控制確保分配的合理和執(zhí)行的效率。這種屬性和功能的差異，要求各自呈現(xiàn)出分化的趨勢(shì)，來增強(qiáng)各自的專業(yè)性和功能性，但分化又必須和集中相聯(lián)系。決策要從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益和公共利益出發(fā)，將具有決策職能和屬性的部門、業(yè)務(wù)集中起來，專注于決策的科學(xué)化；行政執(zhí)行要從落實(shí)目標(biāo)的效率出發(fā)，將具有執(zhí)行部門和業(yè)務(wù)納入執(zhí)行過程之中，提高執(zhí)行力；監(jiān)督要從提升監(jiān)督效能的角度出發(fā)，將監(jiān)督部門和監(jiān)督業(yè)務(wù)納入監(jiān)督過程之中，提高監(jiān)督的專業(yè)化和精準(zhǔn)化。通過分化基礎(chǔ)上的集中，三者之間展開整體性的互動(dòng)、協(xié)調(diào)和銜接，保障政府的整體運(yùn)行。同樣，決策者的權(quán)力過強(qiáng)，也會(huì)導(dǎo)致決策過程中出現(xiàn)的問題轉(zhuǎn)嫁到執(zhí)行過程中(很多問題并不完全是執(zhí)行不力所引起的)，存在著決策者認(rèn)知和能力不足導(dǎo)致的問題。執(zhí)行連接著決策目標(biāo)和政策產(chǎn)出，需要一定的創(chuàng)造性，執(zhí)行過強(qiáng)會(huì)導(dǎo)致政策積聚?！罢畬?duì)于成功的政策和失敗的政策總的反應(yīng)是一樣的：成功的政策會(huì)導(dǎo)致制造出更多同樣政策的興趣，失敗的政策則要求相關(guān)政府出臺(tái)更多的新政策來修正原有的政策?！盵8]監(jiān)督過強(qiáng)會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督規(guī)則愈綿密，規(guī)避的規(guī)則愈繁殖，結(jié)果造成決策過程保守和行政過程僵化。因此，三者之間應(yīng)實(shí)現(xiàn)一定程度的制衡，防止各自權(quán)力過大對(duì)行政過程產(chǎn)生消極影響。制衡又必須和綜合相聯(lián)系，通過綜合實(shí)現(xiàn)三者之間權(quán)責(zé)配置的大體平衡，防止在三者之間的內(nèi)耗和銜接過程中出現(xiàn)碎片化和效能流失。在制衡基礎(chǔ)上的綜合，有利于形成開放和可調(diào)整的體系。整體性關(guān)系結(jié)構(gòu)是權(quán)責(zé)關(guān)系重塑的反映，它適應(yīng)責(zé)任的等級(jí)制和多種的權(quán)責(zé)關(guān)系，在互動(dòng)協(xié)調(diào)和開放調(diào)整中實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡，既保證了三者各自的專業(yè)性和完整性，又限制了三者所產(chǎn)生的缺陷和不足，為政府整體性運(yùn)行提供結(jié)構(gòu)性保障。在整體性運(yùn)行的基礎(chǔ)上，政府的實(shí)踐形式體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，中央層級(jí)的政府運(yùn)行應(yīng)通過部級(jí)聯(lián)席會(huì)議來強(qiáng)化決策的一致和行動(dòng)的統(tǒng)一。“部際聯(lián)席會(huì)議是一個(gè)議事機(jī)構(gòu), 沒有專門的辦事機(jī)構(gòu)，而由牽頭的部門承擔(dān)日常的秘書工作。雖然，這些委員會(huì)和聯(lián)席會(huì)議沒有專門的人員和機(jī)構(gòu), 但是在政府運(yùn)轉(zhuǎn)過程中卻起著十分重要的作用”[9]，它在不增加行政運(yùn)行成本的前提下，能夠有效聯(lián)系決策和執(zhí)行，成為整體性運(yùn)行的重要手段。另一方面，地方層次的政府運(yùn)行，應(yīng)推行綜合性服務(wù)與執(zhí)法。在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行科學(xué)梳理、有機(jī)整合、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和互聯(lián)互通，打破分割的界限和圍墻，以整體性的服務(wù)和執(zhí)法面貌向外部呈現(xiàn)出來。政府整體性運(yùn)行的目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)公共管理的目標(biāo)。它向上銜接著政府與其他組織的合作，政府系統(tǒng)自身不能整體性運(yùn)行，就不能實(shí)現(xiàn)與其他組織的真正合作，政府運(yùn)行的碎片化是合作難以深入推進(jìn)的根本性障礙；它向下貫通政府提供一站式和一體化服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，沒有政府整體性運(yùn)行，政府提供服務(wù)的方式必然是部門式和分離的?！罢w性政府能夠排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)?！盵10]因此，政府整體性運(yùn)行成為“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下運(yùn)行模式變革的中樞和關(guān)鍵。

