吳金群

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應破除對省管縣體制改革的五個誤解

吳金群

截至2015年底，全國已經(jīng)有24個省和自治區(qū)正在開展以財政省管縣、人事省管縣以及經(jīng)濟社會管理權下放為主要內容的省管縣體制改革。面對這場牽一發(fā)而動全身的改革，有人歡呼，也有人質疑。雖然在某種意義上，質疑可以促使改革實踐更加理性，但很多質疑實際上是因為對改革存在誤解。本文的主要目的，就是試圖破除這些“美麗的誤會”。

誤解一：省管縣改革是前所未有的制度創(chuàng)新

在當今中國，改革與創(chuàng)新已經(jīng)成了最為流行的詞語之一，以至于不談改革或創(chuàng)新就會被認為思想不夠開放，工作不夠進取。不過，改革與創(chuàng)新并不是同義詞。改革是把不合理的舊事物改變成能適應客觀情況的新事物的過程，而創(chuàng)新則強調對原有事物做出創(chuàng)造性的變革。也就是說，重復性和模仿性的改革并不是創(chuàng)新。在實踐中，創(chuàng)新出現(xiàn)了被泛化甚至招牌化的傾向。這一方面體現(xiàn)為創(chuàng)新概念的濫用，許多所謂創(chuàng)新并沒有真正的創(chuàng)造性；另一方面體現(xiàn)為某些舉措一旦掛上創(chuàng)新的招牌，就可以在政治上取得更大的寬容，從而規(guī)避一定的風險。

早在1952年，我國就把地方層級統(tǒng)一規(guī)定為“三實”（省、縣、鄉(xiāng)）、“三虛”（大區(qū)、專區(qū)、區(qū)）。1954年《憲法》規(guī)定：全國分為省、自治區(qū)、直轄市，省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市，縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；直轄市和較大的市分為區(qū)；自治州分為縣、自治縣、市。所以，除自治州外，省和自治區(qū)直接管理縣、市乃是當時地方政府的主流體制。市管縣的現(xiàn)象從1949年開始零星出現(xiàn)，其范圍在20世紀50年代有所擴大。在60年代前期，市管縣體制出現(xiàn)了反復，重新走向低谷。1982年，中共中央51號文件發(fā)出《改革地區(qū)體制，實行市領導縣體制的通知》。此后，新一輪市管縣體制改革迅速興起。奇怪的是，我國1982年《憲法》依然規(guī)定：全國分為省、自治區(qū)、直轄市，省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市，縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。但是，市管縣改革的熱潮竟全然不顧憲法的規(guī)定。當前在諸多省區(qū)開展的省管縣改革，實際上是對憲法精神的回歸。正是在這個意義上說，省管縣改革雖是一場意義深遠的變革，但并不是前所未有的制度創(chuàng)新。

人們經(jīng)常把浙江看成省管縣改革的先鋒，并概括總結了諸多經(jīng)驗，但事實卻極具諷刺意味。當年，浙江省在財政體制上成功抵制了市管縣，而且縣（市）的黨政一把手也長期由省直管。現(xiàn)如今，浙江卻因為當年市管縣改革的不徹底，成為省管縣改革的典范。如果真要學習浙江經(jīng)驗，那就應該把重點放在如何結合本地實踐，創(chuàng)造性地落實中央的改革開放政策上。浙江對省管縣體制的堅守，帶來了縣域經(jīng)濟的普遍繁榮以及城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。而中央對部分省區(qū)的“寬容”，巧妙地克服了一統(tǒng)體制下地方自主性缺失的弊端。同時，地方的自主探索又為全國層面的政策調整積累了難得的經(jīng)驗。

