李帥

論財(cái)稅法對(duì)權(quán)威化治理的支持性參與功能※

李帥

內(nèi)容提要：現(xiàn)代財(cái)稅法制度可以通過擴(kuò)大政治參與主體范圍、管理財(cái)權(quán)進(jìn)而管理政府事權(quán)、糾正政府不理性收支、調(diào)節(jié)貧富差距等手段，使民眾影響政府決策，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)威化治理的支持性參與功能。但由于特定的歷史、文化原因，我國(guó)財(cái)稅法的這一功能體現(xiàn)的并不明顯。權(quán)威政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變理念，通過保護(hù)納稅人權(quán)利、建立預(yù)算公益訴訟制度、優(yōu)化財(cái)稅法具體制度等方式，保障我國(guó)財(cái)稅法對(duì)權(quán)威化治理的支持性參與功能的實(shí)現(xiàn)。

權(quán)威化治理政治參與財(cái)稅法治預(yù)算公益訴訟

一、“權(quán)威化治理的支持性參與功能”之概念

財(cái)稅法是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中重要的理財(cái)治國(guó)工具，除了調(diào)節(jié)財(cái)稅法律關(guān)系之外，還衍生出對(duì)發(fā)展中國(guó)家權(quán)威化治理的支持性參與功能。權(quán)威化治理的支持性參與，其概念起源于美國(guó)學(xué)者薩繆爾·亨廷頓的“權(quán)威政治”和“政治參與”理論。該理論認(rèn)為，東亞國(guó)家民族獨(dú)立之后會(huì)經(jīng)歷由封建制度到現(xiàn)代民主制度的過渡階段，這個(gè)過渡時(shí)期的政治體制就是權(quán)威政治（盧正濤，2007）。權(quán)威政府通過國(guó)家治理活動(dòng)實(shí)現(xiàn)權(quán)威化治理。政治參與是“平民試圖影響政府決策的活動(dòng)”（薩繆爾·亨廷頓、瓊·納爾遜，1989）。就該概念本身而言，并不包括政治參與的目的性導(dǎo)向，即不包含直接的支持性的態(tài)度（羅愛武，2015）。但亨氏認(rèn)為，政治穩(wěn)定依賴于政治參與程度和政治制度化程度之間的相互關(guān)系，并提出了“政治秩序=政治參與/制度化程度”的公式（王正緒，2009）。以亨氏理論為邏輯起點(diǎn)進(jìn)行展開，在政治參與不具有鮮明支持性目的的前提下，可以通過制度的設(shè)計(jì)來引導(dǎo)民眾對(duì)權(quán)威化治理的支持，從而使公民的政治參與具有對(duì)權(quán)威化治理的支持性功能，而財(cái)稅法就是其支持性制度中的重要一環(huán)。

不同民眾對(duì)于政治參與的積極性不同，有的主體積極主動(dòng)地參與到國(guó)家的政治活動(dòng)中，此為自主參與模式；有些主體對(duì)于政治參與的積極性不高，雖然也會(huì)有相應(yīng)的政治參與行為，但這種參與往往是被動(dòng)的，是在他人的干預(yù)、影響或動(dòng)員下進(jìn)行的，此為動(dòng)員參與模式?，F(xiàn)代社會(huì)中抽象的民眾總體與國(guó)家、政府的形象高度相容，對(duì)于個(gè)人，他就是主權(quán)者的一個(gè)成員；而對(duì)于主權(quán)者，他就是國(guó)家的一個(gè)成員（盧梭，2003）。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文明的進(jìn)步，民眾的權(quán)利意識(shí)會(huì)越來越強(qiáng)烈，參與政治的訴求也會(huì)隨之增加。

