◎胡春艷

◎劉碧華

（中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410083）

國(guó)外社會(huì)問(wèn)責(zé)研究綜述：影響因素的考察

◎胡春艷

◎劉碧華

（中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410083）

社會(huì)問(wèn)責(zé)是由公民參與建立起來(lái)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，但是如何推動(dòng)公民或公民組織更好地發(fā)起各項(xiàng)問(wèn)責(zé)行動(dòng)則受到很多因素的影響。通過(guò)梳理國(guó)外學(xué)者對(duì)社會(huì)問(wèn)責(zé)理論的相關(guān)研究看到，社會(huì)問(wèn)責(zé)影響因素為四個(gè)方面：一是正式機(jī)制層面，包括政治與立法、社會(huì)問(wèn)責(zé)制度水平、分權(quán)與集權(quán)程度；二是非正式機(jī)制，包括政治文化和政治環(huán)境，公民社會(huì)的能力和政府能力，透明度、信息和媒體，公共部門的回應(yīng)；三是技術(shù)層面，包括技術(shù)工具的設(shè)計(jì)和選取，技術(shù)工具的運(yùn)用能力；四是其他非傳統(tǒng)的因素。從筆者收集的文獻(xiàn)來(lái)看，對(duì)于影響社會(huì)問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵因素的討論非常多，主要關(guān)注的是民主制度、環(huán)境因素的作用，信息透明度和社會(huì)問(wèn)責(zé)的關(guān)系，公民和政府的共同作用，等等。

社會(huì)問(wèn)責(zé)；影響因素；正式機(jī)制；非正式機(jī)制；技術(shù)層面

一、引言

社會(huì)問(wèn)責(zé)作為實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任和良政治理的新途徑和新出口，已成為西方學(xué)術(shù)界以及許多發(fā)展中國(guó)家關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著社會(huì)問(wèn)責(zé)實(shí)踐在全球的發(fā)展和演進(jìn)，西方學(xué)術(shù)界從最初著力于研究社會(huì)問(wèn)責(zé)的概念、功能、工具以及公民參與途徑的理論問(wèn)題到逐漸重視對(duì)社會(huì)問(wèn)責(zé)影響因素以及社會(huì)問(wèn)責(zé)運(yùn)行效果等實(shí)踐問(wèn)題的探討，并已經(jīng)取得豐碩的理論成果。社會(huì)問(wèn)責(zé)是由公民參與建立起來(lái)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，但是如何推動(dòng)公民或公民組織更好地發(fā)起各項(xiàng)問(wèn)責(zé)行動(dòng)則受到很多因素的影響，這些因素是什么？究竟哪種因素起主導(dǎo)性作用？在什么情況下哪種因素更重要呢？有的學(xué)者認(rèn)為環(huán)境因素是影響社會(huì)問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵，有的認(rèn)為透明度是影響社會(huì)問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵，還有的認(rèn)為公民能力和政府回應(yīng)力才是關(guān)鍵［1-4］。作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)，在改善政府治理和問(wèn)責(zé)方面有著巨大潛力，但也有本土學(xué)者表示中國(guó)的非競(jìng)爭(zhēng)性選舉的政治制度、公共信息提供不足、公民參與發(fā)展滯后、政府主動(dòng)能力不夠［5-8］等因素在一定程度上限制社會(huì)問(wèn)責(zé)在中國(guó)的發(fā)展。本文通過(guò)梳理西方學(xué)者對(duì)社會(huì)問(wèn)責(zé)理論的相關(guān)研究，從正式機(jī)制、非正式機(jī)制、技術(shù)等層面對(duì)影響社會(huì)問(wèn)責(zé)行動(dòng)的因素進(jìn)行梳理，接著對(duì)“哪些因素起關(guān)鍵作用”的問(wèn)題進(jìn)行歸納，最后立足實(shí)踐，分析對(duì)我國(guó)社會(huì)問(wèn)責(zé)研究的啟示，以期為在中國(guó)剛興起的社會(huì)問(wèn)責(zé)研究提供相關(guān)的理論借鑒。

二、什么是社會(huì)問(wèn)責(zé)