誤解二：省管縣改革影響了中心城市的發(fā)展

作為兩類客觀實體的中心城市和周邊縣域，原本只有功能和地域上的差別。然而，伴隨著人類社會政治性的不斷滋長，基于利益調整、權責配置以及體制變遷的市縣關系越來越成為區(qū)域公共管理的重要命題。對于省管縣改革，縣級政府大都表示歡迎，而地級市的態(tài)度則比較曖昧。其中的一個重要原因，就在于后者擔心省管縣改革會影響中心城市的發(fā)展。也正因為如此，近年來地級市加快了把周邊縣（市）改為市轄區(qū)的進程。如果說省管縣改革是要實現(xiàn)市縣分治，那么縣（市）改區(qū)則是試圖在行政體制上進一步整合。在分散與整合的博弈中，當今中國的地方行政改革，展開了一幅異常復雜的畫卷。

省管縣改革的戰(zhàn)略愿景是“減少層級，強化縣政，市縣協(xié)調，人民滿意”，不僅沒有削弱中心城市發(fā)展的意圖，而且試圖通過“強市”和“活縣”實現(xiàn)“市縣協(xié)調”。也就是說，對縣的放權，并不一定意味著對市的削弱。國際經(jīng)驗表明，大都市區(qū)已經(jīng)成為各國經(jīng)濟增長的發(fā)動機，國際競爭的基本單元正在從國家競爭和企業(yè)競爭，轉變?yōu)榇蠖际袇^(qū)競爭。在我國，中心城市在經(jīng)濟社會發(fā)展中起著火車頭的作用，其輻射力和帶動力將在很大程度上影響周邊縣域的發(fā)展。而且，大城市具有資本、技術、信息和人力資源優(yōu)勢，我國經(jīng)濟社會轉型升級的完成，離不開中心城市的跨越式發(fā)展。然而，市管縣體制試圖依靠行政隸屬關系來實現(xiàn)市縣協(xié)調發(fā)展，結果卻束縛了縣（市）發(fā)展的積極性。在這個意義上可以說，省管縣改革是對市、縣的雙重解放。對市而言，它可以集中精力搞好市區(qū)建設；對縣而言，它可以擁有更大的發(fā)展自主權。

發(fā)達國家在市縣分治的基礎上，通過市場經(jīng)濟的聯(lián)結和社會力量的互動，最終形成了繁榮的都市區(qū)。我國的城鎮(zhèn)化建設，也正在走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展之路。一方面，通過不斷強化中心城市功能，利用目前僅占全國6.5%的國土建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和社會空間，不僅可以體現(xiàn)城市的高效率，而且可以為周邊縣域提供更高層次的公共服務。另一方面，通過大力發(fā)展縣域經(jīng)濟和中小城鎮(zhèn)，建設惠及全國71.0%人口的美好縣域社會，為基層群眾提供均等化的基本公共服務，可以有效解決社會公平問題。這兩方面的結合，將使得市縣的協(xié)調發(fā)展可以兼顧公平與效率的關系，并保證中心城市和周邊縣域能夠互利共贏。

誤解三：省管縣改革的經(jīng)濟社會績效不明顯

自從2002年黨的十六大報告提出要“壯大縣域經(jīng)濟”后，全國大多數(shù)省區(qū)都出臺了有關促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的意見，其中的一個重要舉措就是推進省管縣改革試點。無疑，這是一條正確的道路。省管縣體制可以上移公共服務統(tǒng)籌權，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化；下放公共資源配置權，增強縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的活力。在省管縣體制下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可以分為兩個層面進行：一是由省級政府承擔的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，主要協(xié)調的是大中城市與縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的關系；二是由縣級政府承擔的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，主要協(xié)調的是中小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的關系。前者可稱之為“大統(tǒng)籌”，意味著“公共服務統(tǒng)籌權的上移”；而后者可稱之為“小統(tǒng)籌”，意味著“公共資源配置權的下放”。省管縣體制克服了市管縣體制下“市刮縣”、“市壓縣”、“市卡縣”的弊端，壯大了縣域經(jīng)濟，切實推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，并進而促進了區(qū)域公平。