值得注意的是，民眾通過政治參與實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)威化治理的支持，不同于民眾對(duì)政府決斷的支持。許多時(shí)候民眾會(huì)反對(duì)、甚至激烈反對(duì)政府的某一項(xiàng)具體決斷，這只意味著民眾反對(duì)該項(xiàng)決斷本身，并不代表民眾反對(duì)權(quán)威化治理。恰恰相反，某項(xiàng)政府決斷正是由于缺失了民眾的支持性基礎(chǔ)而對(duì)國(guó)家治理的權(quán)威性造成了損害，人民正是通過反對(duì)有損政治權(quán)威的失當(dāng)決斷而促使政府重塑其權(quán)威。因此在這個(gè)意義上來講，反對(duì)、問責(zé)都是支持性政治參與的一種模式，財(cái)稅法就為這種功能的實(shí)現(xiàn)提供了平臺(tái)。

政治上的權(quán)威與財(cái)稅法治的支持是分不開的，之所以我國(guó)財(cái)稅法的這一功能體現(xiàn)的并不明顯，是與我國(guó)特定的歷史背景與革命歷程有關(guān)的?？v觀西方革命，無論是英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命，還是法國(guó)大革命，其原因都是由于財(cái)稅制度的不公導(dǎo)致了國(guó)民對(duì)國(guó)家政治的不支持，使國(guó)王和稅法都失去了權(quán)威，最終導(dǎo)致劇烈的社會(huì)變革形成了新的權(quán)威秩序和新的財(cái)稅制度。相對(duì)而言，新中國(guó)的革命被賦予了更多的民族獨(dú)立與反帝反封建使命，其財(cái)稅因素的重要性并不凸顯（朱大旗，李帥，2015），以至于長(zhǎng)期以來我國(guó)財(cái)稅法學(xué)者對(duì)于財(cái)稅法功能的認(rèn)識(shí)總是與對(duì)國(guó)家治理的支持性參與相脫節(jié)。

二、財(cái)稅法對(duì)權(quán)威化治理的支持性參與功能之體現(xiàn)

財(cái)稅法通過為國(guó)理財(cái)、為民理財(cái)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，使廣大民眾以支持性的身份加入到國(guó)家的政治參與活動(dòng)中來，在增進(jìn)政治秩序穩(wěn)定、維護(hù)政治權(quán)威等方面發(fā)揮了作用。具體而言包括以下幾方面。

1.財(cái)政信托視角下政治參與主體的擴(kuò)大化

國(guó)家是權(quán)威化治理的主體代表，也是公民社會(huì)的總代表。雖然對(duì)于國(guó)家起源不同學(xué)者有著不同解讀，但無論國(guó)家最初為何而產(chǎn)生，現(xiàn)代意義上的國(guó)家都應(yīng)當(dāng)作為國(guó)民利益的總代表而存在。在這樣的共識(shí)下，權(quán)威主體對(duì)政治權(quán)力運(yùn)用和政體構(gòu)建也應(yīng)當(dāng)以人民利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。在財(cái)政信托理論的視角下，人民通過設(shè)立一個(gè)公共信托機(jī)構(gòu)來管理公共事務(wù)，并賦予該信托機(jī)構(gòu)以權(quán)威地位，這個(gè)信托機(jī)構(gòu)就是政府。政府行為應(yīng)當(dāng)以人民利益為本，而人民在組建該信托機(jī)構(gòu)的過程中就已經(jīng)開始了政治參與的過程，由于政府運(yùn)行的目標(biāo)是抽象的人民總體的利益，因此該設(shè)立過程必然是一個(gè)支持性的參與過程。

以我國(guó)為例，我國(guó)政府作為代表人民利益而設(shè)立的信托機(jī)構(gòu)，是由人民代表大會(huì)產(chǎn)生的。雖然并不是每一個(gè)公民都有機(jī)會(huì)參加人民代表大會(huì)會(huì)議，但是通過人民代表代會(huì)制度這一代議制形式，最廣大多數(shù)的人民直接或間接地參與到了財(cái)政信托組織的設(shè)立過程。由于政府的建立和運(yùn)作都需要經(jīng)費(fèi)，因此國(guó)民需要從私人財(cái)產(chǎn)中讓渡一部分給政府，為了使自己讓渡的財(cái)產(chǎn)份額最小且收益最大，人民必然要選舉出最為人民謀利的政府，這樣的政府就是民選的、天然的政治權(quán)威，這種權(quán)威來自人民支持性的組織參與，國(guó)家治理主體的權(quán)威性與公民政治參與活動(dòng)的支持性在財(cái)政信托理論下天然地嚙合。