許多國(guó)外學(xué)者認(rèn)為社會(huì)問(wèn)責(zé)與公民參與、公民社會(huì)的行動(dòng)有緊密關(guān)系。世界銀行專家組研究社會(huì)角色在改進(jìn)行政問(wèn)責(zé)中的影響和作用后指出社會(huì)問(wèn)責(zé)是一個(gè)正在發(fā)展的進(jìn)程，它“依靠公民參與，在普通的市民或公民社會(huì)組織直接或間接參與的方式來(lái)推進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)的發(fā)展”［9］；學(xué)者M(jìn)alena側(cè)重社會(huì)問(wèn)責(zé)作為問(wèn)責(zé)機(jī)制組成部分的工具價(jià)值，指出社會(huì)問(wèn)責(zé)是在公民參與的基礎(chǔ)上建立問(wèn)責(zé)機(jī)制的一種途徑［10］；Smulovitz和Peruzzotti則認(rèn)為社會(huì)問(wèn)責(zé)“是一個(gè)非選舉但垂直控制的機(jī)制，它依賴于各種公民協(xié)會(huì)、公民運(yùn)動(dòng)和媒體的行動(dòng)，這些行動(dòng)旨在揭露政府的錯(cuò)誤行為，將新的議題帶入公共議程，或者激活橫向機(jī)構(gòu)的行動(dòng)”［11］；公共事務(wù)研究中心（Public Affairs Centre）認(rèn)為社會(huì)問(wèn)責(zé)指“普通公民和公民社會(huì)在公共資源的分配、跟蹤、以及監(jiān)管過(guò)程中運(yùn)用的一系列方法、工具和戰(zhàn)略”，它是傳統(tǒng)的內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制的補(bǔ)充和強(qiáng)化，并指出社會(huì)問(wèn)責(zé)將對(duì)“改善公共政策服務(wù)、改善治理以及授權(quán)”上發(fā)揮重要作用［12］。綜合以上解釋，本文認(rèn)為社會(huì)問(wèn)責(zé)指公民個(gè)體或組織、社會(huì)組織或相關(guān)利益群體針對(duì)公共服務(wù)的提供，要求公共部門、政府官員、公共管理者對(duì)其決策和行動(dòng)做出解釋、回應(yīng)、報(bào)告和證明的過(guò)程，同時(shí)并擁有對(duì)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果的決策和行動(dòng)做出處罰的能力；社會(huì)問(wèn)責(zé)也是一種機(jī)制，通過(guò)這種機(jī)制公民個(gè)人或者組織可以參與公共部門中的各項(xiàng)事務(wù)，并對(duì)公共部門及其公共管理活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)、審查和監(jiān)督，建立一種自下而上的主動(dòng)的、直接的、積極的問(wèn)責(zé)機(jī)制。社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制最終需要政府、公民以及政府和公民雙方的支持才能得以實(shí)現(xiàn)。

三、社會(huì)問(wèn)責(zé)的影響因素分析

社會(huì)問(wèn)責(zé)作為一個(gè)機(jī)制和工具，它的實(shí)現(xiàn)依賴于不同的因素，Beck和Mendel認(rèn)為一國(guó)政治環(huán)境是影響社會(huì)問(wèn)責(zé)發(fā)展與成敗的主要因素［13］；Arroyo和Sirker則通過(guò)觀察和總結(jié)社會(huì)問(wèn)責(zé)實(shí)踐，認(rèn)為國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，公民組織的發(fā)育程度，社會(huì)精英群體之間的關(guān)系，社會(huì)問(wèn)責(zé)工具的運(yùn)用，社會(huì)掌握信息的能力等是影響社會(huì)問(wèn)責(zé)的主要因素［14］。本文認(rèn)為可以將社會(huì)問(wèn)責(zé)影響因素的研究文獻(xiàn)分為以下四個(gè)方面。

（一）正式機(jī)制層面

1.政治與立法層面

政治制度對(duì)社會(huì)問(wèn)責(zé)的影響是最為重要的。首先，政治制度規(guī)定公共部門的內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制，包括政治機(jī)制，如憲法的制約、三權(quán)分立、立法和立法調(diào)查委員會(huì)；財(cái)政機(jī)制，包括正式的審計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)；行政規(guī)范公共部門的機(jī)制，例如，分級(jí)報(bào)告、公共部門廉潔的規(guī)范，關(guān)于透明度和公共監(jiān)督的規(guī)則和程序；法律機(jī)制，如腐敗控制機(jī)構(gòu)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)［15］。而外部的社會(huì)問(wèn)責(zé)常常要依賴現(xiàn)有的內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制才能順利進(jìn)行。第二，政治制度規(guī)定各政治主體（黨派）在公共事務(wù)中的地位和作用，這決定其他政治力量制約和監(jiān)督當(dāng)權(quán)者的可能性以及參與公共事務(wù)機(jī)會(huì)的大小。第三，政治制度影響公民參與和表達(dá)的正式渠道。Christensen在對(duì)18個(gè)歐洲國(guó)家的民主制度進(jìn)行分析后指出政治制度影響公民政治參與的方式，認(rèn)為“政治制度安排可以促進(jìn)公民的融入，并且使公民更容易參與政治決策過(guò)程”［16］。

國(guó)家法律對(duì)政體、公共權(quán)力劃分、公民權(quán)利、公民參與進(jìn)行規(guī)定和確認(rèn)，這極大地影響社會(huì)問(wèn)責(zé)活動(dòng)的開展和理論研究的方向。第一，憲法對(duì)公民權(quán)利——如監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)、信息知情權(quán)等權(quán)利的承認(rèn)和保護(hù)使得公民有可能參與監(jiān)督和問(wèn)責(zé)；第二，法律對(duì)社會(huì)問(wèn)責(zé)做出的一些制度性規(guī)定——如對(duì)公民、公民社會(huì)組織、媒體等主體參與政府和官員問(wèn)責(zé)的渠道、方式、工具等的規(guī)定可影響問(wèn)責(zé)行動(dòng)的正常和可持續(xù)進(jìn)行；第三，已通過(guò)的相關(guān)法律也在很大程度上影響社會(huì)問(wèn)責(zé)開展的難易程度，如國(guó)家保密法影響某些信息的可獲取性，也可能成為信息不公開的借口，一些關(guān)于媒體、非政府組織（注冊(cè)、資金、活動(dòng)范圍）、公民社會(huì)組織等的管理法案也影響活動(dòng)的順利開展［13］。Beck等人通過(guò)對(duì)蒙古社會(huì)問(wèn)責(zé)環(huán)境的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，盡管蒙古憲法和1998年關(guān)于媒體自由的法律都保障公民的言論自由權(quán)，但有些法典如刑事誹謗法、媒體注冊(cè)和許可法卻可能會(huì)限制公民這一權(quán)利的行使［13］。Arroyo和Sirker通過(guò)對(duì)亞洲和非洲地區(qū)社會(huì)問(wèn)責(zé)行動(dòng)的研究發(fā)現(xiàn)，在菲律賓，法律對(duì)于權(quán)力下放的規(guī)定為民眾更多地參與地方發(fā)展委員會(huì)提供了平臺(tái)［14］。

