陸　軍，李佳巍

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

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社會企業(yè)的財(cái)稅支持政策：國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

陸軍，李佳巍

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

摘要：作為將經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)移至社會公益目標(biāo)與公共服務(wù)領(lǐng)域的主體，社會企業(yè)對救助困難群體、緩解失業(yè)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會公平、改善社會福利、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型具有重要的推動作用。在依據(jù)英國和美國社會企業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，特別是借鑒英、美兩國為社會企業(yè)提供財(cái)稅政策支持的有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，研究提出，社會資本是孕育和發(fā)展社會企業(yè)的重要基礎(chǔ)和先決條件；在社會企業(yè)初創(chuàng)時(shí)期，必須依靠不斷的體制機(jī)制創(chuàng)新和技術(shù)工具創(chuàng)新，持續(xù)轉(zhuǎn)化產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)的社會結(jié)構(gòu)；現(xiàn)階段，加快完善法律制度框架和制定有力的財(cái)稅支持政策是推動中國社會企業(yè)健康發(fā)展的兩大核心任務(wù)。

關(guān)鍵詞：社會資本；社會企業(yè)；財(cái)稅支持政策；國際經(jīng)驗(yàn)

①參見劉繼同譯《經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織報(bào)告節(jié)選》，載于《中國社會工作》(第二輯)，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年第197-201頁。

②EMES Project: http://emes.net/research-projects/social-enterprise/emes-project-2/。

一、社會企業(yè)的起源、特征與類型

(一)社會企業(yè)的起源與特征

社會企業(yè)是指活動于一定社會領(lǐng)域的企業(yè)?！吧鐣髽I(yè)”一詞的源頭可以追溯到18世紀(jì)，當(dāng)時(shí)有學(xué)者注意到，存在著一些致力于“把經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)移到對社會更有裨益的領(lǐng)域”[1]的“社會企業(yè)家”。1994年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)在一份報(bào)告中首次使用了社會企業(yè)的概念，其將社會企業(yè)定義為“是既利用市場資源又利用非市場資源，使低技術(shù)工人重返工作崗位的組織”。1999年，OECD將社會企業(yè)正式界定為“社會企業(yè)包括任何為公共利益而進(jìn)行的私人活動，它依據(jù)的是企業(yè)戰(zhàn)略，但其目的不是利潤最大化，而是要實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)，而且它具有一種為社會排擠和失業(yè)問題帶來創(chuàng)新性解決辦法的能力”。①同一時(shí)期，一個(gè)致力于歐洲社會公平研究項(xiàng)目的組織(EMES)從社會企業(yè)助力社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的角度指出，“社會企業(yè)包括合作社的非營利化和社團(tuán)的企業(yè)化”。②總體上，歐洲的社會企業(yè)主要集中在兩個(gè)領(lǐng)域：一是與救助失業(yè)及扶助落后地區(qū)相關(guān)聯(lián)的企業(yè)；二是為社會提供服務(wù)的企業(yè)。OECD與EMES定義的側(cè)重點(diǎn)雖各不相同，但都強(qiáng)調(diào)社會企業(yè)的活動指向于社會問題和社會矛盾比較嚴(yán)重的領(lǐng)域。對此，歐盟委員會創(chuàng)立SEFORIS項(xiàng)目來研究歐盟各國中的社會企業(yè)對歐盟的貢獻(xiàn)。研究報(bào)告《社會企業(yè)的狀態(tài)——關(guān)鍵數(shù)據(jù)與事實(shí)》總結(jié)了比利時(shí)、德國、匈牙利、葡萄牙、羅馬尼亞、俄羅斯、西班牙、英國、瑞典等國家對社會企業(yè)的定義、人們對社會企業(yè)的理解、社會企業(yè)的規(guī)模、社會企業(yè)活躍的領(lǐng)域，以及社會企業(yè)的近期發(fā)展情況等。

在不同國家，社會企業(yè)的含義大不相同。在歐洲，社會企業(yè)作為“社會經(jīng)濟(jì)”的一部分，其目標(biāo)是提升社會福利水平。社會企業(yè)主要是指為弱勢群體提供就業(yè)機(jī)會或特定福利服務(wù)的社會合作社和協(xié)會。合作社通常被認(rèn)為是歐洲社會企業(yè)的一種基本類型。歐洲國家對社會企業(yè)的官方定義經(jīng)常涉及對員工或受益者參與的相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)社會企業(yè)的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)由受益人、員工、志愿者、公共部門和捐贈者等諸多利益相關(guān)方組成。而在美國，社會企業(yè)則是“市場經(jīng)濟(jì)”的一部分，一般是指非營利組織參與經(jīng)營活動[2]。歐洲和美國的分歧影響了國際組織對社會企業(yè)的共識，它們還需要進(jìn)一步的權(quán)衡或折中。

(二)社會企業(yè)的類型與界定

目前，僅有英國、比利時(shí)、芬蘭、拉脫維亞、立陶宛、韓國等少數(shù)國家提出了社會企業(yè)的官方定義，而歐盟和美國至今未曾明確公布。已有的官方定義主要基于社會企業(yè)的特征來界定，主要有四種類型：第一種強(qiáng)調(diào)社會企業(yè)的商業(yè)特征與普通企業(yè)一樣，社會企業(yè)從事商品生產(chǎn)和服務(wù)以獲取利潤；第二種強(qiáng)調(diào)社會企業(yè)的主要目標(biāo)是為弱勢群體創(chuàng)造工作機(jī)會，并促進(jìn)社會融合，其被稱為工作整合型社會企業(yè)(WISE)；第三種強(qiáng)調(diào)社會企業(yè)的組織形式，應(yīng)與某些法律形式的組織相對應(yīng)(見表1)；第四種從綜合功能角度強(qiáng)調(diào)社會企業(yè)既從事商業(yè)活動，也為弱勢群體創(chuàng)造工作機(jī)會，如韓國。