2.通過管理國(guó)家財(cái)權(quán)進(jìn)而管理國(guó)家事權(quán)

財(cái)稅法經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的演變，已經(jīng)由過去的家計(jì)財(cái)政蛻變?yōu)槊裆?cái)政，其功能早已不僅僅限于規(guī)范國(guó)家的財(cái)政財(cái)務(wù)收支這么簡(jiǎn)單。現(xiàn)代意義上的財(cái)政法就是要通過財(cái)權(quán)的管理進(jìn)而管理政府事權(quán)（李帥，2015），國(guó)家的財(cái)政預(yù)算將有限的財(cái)政收入在潛在的支出項(xiàng)中進(jìn)行選擇，以此規(guī)范政府的事權(quán)。在整個(gè)財(cái)政法運(yùn)行過程中，都體現(xiàn)著公民的支持性參與：預(yù)算的審批權(quán)由人民代表大會(huì)行使，預(yù)算的調(diào)整也需要人大批準(zhǔn)，預(yù)算的執(zhí)行由人大進(jìn)行監(jiān)督，動(dòng)態(tài)的預(yù)算過程、財(cái)稅法運(yùn)行過程以及民眾的支持性政治參與過程形成了三位一體的模式。公民通過管理國(guó)家財(cái)權(quán)進(jìn)而管理國(guó)家事權(quán)，這本身就是一種政治參與，是對(duì)政府活動(dòng)的一種影響，這種影響由于出自民主決策也必然對(duì)政府后期的事權(quán)具有支持性。通過正當(dāng)?shù)呢?cái)稅秩序而形成的國(guó)家事權(quán)，是有人民支持性為基礎(chǔ)的，代表著人民的意愿，這一過程會(huì)強(qiáng)化政府國(guó)家治理活動(dòng)的權(quán)威性。

3.糾正政府的不理性收支行為使之更具權(quán)威性

權(quán)威政府的權(quán)威性并不是一成不變的，一旦權(quán)威主體濫用這種權(quán)威，就會(huì)形成對(duì)權(quán)威化治理秩序的破壞，最常見的一種形式就是用政治決斷代替民主決斷，即權(quán)威者利用權(quán)威地位、通過暴力手段強(qiáng)行通過并實(shí)施有利于己的決斷，再通過此決斷的實(shí)施生成固定的秩序，進(jìn)而宣稱該決斷具有了人人遵守的法律效力。這種邏輯類似于施密特規(guī)范、決斷、秩序之法學(xué)思維三種模式中“秩序形成效力”的理論（卡爾·施密特，2012）。但這種邏輯的自然法前提應(yīng)當(dāng)是秩序的形成有民眾的支持性基礎(chǔ)，如果缺失了這一基礎(chǔ)，權(quán)威化治理便會(huì)失去其權(quán)威性。