2.社會(huì)問(wèn)責(zé)制度化水平

社會(huì)問(wèn)責(zé)的“制度化”就是指由民間社會(huì)、國(guó)家或“混合”機(jī)構(gòu)嵌入和有系統(tǒng)地推進(jìn)社會(huì)問(wèn)責(zé)活動(dòng)。Malena和Forster指出，雖然特別的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制可以有所作為，但經(jīng)驗(yàn)表明最大和最可持續(xù)的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制是“制度化”，換句話說(shuō),社會(huì)問(wèn)責(zé)的制度化水平是衡量社會(huì)問(wèn)責(zé)活動(dòng)長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的重要維度，也深刻影響著社會(huì)問(wèn)責(zé)的難易程度。此外，社會(huì)問(wèn)責(zé)的制度化水平影響社會(huì)問(wèn)責(zé)的最后成效。Singh認(rèn)為，當(dāng)“外部的”社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制和“內(nèi)部的”國(guó)家問(wèn)責(zé)機(jī)制結(jié)合使用時(shí)，社會(huì)問(wèn)責(zé)效果會(huì)特別好?！叭绻鐣?huì)問(wèn)責(zé)能夠制度化，國(guó)家內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制變得更加透明并對(duì)公民開放，那么社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的有效性和可持續(xù)性將大大提高。”［10］因?yàn)樗蕾嚨牟辉偈莻€(gè)體官員的善良意愿和靈活應(yīng)變，而是一整套的機(jī)制，由不定期的模糊問(wèn)責(zé)變成可預(yù)期、及時(shí)且清晰的“硬問(wèn)責(zé)”。世界銀行專家組認(rèn)為，在一個(gè)國(guó)家，社會(huì)問(wèn)責(zé)的制度化建設(shè)有三個(gè)層級(jí)：第一層級(jí)，社會(huì)問(wèn)責(zé)的參與機(jī)制能夠納入政府部門的戰(zhàn)略規(guī)劃中；第二層級(jí)，建立專門的政府機(jī)構(gòu)，其任務(wù)是確保公民對(duì)行政事務(wù)和行政行為的參與；第三層級(jí)是對(duì)社會(huì)問(wèn)責(zé)進(jìn)行廣泛的立法，要求政府及其部門在公共決策及執(zhí)行中接受社會(huì)問(wèn)責(zé)［17］。從世界范圍來(lái)看，社會(huì)問(wèn)責(zé)只有通過(guò)這種制度化的建設(shè)才能取得真正長(zhǎng)久的效果。

3.分權(quán)與集權(quán)程度

公民參與是社會(huì)問(wèn)責(zé)的核心內(nèi)容，政府權(quán)力的分散和集中將影響政府與公民之間的關(guān)系、公民參與的方式和有效性。世界銀行專家組認(rèn)為，權(quán)力下放和分權(quán)制能在很大程度上拉近政府與公眾之間的距離，從而使公民更好地通過(guò)政治參與、社會(huì)參與而實(shí)現(xiàn)社會(huì)問(wèn)責(zé)，“政府實(shí)現(xiàn)分權(quán)的目的是促使行政決策者和公共服務(wù)提供者更加接近公眾，以改進(jìn)公共資源的分配和提高公共服務(wù)的質(zhì)量。分權(quán)制似乎是在鼓勵(lì)政府更具有責(zé)任意識(shí)，公民更具有參與意識(shí)，其最終的結(jié)果，必然是加強(qiáng)對(duì)政府的問(wèn)責(zé)”［9］。Cornwall和Gaventa曾指出，很多國(guó)家通過(guò)分權(quán)和權(quán)力下放拉近政府與民眾間距離的措施刺激公共部門服務(wù)提供方式的轉(zhuǎn)變，因?yàn)樗鼣U(kuò)大公民參與的空間［17］。

（二）非正式機(jī)制層面

1.政治文化和政治環(huán)境

一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政治文化和政治環(huán)境既影響政治行為者的行為傾向，又深刻影響政治體系與政治制度，它在思維方式以及思想意識(shí)層面影響人們的政治行為方式以及國(guó)家與公民關(guān)系，這決定其對(duì)社會(huì)問(wèn)責(zé)的影響是更為隱性和深層次的。Malena認(rèn)為，“社會(huì)問(wèn)責(zé)行動(dòng)成功的可行性和可能性很大程度上依賴于政治是否民主、是否擁有多黨制，是否保障公民的基本權(quán)利（包括獲得信息和言論自由，結(jié)社和集會(huì)權(quán)利）、政治文化是否透明清廉”［10］。

