周　慶　智

(中國社會科學院 政治學研究所，北京 100028)

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論中國社區(qū)治理
——從威權(quán)式治理到參與式治理的轉(zhuǎn)型

周慶智

(中國社會科學院 政治學研究所，北京 100028)

摘要：中國社區(qū)是國家體制延伸的一部分，不是具有主體性的整體社會的一部分。中國社區(qū)治理是威權(quán)式治理，表現(xiàn)為高度的政治化與行政化的特征。從威權(quán)式治理向參與式治理轉(zhuǎn)型是社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向,但社區(qū)治理轉(zhuǎn)型問題首先是一個有關(guān)主體性社會的建構(gòu)問題，或者說祛除社會對國家權(quán)力的依附性之后，才有參與式社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型。從當前中國社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀看，地方不斷推出的所謂創(chuàng)新或模式，基于的是舊體制邏輯，是國家傳統(tǒng)社區(qū)管理體制的延續(xù)、鞏固和強化，滯后于當前社會的發(fā)展和進步。因此，中國社區(qū)治理的改革和創(chuàng)新，必須致力于新舊體制的交替，致力于現(xiàn)代社區(qū)治理體制的轉(zhuǎn)型，而不是將現(xiàn)代社區(qū)治理建設(shè)的價值目標理解為加強威權(quán)式管理和提高行政效率，因襲和強化傳統(tǒng)社區(qū)管理體制的制度功能和作用。

關(guān)鍵詞：中國社區(qū)治理轉(zhuǎn)型；主體性社會；社區(qū)自治

中國的社區(qū)是國家權(quán)力的一個功能實現(xiàn)部分，是國家概念下的“單位”。社區(qū)治理的核心內(nèi)容是政府管控和服務，包括社區(qū)管理、社區(qū)安全、社區(qū)服務。制度建設(shè)和社會建設(shè)的重點在于解決日益復雜化的社會問題和提高管理服務效率，并表現(xiàn)出不斷地走向集權(quán)化和行政化的趨向，以實現(xiàn)對社區(qū)管控和服務的無邊界延伸。

但中國社區(qū)應回歸于主體性社會的一部分。當前中國社區(qū)治理的未來或面對的挑戰(zhàn)不是基層政府不斷展示的威權(quán)式親民形象和不斷強化的管理效率，而是要使社區(qū)作為主體性社會的基本單元，讓社區(qū)居民參與到社區(qū)治理中來，建構(gòu)社區(qū)參與機制，由社區(qū)居民選擇和決定社區(qū)的愿景。這意味著，要改變國家主導社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)，確立社會的主體性，從威權(quán)的、以行政人員為基礎(chǔ)的治理體制向分權(quán)的、以公民為中心的治理體制轉(zhuǎn)變。也就是說，中國的社區(qū)治理要從威權(quán)式治理完成向參與式治理的體制轉(zhuǎn)型，改變行政權(quán)力主導模式，實現(xiàn)社區(qū)自治，亦即賦予居民參與社區(qū)公共事務的權(quán)力，讓居民自己決定關(guān)系切身利益的社區(qū)公共事務，形成以社區(qū)需求為中心的權(quán)力和資源分配體制，發(fā)展社區(qū)居民自我治理的理念和能力，讓社區(qū)發(fā)展主體——居民能夠有效地介入到社區(qū)建設(shè)的決策、管理和整個政策過程當中。

一、傳統(tǒng)社區(qū)變遷：國家權(quán)力的基礎(chǔ)單位

不回溯中國社區(qū)的歷史變遷，就不能解釋當前中國社區(qū)治理的邏輯和現(xiàn)況。第一，中國社區(qū)變遷是中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的一部分，如費孝通在《江村經(jīng)濟》一書中指出的，民國時期的地方行政制度的設(shè)立是“規(guī)劃的社會變遷”(planned social change)。歷史上看，地方行政制度的設(shè)置與現(xiàn)代國家建構(gòu)密切相關(guān)，是國家對社區(qū)控制的延伸，是社會變遷的目標之一。第二，近代以來尤其是1949年以來，中國社會發(fā)生了巨大的結(jié)構(gòu)性變遷，社區(qū)作為中國社會的基本單元，成為國家政權(quán)統(tǒng)治的一個基礎(chǔ)單位，附屬于國家管制體系的現(xiàn)代再造過程當中。第三，當今中國社區(qū)處于現(xiàn)代轉(zhuǎn)型階段，是中國國家體制改革的一個領(lǐng)域，是國家整體治理結(jié)構(gòu)的一個組成部分，或者說，中國社區(qū)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是當前國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一個基礎(chǔ)性部分。

以國家與社會關(guān)系變遷的觀察角度，大致可以將中國社區(qū)發(fā)展劃分為三個階段：其一，清末至民國。國家權(quán)力不斷深入基層社區(qū)，但并沒有從根本上改變傳統(tǒng)社區(qū)結(jié)構(gòu)和社會聯(lián)系形式。其二，自新中國成立至改革開放前。國家與社會高度一體化，社區(qū)成為國家管制體系的一個組成部分。其三，改革開放以后。中國社區(qū)組織體系重組，社區(qū)依然是國家體制覆蓋的基礎(chǔ)單位，但社區(qū)自治有了一定的制度發(fā)展空間并取得了一定的發(fā)育成長。

清末至民國，為實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化，國家權(quán)力日益深入鄉(xiāng)村，其目的是汲取財稅和提升國家控制社會的能力，試圖將鄉(xiāng)村社會納入統(tǒng)一的國家管制體系當中，但并沒有成功。原因主要有兩個：其一，國家能力不足且分散，難以遏制盤踞在鄉(xiāng)村社會的舊體制勢力；其二，社會組織化水平低下且處于初級社團(基于血緣、地緣、業(yè)緣等關(guān)系)的層次上。簡言之，國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的改造并不徹底，后者的結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化，鄉(xiāng)村社區(qū)不能形成以公共領(lǐng)域為基礎(chǔ)產(chǎn)生的、外在且獨立于國家的、具有高度自主性和自治的社會形式，依然處在由同質(zhì)性的血緣、地緣等元素構(gòu)成的文化共同體的初級社會關(guān)系紐帶當中。

新中國成立至改革開放前，國家權(quán)力在計劃體制下深入整個社會，國家能力在財稅汲取與社會控制方面獲得絕對集中，國家對經(jīng)濟和各種社會資源的分配、運作實行全面控制和壟斷，社會結(jié)構(gòu)分化程度很低，國家與社會一體化，即社會依附于國家，社會主體性喪失，基于傳統(tǒng)親緣、地緣關(guān)系建立起來的家族、宗族、士紳等民間自治系統(tǒng)迅速解體，國家權(quán)力實行了對全社會包括社區(qū)的無邊界延伸。城市實行單位制輔之以街居制，農(nóng)村實行三級所有的人民公社的政社合一體制，國家憑借政治和行政的權(quán)力將城鄉(xiāng)社會組織化、制度化，并強制性整合起來。