要保持其權(quán)威性，不能寄希望于政府領(lǐng)導(dǎo)人的自覺或者政治強(qiáng)人的賢明，而應(yīng)當(dāng)構(gòu)建良好的制度，即亨廷頓政治秩序公式中的“制度化程度”分母項(xiàng)。財(cái)稅法正可以通過制度化的設(shè)置將權(quán)威者不理性的行為予以糾正，主要體現(xiàn)在以下方面。首先，通過財(cái)政公開遏制政府不理性的支出。在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，政府在各項(xiàng)支出中缺乏約束，例如居高不下的“三公”消費(fèi)等。財(cái)政法可以通過財(cái)政公開、財(cái)政透明的設(shè)計(jì)使任何陰影中的支出暴露于陽光之下，形成制度性的防腐效果，防止權(quán)威主體的腐化。其次，通過財(cái)稅法定原則防止政府過度收稅。財(cái)稅法定是指國(guó)家的財(cái)政、稅收制度應(yīng)當(dāng)由公民通過支持性參與模式以立法的形式共同創(chuàng)建，而不能由權(quán)威政府自主設(shè)立。就財(cái)稅法創(chuàng)立的過程而言，國(guó)家雖然排他性地?fù)碛辛⒎?quán)，但國(guó)家需要做的僅僅是將民眾中自發(fā)生成的權(quán)利意識(shí)以法定權(quán)益的形式確定下來，而非自行創(chuàng)制法律的內(nèi)容。再次，通過預(yù)算監(jiān)督來防止政府出現(xiàn)財(cái)政失洽行為。我國(guó)政治秩序中的預(yù)算監(jiān)督主體是人民代表大會(huì)，通過人大的監(jiān)督保證預(yù)算的執(zhí)行也是公民直接或間接參與政治的形式之一。人大預(yù)算監(jiān)督在目的指向上具有糾正性與支持性相統(tǒng)一的特征，從本質(zhì)上看，糾正政府的失洽行為就可以起到對(duì)權(quán)威化治理的支持性作用，而政府的決斷應(yīng)當(dāng)是大眾與政府精英的協(xié)商而非固守一端（王旭，2015）。最后，通過財(cái)政問責(zé)制來保障權(quán)威秩序不失序。問責(zé)制是對(duì)有失洽行為的權(quán)威主體追究責(zé)任的制度，如果缺失了這一環(huán)，就等于失去了財(cái)政法的牙齒，其他一切財(cái)稅規(guī)則就都成為了一紙空文。我國(guó)《預(yù)算法》、各項(xiàng)稅收法律都規(guī)定了對(duì)違反財(cái)稅法行為的懲戒內(nèi)容，以此來保障公民對(duì)權(quán)威化治理的支持性參與取得現(xiàn)實(shí)的效果。

4.通過調(diào)節(jié)貧富差距緩解秩序失衡

亨廷頓認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展除了會(huì)令民眾權(quán)利意識(shí)和政治訴求變得更加強(qiáng)烈之外，還會(huì)產(chǎn)生新的利益團(tuán)體，進(jìn)而引起社會(huì)財(cái)富的再分配，在這個(gè)新的分配過程中會(huì)產(chǎn)生貧富差距。其實(shí)貧富差距并非發(fā)展中國(guó)家所獨(dú)有，發(fā)達(dá)國(guó)家亦是如此，如何有效地發(fā)動(dòng)人民、通過政治參與調(diào)節(jié)貧富差距，使其穩(wěn)定在可控的范圍內(nèi)，是每一個(gè)權(quán)威主體都需要面臨的問題。

在這個(gè)問題的應(yīng)對(duì)上，財(cái)稅法的調(diào)節(jié)功能更加明顯。一方面財(cái)稅法通過累進(jìn)稅率收取所得稅直接調(diào)節(jié)貧富差距。所得稅法的立法目標(biāo)不僅僅是增加國(guó)家的稅賦收入，還在于通過對(duì)不同納稅能力的主體征收不同數(shù)額的稅來調(diào)節(jié)貧富差距，這也體現(xiàn)了財(cái)稅法量能課稅的原則。另一方面財(cái)稅法通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來調(diào)節(jié)地區(qū)間的不平等。轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政資金在不同地區(qū)間再分配的過程，其目的在于緩解和調(diào)節(jié)不同地區(qū)之間發(fā)展的不均衡，而轉(zhuǎn)移支付制度本身是財(cái)稅法制的重要組成部分，其設(shè)立和運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵從《預(yù)算法》等相關(guān)法律的規(guī)定，由人民享有最終決斷權(quán)。