比如，蒙古的政治環(huán)境對(duì)社會(huì)問(wèn)責(zé)存在潛在影響，“在社會(huì)政治方面，蒙古的民間社會(huì)依然帶有舊……政體遺留下來(lái)的痕跡。在這個(gè)社會(huì)系統(tǒng)下，自愿的公民結(jié)盟被嚴(yán)加管制，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是嚴(yán)格依循自上而下的路徑。利益相關(guān)者與普通民眾之間高度的政治分歧和政治被動(dòng)性破壞了公民參與與社會(huì)問(wèn)責(zé)”［13］。這表明長(zhǎng)期形成的政治環(huán)境和政治文化不僅影響行政系統(tǒng)內(nèi)部官員的思想意識(shí)、治國(guó)理政的方式、對(duì)公民參與的態(tài)度，還影響公民、公民社會(huì)組織的政治思維、政治態(tài)度和情感，從而從內(nèi)部影響社會(huì)問(wèn)責(zé)活動(dòng)的發(fā)起主體、范圍、方式以及效果。正如世界銀行在報(bào)告中指出，因?yàn)樯鐣?huì)問(wèn)責(zé)的方法高度依賴于它們所處的政治環(huán)境，決定使用什么方法，涉及哪些利益相關(guān)者，是否采取更多的政治或者務(wù)實(shí)的方法，以及在何種程度上社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制應(yīng)該是獨(dú)立的、制度化的，都必須根據(jù)一國(guó)或地區(qū)政治情境來(lái)采取行動(dòng)［18］。

2.公民社會(huì)的能力和政府能力

公民或公民組織必須具備一定的能力才能參與公共事務(wù)并使公民自身的力量轉(zhuǎn)化為切實(shí)的問(wèn)責(zé)行動(dòng)，其中能力是指公民和公民組織參與問(wèn)責(zé)行動(dòng)的能力［19］。Beck和Mendel指出，要使社會(huì)問(wèn)責(zé)有效運(yùn)行，必須有一個(gè)強(qiáng)大的、充滿活力的、自主的公民社會(huì)的持續(xù)參與，且它們需活躍于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治治理等諸多領(lǐng)域［13］。他們提出用ARVIN五維來(lái)表達(dá)這種能力，其中“A（Association）代表公民自我聯(lián)合以實(shí)現(xiàn)其訴求的能力，R（Resources）代表公民動(dòng)員各種資源的能力，V（Voice）代表其行使其話語(yǔ)權(quán)的能力，I（Information）代表獲取相關(guān)、及時(shí)、有效信息的能力，N（Negotiation）代表其通過(guò)既定的參與機(jī)制和規(guī)則與政府談判的能力”［13］。此外，Malena認(rèn)為民間社會(huì)組織的能力是社會(huì)問(wèn)責(zé)成功的另一個(gè)關(guān)鍵因素，其組織能力、成員資格、技術(shù)和宣傳技能、動(dòng)員和有效使用媒體的能力，以及它的合法性和代表性、回應(yīng)性和問(wèn)責(zé)性，都是社會(huì)問(wèn)責(zé)活動(dòng)成功的關(guān)鍵。因此，在許多情況下，努力促進(jìn)民間社會(huì)的有利環(huán)境和打造民間社會(huì)組織的能力（即組織和技術(shù)能力）十分有必要［10］。

政府能力作為社會(huì)問(wèn)責(zé)的另一支合作力量，也是健康政治生態(tài)下推進(jìn)社會(huì)問(wèn)責(zé)所必不可少的力量，政府無(wú)能將使社會(huì)問(wèn)責(zé)走向極端與無(wú)序。學(xué)者Ackerman認(rèn)為政府能力有四個(gè)維度：一是制度能力，指制定權(quán)威、有效的“游戲規(guī)則”的能力；二是技術(shù)能力，指有效設(shè)置和管理宏觀經(jīng)濟(jì)政策的能力；三是行政能力，指對(duì)社會(huì)事務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行有效管理，履行基本行政管理職能和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)福利發(fā)展的能力；四是政治能力，為社會(huì)需求的表達(dá)、公民代表性和沖突的解決提供有效和合法渠道的能力［20］。Forster等人認(rèn)為：“社會(huì)問(wèn)責(zé)舉措的成功不僅與公民社會(huì)是否形成有關(guān)，還取決于政府的能力和效率，若政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行低效或無(wú)效，那么社會(huì)問(wèn)責(zé)舉措將無(wú)甚意義。”［10］因此，公共行政的有效運(yùn)行是滿足公眾需求的先決條件。政府能力影響社會(huì)問(wèn)責(zé)行動(dòng)（發(fā)展投資可能需要的能力）的各個(gè)方面，如：生成記錄和賬目的能力；存在的傳統(tǒng)水平問(wèn)責(zé)機(jī)制；權(quán)力和資源下放的有效性；建設(shè)伙伴關(guān)系/聯(lián)盟的意愿和能力；是否看重問(wèn)責(zé)文化的建設(shè)［21］。