改革開放以來，基層社會的組織體系發(fā)生了重大變化，城鄉(xiāng)社區(qū)取代了傳統(tǒng)的“單位制”和“人民公社”組織形式，行之以居委會和村委會的基層群眾自治組織形式。城鄉(xiāng)“單位社會”(城市以“國營單位”為基礎(chǔ)，農(nóng)村以“集體單位”為基礎(chǔ))的解體，理論上具備了社區(qū)實現(xiàn)自治和現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的社會條件和制度條件，但其后的發(fā)展實踐表明，國家權(quán)力(通過黨政系統(tǒng))可以隨時進入基層社會領(lǐng)域，能夠抵制國家權(quán)力不當介入的社會自治尚處于未開化狀態(tài)，社會主體性并沒有建構(gòu)起來，單位社區(qū)及整個社會缺乏自立性、韌性與活力。也就是說，雖然單位制管理體系已經(jīng)弱化，但作為基層群眾自治組織的城市居委會和農(nóng)村村委會并沒有發(fā)展成為真正的社會自治組織。一方面，城鄉(xiāng)社區(qū)只是個地域性或行政性概念，還不能成為真正的社會自治體——這是社區(qū)的本質(zhì)，舊的制度結(jié)構(gòu)還發(fā)揮著組織功能和作用；另一方面，社會自治沒有發(fā)展起來，居委會和村委會沒有多少自主性和自治性，它們既是政府的代理人，又是社會自治體的代理人。概言之，雖然城鄉(xiāng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的組織化關(guān)系已經(jīng)發(fā)生變化，但舊的單位制式管理組織結(jié)構(gòu)和管理方式并沒有發(fā)生與之相適應的變化。

從社區(qū)發(fā)展變遷的三個階段看，中國社區(qū)發(fā)展是權(quán)力主導的變遷，因而社區(qū)一直是自近代以來國家工業(yè)化、現(xiàn)代化的資源和秩序的來源，而不能成為整體社會的一部分。這也使得社會沒有主體性，依附于國家權(quán)力，是國家管制體系的一部分，是國家概念的延伸。也就是說，中國社區(qū)是國家體制的基礎(chǔ)單位，處在政治性支配下，其發(fā)展一直是由國家“規(guī)劃的社會變遷”的一部分，并成為國家權(quán)力的秩序基礎(chǔ)。這樣，社區(qū)治理就發(fā)展成為威權(quán)式治理模式，亦即行政權(quán)力主導模式。威權(quán)式治理模式是指社區(qū)公共事務和公共生活由行政權(quán)力主導，治理方式是滲透到社會方方面面的管控和服務，治理的目標是社區(qū)的穩(wěn)定、和諧和秩序。威權(quán)式治理模式有兩個面相：其一，政府為民作主，它像父親對待兒女一樣(“愛民如子”)管理社區(qū)，包攬社會事務，并以行政執(zhí)行力和意識形態(tài)“訓導”(比如與國家相聯(lián)系的集體主義價值以及傳統(tǒng)倫理價值取向)來達成穩(wěn)定與秩序；其二，社區(qū)民眾需要政府的有力庇護和撫恤關(guān)懷，希望“好的政府”大公無私，并能夠在其父權(quán)式權(quán)力蔭庇下獲得利益或好處。

因此，威權(quán)式治理績效的最直接表征，就是不斷堆積的繁榮符號(如高效的專業(yè)化管理隊伍、通過名目繁多的評比而獲得的各種榮譽、對政績展示場所不惜成本的投入等)、令人驚異的效率(如當今滲入千家萬戶的“網(wǎng)格化管理”)，以及井井有條的社會生活秩序。但這種威權(quán)式治理績效的追求有一個無法克服的悖論：它驅(qū)使政府不斷地宣誓將給民眾帶來更美好的生活，甚至逼迫它做出類似“在沒有河流的地方許諾建造橋梁”的虛妄之舉，而民眾則養(yǎng)成依賴政府的習慣，永遠要求政府做得更好，反過來說，民眾永遠不會滿足于政府的當下許諾和所作所為。

社區(qū)是一個社區(qū)居民互動的場域。在威權(quán)式治理下，政府與社區(qū)民眾的互動方式，是科層執(zhí)行力加上協(xié)商的方式。前者要求行政化、職業(yè)化和專業(yè)化，比如網(wǎng)格化管理、一站式服務等；后者的協(xié)商實質(zhì)上是一種說服，說服民眾接受政府的政策要求和管理服務方式，比如冠以各種名目的懇談會、民主協(xié)商會等。諸如此類的所謂協(xié)商或參與，實質(zhì)上是一種如Sherry Arnstein所說的“假性參與”，即形式上的參與，是政府通過讓公民參與以“教導”公民的方式。這種參與要求公民必須“在場”，而公民的表達與政府的決策是脫節(jié)的[1]。事實上，民眾不能通過諸如此類的“協(xié)商民主”方式來對政府政策實施實質(zhì)性的影響，更不可能參與到政府政策制定過程當中。

本質(zhì)上，威權(quán)式社區(qū)治理的邏輯和理念就是控制和防范社會，其權(quán)力來自上方，是集權(quán)體制在基層的一個環(huán)節(jié)，因而它帶來兩個后果：第一，層級制的繁文縟節(jié)越來越多，各種制度疊床架屋。比如，責任狀、契約書、權(quán)力清單以及各種運動式的雙向評估或評比活動，等等。同時，用行政化的控制方式將權(quán)力滲入社區(qū)生活的方方面面。第二，社區(qū)不像社區(qū)，社會自治沒有空間，社會組織不能發(fā)展起來。社區(qū)成為政府政策的試驗田和博弈場，而不是一個“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”，其結(jié)果是，由規(guī)則和制度筑起的“高墻”使民眾離政府越來越遠，但對其依賴卻越來越多。比如，政府逐級權(quán)力下放，管理重心下移，通過建立“兩級政府、三級管理、四級落實”的管理體制，形成社區(qū)服務、社區(qū)管理、社區(qū)安全等工作體系，將社區(qū)居民嵌入這個“縱向到底、橫向到邊”的全能型治理體系當中。

總之，盡管中國傳統(tǒng)社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)和社會聯(lián)系形式發(fā)生過幾次大的社會變革，但社會變革的目標是把社會整體納入國家統(tǒng)一的管制體系之中，亦即費孝通所謂的“重塑社會”“規(guī)劃的社會變遷”。這種人為式的社會變革，其結(jié)果是中國社區(qū)與國家一體化，而國家與社會的現(xiàn)代權(quán)利關(guān)系并沒有建構(gòu)起來，即社會的主體性沒有建構(gòu)起來，以至于中國社區(qū)一直處于行政權(quán)力的主導下。尤其是改革開放以后，社會力量構(gòu)成發(fā)生了巨大變化，即分層結(jié)構(gòu)及利益群體結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，但社會自治和社區(qū)自治并沒有得到實質(zhì)性的發(fā)展，社會還是國家的一個沒有主體性的管制領(lǐng)域，社區(qū)自治形式化，社區(qū)依然依附于國家權(quán)力之下，成為國家政權(quán)體制(而不是主體性社會)的基礎(chǔ)單位和基本元素。

二、社區(qū)自治與主體性社會

社區(qū)自治是社區(qū)成為共同體的本質(zhì)要求，反過來說，沒有社區(qū)自治，社區(qū)就不能稱之為共同體。因為社區(qū)共同體是一個以歸屬感、傳統(tǒng)和習慣為基礎(chǔ)的社會關(guān)系概念，亦即相互依賴的關(guān)系和社區(qū)情感認同是社區(qū)共同體得以維系的關(guān)鍵[2]。或者說，社區(qū)共同體的基礎(chǔ)建立于滕尼斯所謂的“本質(zhì)意志”(意向、習慣、回憶)之上，社區(qū)自治是社區(qū)生活的價值和意義所在。