三、當(dāng)前我國(guó)財(cái)稅法支持性參與功能的不足

1.就立法宗旨而言，欠缺對(duì)權(quán)威化治理支持性參與的考量

目前學(xué)術(shù)界已經(jīng)不再單純將財(cái)稅法看做是國(guó)家的“國(guó)計(jì)財(cái)政”之法，而是人民通過財(cái)稅制度的設(shè)置來控制國(guó)家權(quán)力的法。在這樣的背景下，財(cái)稅法的立法理念顯然已經(jīng)落后于財(cái)稅法理論的發(fā)展。從立法宗旨上看，當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅法仍是以國(guó)家為本位的，立法宗旨上凸顯的是國(guó)家對(duì)財(cái)政收支的管理意圖，這樣的立法宗旨從邏輯起點(diǎn)上就是在默認(rèn)國(guó)家、政府在權(quán)威化治理秩序之下開展理財(cái)治國(guó)的活動(dòng)。問題在于，根據(jù)亨廷頓的理論，權(quán)威化治理和政治秩序只是政治參與和制度設(shè)計(jì)的結(jié)果，而非在權(quán)威化治理的假設(shè)上再行進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。換句話說，我國(guó)理財(cái)治國(guó)活動(dòng)的開展其權(quán)威性與秩序性應(yīng)當(dāng)取決于包括財(cái)稅制度在內(nèi)的制度因素，因此在財(cái)稅制度的設(shè)計(jì)上必須有對(duì)權(quán)威化治理的支持性體現(xiàn)。雖然在具體的財(cái)稅制度中這一功能有所展示，但它只是作為財(cái)政資金征管過程中的無意識(shí)結(jié)果，在立法中處于居次目標(biāo)，一旦與前者產(chǎn)生了需要進(jìn)行價(jià)值排序的情況，仍然是以保障國(guó)家收支為先，而至于是否會(huì)引起制約公民支持性參與的結(jié)果則在所不問。

2.對(duì)政治參與主體的財(cái)稅法權(quán)利保障不足

政治參與的主體是普通民眾，或曰公民，而公民又以納稅人的身份參與到國(guó)家的財(cái)政活動(dòng)中，作為政治參與的主體，公民、民眾、納稅人具有高度重合性。因此對(duì)納稅人的基本權(quán)利的保障也勢(shì)必會(huì)影響政治制度設(shè)計(jì)的正當(dāng)性，權(quán)威主體與民眾之間存在認(rèn)可度的映射現(xiàn)象，前者對(duì)后者權(quán)利的保護(hù)程度會(huì)直接影響后者對(duì)前者的支持程度。在當(dāng)前我國(guó)財(cái)稅法體系的制度設(shè)計(jì)中，對(duì)于公民權(quán)利的保障尤顯不足，以《稅收征收管理法》為例，包括納稅人隱私權(quán)、誠(chéng)信推定權(quán)在內(nèi)的諸多權(quán)利缺失，雖然目前該法正在修改過程中，但其修改的目標(biāo)仍是為新一輪稅制改革保駕護(hù)航，而非加強(qiáng)對(duì)納稅人權(quán)利的保障。由于對(duì)納稅人權(quán)利保障不力，導(dǎo)致政府很難真正調(diào)動(dòng)公民政治參與的熱情，多數(shù)情況下公民個(gè)人都以被動(dòng)的形式應(yīng)付著國(guó)家的政治動(dòng)員，對(duì)政治的參與也抱著無所謂的心態(tài)，最終導(dǎo)致政治參與活動(dòng)的盲目。在基本權(quán)利缺失的背景下，許多真正有政治參與熱情的納稅人缺乏有效的政治參與渠道，他們往往會(huì)在網(wǎng)絡(luò)等非正式渠道中宣泄不滿，這樣的方式易形成民粹式的非理性政治參與。此種政治參與不僅不會(huì)支持權(quán)威政府，反而通過非理性的判斷不問是非、單純追求對(duì)抗政府決定的結(jié)果，極大地影響了國(guó)家治理的效果。

3.財(cái)稅法規(guī)對(duì)權(quán)威主體缺乏剛性的約束力

財(cái)稅法既可以看做是維護(hù)政治秩序的制度設(shè)計(jì)，也可以看做是公民參與政治的手段，而財(cái)稅法正是通過制度化的設(shè)計(jì)，對(duì)權(quán)威主體的恣意進(jìn)行了限制，在政治秩序的形成過程中引入了民眾的參與，使之更具民主性與正當(dāng)性。從這個(gè)意義上說，財(cái)稅法可以被視做是對(duì)權(quán)威主體進(jìn)行權(quán)利限制的法。