表1　　各國社會企業(yè)的法律形式

資料來源： 社會企業(yè)的官方定義及其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)(王世強(qiáng))

考察各國社會企業(yè)立法發(fā)現(xiàn)， 各國政府主要從五個(gè)維度對社會企業(yè)進(jìn)行認(rèn)定。 一是組織目標(biāo)。 社會企業(yè)應(yīng)以實(shí)現(xiàn)社會目的、 為弱勢群體創(chuàng)造工作機(jī)會和實(shí)現(xiàn)廣泛的社會利益為目標(biāo)。 二是收入來源。 社會企業(yè)應(yīng)通過正常的商品生產(chǎn)和商業(yè)服務(wù)活動獲得主要收入， 同時(shí)也可以接受捐贈， 但不能以捐贈作為主要收入來源。 三是利潤分配。 各國普遍對社會企業(yè)的利潤分配進(jìn)行限制， 僅有個(gè)別國家(芬蘭、部分美國企業(yè))不限制利潤分配， 或者允許所有者和投資人有限分配利潤。 四是資產(chǎn)處置。 各國一般都規(guī)定社會企業(yè)注銷后的剩余資產(chǎn)處置須應(yīng)用于社會及環(huán)境目的， 創(chuàng)辦者不能收回資產(chǎn)， 僅有少數(shù)國家規(guī)定社會企業(yè)可以分配一定資產(chǎn)或自由處置資產(chǎn)。 五是治理結(jié)構(gòu)維度。 社會企業(yè)可以具有不同的治理結(jié)構(gòu)， 不同之處在于理(董)事會是否是民主選舉和廣大會員選舉產(chǎn)生， 組織成員是否可以參與治理。

綜合上述不同角度的界定，社會企業(yè)可以被描述為：以實(shí)現(xiàn)社會利益為目標(biāo)，主要收入來源為商業(yè)活動，企業(yè)利潤分配受到限制，剩余資產(chǎn)僅應(yīng)用于社會與環(huán)境目的，且由企業(yè)成員治理的企業(yè)。

(三)社會企業(yè)與社會資本的關(guān)系

社會企業(yè)與社會資本兩者密不可分。社會資本這一概念首次出現(xiàn)于1916年。經(jīng)濟(jì)學(xué)家格林·洛瑞(Glenn Loury)最早論及社會資本。洛瑞(1977)在《種族收入差別的動態(tài)理論》中指出，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在研究種族間收入不平等時(shí)，太過注重人力資本的作用，洛瑞借此從社會結(jié)構(gòu)資源影響經(jīng)濟(jì)活動的角度，首次提出了社會資本，并將其作為與物質(zhì)資本、人力資本相對應(yīng)的一個(gè)嶄新的理論概念。在他看來，社會資本是諸種資源之一，存在于家庭關(guān)系與社區(qū)的社會組織之中。1980年，法國社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄(Pierre Bourdieu)在《社會科學(xué)研究》雜志上發(fā)表“社會資本隨筆”的短文，對社會資本進(jìn)行了比較系統(tǒng)的分析[3]。1983年，皮埃爾·布迪厄發(fā)表法語版“The Forms of Capital”，1986年其被譯成英文發(fā)表。論文提出，社會資本是經(jīng)濟(jì)資本和文化資本以外的第三種資本，其以社會聲譽(yù)、頭銜為符號，以社會規(guī)約為制度化形式。特定行動者占有的社會資本的數(shù)量依賴于行動者可以有效加以運(yùn)用的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模大小，依賴于與他有聯(lián)系的每個(gè)人以自己的權(quán)力所占有的(經(jīng)濟(jì)的、文化的、象征的)資本數(shù)量的多少。1988年，詹姆斯·科爾曼在《美國社會學(xué)雜志》發(fā)表文章“Social Capital in the Creation of Human Capital”，從社會層面對社會資本展開論述?？茽柭J(rèn)為，“……社會結(jié)構(gòu)資源作為個(gè)人擁有的資本財(cái)產(chǎn)，即社會資本”。社會資本有兩個(gè)特征：其一，它們由構(gòu)成社會結(jié)構(gòu)的各個(gè)要素所組成；其二，它們?yōu)榻Y(jié)構(gòu)內(nèi)部的個(gè)人行為提供便利[4]。另一位重要的學(xué)者羅伯特·帕特南認(rèn)為，“社會資本是指社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，是一種‘公共物品’，其能夠通過推動協(xié)調(diào)和合作行動來提高社會效率”[5]。根據(jù)帕特南的界定，社會資本具有如下三點(diǎn)特征：一是社會資本主要由使人們傾向于相互同情、信任、理解、互惠和合作的一系列態(tài)度和價(jià)值觀構(gòu)成；二是社會資本的主要特征體現(xiàn)在能夠?qū)⑴笥?、家庭、社區(qū)、工作及公司生活聯(lián)系起來的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；三是社會資本是社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系的一種特征，它有助于推動社會行動和妥善解決問題[6]。自從社會資本被廣泛地引入學(xué)術(shù)研究，其作為重要變量對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的解釋力日漸強(qiáng)大。愈來愈多的研究者深刻認(rèn)識到，社會資本不僅直接決定了人力資本和智力資本的發(fā)展水平，還會影響企業(yè)和區(qū)域的知識創(chuàng)造、技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)營績效，進(jìn)而影響到區(qū)域發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家經(jīng)濟(jì)繁榮。