社區(qū)自治有兩層含義：一是公民個人意義上的自治，二是社群意義上的自治。前者是指公民個人所享有的作為公民的自由與權(quán)利，后者是指作為社區(qū)共同體成員所享有的自治權(quán)利。前者的權(quán)利是通過公民個人來實現(xiàn)，后者則是通過社群的集合體共同行使。與公民個人自治權(quán)力相比較而言，社群意義上的自治權(quán)利與國家權(quán)力的關(guān)系更為緊密，它的功能是在國家權(quán)力與個人自治權(quán)利之間起到中介和保護作用。

當前中國的社區(qū)有兩類：一類是城市社區(qū)，另一類是農(nóng)村社區(qū)。這兩類社區(qū)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和社會聯(lián)系非常不同，比如，城市社區(qū)的特征是多元文化為基礎(chǔ)的、利益或利害相關(guān)的人際關(guān)系，而農(nóng)村社區(qū)人與人之間則具有比較密切的熟人社會特點。前者的社會變遷快速、異質(zhì)性強、現(xiàn)代元素不斷累積；后者的社會變遷緩慢、同質(zhì)性強、傳統(tǒng)元素保存很多。30多年的改革開放，使城鄉(xiāng)社區(qū)在結(jié)構(gòu)和制度上都發(fā)生了巨變，這兩類社區(qū)都不再是封閉的“單位社區(qū)”——城市的單位制和農(nóng)村的人民公社體制，而是由于內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部條件的變化，城鄉(xiāng)社區(qū)都出現(xiàn)快速變遷的特征，表現(xiàn)出多元化和異質(zhì)化的趨向。尤其是改革開放以來不斷加快的城鎮(zhèn)化進程，城鄉(xiāng)社區(qū)尤其是農(nóng)村社區(qū)都受到了這一進程的影響，并呈現(xiàn)出現(xiàn)代社區(qū)的特征越來越多的趨勢。但兩者有一個共同特征，那就是，社區(qū)共同體意識(社區(qū)的本質(zhì))均日趨淡化。傳統(tǒng)的社區(qū)共同體逐漸失去內(nèi)聚力，現(xiàn)代社區(qū)基于“理性驅(qū)動的利益關(guān)聯(lián)”以及多元文化等因素，瓦解了各種組織力量和聯(lián)合形式。雖然社區(qū)成員聚居在同一區(qū)域，但沒有穩(wěn)定的情感認同和交往合作，不能達成社區(qū)整合和社區(qū)凝聚力。

從社區(qū)共同體的結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系上看，中國農(nóng)村社區(qū)保存著很多傳統(tǒng)的元素，比如親緣共同體、地緣共同體和宗族共同體等基本形式。這些社區(qū)類似于滕尼斯(F.Tonnies)所定義的那種強調(diào)親情關(guān)系、人口同質(zhì)性很強、每個人都自覺是社會秩序一分子的共同生活方式的傳統(tǒng)社區(qū)共同體，即社區(qū)共同體建基于“本質(zhì)意志”(不同于靠人的理性權(quán)衡即“選擇意志”建立的人群組合)?！氨举|(zhì)意志”表現(xiàn)為意向、習慣、回憶，它與生命過程密不可分。靠“本質(zhì)意志”建立的人群組合即“社區(qū)”是一個有機的整體[3]52。滕尼斯的社區(qū)“本質(zhì)意志”與吳文藻的社區(qū)文化共同體概念相通，后者認為“社會是描述集合生活的抽象概念，是一切復雜的社會關(guān)系全部體系之總稱。而社區(qū)乃是一地人民實際生活的具體表詞，它有物質(zhì)的基礎(chǔ)，是可以觀察得到的”[4]。吳文藻還提出構(gòu)成社區(qū)三要素：人民、所在區(qū)域和生活方式(或文化)。在這三個要素中，他認為核心在于文化，文化是某一社區(qū)內(nèi)居民所形成的生活方式，所謂方式系指居民在其生活各方面活動的結(jié)果，因而可以劃分為物質(zhì)文化、象征文化、社會文化、精神文化等四個方面。后來的學者對社區(qū)的認知基本上是圍繞上述定義展開的，核心意涵就是對“共同體”的確認，而“共同體”是社區(qū)的本質(zhì)。概言之，社區(qū)是社會共同體的定義揭示了社區(qū)的本質(zhì)、作用和意義，亦即社區(qū)(生活共同體、社會共同體、文化共同體、精神共同體)是一個自治的、自律的領(lǐng)域，是一個由于共同的利益、目標和價值自愿的而非強制的集體行動領(lǐng)域，在其中，社會自組織是支持社區(qū)公共生活的基本社會形式。

近代以來，中國的主體性社會并沒有建構(gòu)起來，無論是社會還是社區(qū)都是國家權(quán)力覆蓋的一部分和國家管制體系的組成部分。前現(xiàn)代中國農(nóng)耕社會形態(tài)的社區(qū)，一直被籠統(tǒng)地、不恰當?shù)刂阜Q為“鄉(xiāng)紳自治”或社會自治，實際上，它只是皇權(quán)、族權(quán)和神權(quán)相結(jié)合的一個統(tǒng)治“環(huán)節(jié)”。*瞿同祖認為，鄉(xiāng)紳自治不是地方自治。首先，參與者僅限于作為少數(shù)人群體的士紳；其次，士紳既非地方百姓選舉的代表，也不是政府任命的代表，他們只不過憑借自己的特權(quán)地位而被(習慣上)接納為地方社群的代言人而已。參見瞿同祖《清代地方政府》，法律出版社2003年版，337頁。近代以來的社會變革，本質(zhì)意義是“重塑社會”，其最大的特征，就是國家權(quán)力向社區(qū)無邊界地延伸。在1949年以前，總的來說，中國社區(qū)維持了一種傳統(tǒng)的所謂“自治”形態(tài)。當時掀起的“鄉(xiāng)村建設(shè)運動”*發(fā)生在20 世紀二三十年代的鄉(xiāng)村建設(shè)運動，是以改造鄉(xiāng)村社會為直接目標的實踐性社會運動。在今天的研究者看來，它也是“中國農(nóng)村社會發(fā)展史上一次十分重要的社會運動”，并對當前的農(nóng)村治理具有重要的借鑒意義。但也有學者對此持質(zhì)疑態(tài)度：其一，從某種意義上看，它是個失敗的實驗，給今天的改革留下的經(jīng)驗也沒有多大價值，其意義或價值僅體現(xiàn)在學理方面；其二，比之當時，今天的政治社會環(huán)境中國家權(quán)力對社會的控制非常綿密，沒有什么社會運動的空間和條件。就是要改變這種傳統(tǒng)“自治”社區(qū)，希望喚起農(nóng)民的主動性和自覺性，最終將其納入現(xiàn)代國家建構(gòu)的整體社會變遷進程當中。但這主要是以梁漱溟為代表的中國知識分子的理想，與現(xiàn)實政治經(jīng)濟社會發(fā)展有很大的距離。恰當?shù)卣f，鄉(xiāng)村建設(shè)運動雖然對認識中國社會的本質(zhì)做出了不懈的努力，并且對今天的農(nóng)村社會改造具有一定的啟示意義，但對當時及其后的中國社會主體性建構(gòu)和現(xiàn)代社會變革幾乎沒有產(chǎn)生實質(zhì)性的推動作用。自1949年以后，國家權(quán)力真正主導了社會，并建立起一個政治、經(jīng)濟和社會高度合一的“總體性社會”，即一種結(jié)構(gòu)分化程度很低的社會。換言之，國家與社會高度一體化，經(jīng)濟社會生活高度政治化。這其中的歷史變遷因素非常復雜，一方面，傳統(tǒng)社會自治本身就依附于血緣、宗族、地緣等初級組織層次上，所謂鄉(xiāng)紳自治也不是現(xiàn)代意義上的社會自治，也就是說，基于傳統(tǒng)歷史文化資源基礎(chǔ)上的社區(qū)自治并不能提供多少現(xiàn)代意義上的社區(qū)自治因素；另一方面，在國家能力足以統(tǒng)治社會的前提下，國家主義要求社會處于從屬和依附地位，這使得社區(qū)最終成為國家管制體系的基礎(chǔ)單位和延伸部分，似乎亦在情理之中。