3.透明度、信息和媒體

透明度是指公共部門的權(quán)力和各項(xiàng)關(guān)乎公共利益的決策、行動(dòng)均在公眾的監(jiān)督下運(yùn)行，透明度解決的就是信息的公開和對(duì)稱問(wèn)題。獲取信息不是問(wèn)責(zé)本身，而是確保社會(huì)問(wèn)責(zé)和責(zé)任治理這一更廣泛目標(biāo)的一種工具［22］。事實(shí)上，社會(huì)問(wèn)責(zé)只有與信息公開這一透明機(jī)制相連才會(huì)產(chǎn)生良好的效果。因?yàn)樯鐣?huì)問(wèn)責(zé)是通過(guò)公民參與、由外對(duì)內(nèi)的監(jiān)督方式來(lái)加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)，沒(méi)有“內(nèi)部”及時(shí)、完整、準(zhǔn)確的公共信息，公眾則無(wú)法有效地問(wèn)責(zé)政府。正如Fung所言：“如果信息是以一種不能被理解的方式或者不具有可操作性，那么它不可能觸發(fā)公民的集體行動(dòng)?！保?3］公民參與行動(dòng)的前提是掌握一定的信息，反過(guò)來(lái)，公民參與行動(dòng)同時(shí)生成和揭露一些相關(guān)的信息，公共部門的回應(yīng)可能鼓勵(lì)但也可能限制公民行動(dòng)，此外，公共部門的回應(yīng)還可能使原本模糊的信息公開化［4］。因此，向公眾提供權(quán)威的信息與可靠的信息源以促進(jìn)公民行動(dòng)和社會(huì)問(wèn)責(zé)是十分必要的。近年來(lái)，許多亞洲國(guó)家開始進(jìn)行類似的改革，政府改革的重點(diǎn)是披露和獲取信息常態(tài)化，國(guó)家預(yù)算和實(shí)際支出、采購(gòu)和官方采購(gòu)、基建項(xiàng)目及為它們分配的款項(xiàng)、政府交易背后的責(zé)任人名字等內(nèi)部信息進(jìn)入公共領(lǐng)域［14］。這足見信息披露和公開官方數(shù)據(jù)的重要意義。發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)問(wèn)責(zé)對(duì)信息獲取、參與式預(yù)算以及社區(qū)發(fā)展方面的創(chuàng)新實(shí)踐也檢驗(yàn)“決策過(guò)程的透明與結(jié)果透明需要并列前行”［24］的觀點(diǎn)。

許多西方學(xué)者一直堅(jiān)信，媒體作為信息的挖掘者和發(fā)布者在促進(jìn)社會(huì)問(wèn)責(zé)方面發(fā)揮關(guān)鍵作用［25］。Malena指出:“地方級(jí)媒體（尤其是私營(yíng)和社區(qū)無(wú)線網(wǎng)絡(luò)）是普通公民表達(dá)意見和討論公共問(wèn)題的重要平臺(tái)，媒體的獨(dú)立性是促進(jìn)問(wèn)責(zé)的重要因素。”［10］幾乎所有成功的社會(huì)問(wèn)責(zé)舉措都靈活運(yùn)用和發(fā)揮傳統(tǒng)以及現(xiàn)代媒體的作用，這不僅提高了公眾的公共問(wèn)題意識(shí)，為公眾創(chuàng)建一個(gè)公開辯論的平臺(tái)，還能以最快的速度通報(bào)公眾問(wèn)責(zé)活動(dòng)的結(jié)果。但是，媒體與公民社會(huì)組織、公民、政府之間的獨(dú)立關(guān)系影響媒體的中立性和責(zé)任性以及行動(dòng)傾向，因而如何確保媒體保持其應(yīng)有的活力、公正和獨(dú)立，是開展社會(huì)問(wèn)責(zé)活動(dòng)必須考慮的問(wèn)題。Beck和Mendel在對(duì)蒙古社會(huì)問(wèn)責(zé)的具體案例研究中發(fā)現(xiàn)，媒體在公民參與中扮演重要角色，其中個(gè)別案例還說(shuō)明良好的媒體關(guān)系可以確保公民參與的實(shí)現(xiàn)，及時(shí)宣傳社會(huì)問(wèn)責(zé)活動(dòng)過(guò)程和結(jié)果，因而民間組織應(yīng)加倍努力與媒體和記者建立良好的關(guān)系，確保其活動(dòng)順暢開展［13］。

4.公共部門的回應(yīng)性

在社會(huì)問(wèn)責(zé)領(lǐng)域，回應(yīng)性是指公共部門和官員對(duì)公眾問(wèn)責(zé)需求的響應(yīng)，以及對(duì)問(wèn)責(zé)過(guò)程和結(jié)果的回應(yīng)，如政府部門或官員在向公眾“告知和解釋”但得不到認(rèn)可時(shí)，則必須對(duì)此做出回應(yīng)（包括處罰），積極回應(yīng)是促進(jìn)社會(huì)問(wèn)責(zé)行動(dòng)順利進(jìn)行的必然要素。Joshi認(rèn)為:“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，如果沒(méi)有有效制裁的威脅（和由此產(chǎn)生的影響），公民動(dòng)員很難維持。當(dāng)反復(fù)曝光腐敗而沒(méi)有相應(yīng)制裁時(shí)，繼續(xù)使用公眾曝光作為一種問(wèn)責(zé)策略可能會(huì)導(dǎo)致無(wú)效。當(dāng)社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制能夠引發(fā)傳統(tǒng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制如調(diào)查、檢查、審計(jì)時(shí)，它才會(huì)產(chǎn)生作用?！保?6］McGee和Gaventa闡述道，世界銀行最近一份對(duì)社會(huì)問(wèn)責(zé)行動(dòng)的評(píng)論指出，獎(jiǎng)勵(lì)良好行為和制裁不負(fù)責(zé)行為與其他問(wèn)責(zé)機(jī)制結(jié)合具有非常重要的意義［2］。雖然“從消極意義上講，公共部門的回應(yīng)可能會(huì)煽動(dòng)某些報(bào)復(fù)行為，或忽略名譽(yù)上的污點(diǎn)”［4］，但更大的意義在于“他們回應(yīng)的實(shí)質(zhì)性東西是作出相應(yīng)的變化，包括生成和發(fā)布信息、調(diào)動(dòng)資源、倡導(dǎo)更上一級(jí)的改革以及改變自己的行為，他們還可能開啟調(diào)查惡行程序并懲治責(zé)任人”［4］。所以說(shuō)，回應(yīng)性不僅確保社會(huì)問(wèn)責(zé)的長(zhǎng)期發(fā)展，還常常標(biāo)志著問(wèn)責(zé)行動(dòng)是否成功以及最后的成效大小。