社會企業(yè)與社會資本的關(guān)聯(lián)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是大量證據(jù)表明，社會企業(yè)在運(yùn)行的過程中會使用并能增進(jìn)社會資本。例如，英國即是通過支持社會企業(yè)來促進(jìn)社會資本形成的。2007年，歐盟委員會發(fā)表報(bào)告《西歐社會經(jīng)濟(jì)和本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中社會資本的貢獻(xiàn)》研究社會資本與社會企業(yè)的關(guān)系后指出：在初興階段，非正式的社會企業(yè)更多地依賴于與社會資本的結(jié)合來運(yùn)行，僅在后來階段才產(chǎn)生橋接和聯(lián)系社會資本的信任，進(jìn)而與其他社會企業(yè)、團(tuán)體和公共部門形成互利互惠的情況。二是擁有社會資本是社會行動者實(shí)現(xiàn)某些特定目標(biāo)的決定因素。社會資本是社會企業(yè)孕育和發(fā)展的重要基礎(chǔ)和先決條件。三是產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)的社會結(jié)構(gòu)不屬于社會資本。由此，只有不斷地依靠體制機(jī)制創(chuàng)新和技術(shù)工具創(chuàng)新推進(jìn)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，才能有助于社會企業(yè)擺脫各類抑制性因素，實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。

二、財(cái)稅支持社會企業(yè)形成的國際經(jīng)驗(yàn)

(一)英國社會企業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

英國通過支持社會企業(yè)來促進(jìn)社會資本的形成。英國是迄今唯一的一個(gè)社會企業(yè)擁有國家團(tuán)體(SEUK)，并獲得財(cái)稅支持政策、政府資助與貸款項(xiàng)目的國家。英國對社會企業(yè)具體的財(cái)稅支持政策包括企業(yè)投資方案、種子企業(yè)投資計(jì)劃、社區(qū)投資稅收減免和社會投資稅收減免四種形式。社會企業(yè)只能選擇四者之一。

表2　　英國社會資本形成過程中的財(cái)稅支持政策

資料來源：SEUK官方網(wǎng)站

1.企業(yè)投資方案(Enterprise Investment Scheme)。1994年，EIS出現(xiàn)，旨在幫助小型高風(fēng)險(xiǎn)交易公司通過投資者申購新股而提供一系列的減免稅籌集資金。*企業(yè)投資方案的內(nèi)容來源于https://www.gov.uk/government/publications/the-enterprise-investment-scheme-introduction/enterprise-investment-scheme。

所得稅減免(Income Tax Relief)。所得稅減免僅提供給個(gè)人，最高減免額為投資當(dāng)年的30%。投資者年申購的最大額度為100萬英鎊，可獲得的年稅收減免為30萬英鎊(假設(shè)投資者具有足夠的所得稅負(fù)債)。投資者必須持有股份一段時(shí)間，否則所得稅減免將被取消，一般來說，這個(gè)時(shí)間段是自股份發(fā)行的3年內(nèi)。如果股票發(fā)行后進(jìn)行了合格的貿(mào)易，那么這個(gè)時(shí)間段是自貿(mào)易開始的3年內(nèi)。

資本利得稅免除(Capital Gains Tax Exemption)。如果你的所得稅減免(未被撤回)基于股票成本，并且股份是根據(jù)所得稅減免規(guī)定期間之后所出售的，那么則有資本利得稅免除。

損失減免(Loss Relief)。如果股份出售處于虧損狀態(tài)，與其被抵消任何資本收益，你可以選擇用損失的金額抵消這一年的處置收入，或前一年的任何收入。

資本利得稅減免延期(Capital Gains Tax Deferral Relief)。資本利得稅減免延期提供給個(gè)人和特定信托的受托人。當(dāng)收益是投資于合格的EIS公司時(shí)，資本收益的稅收支付可以延期。增益可以產(chǎn)生任何一種資產(chǎn)的處置，但投資必須在前或3年后獲得了1年的時(shí)間。延期的時(shí)間沒有限制，投資者與公司有沒有聯(lián)系也沒有限制。與公司沒有關(guān)系的投資者可以同時(shí)獲得所得稅減免延期與資本利得稅減免延期。

2．種子企業(yè)投資計(jì)劃(The Seed Enterprise Investment Scheme)。2012年4月6日，種子企業(yè)投資計(jì)劃獲準(zhǔn)頒布，這一計(jì)劃的目標(biāo)是刺激企業(yè)并帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。種子企業(yè)彌補(bǔ)了企業(yè)投資方案的不足，它支持剛起步、高風(fēng)險(xiǎn)的小型企業(yè)，其目的是識別企業(yè)起步期面臨的巨大困難，并提供更高額度的稅收減免。*種子企業(yè)投資計(jì)劃的內(nèi)容來源于https://www.gov.uk/seed-enterprise-investment-scheme-background。

所得稅減免(Income Tax Relief)。 符合種子企業(yè)投資計(jì)劃要求的個(gè)人可以獲得所得稅減免，投資者可以是非英國居民。個(gè)人所持股份期限為3年，計(jì)算方式為自簽發(fā)之日起到減免被保留的那一日。如果投資者在3年內(nèi)處理掉股份，或者任何所需條件不再被滿足，那么減免將被撤回或減少。當(dāng)最大年投資為一百萬英鎊時(shí)，所得稅減免的額度為所持股份的50%。投資者獲得所得稅減免的方式是稅務(wù)負(fù)債的減少。

再投資減免(Capital Gains Tax: Reinvestment Relief)。最初，再投資減免只可用于2012年至2013年的稅務(wù)，但是后來投資者在2013年至2014年也可得到再投資減免，減免率是前一年的一半。假如投資者賣了資產(chǎn)或者重新投資了所有或部分股票(符合種子企業(yè)投資計(jì)劃所得稅減免)，那么再投資的部分可以獲得再投資減免。