然而從我國(guó)財(cái)稅法運(yùn)行的實(shí)際效果來看，權(quán)威主體濫用權(quán)威地位、將財(cái)稅法規(guī)定置若罔聞的情況時(shí)有發(fā)生，表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。第一，稅收立法過程中缺乏民眾的支持性參與，稅收法定原則沒有落實(shí)到實(shí)處。我國(guó)現(xiàn)有的18個(gè)稅種中只有3個(gè)稅種有法律位階的依據(jù)，該現(xiàn)狀的本質(zhì)就是權(quán)威政府發(fā)布的權(quán)威文件對(duì)法律產(chǎn)生了替代作用，不論該政府文件的內(nèi)容本身失洽與否，該文件的生成過程實(shí)際上就是用權(quán)威決斷剝奪、排斥了民眾通過政治參與創(chuàng)立規(guī)則的權(quán)利。第二，政府收支往往突破財(cái)稅法的約束。按照財(cái)稅法的相關(guān)規(guī)定，政府的收支活動(dòng)應(yīng)當(dāng)按同級(jí)人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算進(jìn)行，但實(shí)際運(yùn)行中政府往往突破預(yù)算法的限制，例如為招商引資而隨意進(jìn)行稅收減免的承諾，為保障地方政府年度間的收支均衡而對(duì)超收部分采用“放水養(yǎng)魚”的緩收策略，這一切都體現(xiàn)了財(cái)政預(yù)算剛性的缺失。這種偏重政策治國(guó)的理念在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)虛置了法律、消解了法治命題（于浩，2014）。第三，人大對(duì)政府的預(yù)算約束力度不足。既然預(yù)算的本質(zhì)是通過對(duì)政府財(cái)權(quán)的約束管理政府的事權(quán)，那人大對(duì)政府預(yù)算草案的審批就應(yīng)當(dāng)采用實(shí)質(zhì)重于形式的審查標(biāo)準(zhǔn)，而目前人大對(duì)各級(jí)政府預(yù)算的審查過于流于形式，這種制度設(shè)計(jì)使民眾的政治參與難以產(chǎn)生及對(duì)權(quán)威化治理的支持效應(yīng)。

4.財(cái)稅法的制度設(shè)計(jì)本身存在失洽

作為國(guó)家政治制度的重要組成部分，財(cái)稅法的制度設(shè)計(jì)正當(dāng)性與否直接影響著國(guó)家政治秩序的運(yùn)轉(zhuǎn)，也對(duì)公民的政治參與活動(dòng)產(chǎn)生著重大影響。為了保障財(cái)稅法對(duì)權(quán)威化治理的支持性參與功能。學(xué)者、立法者應(yīng)當(dāng)盡可能使財(cái)稅法制度避免瑕疵，而我國(guó)財(cái)稅法還存在著許多制度失洽的情況：第一，人大的預(yù)算監(jiān)督力度不足。一方面在審批階段人大對(duì)政府的預(yù)算草案僅有否決權(quán)與同意權(quán)而無修改權(quán)，這意味著對(duì)于某些存在些許瑕疵的預(yù)算草案若全盤予以否定會(huì)產(chǎn)生重大的制度成本而只能放其通過。另一方面人大監(jiān)督力量不強(qiáng)，缺乏專門的人才，使監(jiān)督力度無法滿足政治參與的需求。第二，預(yù)算法缺乏可訴性，缺乏公民對(duì)權(quán)威主體的違法行為提出公益訴訟的渠道。政治參與是每一個(gè)公民的權(quán)利，但并不是所有的公民都有機(jī)會(huì)成為人大代表，因此對(duì)于普通公民如何參與財(cái)稅法意義上的政治參與活動(dòng)就顯得尤為必要，而賦予預(yù)算法可訴性就是行之有效的途徑，應(yīng)允許普通民眾對(duì)權(quán)威主體的預(yù)算違法行為提出公益訴訟。第三，具體稅收制度上缺失公平，影響財(cái)稅法調(diào)節(jié)收入差距的功能。從立法技術(shù)層面角度來講，我國(guó)稅收法立法還比較粗糙，許多具體稅制的設(shè)計(jì)往往無法滿足立法初衷，這些都沖抵了財(cái)稅制度調(diào)節(jié)貧富差距的功能。