三、以效能指標(biāo)為規(guī)約，推動(dòng)政府服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變

政府被視為社會(huì)公平正義的捍衛(wèi)者和守護(hù)者。政府有責(zé)任阻止困難群體生活狀況的惡化，并為改善這種境況做出積極努力。在這種理念的影響下，政府通過濟(jì)貧、救助、補(bǔ)償?shù)纫幌盗写胧樘囟ㄈ后w提供服務(wù)，借助特定部門來執(zhí)行，形成了以部門式救助為主導(dǎo)的服務(wù)方式。但與此相伴隨，政府提供的服務(wù)又與特定的程序、身份、資格條件聯(lián)系在一起，服務(wù)通過層層審批、層層把關(guān)和層層落實(shí)來實(shí)現(xiàn)，服務(wù)寄予控制之中，控制通過服務(wù)體現(xiàn)出來，控制和服務(wù)深度融合在一起，這種傳統(tǒng)的服務(wù)方式成為政府治理社會(huì)的一種隱性手段?！胺?wù)+控制”使得政府提供服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和方式都由政府部門和行政官員來決定，服務(wù)對(duì)象只能消極被動(dòng)地接受，而不是積極有效地參與和影響服務(wù)過程?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”對(duì)傳統(tǒng)的服務(wù)方式帶來了全新挑戰(zhàn)，政府的服務(wù)不再以特定的群體、特別是弱勢(shì)群體為特征，而是以每一個(gè)個(gè)體為對(duì)象。在“互聯(lián)網(wǎng)+”條件下，每個(gè)個(gè)體需要服務(wù)的范圍和領(lǐng)域急劇擴(kuò)大，不同的服務(wù)需求被廣泛激發(fā)出來，政府需要在更大的范圍和更廣的領(lǐng)域針對(duì)所有個(gè)體提供個(gè)性化、差異化的服務(wù)。在新的背景下，無論是面對(duì)服務(wù)對(duì)象的壓力，還是適應(yīng)政府部門便捷的需要，政府各個(gè)系統(tǒng)和部門都應(yīng)投入大量的資金，建立起形式多樣的服務(wù)信息系統(tǒng)，并引入各種新的服務(wù)手段，借助這些系統(tǒng)和手段，公眾能夠真實(shí)、清晰地辨識(shí)政府提供服務(wù)的效率和效能，清楚地觀察到服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，不再消極被動(dòng)而是積極主動(dòng)地影響政府服務(wù)供給的內(nèi)容和結(jié)果。傳統(tǒng)的服務(wù)方式難以滿足公眾的服務(wù)要求和實(shí)際需要，政府需要轉(zhuǎn)變服務(wù)方式來提升服務(wù)質(zhì)量，而服務(wù)質(zhì)量的提升又改善了公眾的生活質(zhì)量，兩者內(nèi)在地聯(lián)結(jié)在一起，又激發(fā)了公眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步改善的動(dòng)機(jī)和意愿?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”政府服務(wù)是從公眾真正需求的角度出發(fā)，政府回應(yīng)和滿足公眾的真實(shí)需求并提供一站式和一體化的服務(wù)，這不僅是線下到線上的職責(zé)變遷，更意味著服務(wù)方式的革新。在現(xiàn)代社會(huì)，政府服務(wù)方式影響著服務(wù)的內(nèi)容和結(jié)果，優(yōu)質(zhì)和可選擇的服務(wù)必須依賴現(xiàn)代化的服務(wù)方式才能體現(xiàn)出來，并為公眾所廣泛接受。服務(wù)方式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向不僅是社會(huì)善治的要求，也是政府治理能力的體現(xiàn)，沒有現(xiàn)代性的服務(wù)方式，政府治理能力的提升必然是空洞和缺乏價(jià)值性歸宿的。而現(xiàn)代性的服務(wù)方式需要科學(xué)的效能指標(biāo)體系來測(cè)度、檢驗(yàn)和規(guī)約，程序性、交易性、實(shí)質(zhì)性和規(guī)范性效能共同構(gòu)成了效能指標(biāo)的要素，它們相互銜接，有機(jī)統(tǒng)一。