處置減免(Capital Gains Tax: Disposal Relief)。如果投資者的股份成本獲得了所得稅減免，而且這些股份在被投資者持有3年后出售，那么任何利潤都沒有資本利得稅。如果投資者沒有獲得所得稅減免，那么該投資者的股票交易將沒有獲得資本利得稅減免的資格。

3.社區(qū)投資稅收減免(Community Investment Tax Relief)。2012年12月7日，社區(qū)投資稅收減免方案頒布，與企業(yè)投資方案和種子企業(yè)投資計(jì)劃的最大區(qū)別是，社區(qū)投資稅收減免方案更支持對于劣勢社區(qū)的投資，方法是給予投資者稅收減免。稅收減免的對象可以是個(gè)人或公司，稅收減免額度可達(dá)社區(qū)發(fā)展財(cái)政機(jī)構(gòu)投資價(jià)值的25%，稅收減免時(shí)間長達(dá)5年，從投資開始年算起。*社區(qū)投資稅收減免的內(nèi)容來源于https://www.gov.uk/government/publications/community-investment-tax-relief-citr/community-investment-tax-relief-citr。

4.社會投資稅收減免(Social Investment Tax Relief)。2014年，英國社會企業(yè)聯(lián)盟頒布社會投資稅收減免方案，其主要對象是社會企業(yè)，其內(nèi)容為：個(gè)人通過股份或者債務(wù)的方式對社會企業(yè)進(jìn)行投資，個(gè)人在投資金額上獲得稅收減除；社會企業(yè)在交換活動中運(yùn)用該資金；投資應(yīng)該持續(xù)至少3年，經(jīng)過3年或者更長的時(shí)間，該投資被出售或者償還。社會投資稅收減免包含所得稅減免、資本持轉(zhuǎn)抵免和資本收益處置抵免三種，投資者可以選擇一種或者多種。*社會投資稅收減免的內(nèi)容來源于https://www.gov.uk/government/publications/social-investment-tax-relief-factsheet/social-investment-tax-relief。

所得稅減免(Income Tax Relief)。所得稅減免額度可達(dá)投資金額的30%，最大年投資額度為一百萬英鎊，沒有最小投資額度的限制。所得稅減免起始于投資年，當(dāng)投資者有符合條件的稅務(wù)責(zé)任時(shí)，稅務(wù)及海關(guān)總署就會減少投資者進(jìn)行投資時(shí)產(chǎn)生的稅收。投資者不必為英國公民，投資者符合稅收減免的條件即可。

資本持轉(zhuǎn)抵免(Capital Gains Hold-over Relief)。當(dāng)增益被再投資于符合社會投資稅收減免所得稅減免要求的股票或者債券時(shí)，投資者可推遲資本利得稅的支付時(shí)間。投資者不需要申請社會投資稅收減免(SITR)所得稅減免。增益可來源于任何形式的資產(chǎn)，但必須符合以下要求：增益必須來源于2014年4月6日至2019年4月5日的法定期間；合格的投資指增益上升前1年或者3年內(nèi)進(jìn)行的投資。當(dāng)以下情況發(fā)生時(shí)，推遲的資本利得稅必須被支付：投資者將投資轉(zhuǎn)移(不包括轉(zhuǎn)移給配偶或者民事伴侶)；投資被取消、贖回或者償還；社會企業(yè)不在符合社會投資稅收減免的要求。

資本收益處置抵免(Capital Gains Disposal Relief)。如果投資者的投資成本有所得稅減免未被收回，且投資者已持投資至少3年以上才結(jié)束，那么投資者所得投資的增益都不需繳納資本收益稅。這意味著投資者不需要申請資本收益處置抵免，因?yàn)樵鲆娑愐驯幻獬ｍ氉⒁獾氖?，投資者要想獲得資本收益稅收推遲，投資必須有社會稅收減免所承認(rèn)的所得稅減免(即投資者的投資首先須獲得所得稅減免)。

(二)美國社會企業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

美國在集團(tuán)結(jié)合和社區(qū)精神等社會資本方面具有成熟的經(jīng)驗(yàn)。然而，美國社會也有不信任政府、排斥政府插手個(gè)人和家庭生活的歷史傳統(tǒng)。與其他經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家不同的是，美國政府體系中不存在一個(gè)專門致力于解決社會問題的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，相關(guān)的研究基礎(chǔ)經(jīng)常針對某些特定群體或者來自于非常規(guī)事件。迄今為止沒有官方的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對社會資本進(jìn)行過研究或者測量，而且社會資本的研究數(shù)據(jù)具有一定的局限性。

1995年，羅伯特·帕特南撰寫了《獨(dú)自打保齡球：美國社會資本的衰減》一文，引起社會熱議。2000年，羅伯特·帕特南繼而出版了《獨(dú)自打保齡球：美國社區(qū)的衰落與復(fù)興》，圍繞社區(qū)建設(shè)、社會組織發(fā)展、教育、城市規(guī)劃與管理、社會資本投資、犯罪研究和弱勢群體保護(hù)等諸多社會發(fā)展和社會資本的重要議題展開研究。羅伯特·帕特南不僅為當(dāng)代民主政治與社會發(fā)育的融合找到了新的路徑，且在研究方法和交叉學(xué)科的深度融合上做出了貢獻(xiàn)。其研究認(rèn)為，社會資本具備信任、規(guī)范與網(wǎng)絡(luò)等社會組織的特征，其以信任為核心，來源渠道為互利互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)。社會資本是一種公共財(cái)富，其通過開展有益的社會活動而不斷得到生產(chǎn)和積累。帕特南指出，相比于物質(zhì)資本和人力資本，由公民參與橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所體現(xiàn)出的社會資本更為重要，它改善合作行為，提高社會效率和政府績效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即“強(qiáng)社會，強(qiáng)經(jīng)濟(jì)；強(qiáng)社會，強(qiáng)國家”。帕特南提出的社會資本理論受到學(xué)術(shù)界的極大重視和廣泛評論。與此同時(shí)，帕特南自己則對他的社會資本理論不斷地進(jìn)行發(fā)展和完善。其中，最引人注目的是他關(guān)于美國社會資本減少的研究。由于社會資本的減少和公民文化的衰落危及美國民主政治的基礎(chǔ)，帕特南強(qiáng)調(diào)，亟待探索公共政策對社會資本形成的影響，盡快加強(qiáng)政府在社會資本積累方面的作用。