四、優(yōu)化財(cái)稅法權(quán)威化治理支持性參與功能的進(jìn)路

1.在制度設(shè)計(jì)上要引入推進(jìn)支持性政治參與的考量

財(cái)稅制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行要從整個(gè)社會(huì)政治秩序的權(quán)威性、民主性、穩(wěn)定性出發(fā)，協(xié)調(diào)不同階層的關(guān)系，調(diào)動(dòng)民眾的政治參與積極性，使制度的設(shè)計(jì)、政治秩序的生成和政治權(quán)威的維護(hù)都因擁有廣泛的支持性政治參與而具有正當(dāng)性。從邏輯順序上來講，民眾的支持性參與是維護(hù)政治權(quán)威的手段，而權(quán)威化治理的出發(fā)點(diǎn)與歸宿是為了更好地服務(wù)民眾，二者相輔相成。

值得注意的是，推進(jìn)支持性政治參與的宗旨在財(cái)稅法的立法中并不一定要明確寫在法律條文中。首先，以推進(jìn)支持性政治參與為宗旨應(yīng)當(dāng)是所有維護(hù)權(quán)威化治理秩序的制度的共同宗旨，而財(cái)稅法僅為這些制度的拼圖之一，該宗旨并非財(cái)稅法所獨(dú)有。其次，亨廷頓指出，一般來說政治參與更多是作為實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)的副產(chǎn)品，而難以作為一個(gè)獨(dú)立的價(jià)值目標(biāo)予以追求。這意味著支持性政治參與作為結(jié)果也難以直接追求，因此政府和公民雙方都應(yīng)當(dāng)本著更開放、更理性的態(tài)度來面對(duì)政治參與，政府應(yīng)當(dāng)著重培育公民理性參與政治的文化環(huán)境，其做法是將制度設(shè)計(jì)的過程加入對(duì)有利于政治參與的考量，而不宜直接將其寫入法條。第三，從立法表達(dá)技術(shù)來講，雖然法律也是政治上層建筑的一部分，但在立法語言的表述上應(yīng)當(dāng)盡量做到中性而去政治化。綜上，財(cái)稅法的制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)以推進(jìn)支持性政治參與為宗旨，但該宗旨僅有指導(dǎo)制度設(shè)計(jì)的普適性，沒有在法條中明示的必要性。

2.加強(qiáng)對(duì)納稅人權(quán)利的保護(hù)

從事支持性政治參與活動(dòng)的民眾在財(cái)稅法律關(guān)系中往往以納稅人的形式存在，要推進(jìn)對(duì)權(quán)威化治理的支持性參與功能，必須對(duì)參與政治的主體權(quán)利加以保護(hù)，即保護(hù)納稅人的合法權(quán)利。由于參與政治的民眾在權(quán)威主體面前處于弱勢(shì)地位，納稅人在稅收征管機(jī)關(guān)面前也處于弱勢(shì)地位，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)其權(quán)利予以傾斜性的重點(diǎn)保護(hù)，這也是以人為本的理念在財(cái)稅法上的體現(xiàn)。

目前我國(guó)并沒有一部單獨(dú)的《納稅人權(quán)利法案》，納稅人的權(quán)利只是零星的散見于不同法律、法規(guī)中，相對(duì)集中的規(guī)定是《稅收征收管理法》第8條及國(guó)稅總局頒布的《關(guān)于納稅人權(quán)利與義務(wù)的公告》。從內(nèi)容上看，后者比前者更加具體，內(nèi)容也更加豐富，但后者的立法位階過低，嚴(yán)格來說該公告所規(guī)定的納稅人權(quán)利都說不上是“法定”權(quán)利。而且上述規(guī)定都采用了簡(jiǎn)單的列舉式規(guī)定，這也意味著列舉之外的權(quán)利被排除在納稅人權(quán)利體系之外，實(shí)際上形成了“限權(quán)”的效果。目前的稅收征管法修訂草案增加了一些納稅人權(quán)利，但是學(xué)者呼吁的納稅人隱私權(quán)、誠(chéng)實(shí)推定權(quán)仍未有體現(xiàn)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)展納稅人權(quán)利的內(nèi)容，提升納稅人參與政治的主動(dòng)性和自覺性。