1.程序性效能對(duì)服務(wù)內(nèi)容與方式轉(zhuǎn)變的保障功能

程序性效能關(guān)注政府提供服務(wù)所遵循的制度化、公開化和透明化的程序。固定的程序能夠減少熟人關(guān)系和部門內(nèi)部暗箱操作的服務(wù)方式對(duì)服務(wù)質(zhì)量的消極影響。固定程序的缺失，使得服務(wù)資源不是投向真正需要的群體或個(gè)人，而是投向特定的群體或個(gè)人，這導(dǎo)致公共資源出現(xiàn)大量浪費(fèi)和尋租現(xiàn)象，尋租又進(jìn)一步固化了特定階層的利益和部門化的服務(wù)方式。通過公開透明的程序，政府對(duì)利用什么樣的人力、物力以及多大數(shù)量的財(cái)政資源來提供什么樣的服務(wù)，通過什么樣形式和途徑來提供、什么樣的群體來分享，分享這些服務(wù)需要什么樣的資格條件給予公示和明示。對(duì)負(fù)責(zé)執(zhí)行這些服務(wù)的公私機(jī)構(gòu)、服務(wù)的具體時(shí)限、所要達(dá)到的基本目標(biāo)和受眾所獲得的實(shí)際結(jié)果給予全程性的界定和說明。政府在提供服務(wù)過程中，要對(duì)其他主體合作的身份、地位、方式給予充分的保障。公眾基于公開、透明的程序，選擇性地接受符合自身實(shí)際需要的服務(wù)，并通過先期和前端的經(jīng)驗(yàn)累積、接受再教育、參加培訓(xùn)等措施來達(dá)到服務(wù)的條件和要求。在這一過程中，公眾自身?yè)碛械馁Y源、能力與政府提供的服務(wù)深入地融合在一起，使公民自身的造血功能得到強(qiáng)化，從而實(shí)現(xiàn)了政府服務(wù)的延伸和增殖，政府服務(wù)的造血功能又得到進(jìn)一步釋放，形成相互補(bǔ)充和相互合作的關(guān)系結(jié)構(gòu)。程序效能規(guī)約公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出“憲法式”特征，并以此來提升服務(wù)效能，同時(shí)促使服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。