美國對社會資本的財(cái)稅支持政策是基于社區(qū)單元制定的。1977年，美國國會通過的《社區(qū)再投資法》(Community Reinvestment Act，簡稱CRA)規(guī)定，受監(jiān)管機(jī)構(gòu)有“持續(xù)和責(zé)無旁貸的責(zé)任”滿足整個(gè)社區(qū)的信貸需求，包括中低收入社區(qū)和借款人的信貸需求；美聯(lián)儲等四個(gè)聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其履行CRA義務(wù)情況進(jìn)行考核，考核內(nèi)容主要包括貸款、服務(wù)、投資三個(gè)方面，其中貸款考核最為重要，只有貸款考核為“滿意”以上等級時(shí)，總的考核結(jié)果才能達(dá)到“優(yōu)秀”等級(最高等級)；考核結(jié)果是機(jī)構(gòu)申請開設(shè)分支機(jī)構(gòu)、兼并、收購等評審的重要依據(jù)。

美國對《社區(qū)再投資法》的進(jìn)一步修改持續(xù)進(jìn)行著討論，2009年3月12日國會議員Johnson向美國眾議院金融服務(wù)委員會提交了《2009年社區(qū)再投資現(xiàn)代化法案》，其主要內(nèi)容包括：拓展評估區(qū)域概念，機(jī)構(gòu)通過經(jīng)紀(jì)商發(fā)放貸款也應(yīng)包括在評估區(qū)內(nèi)；增加考核業(yè)務(wù)類型，包括針對少數(shù)種族社區(qū)的貸款和服務(wù)；規(guī)定從事掠奪性放貸和其他種類的信貸行為(如果這些行為對社區(qū)或居民有負(fù)面影響)的機(jī)構(gòu)在評級過程中將會受到懲罰；擴(kuò)大法案的適用范圍，涵蓋各種非銀行機(jī)構(gòu)(包括獨(dú)立抵押公司、信用社、銀行的抵押公司附屬機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司以及證券公司)；完善數(shù)據(jù)披露，規(guī)定有關(guān)數(shù)據(jù)披露應(yīng)包括小企業(yè)貸款中企業(yè)主的性別、種族內(nèi)容和存款賬戶數(shù)據(jù)等；建立新的貸款數(shù)據(jù)庫，追蹤貸款的止贖和調(diào)整情況。法案還要求聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)在銀行并購時(shí)召開更多的聽證會。

《社區(qū)再投資法》并非違背穩(wěn)健經(jīng)營原則，強(qiáng)迫金融機(jī)構(gòu)發(fā)放高風(fēng)險(xiǎn)貸款?？陀^上，執(zhí)行社區(qū)再投資法既促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也為金融機(jī)構(gòu)帶來更多獲利機(jī)會。社區(qū)再投資法的實(shí)施，構(gòu)建了金融機(jī)構(gòu)和所在社區(qū)的共同發(fā)展機(jī)制。為獲得政策支持，注重公眾形象和擬收購其他機(jī)構(gòu)的銀行金融機(jī)構(gòu)會加強(qiáng)信貸、增加營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、提供更全面更高質(zhì)量的服務(wù)?！渡鐓^(qū)再投資法》有效地促進(jìn)了金融機(jī)構(gòu)提供信貸服務(wù)，將由本地區(qū)吸收的存款資金繼續(xù)投入本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，減少了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金外流。美聯(lián)儲的一項(xiàng)調(diào)查研究表明，社區(qū)金融機(jī)構(gòu)通過為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民提供信貸和風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)，以及通過與社區(qū)開發(fā)組織和監(jiān)管部門進(jìn)行協(xié)作，對美國不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了關(guān)鍵作用。相應(yīng)的，地方政府也大力支持執(zhí)行社區(qū)再投資法的金融機(jī)構(gòu)，不僅在該行繳存政府資金，還鼓勵(lì)社區(qū)居民把資金存放到社區(qū)再投資法評價(jià)等級高的金融機(jī)構(gòu)。

與英國相仿，美國社會資本也以社會企業(yè)形式出現(xiàn)。社會企業(yè)在美國并非一個(gè)精確的概念，其通常被理解為要滿足市場并且擁有社會目標(biāo)的組織。當(dāng)代社會對社會企業(yè)的興趣源于一系列相互關(guān)聯(lián)的趨勢，既包括非營利組織依靠通過銷售服務(wù)和商業(yè)企業(yè)得到的收入來進(jìn)行擴(kuò)展，也包括非營利組織與商業(yè)企業(yè)日益緊密的聯(lián)系，還包括企業(yè)對于社會目標(biāo)和社會責(zé)任的日益強(qiáng)調(diào)。

在美國，社會企業(yè)劃分為企業(yè)慈善組織(Corporate Philanthropy)、社會目標(biāo)組織(Social Purpose Organization)，以及介于兩者之間的混合形態(tài)組織。根據(jù)企業(yè)或者組織是否具有營利性，社會企業(yè)可再被細(xì)分為六種類型(見表3)。