在目前的研究中，出現(xiàn)了兩種不太正確的傾向：一是為了論證省管縣改革的意義以及取得的成效，把幾乎所有成績都歸功于省管縣改革；二是過于狹隘地理解省管縣的績效，只是在片面地計算短期內的經(jīng)濟增長。第一種傾向的錯誤在于，區(qū)域發(fā)展的綜合績效與包括制度環(huán)境、管理體制、領導能力、激勵機制、區(qū)域文化等因素在內的諸多因素有關，簡單地把已經(jīng)取得的成績歸功于省管縣改革，在邏輯上是站不住腳的。第二種傾向的錯誤在于，省管縣改革的績效除了經(jīng)濟發(fā)展以外，還應考慮更為重要的政治進步、管理高效、社會善治以及人民滿意。雖然體現(xiàn)政治進步、管理高效、社會善治以及人民滿意的體制最終可能會帶來經(jīng)濟的更好發(fā)展，但是它們本身就具有價值性意義，而不僅僅是工具性意義。即使是在工具性意義上，它們對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻也不一定會在短期內就能立竿見影。

在實踐中，省管縣體制的探索還存在諸多問題，但其中的大部分問題，恰恰是由省管縣改革還不配套，而不是省管縣體制本身導致的。比如：在大部分省區(qū)，財政省管縣和行政市管縣兩種體制并行，導致財權與事權的扭曲，縣級政府出現(xiàn)了“兩個婆婆”，誰也得罪不起，徒增協(xié)調成本；在行政省管縣的試點地區(qū)，雖然不再有“扭曲的科層”，但新的區(qū)域治理機制并未形成，出現(xiàn)了“殘缺的網(wǎng)絡”。由于改革還不配套、尚不徹底而出現(xiàn)的種種不如意，不應該成為人們懷疑甚至否定省管縣改革的充分理由。現(xiàn)在急需做的是，進一步推進省管縣以及相應的配套改革。

誤解四：把所有的縣市都交給省級政府管理

一些人以為省管縣改革是要把所有的縣（市）都交給省或自治區(qū)直接管理，從而產(chǎn)生了省級政府管不過來的擔憂。從管理學的角度看，當一個組織的規(guī)模一定而且其他條件保持不變時，管理層次與管理幅度之間呈現(xiàn)反比例關系，即：管理層次越多，管理幅度越小；管理層次越少，管理幅度越大。要壓縮行政層級實行省管縣，在省、市、縣數(shù)量既定的情況下，就勢必會增加省級政府的管理幅度。對管理幅度過大的擔憂雖然可以促使改革的頂層設計更加系統(tǒng)，但不應成為阻撓改革的充分理由。一方面，可以通過下放更多經(jīng)濟社會管理權限給縣市、優(yōu)化管理流程與體制機制、改善政策工具與方式方法等途徑，提高省級政府直接管理的縣、市的能力；另一方面，可以通過“較大的市”依法管縣、縣級政區(qū)的有效整合、省管縣與市管縣的協(xié)調并舉等途徑，減少省級政府直接管理的縣、市數(shù)量。

第一，“較大的市”可以依法管縣。我國《憲法》明確規(guī)定：直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。問題的關鍵在于什么是“較大的市”。對此，《憲法》沒有明確規(guī)定。在《立法法》修訂之前，較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市（共49個）。《立法法》修訂之后，地方立法權擴大到了所有設區(qū)的市，較大的市僅指經(jīng)國務院批準的較大的市。當然，《憲法》所說的較大的市，可以由全國人大常委會做出新的解釋。但無論使用哪種口徑，即使在全國大范圍地推進省管縣體制，部分“較大的市”依然可以根據(jù)憲法和法律管縣。

第二，縣級政區(qū)可以進行有效整合。縣是我國行政區(qū)劃中作用顯著，歷史最長，也最為穩(wěn)定的一個層級。但是，因為沒有明確統(tǒng)一的標準，不同省區(qū)之間縣的數(shù)量、面積、人口規(guī)模、經(jīng)濟實力等方面存在巨大的差別。有必要在增設直轄市、劃小規(guī)模過大省區(qū)、增加省級政府數(shù)量后，進一步整合縣級政區(qū)?？傮w思路是：一部分發(fā)達縣（市）可以遵照相關條件升格為地級市，并劃入周邊個別縣（市）作為市轄區(qū)；通過定量計算適當合并規(guī)模過小的縣（市），擴大縣域管理規(guī)模；為給大中城市的發(fā)展留下足夠的空間，部分與市聯(lián)系緊密的郊縣可調整為市轄區(qū)。