（三）技術(shù)層面

如前面提到的那樣，社會(huì)問(wèn)責(zé)不僅僅是一種工具——它80%是政治的，20%是技術(shù)的。因此，它作為一種工具也受到技術(shù)層面因素的影響。

1.技術(shù)工具的設(shè)計(jì)和選取

在社會(huì)問(wèn)責(zé)行動(dòng)中，政府和公民組織可依具體的環(huán)境背景以及實(shí)際條件設(shè)計(jì)不同的問(wèn)責(zé)工具，每一個(gè)工具都有一個(gè)不同戰(zhàn)略重點(diǎn)且應(yīng)用于不同階段。目前運(yùn)用較為廣泛的社會(huì)問(wèn)責(zé)工具有社會(huì)審計(jì)、公民報(bào)告卡、社區(qū)記分卡、參與式計(jì)劃和參與式預(yù)算、參與式調(diào)查等。世界銀行專家組在一系列的試驗(yàn)中積累很多如何設(shè)計(jì)和開展社會(huì)問(wèn)責(zé)的經(jīng)驗(yàn)，他們認(rèn)為：選擇和應(yīng)用哪種工具是由特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境以及人的應(yīng)用能力決定的，并沒(méi)有放之四海而皆準(zhǔn)的問(wèn)責(zé)工具存在。世界行政研究學(xué)院的課題組成員也提出，確定何種社會(huì)問(wèn)責(zé)工具要考慮多種因素，其中的關(guān)鍵是確定問(wèn)責(zé)問(wèn)題的本質(zhì)、確定社區(qū)動(dòng)員水平、確定公民社會(huì)的發(fā)育程度、確定特定問(wèn)責(zé)工具所需要的技術(shù)以及可利用的技術(shù)、因?yàn)椴煌墓ぞ咝枰煌募夹g(shù)支持［4］。也就是說(shuō)，設(shè)計(jì)和選取適應(yīng)具體環(huán)境條件的工具成為影響社會(huì)問(wèn)責(zé)成功與否的重要因素。

2.技術(shù)工具的運(yùn)用能力

選擇合適的工具之后就是如何運(yùn)用工具的問(wèn)題，社會(huì)問(wèn)責(zé)的技術(shù)工具雖然與衛(wèi)星航天或計(jì)算機(jī)軟件開發(fā)等領(lǐng)域的精密程度有所不同，但其專業(yè)性要求也較高，需要相關(guān)技術(shù)專長(zhǎng)的人才?？梢哉f(shuō),技術(shù)工具的運(yùn)用能力和水平?jīng)Q定社會(huì)問(wèn)責(zé)的水平和效果。以參與公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)估的公民報(bào)告卡（CRC）為例，它涉及三個(gè)基本步驟：（1）選擇分析的機(jī)構(gòu)和部門；（2）用戶滿意度的數(shù)據(jù)收集和分析；（3）研究結(jié)果的傳播［27］。這三個(gè)過(guò)程都是資源密集型的，需要相當(dāng)多的資金，也需要技術(shù)人才的引導(dǎo)。這說(shuō)明光有一套先進(jìn)的理論和技術(shù)工具遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要能夠運(yùn)用和駕馭工具的人才。因此，有必要開展相關(guān)的課程對(duì)相應(yīng)的人員進(jìn)行培訓(xùn)以提高社會(huì)問(wèn)責(zé)活動(dòng)的能力。

（四）其他非傳統(tǒng)的因素

最新的社會(huì)問(wèn)責(zé)的文獻(xiàn)提出不應(yīng)拘泥于前面提及的傳統(tǒng)的因素，比如Tsai對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村的基層服務(wù)提供情況進(jìn)行研究之后，從非國(guó)家制度層面用社會(huì)資本理論解釋影響中國(guó)鄉(xiāng)村的問(wèn)責(zé)問(wèn)題［28］。有的學(xué)者指出究竟是否把參與決策作為社會(huì)問(wèn)責(zé)的一部分［29］。一些人認(rèn)為要限制公民團(tuán)體作為社會(huì)問(wèn)責(zé)的方式來(lái)監(jiān)督產(chǎn)品的使用［30］；另一些人則認(rèn)為要將參與決策、政策宣傳和審議作為社會(huì)問(wèn)責(zé)的一部分［31］。

四、哪種因素起關(guān)鍵作用

社會(huì)問(wèn)責(zé)運(yùn)動(dòng)在許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家（比如意大利、烏拉圭、烏干達(dá)、印度）取得的成功證明社會(huì)問(wèn)責(zé)的行動(dòng)是提高公共服務(wù)質(zhì)量以及減少貧困的有力工具［32-35］，公民和政府也意識(shí)到社會(huì)問(wèn)責(zé)是提高服務(wù)效率、確保治理的透明度從而促進(jìn)長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段。因此，分析哪種因素成為影響社會(huì)問(wèn)責(zé)行動(dòng)成功的關(guān)鍵，成為目前研究的重要方面。從筆者收集的文獻(xiàn)來(lái)看，對(duì)于影響社會(huì)問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵因素的討論非常多，比較有影響力的觀點(diǎn)有：