社區(qū)自治的前提條件或社區(qū)自治的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)是主體性社會的自主性和獨立性。在現(xiàn)代意義上，社會與社區(qū)不同，社會是通過權(quán)力、法律、制度的觀念組織起來的。在這里，人們通過契約、規(guī)章發(fā)生各種聯(lián)系，因而社會是一種機械的合成體。滕尼斯提出社區(qū)與社會相比照，主要是用來表示一種理想類型，即“關(guān)系本身即結(jié)合，或者被理解為現(xiàn)實的和有機的生命——這就是共同體的本質(zhì)，或者被理解為思想的和機械的形態(tài)——這就是社會的概念……一切親密的、秘密的、單純的共同生活……被理解為在共同體里的生活。社會是公眾性的，是世界。人們在共同體里與同伙一起，從出生之時起，就休戚與共，同甘共苦。人們走進社會就如同走進他鄉(xiāng)異國”[3]52-53。也就是說，社會是基于個體主義、市場經(jīng)濟和現(xiàn)代機械文明之上，通過人的思考和選擇決定而建立起來的組織，而社區(qū)的本質(zhì)是自生的，是建立在參與協(xié)作關(guān)系和相關(guān)聯(lián)系之上的社會群體。

反過來說，沒有主體性社會的存在，就沒有社區(qū)自治，也就沒有社區(qū)居民利益的主體性和本位性。從社區(qū)的本質(zhì)屬性上看，社區(qū)是一個社會生活共同體，是一個由自治性團體和組織構(gòu)成的領(lǐng)域，或者說，社區(qū)由“私人的”(公民志愿結(jié)社為主)機構(gòu)組成，這些機構(gòu)獨立于政府之外。換言之，社區(qū)是與作為“第一部門”的政府、“第二部門”的企業(yè)相對應的“第三域”。這個“第三域”形成的前提條件，是社會主體性的確立。所謂社會主體性，即社會相對于國家和市場的獨立性、自主性、自治性。主體社會有兩方面的理論來源，一個是葛蘭西(Gramsci)提出的“公民社會”(Civil Society)，另一個是波蘭尼(Polanyi)提出的“能動社會”(Active Society)。前者是建立在個人從事經(jīng)濟、文化和社會活動的基礎(chǔ)之上并與國家相對應的一個公共領(lǐng)域。各種非政府組織、志愿性社團、慈善組織、社區(qū)組織、利益團體構(gòu)成了公民社會的基本元素。在這個公共領(lǐng)域中, 社會本著自我組織、自我規(guī)制的原則，在法治和民主協(xié)商的框架下自主運轉(zhuǎn)，并與國家權(quán)力相制衡。后者是面對市場的侵蝕，社會本身展開動員，產(chǎn)生出各種社會規(guī)范和制度安排，諸如工會、合作社、爭取減少工作時間的組織、爭取擴大政治權(quán)利的運動等，以此來抵御和規(guī)范市場[5]。上述兩個理論取向有一個共同點：只有確立主體性社會，才能阻止專制主義。

進一步講，社會的主體性表現(xiàn)為社會當中存在不同層次、不同類型的組織實體。哈貝馬斯指出，主體性社會或公民社會“構(gòu)成其建制核心的，是一些非政府的、非經(jīng)濟的聯(lián)系和自愿聯(lián)合，它們使公共領(lǐng)域的交往結(jié)構(gòu)扎根于生活世界的社會成分之中。組成公民社會的是那些或多或少自發(fā)出現(xiàn)的社團、組織和運動，它們對私人生活領(lǐng)域中形成共鳴的那些問題加以感受、選擇、濃縮，并經(jīng)過放大之后進入公共領(lǐng)域”[6]。也就是說，所謂社會主體性或公民社會，是建立在個人從事經(jīng)濟、文化和社會活動的基礎(chǔ)上并與國家相對應的一個公共領(lǐng)域，各種非政府組織、志愿性社團、慈善組織、社區(qū)組織、利益團體構(gòu)成了主體性社會的基本元素。或者說，社會主體性是指社會的自治與自律，即將社會作為自組織的、獨立自主和自治的主體。社會結(jié)構(gòu)是社會主體性的基礎(chǔ)，社會組織是社會主體性的載體，而社會制度則是社會主體性的保障，其終極目標是在有限的政府、有邊界的市場與自組織的社會三者之間相互制衡與良性互動的基礎(chǔ)之上建立多元社會治理模式[7]。換言之，這樣的社會就不再是國家權(quán)力可以隨意擺布的一個領(lǐng)域，而是由社會自治組織構(gòu)成的一個主體，或者說，這樣的社會由各種公民自組織所構(gòu)成，并以有組織的聯(lián)合方式——利益凝聚機制和民意表達機制參與到社區(qū)治理當中。

三、參與式社區(qū)治理

現(xiàn)代社區(qū)的核心理念是自治和參與。社區(qū)治理就是基于認同感和歸屬感的社區(qū)自治和社區(qū)參與，其基礎(chǔ)背景是社區(qū)結(jié)構(gòu)異質(zhì)化和多元化。與傳統(tǒng)社區(qū)比較，現(xiàn)代社區(qū)在工業(yè)化、城市化進程中，其成員的社會關(guān)系不斷擴展，那種具有某種同質(zhì)性的人口，具有共同生活習慣和價值取向，基于血緣、地緣、村落的社區(qū)，已經(jīng)融入了許多異質(zhì)性和多元性的現(xiàn)代元素。