2.交易性效能對(duì)服務(wù)內(nèi)容與方式轉(zhuǎn)變的選擇功能

交易性效能關(guān)注政府提供服務(wù)成本和收益之間的比較關(guān)系，規(guī)約政府選擇經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代的服務(wù)方式。在“互聯(lián)網(wǎng)+” 條件下，公共服務(wù)供給方式日益多樣化，既有政府主體單獨(dú)提供、政策引導(dǎo)以及購(gòu)買服務(wù)等方式，也有授權(quán)委托、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、公私合作以及服務(wù)外包等其他形式。政府提供服務(wù)只是可供選擇的方式之一，政府的重要作用在于保證服務(wù)供給得以實(shí)現(xiàn)，并選擇成本小而收益大的服務(wù)形式。政府提供公共服務(wù)的成本相比于私營(yíng)部門難以精準(zhǔn)地計(jì)算，其成本不僅包括私營(yíng)部門的一些資金，也包括服務(wù)對(duì)象付出的隱性成本，但借助“互聯(lián)網(wǎng)+”所具有的大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)，通過服務(wù)成本與收益之間的比較就能夠加以測(cè)度。大數(shù)據(jù)提供了不同服務(wù)方式的成本—收益數(shù)據(jù)，利用數(shù)據(jù)挖掘和比對(duì)技術(shù)，不同的服務(wù)方式之間的優(yōu)劣就能夠呈現(xiàn)出來，從而為政府選擇經(jīng)濟(jì)、合理的服務(wù)方式提供科學(xué)支撐。比如，在新的形勢(shì)下，通過實(shí)際比對(duì)和分析，社會(huì)服務(wù)外包就是一種有利于交易性效能的方式?！吧鐣?huì)服務(wù)外包是減少政府預(yù)算的一種方式，也是提高服務(wù)質(zhì)量，彌補(bǔ)服務(wù)體系不足，推動(dòng)資助形式創(chuàng)新，減少煩瑣手續(xù)和鼓勵(lì)增加靈活性，發(fā)掘能量和資源以改進(jìn)項(xiàng)目效果的途徑?！盵11]通過交易性效能的規(guī)約，政府服務(wù)方式選擇的空間和余地更大，服務(wù)資源的來源更加多元，服務(wù)質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)效益被持續(xù)溢出，成為推動(dòng)服務(wù)方式轉(zhuǎn)變的重要?jiǎng)恿Α?/p>

3.實(shí)質(zhì)性效能對(duì)服務(wù)內(nèi)容與方式轉(zhuǎn)變的評(píng)估功能

實(shí)質(zhì)性效能關(guān)注服務(wù)受眾在政府提供服務(wù)中所獲得的實(shí)際收益份額和具體福祉增進(jìn)水平。依據(jù)每個(gè)受眾的實(shí)際收益份額來測(cè)度服務(wù)結(jié)果，存在著現(xiàn)實(shí)因素和技術(shù)因素的雙重難題，服務(wù)主體只能根據(jù)平均估值來反映服務(wù)效果。然而，平均估值和具體實(shí)際收益份額之間存在著偏差，不能充分地反映每個(gè)個(gè)體的收益狀況，因?yàn)榉?wù)受眾中個(gè)別成員依靠自身的信息、能力和條件優(yōu)勢(shì)，甚至通過尋租、潛規(guī)則、熟人關(guān)系等其他手段獲得結(jié)果優(yōu)勢(shì)。在投入服務(wù)資源總量和產(chǎn)出結(jié)果既定的情況下，部分成員的多得意味著其他成員的少得，從而導(dǎo)致投入大、總量多、效率高而實(shí)質(zhì)性效能低的情形。同樣，實(shí)際收益份額的增加和具體福祉水平的提升之間也不是正比例式的簡(jiǎn)單線性關(guān)系，實(shí)際收益的增加并不必然導(dǎo)致福祉水平的提升。福祉增進(jìn)受特定時(shí)期社會(huì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、消費(fèi)習(xí)慣、消費(fèi)結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)等多種因素疊加的影響，需根據(jù)社會(huì)整體發(fā)展來評(píng)估和確認(rèn)。一個(gè)領(lǐng)域獲得的收益可能通過另一領(lǐng)域轉(zhuǎn)移出去，甚至存在收不抵支問題。比如，家庭教育支出的增加會(huì)和服務(wù)收益的增加相抵消。而且，政府提供服務(wù)的結(jié)果并不全是正向的，服務(wù)結(jié)果常伴有相應(yīng)的副產(chǎn)品，在改善部分群體或個(gè)人的處境時(shí)，也可能造成其他群體或個(gè)人處境的惡化，并不能實(shí)現(xiàn)“帕累托改進(jìn)”。因此，實(shí)質(zhì)性效能是由正副結(jié)果的總和來確定的，應(yīng)該以受眾的福祉增進(jìn)水平為核心，設(shè)定服務(wù)的內(nèi)容和評(píng)價(jià)體系，進(jìn)而推動(dòng)服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。