（一）民主制度是主要因素嗎？

很多學(xué)者認(rèn)為民主制度與社會(huì)問(wèn)責(zé)存在非常重要的關(guān)聯(lián)，民主的制度為公民提供法律途徑和保障使其就相關(guān)的政策向民選和非民選的官員表達(dá)其觀點(diǎn)［36］。世界銀行專家指出，民主政治體制中的多黨制度能保證公民基本政治權(quán)利，這樣社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制發(fā)生作用的機(jī)會(huì)更大。此外，Andrés在分析民主制度是否促進(jìn)公民參與問(wèn)責(zé)的研究中指出，“一般來(lái)說(shuō)，民主的制度可以為公民提供必要的機(jī)制來(lái)使政府官員負(fù)責(zé)并可以通過(guò)廣泛的六種途徑來(lái)對(duì)官員進(jìn)行獎(jiǎng)懲：全民公投、彈劾、街頭示威抗議等”［36］，但是究竟什么是民主的問(wèn)責(zé)制度？誰(shuí)是主要的問(wèn)責(zé)行動(dòng)者？他們的目的是什么？問(wèn)責(zé)發(fā)生的政治環(huán)境是怎么樣的？如果官員不對(duì)公民的需求進(jìn)行回應(yīng)又會(huì)有什么樣的后果？對(duì)這些問(wèn)題的回答則需要根據(jù)各國(guó)具體情況進(jìn)行特別的界定。

（二）環(huán)境因素起主要作用嗎？

當(dāng)前把焦點(diǎn)投向發(fā)展中國(guó)家（非洲、拉美、中東、亞洲）中社會(huì)問(wèn)責(zé)影響因素的研究還是最近幾年才興起的，Mc-Neil與Malena指出，非洲的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制受到環(huán)境因素（如：政治、文化、法律、經(jīng)濟(jì)）的影響，同時(shí)，對(duì)媒體的利用、大眾動(dòng)員的技巧、公民行動(dòng)的社會(huì)問(wèn)責(zé)經(jīng)驗(yàn)、尋求國(guó)際的支持等也是影響社會(huì)問(wèn)責(zé)行動(dòng)的重要因素［37］。O’Meally提供一個(gè)很全面的文獻(xiàn)研究，他從政治層面考察影響社會(huì)問(wèn)責(zé)的環(huán)境因素，主要有六個(gè)方面：公民社會(huì)；政治社會(huì)；內(nèi)部—精英關(guān)系以及政治協(xié)議；國(guó)家—社會(huì)關(guān)系以及社會(huì)契約；內(nèi)部社會(huì)關(guān)系以及社會(huì)的包容問(wèn)題；全球的因素［1］。他進(jìn)一步指出，這些環(huán)境因素可能影響社會(huì)問(wèn)責(zé)的形式以及效果，但其方式往往是無(wú)法預(yù)測(cè)且非常復(fù)雜的。

（三）信息透明度和社會(huì)問(wèn)責(zé)是因果關(guān)系嗎？

信息透明是否意味一定會(huì)產(chǎn)生社會(huì)問(wèn)責(zé)行動(dòng)呢？Fox指出：“隨著全球透明度以及問(wèn)責(zé)領(lǐng)域的不斷發(fā)展，社會(huì)問(wèn)責(zé)行動(dòng)的數(shù)量在迅速猛增……這些努力基于的假設(shè)是，信息就是權(quán)力——透明度自然會(huì)進(jìn)一步影響問(wèn)責(zé)。”［38］這里包含的假設(shè)是，透明能自然導(dǎo)致問(wèn)責(zé)。然而，促進(jìn)透明度的機(jī)制（比如促進(jìn)信息獲取的途徑）如何影響問(wèn)責(zé)以及提高治理質(zhì)量仍然不易被人們理解［39］。目前，要求公共部門信息公開與透明，已經(jīng)成為一種共同的呼聲，但是作為公共信息的擁有者，公共部門很難將準(zhǔn)確、及時(shí)、完整的公共信息向公眾或社會(huì)利益團(tuán)體提供［6］。Fox認(rèn)為：“事實(shí)證明，透明度是必要的，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠可以產(chǎn)生責(zé)任制。在此背景下，重要的是重新界定的問(wèn)題，不是規(guī)范性的分析：透明度在什么條件下可以導(dǎo)致問(wèn)責(zé)制？什么類型的透明度管理可以產(chǎn)生什么樣類型的問(wèn)責(zé)？”［40］還有一些學(xué)者指出透明和問(wèn)責(zé)的關(guān)系不是必要的而是充分條件。比如，Anuradha Joshi在對(duì)Bukenya、Hickey以及King等學(xué)者的研究中得出結(jié)論［9］：信息和透明度只是問(wèn)責(zé)行動(dòng)的充分條件，問(wèn)責(zé)必然離不開信息公開與透明的政府和決策，但它并不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生問(wèn)責(zé)。