表3　　美國社會企業(yè)的存在形式

資料來源：Dennis R. Young“Social Enterprise in the United States: Alternate Identities and Forms”

社會企業(yè)在美國正處于初步發(fā)展的狀態(tài)，結(jié)構(gòu)松散，法律形式多種多樣，需要不斷地改進(jìn)以真正達(dá)成目標(biāo)。由于社會企業(yè)處于起步狀態(tài)，美國還未像英國一樣建立相關(guān)的財(cái)稅支持政策體系，現(xiàn)有的官方組織中，只有社會企業(yè)聯(lián)盟負(fù)責(zé)為社會企業(yè)提供建議和進(jìn)行宣傳。

三、中國社會企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)

(一)中國社會企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r

在中國，市場化過程和社會轉(zhuǎn)型也是社會資本和社會企業(yè)變遷的過程。一方面，市場化經(jīng)濟(jì)主體通過橫向聯(lián)系整合市場需求形成生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，必須借助政府職能轉(zhuǎn)型構(gòu)建覆蓋全社會的激勵(lì)相容機(jī)制的縱向社會資本網(wǎng)絡(luò)；另一方面，必須體現(xiàn)社會豐富性和地位平等性的原則，通過人們之間相互依賴獲取信息和知識，以及保護(hù)利益相關(guān)人等媒介，重構(gòu)社會的公共精神和一般信任，通過社會組織化解市場化風(fēng)險(xiǎn)，加快區(qū)域的專業(yè)化和社會分工合作進(jìn)程。因此，加快發(fā)展社會企業(yè)是中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)有之義。

與西方國家相仿，中國社會資本也以社會企業(yè)的形式存在。改革開放以來，伴隨中國社會經(jīng)濟(jì)的成長進(jìn)步，中國社會企業(yè)和社會組織蓬勃發(fā)展。2004年，社會企業(yè)的概念及相關(guān)研究被正式引入中國。伴隨2006年戴維·伯恩斯坦的《如何改變世界：社會企業(yè)家和新思想的力量》和查爾斯·利德比特的《社會企業(yè)家的崛起》的中文版發(fā)行，以及小額信貸制度創(chuàng)始人尤努斯博士獲得諾貝爾和平獎(jiǎng)后訪問中國等事件的發(fā)生，中國的一些組織和機(jī)構(gòu)開始加快了開辦和推進(jìn)社會企業(yè)的實(shí)踐。

盡管社會企業(yè)的理念和實(shí)踐在中國起步較晚，但一部分具有創(chuàng)新意識、富有洞察力、善于捕捉社會需求的中國社會企業(yè)家作為先行者，通過樹立市場導(dǎo)向、改革內(nèi)部管理和改善生產(chǎn)與銷售獲得利潤等途徑，快速推進(jìn)社會組織發(fā)展和社會資本項(xiàng)目的運(yùn)作，逐步打破傳統(tǒng)慈善組織的運(yùn)作模式，形成了一些粗具規(guī)模的社會企業(yè)。諸如鶴童老年福利協(xié)會、妙心家政和殘友集團(tuán)等一系列社會企業(yè)組織開始涌現(xiàn)。迄今，社會企業(yè)在中國已經(jīng)作為一種創(chuàng)新的公益模式獲得了一定程度的實(shí)踐認(rèn)可，并開始為社會所接受。截至2015年6月底，全國共有社會組織61.3萬個(gè)，其中社會團(tuán)體31.2萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位29.7萬個(gè)，基金會4 190個(gè)。*數(shù)據(jù)來源于http://www.gongyishibao.com/html/zhengcefagui/6785.html(2015-04-29)。社會組織活躍于教育、衛(wèi)生、環(huán)保等各個(gè)領(lǐng)域。除發(fā)展速度之外，中國社會企業(yè)在很多方面取得了重要進(jìn)步。例如，社會企業(yè)發(fā)起方的類型逐步多樣化，個(gè)人發(fā)起方素質(zhì)較高；中國社會企業(yè)形式多種多樣，主要集中于養(yǎng)老、民辦學(xué)校、職業(yè)教育、社會服務(wù)等領(lǐng)域，并多以非營利組織、福利企業(yè)、合作社、社區(qū)服務(wù)組織、商業(yè)企業(yè)的形式出現(xiàn)，成功地促進(jìn)了弱勢群體的就業(yè)和發(fā)展；社會企業(yè)的收入來源也逐漸多樣化，對捐贈的依賴程度不斷下降；社會企業(yè)的宣傳手段多樣，員工結(jié)構(gòu)相對合理等。