所謂參與式社區(qū)治理，就是社區(qū)中的所有主體都有平等的權(quán)利，遵循共同認可的規(guī)則，民主地決策社區(qū)公共事務。作為共同體的社區(qū)治理參與有兩個特點：其一，協(xié)商和協(xié)作意識，亦即基于社會倫理文化上的互動關(guān)系；其二，公共事務的權(quán)利和責任意識，亦即社區(qū)公共生活的價值分享與權(quán)利分享。因此，參與式社區(qū)治理的核心含義就是強調(diào)利益或利害相關(guān)者自下而上的參與?；蛘哒f，社區(qū)治理的“參與”指的是社區(qū)居民作為發(fā)展主體，有效地介入到社區(qū)公共事務的決策、實施、管理、監(jiān)督和利益分享的全程參與之中。托克維爾曾經(jīng)對早期美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的本質(zhì)特征做了如下描述：“他們關(guān)心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為他們參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理；他們熱愛自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為他們不能不珍惜自己的命運。他們把自己的抱負和未來都投到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上了，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生的每一件事情與自己聯(lián)系起來。他們在力所能及的范圍內(nèi)，試著去管理社會，使自己習慣于自由賴以實現(xiàn)的組織形式，而沒有這種組織形式，自由只有靠革命來實現(xiàn)。他們體會到這種組織形式的好處，產(chǎn)生了遵守秩序的志趣，理解了權(quán)力和諧的優(yōu)點，并對他們的義務的性質(zhì)和權(quán)利范圍終于形成明確的和切合實際的概念?！盵8]這種社區(qū)參與是一種實質(zhì)意義上的決策參與，是指與政策有利害關(guān)系的公民個人、團體和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程，參與的核心內(nèi)涵是公民權(quán)利機制。因此，參與是一個體現(xiàn)公民權(quán)利和賦權(quán)的過程，公民的意志和利益表達是社區(qū)參與的基本條件[9]97。所謂公民權(quán)利，第一層次是指居民直接決定，即在一定事項范圍中，通過適當程序的設(shè)置，實現(xiàn)居民的自主選擇和自我決策，從而接受相應的結(jié)果和承擔相應的決策責任；第二個層次是表達和影響，即居民不直接作為決策的主體，但在決定過程中，獲知信息、表達訴求，使意向通過制度性或非制度性的方式反映在公共決策中。

參與式社區(qū)治理就是公民自主治理，它建立在各種層次的、發(fā)達的公民自治組織對公共決策廣泛、積極的參與上和對公共事務的自我管理上。一般而言，參與式社區(qū)治理遵循四個原則：其一，鄰里原則。將公共政策制定與執(zhí)行過程盡可能放在貼近那些被政策影響的民眾位置上，這既可以保證公民直接參與，也可以保證政府的公共項目更富有彈性，能夠回應變化。其二，知情原則。能否保證政府的公共政策制定獲得最好的結(jié)果，取決于公民是否能獲得信息，并能對公共政策問題進行自由而公開的討論，而不是依賴于政府的偏好或者局限于行政官員小圈子內(nèi)的決策和決斷。其三，責任原則。一方面，政府的責任在于提供幫助和支持，對公民負有責任；另一方面，社區(qū)居民的責任應該做出必要的決定以確定應該提供什么樣的公共服務以及如何運營這些公共服務。其四，協(xié)商原則。公共政策是一項重要的事業(yè)，它需要審慎的思考，需要公民有表達自己意見并使自己的意見有被聽取的機會，以及尊重他人觀點的態(tài)度[10]14。概括地講，在遵循上述一般性原則的基礎(chǔ)上，各種私人的、非營利性質(zhì)的、公共的組織和個人，在社區(qū)治理中發(fā)揮著不同的功能和作用，形成了共同參與的治理。公民權(quán)利構(gòu)成參與式社區(qū)治理的制度基礎(chǔ)。在個體層面，強調(diào)民主和個人權(quán)利的表達、實現(xiàn)的過程；在社區(qū)層面，參與有利于提升居民的主體意識和社會角色的再定位，是不同利益群體相互學習的過程，是目標群體對發(fā)展和社區(qū)建設(shè)產(chǎn)生認同感和歸屬感的過程，也是居民自我發(fā)展能力的建構(gòu)過程。社區(qū)共同體生活有賴于公民的參與，而參與也是社區(qū)共同體的認同感、凝聚力和活力所在。

參與式社區(qū)治理，強調(diào)在資源配置、利益分配、政策制定、管理模式和發(fā)展目標確定等過程中的參與。因此，參與式治理是社區(qū)成員基于共享利益和共享價值的選擇結(jié)果。這就要求建構(gòu)社區(qū)成員共享利益與共享價值的協(xié)調(diào)機制——協(xié)調(diào)多元個體利益與公共利益的公共制度建設(shè)，而這個協(xié)調(diào)機制的建立有賴于人們的選擇性認同，這樣的選擇性認同之所以可能，是因為它符合居民個體利益的同時，通過和他人共享利益使個人與公共社會聯(lián)系起來。概言之，參與式社區(qū)治理的利益共享機制，強調(diào)的是平等、協(xié)商、合理分配資源，其本質(zhì)是協(xié)商民主。通過協(xié)商達到不同利益群體間的相互妥協(xié)、退讓，找到共同利益，達成共識，采取共同行動。參與式社區(qū)治理的價值共享機制，強調(diào)的是以人為本，相互尊重，秉持公平、民主、和諧的價值觀，達成人與人的和諧，賦予社區(qū)以團結(jié)和動員的力量。建構(gòu)社區(qū)成員的共享利益和共享價值，不僅不會導致社區(qū)解體，而且會促進社區(qū)共同體意識的增強和社區(qū)成員共享責任意識與組織能力的成長。因此，不能把社區(qū)力量參與看作是“社會不穩(wěn)定因素” ，不能把社區(qū)力量參與放在社會抗爭、社會運動以及威脅秩序的范疇內(nèi)來理解和處置。恰好相反，“公共官員的作用就是把人們帶到‘桌子旁邊’并且以一種承認在一個民主系統(tǒng)中有多種復雜層次的職責、倫理和責任的方式來為公民服務”[11]。多元主體社區(qū)力量的實質(zhì)性參與是維系社區(qū)共同體存在的基石，是社區(qū)“善治”的要素，是達到“好的社區(qū)治理”的基礎(chǔ)性條件。參與式社區(qū)治理的巨大潛力孕育于社區(qū)多元主體的廣泛參與當中。