（四）公民和政府的共同作用？

公民社會(huì)的能力和政府能力通常要結(jié)合才能產(chǎn)生理想的效果，否則兩支力量無(wú)法形成有效的推動(dòng)力。世界銀行專家通過(guò)多年的追蹤和觀察發(fā)現(xiàn)，從那些成功的社會(huì)問(wèn)責(zé)案例來(lái)看，最好的社會(huì)問(wèn)責(zé)是在公民社會(huì)參與的基礎(chǔ)上獲取信息并有效地利用，且得到政府的全面支持，包括國(guó)際社會(huì)的支持［4］。Classen通過(guò)對(duì)非洲的社會(huì)問(wèn)責(zé)實(shí)踐研究之后，認(rèn)為促進(jìn)社會(huì)問(wèn)責(zé)發(fā)揮作用的因素主要有：一個(gè)具有良好溝通戰(zhàn)略的公民社會(huì)組織以及積極的本地媒體、國(guó)家和公民社會(huì)行動(dòng)者的互動(dòng)［41］。Ackerman也指出，國(guó)家單方面的行動(dòng)通常因國(guó)家操縱而終止，社會(huì)的單邊行動(dòng)則經(jīng)常因國(guó)家的鎮(zhèn)壓和暴力而終結(jié)，所以，只有二者積極參與和互動(dòng)時(shí)才能產(chǎn)生最有效的結(jié)果，同時(shí)，這種相互參與不一定取決于雙方協(xié)議或信任，而是出于二者參與的愿望和能力，因而在“沖突和懷疑”中都可能出現(xiàn)有效的國(guó)家—社會(huì)協(xié)同作用［42］。因此，社會(huì)問(wèn)責(zé)行動(dòng)必須包括國(guó)家和社會(huì)行動(dòng)者以及他們之間形成的合力［5］。

（五）偶然的因素？

目前，也有研究開始識(shí)別一些導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)責(zé)偶然成功的因素。比如Joshi認(rèn)為，若沒(méi)有相應(yīng)的國(guó)家回應(yīng)能力，問(wèn)責(zé)行動(dòng)會(huì)產(chǎn)生相反的結(jié)果；此外，有效地制裁對(duì)于維護(hù)問(wèn)責(zé)的需求非常重要，集體行動(dòng)對(duì)窮人進(jìn)行問(wèn)責(zé)非常重要，等等［4］。

綜上所述，影響社會(huì)問(wèn)責(zé)的因素不但復(fù)雜而且充滿不確定性。但是，這些影響因素之間究竟存在什么樣的關(guān)系呢？比如政治環(huán)境、透明度、公民社會(huì)等如何促進(jìn)社會(huì)問(wèn)責(zé)？到底什么因素會(huì)促進(jìn)或阻礙社會(huì)問(wèn)責(zé)呢？當(dāng)許多因素同時(shí)作用又會(huì)發(fā)生什么呢？當(dāng)前的文獻(xiàn)對(duì)這些問(wèn)題似乎沒(méi)有很多地涉及。筆者認(rèn)為，或許正式機(jī)制、非正式機(jī)制以及技術(shù)層面的分類為影響社會(huì)問(wèn)責(zé)活動(dòng)的開展提供一個(gè)綜合性的分析框架。正式機(jī)制的因素對(duì)社會(huì)問(wèn)責(zé)起決定性作用，非正式機(jī)制層面的因素是必要條件，而社會(huì)問(wèn)責(zé)的技術(shù)和工具則是輔助性條件。我們?cè)谘芯窟^(guò)程中不能忽視各影響因素之間的交互性與復(fù)雜性。

五、啟示

在中國(guó)，非競(jìng)爭(zhēng)性選舉的政治體制雖然在一定程度上限制社會(huì)問(wèn)責(zé)的發(fā)展，但近幾年我國(guó)發(fā)生許多社會(huì)問(wèn)責(zé)的案例，這預(yù)示“社會(huì)”本身在改善政府治理和問(wèn)責(zé)方面有著巨大潛力，可以在非選舉制體制外構(gòu)建一種社會(huì)控制機(jī)制。但是從正式機(jī)制來(lái)看，我國(guó)國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系依然是“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的格局，許多的問(wèn)責(zé)活動(dòng)由于制度化水平不足而無(wú)法發(fā)揮作用。非正式機(jī)制中就透明度而言，由于政府信息公開尚未上升為法律的高度，無(wú)法保障公民獲取公共信息的權(quán)利，從而影響公民參與。從技術(shù)層面來(lái)看，我國(guó)社會(huì)問(wèn)責(zé)的工具更多地依賴于聽證會(huì)、信訪、社區(qū)、互聯(lián)網(wǎng)等單一形式，對(duì)于這些工具如何有效開發(fā)利用的研究則展開不多。在未來(lái)，我國(guó)應(yīng)在政治層面放松對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)、公民的監(jiān)管，保障社會(huì)公眾的各項(xiàng)權(quán)利，培育健康的社會(huì)組織；在透明度方面，加強(qiáng)媒體和社會(huì)的監(jiān)督作用，完善政府信息公開法律；在技術(shù)層面，拓寬社會(huì)問(wèn)責(zé)的路徑及應(yīng)用能力等，以促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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國(guó)家自然科學(xué)青年基金項(xiàng)目“公共服務(wù)提供的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制研究：影響因素與應(yīng)用模式”（71303262）；國(guó)家留學(xué)基金委出國(guó)留學(xué)基金資助項(xiàng)目

胡春艷（1977—），女，湖南郴州人，博士，副教授，從事問(wèn)責(zé)制研究；劉碧華（1989—），女，湖南郴州人，碩士研究生，從事問(wèn)責(zé)制研究。