(二)中國社會企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

由于現(xiàn)行中國沒有與社會企業(yè)相關(guān)的法律，中國的社會企業(yè)組織的發(fā)育規(guī)范化不足，迄今未能進(jìn)入官方視野。存在形式多種多樣，加之沒有官方登記，目前難以統(tǒng)計(jì)出中國社會企業(yè)或者“類社會企業(yè)”的確切數(shù)量與發(fā)展規(guī)模。由于社會企業(yè)發(fā)展的初級階段特征，不僅社會企業(yè)整體上發(fā)育滯后，并且現(xiàn)階段還存在著企業(yè)規(guī)模較小、經(jīng)營意識不足；缺乏啟動資金，依賴募款而非經(jīng)營創(chuàng)收，且大多未進(jìn)行財(cái)務(wù)公開；價(jià)值營銷成效有待加強(qiáng)；企業(yè)品牌的經(jīng)濟(jì)價(jià)值尚不顯著；社會效益和經(jīng)濟(jì)效益難以平衡，不少企業(yè)組織處于嚴(yán)重虧損狀態(tài)；企業(yè)績效評價(jià)體系不完善等諸多不足之處。追根溯源，中國社會企業(yè)孕育發(fā)展的困難與挑戰(zhàn)源于以下深層次的原因：一是缺少法律框架。中國沒有社會企業(yè)的法律實(shí)體。在中國，社會企業(yè)多以自發(fā)的草根組織形式存在。由于初創(chuàng)時(shí)期規(guī)模小、資金和人員有限，加之面臨雙重管理體制，草根組織的登記注冊受到很大限制，注冊為非營利組織的機(jī)會更是微乎其微。沒有合法身份無法開具發(fā)票，增加了接受社會資助的難度。法律框架的缺失還使得社會企業(yè)處處面臨不平等的競爭環(huán)境。二是缺少優(yōu)秀的社會企業(yè)家。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，社會企業(yè)的成功高度依賴于社會企業(yè)家的創(chuàng)造性發(fā)揮。優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)人是非營利組織發(fā)展中至關(guān)重要的條件。中國的社會企業(yè)家在規(guī)模、質(zhì)量、熱忱、信譽(yù)等方面嚴(yán)重不足。三是缺少啟動和運(yùn)營資金。對現(xiàn)有準(zhǔn)社會企業(yè)性質(zhì)的組織進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會企業(yè)初創(chuàng)期面臨嚴(yán)重的資金短缺，無法形成良好的營利模式。目前，企業(yè)組織和運(yùn)作主要依靠創(chuàng)辦者自掏腰包、多方求助、募集捐款或者依靠志愿者提供的志愿服務(wù)來維持，無法形成所需的資金支持渠道網(wǎng)絡(luò)。四是缺少政策支持。中國社會企業(yè)的發(fā)展得益于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌推動的政府職能轉(zhuǎn)變，政府鼓勵(lì)和培育社會力量來參與社會服務(wù)供給。政府在社會企業(yè)和民間組織的發(fā)展上同時(shí)扮演著規(guī)則制定者和主要促動者角色。然而，由于法律框架的缺失，中國無法像英國政府那樣制定財(cái)稅支持政策，因此，社會企業(yè)運(yùn)營需要支付超高的營業(yè)稅，從而阻礙了中國社會企業(yè)的發(fā)展。

四、中國社會企業(yè)的財(cái)稅支持政策

我們認(rèn)為，面對發(fā)展進(jìn)程中的阻礙與挑戰(zhàn)，完善法律制度框架與制定有力的財(cái)稅支持政策是推動中國社會企業(yè)健康發(fā)展的兩大核心任務(wù)。

(一)完善法律制度框架

中國社會企業(yè)發(fā)展中最為突出的短板是政府職能的缺失和保障不足。表現(xiàn)在政府對社會組織的資金和規(guī)模等的限制過于嚴(yán)苛，實(shí)行“分層登記、雙重管理”。作為新型社會組織，社會企業(yè)受產(chǎn)生方式、規(guī)模和組織特點(diǎn)等方面的限制很難在民政部注冊。少數(shù)以社會團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位的身份注冊成立的社會企業(yè)，受限于相關(guān)法律，無法進(jìn)行商業(yè)活動，同時(shí)社會企業(yè)的草根身份得不到法律認(rèn)可，很難獲得政府的資助和社會慈善捐贈。必須改變現(xiàn)有的社會組織管理機(jī)制，將社會企業(yè)納入管理范圍，為社會企業(yè)創(chuàng)建有利的社會環(huán)境，規(guī)范社會企業(yè)發(fā)展。

目前，中國規(guī)范社會組織活動的行政法規(guī)有《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理?xiàng)l例》，但沒有關(guān)于社會組織的基本立法，且現(xiàn)有的行政法規(guī)主要側(cè)重于對社會組織的管理和監(jiān)督，缺乏政府如何保護(hù)社會組織的獨(dú)立身份和合法權(quán)利的內(nèi)容。缺乏針對社會企業(yè)的專門法律導(dǎo)致社會企業(yè)在成立之初即面臨合法性的質(zhì)疑。因此，以英國為例，加快社會企業(yè)的相關(guān)立法，明確其相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)，用法律替代行政法規(guī)和規(guī)章，對發(fā)展中國社會企業(yè)具有重要的推動作用。中國社會企業(yè)立法工作可以分兩個(gè)步驟：一是按照立法有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)在最高立法機(jī)關(guān)授權(quán)的情況下，對尚未制定法律的部分事項(xiàng)制定行政法規(guī)。因此，應(yīng)對中國社會企業(yè)迅速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，可以在獲得人民代表大會授權(quán)的情況下，以行政法規(guī)和政府規(guī)章的形式出臺過渡性規(guī)章，引導(dǎo)和傳遞鼓勵(lì)社會企業(yè)發(fā)展的政策指向。二是為徹底規(guī)避政府規(guī)章穩(wěn)定性低、政府部門擁有很大解釋空間、容易造成執(zhí)法隨意性過強(qiáng)、社會企業(yè)無所適從的問題，必須加快以法律逐漸替代行政法規(guī)、規(guī)章的進(jìn)程，圍繞社會企業(yè)的建立、發(fā)展和完善出臺嚴(yán)謹(jǐn)完備的法律制度體系。