參與式治理是一種新型的社區(qū)治理模式，即重塑政府與公民的合作共治關(guān)系，并推動社區(qū)自治的發(fā)展和社區(qū)共同體的凝聚力。為提高社區(qū)參與式治理水平，應在三個方面著手推進。第一，克服居民對行政權(quán)力的疏離感，增強對社區(qū)公共事務的關(guān)注，從而培養(yǎng)公民積極的參與意識，增強社區(qū)共同體的凝聚力。在當前的社區(qū)威權(quán)式治理中，居民差不多是旁觀者，對行政管理者的治理行為，要么圍觀，要么敬而遠之。政府不習慣于居民參與，也不希望居民廣泛地介入公共事務的政策制定和政策執(zhí)行過程當中。參與式治理不僅要讓社區(qū)居民參與進來，而且更要讓社會自組織參與進來。參與會使社區(qū)居民了解個人與群體的利益所在，了解他們需要為社區(qū)治理狀況的改善做些什么，如此，參與式治理能夠提升公民責任意識和參與能力。第二，倡導政府與社會的平等合作伙伴關(guān)系。一方面，“政府與公民社會之間并不存在永久的界限，根據(jù)情況的不同，政府有時候需要比較深入地干預公民社會的事務，有時候又必須從公民社會中退出來”[12]；另一方面，公民對內(nèi)維護社會自組織的韌性，對外以集體的力量與政府進行博弈合作。但當前的威權(quán)式治理造成社區(qū)與政府之間從來就沒有清晰的權(quán)利分野，行政權(quán)力包辦社區(qū)公共事務，基層政府行政管理者通常將公民排斥在治理過程之外，與社區(qū)存在利益關(guān)系的公民被置于決策過程的邊緣上，不能使社區(qū)的重要問題進入公開討論程序之中。簡言之，參與式治理要建構(gòu)的政府與社會的伙伴關(guān)系，強調(diào)的是政府與社區(qū)其他組織，如社會自組織、企業(yè)、轄區(qū)內(nèi)單位、公民個人等，建立一種主體平等的參與機制，使公共組織管理者與社區(qū)居民對社區(qū)治理共同負起責任，并且，政府與其他治理主體的關(guān)系都明確在一套權(quán)利和法律保護體系上。第三，培育公民的自主性與社會的自治性。社區(qū)共同體的認同感與歸屬感都建立在互惠關(guān)系基礎(chǔ)之上，互惠關(guān)系是社區(qū)凝聚力所在。以信任、平等和相互尊重為基礎(chǔ)的社區(qū)共同體成員互惠關(guān)系是現(xiàn)代社區(qū)共同體的本質(zhì)特征，但這種互惠關(guān)系建基于公民的自主性與社會的自治性之上。一方面，公民在本質(zhì)上的平等自由屬性，決定了人與人之間的關(guān)系只能是互惠性的，互惠原則是社區(qū)共同體生活的基本原則；另一方面，公民自己組織起來的社會團體，是人們多元地、自愿參與地解決遇到的問題，互助互惠地滿足共同的需求、興辦公共事業(yè)的主要組織形式，這構(gòu)成了人們?nèi)粘Ｉ畹某B(tài)和社會治理的主體[13]?；セ莸纳鐓^(qū)觀念建立在對社區(qū)成員之間平等關(guān)系的了解基礎(chǔ)之上。建設(shè)社區(qū)互惠關(guān)系，培育社區(qū)意識和公民文化精神，能夠促使公民自覺地投入到社區(qū)的公共生活當中，為自己的權(quán)利負責，為公共事務負責，與其他社會成員分享分擔社會責任。反過來說，社區(qū)成員不再指望政府來安排自己的生活，不會要求把基于“理性驅(qū)動的利益關(guān)聯(lián)”的社會秩序復制到基于認同感和歸屬感的社區(qū)共同體生活當中。

四、社區(qū)治理轉(zhuǎn)型：從威權(quán)式治理到參與式治理

實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理現(xiàn)代化也不例外。但問題是，國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)訴求是什么？是要強化和提升傳統(tǒng)治理體系的管理能力和效率，還是向著現(xiàn)代多元主體共治的民主治理體制轉(zhuǎn)型？如果是前者，那么這是自近代以來的國家威權(quán)治理邏輯的延續(xù)、鞏固和強化；如果是后者，那么則意味著從舊體制向新體制的轉(zhuǎn)型，亦即現(xiàn)代民主治理結(jié)構(gòu)的再造。幾乎所有的經(jīng)驗事實表明，在地方政府的治理實踐中，國家治理現(xiàn)代化的訴求似乎落在了前者的意義上，而不是向著多元民主共治的現(xiàn)代治理形態(tài)轉(zhuǎn)型或轉(zhuǎn)化。

進一步講，鞏固傳統(tǒng)治理體系的做法就是不斷地積累權(quán)威和加強社會管控能力(這為當下城鄉(xiāng)社區(qū)治理實踐所證明)，但它面臨的挑戰(zhàn)是利益群體的分化和社會分層的固化、社會背景和社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)發(fā)生的本質(zhì)性變化。相比之下，國家治理體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型面臨的則是體制性、結(jié)構(gòu)性問題，即如何實現(xiàn)體制改革，推進制度建設(shè)與社會建設(shè)。這是突破舊體制的改革和創(chuàng)新，對中國社區(qū)治理而言，就是從威權(quán)式治理到參與式治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，從行政權(quán)力主導社區(qū)治理的模式變革為社區(qū)居民參與社區(qū)治理的多元民主共治模式。從黨的文件和國家政策文件上看，關(guān)于治理體系與治理能力現(xiàn)代化的敘述似乎是要走向多元民主治理形態(tài)，比如在十八大文件中就強調(diào)要“加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。這一政策表述意味著，政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。但從近年來地方政府的實踐上看，似乎又與國家敘述不相符，前者還是在不斷地推進傳統(tǒng)管理權(quán)威的集權(quán)化和行政化，不斷強化傳統(tǒng)社會治理體制和治理方式[14]。但實質(zhì)上，國家敘述與基層實踐具有內(nèi)在的一致性邏輯——國家權(quán)力邏輯，亦即黨政主導模式是政府治理或社會治理的主導和支配力量。從這個角度而言，人們就能夠理解為什么地方實踐總是遵循一種保守的路徑，比如十八大要求改變社會組織的審批制為登記制，但地方不想做或不知道怎么做。因為，一方面要加強黨的主導地位，但另一方面，若放開社會組織的準入程序，又會挑戰(zhàn)黨政權(quán)力的主導地位。因此，地方政府一般采取的策略是，在完善現(xiàn)有組織化的同時，采取機會主義的方式搞創(chuàng)新，其結(jié)果必然是傳統(tǒng)治理權(quán)威結(jié)構(gòu)的不斷集權(quán)化和行政化。

在自相矛盾的治理現(xiàn)代化邏輯下，傳統(tǒng)威權(quán)式社區(qū)治理的地方實踐或創(chuàng)新已經(jīng)觸碰到了天花板：當今中國社區(qū)治理發(fā)展或創(chuàng)新是不斷地加強政府的親民形象和工作效率，而不是致力于參與式社會治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。也就是說，對今天的社區(qū)治理現(xiàn)代化來說，“我們面對的挑戰(zhàn)不是提高效率，而是要由居民選擇和決定社區(qū)的愿景。這意味著要重新界定公民的角色，即從政府服務的被動消費者變?yōu)樯鐓^(qū)治理的主動參與者。這一新的界定要求公民對自己社區(qū)承擔更大的責任”[10]23。換言之，就是要改革傳統(tǒng)社區(qū)治理體制機制，要傾聽每個社區(qū)成員的聲音和意見，要將社區(qū)治理置于公民權(quán)利和社會自組織的制度性保障上。

現(xiàn)代社區(qū)從威權(quán)式治理向參與式治理轉(zhuǎn)型，一般由三個現(xiàn)實發(fā)展條件所決定和推動：第一，價值多元化。市場經(jīng)濟的發(fā)展和市場經(jīng)濟體系的形成促進了社區(qū)利益主體和利益訴求的多元化，這也促使人的價值觀和社會價值取向日益多元化，并不斷發(fā)展和強化，而社區(qū)公共領(lǐng)域共享價值的形成需要經(jīng)由溝通和參與，進而達成共識和協(xié)作關(guān)系。第二，社區(qū)異質(zhì)化。這主要體現(xiàn)在兩個層面：其一是熟人社區(qū)不斷進入外來社會成分，比如，人口流動在逐漸改變著社區(qū)成員結(jié)構(gòu)；其二是體制外的資源發(fā)展和資源分散化，利益群體日益分化。社會異質(zhì)化導致參與需求不斷擴大。第三，社會自治空間不斷擴大，社會成員的自主性、異質(zhì)性、依賴性及流動性都發(fā)生了顯著變化，這使社區(qū)整合或社區(qū)協(xié)作關(guān)系必須建立在利益共享與價值共享的基礎(chǔ)之上。