第三，省管縣和市管縣可以協(xié)調并舉。在推進省管縣改革的同時，需要從制度上保證中心城市的正常發(fā)展，并構建以都市為中心、以縣域為依托的協(xié)同發(fā)展網(wǎng)絡，做到“強市活縣”。在少部分具有較強輻射能力和經(jīng)濟社會擴散效應的中心城市，不應人為阻斷大都市圈的自然形成及其在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的作用的發(fā)揮，可以在充分尊重周邊縣（市）意愿的基礎上，繼續(xù)保持并完善市管縣體制?？傮w性原則是：在擴散效應顯著高于集聚效應的大都市區(qū)，鼓勵在自愿基礎上的整合；在集聚效應顯著高于擴散效應的中小型地級市，創(chuàng)造條件進行市縣分治；在空間上需要戰(zhàn)略布局大都市的地方，創(chuàng)造條件進行縣（市）改區(qū)；在空間上不需要戰(zhàn)略布局大都市的地方，鼓勵市縣在分治基礎上公平競爭。

誤解五：少數(shù)民族地區(qū)不宜實施省管縣改革

2009年6月財政部出臺的《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》提出，改革的總體目標是，“2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革，近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍”。實際上，這一目標并沒有如期實現(xiàn)。我們關心的問題在于為什么是“全國除民族自治地區(qū)外”。這一方面可能是需要在非民族自治地區(qū)探索經(jīng)驗，另一方面可能是覺得少數(shù)民族地區(qū)暫時不宜實施省管縣改革。

我國《憲法》規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族區(qū)域自治地方。民族自治地方的自治機關是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府。自從1958年成立自治區(qū)以來，寧夏就一直實行財政體制的區(qū)直管縣。只不過，因為沒有浙江的縣域經(jīng)濟發(fā)達和相關的眼球效應，未引起其他省區(qū)和理論界的廣泛關注。而新疆、西藏、內蒙古三個自治區(qū)暫時沒有試點省管縣改革，主要是因為區(qū)域面積過大，可能導致改革后的管理幅度超過現(xiàn)有的管理能力，不利于經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。如果實施了相應的行政區(qū)劃調整，把面積過大省區(qū)的地域范圍縮小，那就可以進行省管縣改革。也就是說，目前這些民族自治地區(qū)之所以沒有進行省管縣改革，不是因為其為民族區(qū)域自治，而是因為省區(qū)的面積過大。

對于自治州在省管縣改革中的定位，現(xiàn)在還有諸多爭論。正在試點省管縣改革的省區(qū)中，要么沒有自治州，要么未在自治州里實施相關改革。依照我國《憲法》的規(guī)定，我國地方層級雖然基本上實行省—縣—鄉(xiāng)三級，但在自治州依然是省—州—縣—鄉(xiāng)四級。從未來的趨勢看，可以逐步取消自治州管縣的體制。有兩種改革的思路：一是實行省級政府直管自治縣后，借鑒海南的做法，作為一級地方政府的自治州隨之取消。海南建省后，撤銷海南黎族自治州這個行政建制，另設6個自治縣由省直管，同樣達到了民族區(qū)域自治的目的。所以，這一思路可以在全國大部分地區(qū)實施。二是采用省級政府直管自治縣后，把自治州看成與市縣脫鉤后的地級市一樣，作為不管縣的地方政府存在。考慮到目前自治州的州府所在地往往是縣或縣級市，并沒有自己獨有的轄區(qū)，所以自治州可暫時作為一個法律概念存在，當自治縣達到一定標準后可升格為自治州。當然，這將涉及我國《憲法》及《民族區(qū)域自治法》的修改。

（作者系浙江大學公共管理學院副教授，經(jīng)濟學博士）

責任編輯羅文