在立法的操作層面上，通過考察國外社會企業(yè)發(fā)展的歷史發(fā)現(xiàn)，在社會企業(yè)的孕育和初創(chuàng)時(shí)期，為減少立法的制度摩擦，可以先將社會企業(yè)納入現(xiàn)有的企業(yè)法律形態(tài)中加以規(guī)范。然后，伴隨社會企業(yè)的不斷發(fā)展，再逐步為其確立特定的法律形式，規(guī)范其權(quán)利和義務(wù)，使其與商業(yè)企業(yè)、非營利組織加以區(qū)別。英國設(shè)立“社區(qū)利益企業(yè)”和比利時(shí)設(shè)立“社會目的企業(yè)”的做法都值得中國借鑒。此外，中國還應(yīng)借鑒別國經(jīng)驗(yàn)，建立囊括資質(zhì)要求、注冊登記、稅收、管理等全方位的促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)體系，以本國民間組織的法律法規(guī)體系作為參照，對社會企業(yè)法律法規(guī)加以調(diào)整?；谥袊F(xiàn)有的基礎(chǔ)與條件，現(xiàn)階段，可以從以下三個(gè)方面逐步制定不同層次的配套的法律法規(guī)體系。一是賦予社會企業(yè)明確的法律地位，對尚無法律規(guī)范的商會、行業(yè)協(xié)會等要加快立法，使社會企業(yè)、各類商會、行業(yè)協(xié)會有法可依；二是要確立社會企業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，即社會企業(yè)由誰來監(jiān)管、如何監(jiān)管等；三是在構(gòu)建新的管理法律框架時(shí)，可借鑒國外社會企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和中國非營利組織的管理情況，采用三級登記管理體制，即登記、備案、公益性認(rèn)定。

(二)建立財(cái)稅支持政策

英國社會企業(yè)發(fā)展的實(shí)踐表明，政府部門的經(jīng)濟(jì)扶持、政策鼓勵(lì)和提供創(chuàng)新機(jī)制可以為社會企業(yè)的蓬勃發(fā)展創(chuàng)造巨大空間。中國應(yīng)借鑒英國社會企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，加快構(gòu)建發(fā)展社會企業(yè)的財(cái)稅支持政策。

英國支持社會企業(yè)的財(cái)稅政策廣泛涉及所得稅減免、資本利得稅免除、再投資減免、資本持轉(zhuǎn)抵免、資本收益處置抵免等方面。從中國國情出發(fā)，稅收優(yōu)惠和扶持保護(hù)政策是現(xiàn)階段發(fā)展中國社會福利企業(yè)最有效的政策措施。尤其在當(dāng)前就業(yè)形勢嚴(yán)峻、社會福利企業(yè)發(fā)展陷入困境的情況下，全面落實(shí)國家給予社會福利企業(yè)的稅收優(yōu)惠和扶持保護(hù)政策非常急迫。具體的，中國社會企業(yè)發(fā)展的財(cái)稅支撐政策應(yīng)包括如下三個(gè)方面。

第一，健全完善法規(guī)政策，加大補(bǔ)貼和優(yōu)惠力度。在中國，大部分社會企業(yè)的宗旨是扶貧和幫助殘疾人。因此，及時(shí)修改和完善殘疾人集中就業(yè)保障的相關(guān)政策非常重要。政府應(yīng)該采用“托底保障”和特殊政策相結(jié)合的方法，針對不同殘疾人群體和不同性質(zhì)的福利企業(yè)制定多樣化的保障政策。在社會企業(yè)的管理政策上，建議在清晰界定社會服務(wù)項(xiàng)目和行業(yè)的基礎(chǔ)上，分別制定保護(hù)性法律政策。在稅收政策上，應(yīng)在權(quán)衡不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不平衡性的前提下，避免“一刀切”式的限額算法，改為采用按比例計(jì)算方式，以適應(yīng)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)情，加快鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的福利企業(yè)發(fā)展，更好地推進(jìn)殘疾人的集中就業(yè)。

第二，鼓勵(lì)各種形式共同參與，扶持有規(guī)模的新型社會企業(yè)發(fā)展。在中國，第三部門作為發(fā)展社會企業(yè)的重要主體，在強(qiáng)化社會企業(yè)力量、壯大社會企業(yè)規(guī)模方面發(fā)揮著無可替代的作用。因此，中國宜采取政府主導(dǎo)社會保障制度建設(shè)、調(diào)動企業(yè)自愿參與的方式，更好地滿足殘疾人的保障需求。同時(shí)，通過政策傾斜來吸引更多的社會力量舉辦公益性社會組織。對那些以社會目標(biāo)為組織發(fā)展方向，兼顧以企業(yè)化運(yùn)作方式存在的公益性組織，可以以企業(yè)形式在工商管理部門注冊。對以社會目標(biāo)為主，利用非國有資產(chǎn)舉辦并從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織，必須在享受稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，從法律規(guī)制上進(jìn)一步明確其社會公益性質(zhì)，給予更大的促進(jìn)和扶持。

第三，落實(shí)現(xiàn)有政策，制定切實(shí)可行的財(cái)稅支持政策。在中國，福利企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策。殘疾人就業(yè)的社會企業(yè)可以向民政部申請《社會福利企業(yè)證書》，該證書可以給社會企業(yè)帶來很多財(cái)稅上的支持，包括增值稅和營業(yè)稅兩個(gè)方面。因此，為帶動社會企業(yè)的發(fā)展，可以將對殘疾人制定的福利企業(yè)政策擴(kuò)展至所有社會企業(yè)，從而將僅對殘疾人的幫扶目標(biāo)擴(kuò)展至以扶貧等社會目標(biāo)為導(dǎo)向的所有社會企業(yè)。

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[責(zé)任編輯：房宏琳，曾博]

收稿日期：2016-01-20

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“中國城市公共產(chǎn)品空間失配的紓解策略研究”(11BJY055)；國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“高鐵時(shí)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展重點(diǎn)與支撐政策研究”(11AZD093)；教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”項(xiàng)目

作者簡介：陸軍(1971—)，男，教授,博士生導(dǎo)師，從事城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)、地方公共財(cái)政研究。

中圖分類號：F812.0

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-462X(2016)06-0084-08

·經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與思潮新探索·