總之，經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷改變著傳統(tǒng)社區(qū)的同質(zhì)性和整體性，促進了社區(qū)成員的分化和多元化。社區(qū)成員在職業(yè)、收入、居住和生活方式等領(lǐng)域的選擇空間日益增加，個人發(fā)展的途徑出現(xiàn)多元分化。同時，社會資源的分散造成社會權(quán)力的分散，不同利益群體的權(quán)利意識不斷強化。換言之，傳統(tǒng)威權(quán)式治理的社會基礎(chǔ)和制度保障條件都發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，多元主體的發(fā)展和成長不僅要求分享對社會資源和社會活動空間的支配，而且要求直接參與社區(qū)發(fā)展的價值分配和目標定向，并通過各種形式影響政府政策的利益取向和價值取向，但它的實現(xiàn)需要三個基本條件。

第一，社區(qū)居民擁有更大的控制權(quán)?，F(xiàn)今的社區(qū)，絕大部分是由城鎮(zhèn)的居民委員會改名而來，少部分由并入城鎮(zhèn)的村委會改名而來。社區(qū)是黨和政府傳遞、落實政策和了解民情的最基層，社區(qū)在行政上接受街道辦事處的領(lǐng)導，由街道辦接受并傳達縣級政府和各科局的任務、指示。無論從治理原則還是從現(xiàn)實社區(qū)支配關(guān)系上看，居委會或村委會都是政府權(quán)威的一個環(huán)節(jié)或部分。在威權(quán)式治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)只是一個地域概念，一個人們休息的場所，社區(qū)認同和社區(qū)參與非常不足，社區(qū)還不是一個共同體，社區(qū)居民只是秩序的一個“網(wǎng)格”和被動的服務消費者而已。從對政府權(quán)威“普遍服從”(prevailing deference)的治理向居民擁有更大控制權(quán)的參與式治理轉(zhuǎn)變，必須向社區(qū)居民自主治理價值回歸，回歸到由非職業(yè)人員和公民擁有更大控制權(quán)的參與式社區(qū)治理，這意味著傳統(tǒng)的基于行政權(quán)力、控制、職位“合法性”的威權(quán)式治理勢必失去存在的依據(jù)和意義。

第二，祛除社區(qū)的過度官僚化、職業(yè)化和專業(yè)化。當前，中國社區(qū)的行政管理者追求的是政績和效率，并以日新月異的所謂“精細化管理”來不加節(jié)制地推行官僚化、職業(yè)化和行政化，其目標是管理和秩序。與此同時，為了標榜民意，它不斷地制造和培養(yǎng)“樣本代表”——社區(qū)參與的“積極分子”，以加強自身的合法性和執(zhí)行力。但經(jīng)驗證明，精細化管理比如網(wǎng)格化只對秩序的維護有利，但對社區(qū)協(xié)作關(guān)系的有機整合，幾乎沒有任何益處。理由是，一種秩序是行政權(quán)力強制管控的結(jié)果，另一種秩序是基于社區(qū)成員價值共享與利益共享的結(jié)果。前者是威權(quán)式治理慣用的方式，后者則是參與式治理的基本構(gòu)成要件。在這里必須明確社區(qū)的“本質(zhì)意志”，社區(qū)不是靠權(quán)力、法律、制度等強力整合起來的機械合成體，而是建立在參與協(xié)作關(guān)系和相關(guān)聯(lián)系基礎(chǔ)之上的。因此，回歸到由非職業(yè)人員和公民擁有更大控制權(quán)的參與式治理，乃是當今中國社區(qū)建設(shè)的第一步，也是非常關(guān)鍵的一步。

第三，社會組織的發(fā)展壯大是實現(xiàn)參與式社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性條件。社區(qū)是具有認同感和歸屬感的人組成的社會組織的空間或地域單元。獨立自主的社會組織是社區(qū)和諧、有序的力量源泉，是具有合作精神的載體。一方面，它自我約束、自我管理，不受制于外力或他人；另一方面，讓社區(qū)成為一個有機共同體，使社區(qū)成員具有歸屬感和認同感。但現(xiàn)實的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)卻沒有上述社會組織存在或成長的社會空間和條件。比如，十八大提出，取消社會組織的審批制，實行登記制，但在地方卻不能實質(zhì)性推動，原因可能是多方面的，政治的、行政的、法律的、歷史慣例或文化的，等等[15]。至今，遍布社區(qū)的是官辦的或半官半民的社會組織，諸如所謂的“三社聯(lián)動”(社會組織、社工、社區(qū)志愿者)、“社會組織孵化器”等。另外，基于集體產(chǎn)權(quán)的居民(農(nóng)民)經(jīng)濟合作組織，是政府的公產(chǎn)而非居民(農(nóng)民)的私產(chǎn)，這樣的所謂民間經(jīng)濟合作組織并不是真正意義上的民間社會組織。諸如此類的社會組織大都出于體制，在人事關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)、資源配置上，與政府有很多很密切的聯(lián)系，并未充分體現(xiàn)社會自治組織應有的獨立性、自主性。“不僅其主要的資源來源于黨政機關(guān)，且在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面，都嚴重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機構(gòu)發(fā)揮作用。即使民間自發(fā)建立的非營利組織，由于要掛靠在業(yè)務主管單位上，也會受到政府各方面的限制和干涉。這種狀態(tài)隨著政府改革的進一步深入，不僅束縛了自身的手腳，也嚴重束縛了政府的手腳”[16]。也就是說，以如此面目出現(xiàn)的社會組織，基本上不是具有獨立性、自主性和促進性的社會組織，類似于“封閉性自治組織”(close corporation),亦即“授權(quán)治理”或依附于政府權(quán)威的社會組織，這類社會組織的發(fā)展對基于價值共享與利益共享的參與式治理，沒有任何實質(zhì)性推動意義。歸根結(jié)底，也許問題的本質(zhì)，不是真正的社會組織能否成長起來，而是威權(quán)式治理不能容忍這類社會組織與之形成一種權(quán)力競爭關(guān)系，更不能容忍與之分享或分割社區(qū)治理的權(quán)力。

總之，傳統(tǒng)威權(quán)式治理的社會背景和社會基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生變化，尤其利益分化和價值多元化使公民權(quán)利意識和權(quán)利主張訴求日益增強。也就是說，當今的公共政策是一系列涉及多種團體和多重利益的復雜互動的結(jié)果。從社區(qū)的本質(zhì)屬性上看，社區(qū)不需要權(quán)威的集中管理，社區(qū)自治是社區(qū)居民的“本質(zhì)意志”。傳統(tǒng)威權(quán)式治理需要做出改變，問題的關(guān)鍵在于“如何將有效的政府公共管理過程與公民積極參與的熱情和行動有機地平衡或結(jié)合起來，即如何將有序的公民參與納入政府公共管理過程中來，在公共政策制定與執(zhí)行中融入積極、有效的公民參與”[17]。重建社區(qū)共同體是傳統(tǒng)威權(quán)式社區(qū)治理轉(zhuǎn)型所面臨的挑戰(zhàn)?？繖?quán)力宰制可以得到社區(qū)片刻的安寧，但無法贏得社區(qū)的未來。因此，當今的社區(qū)治理創(chuàng)新就不應該是不斷地鞏固和強化威權(quán)式治理，而是要改變政府自身的社區(qū)角色，從父權(quán)式治理思維向社區(qū)召集人或博弈參與者的角色定位、轉(zhuǎn)變；從全能型治理方式向民主共治的責任型治理方式轉(zhuǎn)變，這是中國社區(qū)治理的未來，也是中國社會治理的未來，而且，別無選擇。