4.規(guī)范性效能對(duì)服務(wù)內(nèi)容與方式轉(zhuǎn)變的引導(dǎo)功能

規(guī)范性效能關(guān)注政府提供服務(wù)的規(guī)范性目標(biāo)的塑造及積極影響。任何時(shí)代都存在著一系列的規(guī)范、信仰、信念以及廣為接受的原則。比如，以人為本和尊重人的價(jià)值與尊嚴(yán)、公民權(quán)的保障與實(shí)現(xiàn)、社會(huì)和人的全面發(fā)展與進(jìn)步、貧富差距的合理控制、基本的公平正義和服務(wù)的均等化等理念、原則，總體上構(gòu)成了一個(gè)特定時(shí)代的規(guī)范性目標(biāo)。提供服務(wù)的主體和客體一樣，都會(huì)被這些規(guī)范所塑造，因?yàn)槿魏畏?wù)都是“人”提供的服務(wù)，也是對(duì)“人”的服務(wù)。一方面，規(guī)范性目標(biāo)塑造著服務(wù)主體的價(jià)值觀念和行為選擇，影響著服務(wù)主體界定、詮釋，以及服務(wù)優(yōu)先目標(biāo)、優(yōu)先群體和優(yōu)先措施的排列，影響著服務(wù)主體對(duì)不同手段和方式的選取，不同的目標(biāo)、措施和方式對(duì)規(guī)范性效能產(chǎn)生的影響；另一方面，它又能提升服務(wù)主體的行動(dòng)能力，促使提供服務(wù)的行動(dòng)者形成共同的理念，在服務(wù)過程中積極地恪守這些目標(biāo)的承諾和實(shí)現(xiàn)，這有利于行動(dòng)者之間展開相互溝通、協(xié)調(diào)與合作，形成集體行動(dòng)的合力。對(duì)服務(wù)提供的個(gè)體行動(dòng)者而言，政府提供服務(wù)也是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需要政府官員具備奉獻(xiàn)精神，并付出艱苦的努力?！霸谀切┮褟氐走m應(yīng)社會(huì)方式的個(gè)人之中，它以一定方式約束個(gè)人行動(dòng)的能力，或展現(xiàn)出新的有利機(jī)會(huì)，或者引起責(zé)任和承諾的氛圍?！盵12]規(guī)范性目標(biāo)增強(qiáng)了行動(dòng)者的動(dòng)機(jī)和意愿，并實(shí)現(xiàn)了一定程度的自我認(rèn)同，從而產(chǎn)生自我滿足感和榮譽(yù)感，助推服務(wù)能力的進(jìn)一步釋放，因?yàn)榇嬖谟趥€(gè)人頭腦中的規(guī)范，可以通過傳播激勵(lì)個(gè)人行動(dòng)、思考和感情的力量。規(guī)范性目標(biāo)能積極地影響服務(wù)主體，促使他們將這些目標(biāo)滲透到服務(wù)過程之中，并在一定程度上去實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，從而規(guī)約政府提供服務(wù)的認(rèn)知觀念和行動(dòng)能力，促使服務(wù)方式體現(xiàn)價(jià)值歸宿。

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[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2016-08-10

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的理論闡釋與實(shí)踐路徑研究”(12&ZD058)；吉林大學(xué)廉政教育與研究項(xiàng)目“提升黨內(nèi)巡視效能的路徑研究”(2015LZY020)；吉林大學(xué)種子基金項(xiàng)目“轉(zhuǎn)型期中國(guó)弱勢(shì)群體保護(hù)中的政府責(zé)任研究”(10DZZ0022)

丁建彪(1979—)，男，講師，博士，從事政治學(xué)理論、公共治理研究。

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1002-462X(2016)10-0067-07