結(jié)論與討論

中國社區(qū)治理并不具有多少民主治理的價值和意義，歷史發(fā)展如此，現(xiàn)實實踐亦如此。迄今為止的所謂社會改革，必然是以國家政權(quán)發(fā)展目標為依歸而不是以建設(shè)主體社會為取向。因此，前者的實踐邏輯不變，后者也就不可能有多大變化。當下的民主治理，從民主的含義上看，不是以選舉為核心的代議制民主的擴展；從社區(qū)自治意義上看，也不是社會自組織的自我管理和平等主體參與。事實上，在國家治理邏輯上，“它不是‘公民控制’理念目標的回歸，而是在經(jīng)濟全球化和政治穩(wěn)定性的雙重壓力下，對19世紀舶來的西方民主理念和近半個世紀社會主義(共產(chǎn)主義)實踐的兩條脈絡的續(xù)接。因此，中國當代公民參與的激勵來源于執(zhí)政者以民為本的傳統(tǒng)‘民本’執(zhí)政理念、西方現(xiàn)代民主思想、人民民主主權(quán)觀等不同方面，也就具有復雜的含義”[9]5?；蛘哒f，從中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的歷史邏輯和其后發(fā)展的歷史軌跡上看，所謂民主治理尤其是社區(qū)民主治理，實質(zhì)上是傳統(tǒng)歷史文化資源和近現(xiàn)代以來各種民主主義思潮的混合物，并沒有多少現(xiàn)代元素。之所以要以民主治理為旗幟，蓋因國家治理矛盾的內(nèi)在邏輯使然，即在經(jīng)濟社會等領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化、政治體制改革滯后、社會矛盾和社會沖突不斷的情況下，只是一種以管控效率為目標而不是以民主共治為訴求的治理體系和治理能力的所謂“現(xiàn)代化”而已。

因此，作為“參與式民主”的實踐[18]，當今中國社區(qū)治理并不具備多少“參與式治理”的民主意義。從社區(qū)發(fā)展的實踐上看，幾乎所有的所謂社區(qū)治理創(chuàng)新，無一例外是對傳統(tǒng)社區(qū)治理體制和治理觀念的延續(xù)、鞏固、強化?；蛘哒f，這些所謂創(chuàng)新實踐，無非是為當下傳統(tǒng)威權(quán)式社區(qū)治理模式增添了一些公民參與(實際上是“假性參與”)的元素而已。第一，治理的本質(zhì)取向依然是管控。以服務和秩序為名的網(wǎng)格化或一站式服務，或社會組織孵化器，等等，都不出其右。第二，以民主治理名義進行的創(chuàng)新，結(jié)果卻是政府權(quán)力的無邊界延伸。第三，社區(qū)主體性沒有建構(gòu)起來。在社區(qū)中，從公民權(quán)利的生長特別是公民自組織的形成及其在社區(qū)參與中的作用看，公民個人和公民社團沒有多少自主性、自治性和獨立性，并且，社區(qū)依然是一種“封閉性的社會關(guān)系”，社區(qū)不是一個社區(qū)成員互動的場域，而是政府政策的試驗地和博弈場。

實現(xiàn)中國社區(qū)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，應具備如下條件：第一，主體性社會建構(gòu)。國家直接面對公民個體，后者始終處于被支配關(guān)系，這都源于主體性社會的缺失。只有主體性社會確立，才能完成社區(qū)自治的再組織化。第二，社會自治。社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)條件是社會自治的成長壯大，換言之，治理轉(zhuǎn)型與社會自治具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，而且后者是社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)性力量。換言之，沒有一個自治的社區(qū)或社會，就不能達到從威權(quán)式治理到參與式治理的轉(zhuǎn)型，就沒有力量能夠解構(gòu)社區(qū)行政權(quán)力主導模式。第三，政府與社會、市場關(guān)系的再造。傳統(tǒng)治理體制只有政府治理，沒有社會治理和市場治理，因此，社區(qū)治理轉(zhuǎn)型有賴于國家權(quán)力與基層社會之間關(guān)系的合理安排，尤其是在如今加快轉(zhuǎn)變政府職能的背景下。成功的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型必須有國家治理體系現(xiàn)代化的推動，而國家治理現(xiàn)代化的方向理論上應該是主體性社會建構(gòu)，包括葛蘭西的所謂公民社會和波蘭尼的所謂能動社會的建構(gòu)；與此互為表里的是，社區(qū)自治與社區(qū)參與式治理的型塑和壯大，將社區(qū)共同體的基礎(chǔ)奠定下來。

但上述討論也只是一個理論預期，事實上，中國社區(qū)治理轉(zhuǎn)型存在諸多不確定因素：第一，政府治理與社區(qū)治理的關(guān)系?，F(xiàn)實的問題是，國家治理覆蓋了社區(qū)治理，后者是國家治理體系的一個基礎(chǔ)單位，國家在社區(qū)的權(quán)力沒有邊界。盡管經(jīng)歷20多年的市場經(jīng)濟改革，但國家與社會的關(guān)系還沒有完整地確立在公民權(quán)利和社會自治原則之上。不僅如此，社區(qū)組織和社區(qū)自治空間也日益走向行政化和單位化，“權(quán)力機構(gòu)擠占社會空間，吸納社會資源，但卻并不能生產(chǎn)出自組織的公民社會，以及真正意義上的社會生活。不難預期，由權(quán)力主導的社會建設(shè)必將導致總體性權(quán)力的重建，并進而生產(chǎn)出我們并不陌生的總體性社會”[19]，結(jié)果是，個體權(quán)益和社會自治得不到發(fā)育和成長。第二，基層政府掌握深入社區(qū)的權(quán)力和資源。一方面，它不會輕易放下手中的權(quán)力優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，并不斷地加強和強化這種優(yōu)勢；另一方面，它通過不斷調(diào)整自身的定位來積極影響社會進程，同時有意識地營造良好的政策環(huán)境，有計劃地培育社區(qū)公民和非營利組織的自治能力，從而有選擇地逐步退出直接控制的社會領(lǐng)域，實現(xiàn)在政府有效治理基礎(chǔ)上的社會轉(zhuǎn)型。第三，社區(qū)成員原子化。集權(quán)化與行政化的后果是社區(qū)居民自主支配空間日益萎縮，社會自組織的缺位，使社會分歧和沖突加劇并外溢，政府與公民之間缺乏整合機制，彼此溝通渠道不順暢，社會矛盾不斷積累，分歧和沖突成為社會生活的常態(tài)?？傊灰说纳鐣曰蛘哒f人類的共同體意識不發(fā)生改變，社區(qū)治理就必須認識到人是具有共同體情感和倫理需求的群體——這樣一個社會學基本事實。反過來說，把人作為一個符號或數(shù)據(jù)來處理的威權(quán)式社區(qū)治理是無法維持長久的。在回歸社區(qū)自治、回歸社區(qū)共同體本質(zhì)的過程中，民眾的參與才是社會和諧、社會進步的動力源泉。

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[責任編輯：鞏村磊]

收稿日期：2016-03-20

作者簡介：周慶智(1960—)，男，研究員，博士生導師，從事中國地方政治、 基層治理、社會轉(zhuǎn)型與社會變遷、政治社會學研究。

中圖分類號：D669.3

文獻標志碼：A

文章編號：1002-462X(2016)06-0038-10

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