3.探索預(yù)算公益訴訟的可能性

法律必須是 “被視為可訴的”（Hermann Kantorowicz，1958），對(duì)于納稅人而言，在稅收領(lǐng)域發(fā)生的糾紛可以通過稅務(wù)行政訴訟解決，因此所謂財(cái)稅法的可訴性問題，其重點(diǎn)在于解決預(yù)算法的可訴性。政府預(yù)算雖由人大批準(zhǔn)并監(jiān)督，但一方面如前所述并非所有的公民都有機(jī)會(huì)以人大代表的形式實(shí)現(xiàn)政治參與。另一方面現(xiàn)行預(yù)算法也沒有規(guī)定在政府違反預(yù)算法而人大怠于監(jiān)督的情況下如何實(shí)現(xiàn)普通個(gè)民眾的政治參與，這就使得財(cái)稅層面的政治參與只成為了少數(shù)代表的活動(dòng)，無法實(shí)現(xiàn)最廣大多數(shù)民眾的參與。為了解決這一問題，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建預(yù)算訴訟制度，由納稅人以公益為目的提出公益訴訟以糾正政府行為。這種做法益處有三：首先，納稅人是政府預(yù)算收入的最主要來源，政府濫用預(yù)算資金時(shí)由納稅人進(jìn)行監(jiān)督是天經(jīng)地義之事。其次，由納稅人提出公益訴訟，可以提升普通民眾參與政治的積極性，同時(shí)維護(hù)政府的公信力。再次，由于公益訴訟的追繳所得不歸于起訴人而歸入國(guó)庫(kù)，可以防止個(gè)人借預(yù)算公益訴訟謀利，也可以使被濫用的預(yù)算資金重歸國(guó)庫(kù)，回歸原來的用途。

4.建立現(xiàn)代化的財(cái)稅制度

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，財(cái)稅制度也逐漸趨向成熟，但遠(yuǎn)未臻完善。不完善的財(cái)稅制度不但會(huì)影響國(guó)家理財(cái)治國(guó)的能力，更會(huì)對(duì)民眾的政治參與產(chǎn)生負(fù)面影響，因此建立符合權(quán)威化治理秩序要求，建立現(xiàn)代財(cái)稅制度勢(shì)在必行。具體而言，我國(guó)財(cái)稅制度應(yīng)當(dāng)在以下幾方面予以改進(jìn)。第一，落實(shí)稅收法定原則，保障民眾的立法參與權(quán)。國(guó)家是公民根據(jù)契約而讓渡部分權(quán)利而形成的，讓渡的部分財(cái)產(chǎn)形成了稅收，而讓渡多少財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)由人民達(dá)成契約共識(shí)，這個(gè)達(dá)成共識(shí)的過程就是稅收法定的過程。目前我國(guó)尚有15個(gè)稅種未有法律依據(jù)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加快稅收領(lǐng)域的立法進(jìn)

程。第二，推進(jìn)“營(yíng)改增”稅改進(jìn)程。我國(guó)正處在“營(yíng)改增”稅改階段，在營(yíng)業(yè)稅與增值稅尚未定型的情況下貿(mào)然推進(jìn)營(yíng)業(yè)稅與增值稅的立法有可能會(huì)產(chǎn)生立法“大躍進(jìn)”的反效果。而且在營(yíng)業(yè)稅與增值稅立法之后再進(jìn)行“營(yíng)改增”可能會(huì)破壞稅法的穩(wěn)定性。因此，最佳方案是在落實(shí)稅收法定原則之前，加速推進(jìn)“營(yíng)改增”進(jìn)程，在立法之前完成稅改并以立法的形式將稅改成果固化下來。第三，賦予人大對(duì)預(yù)算草案的修改權(quán)，加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)。對(duì)于整體適格、局部失洽的預(yù)算草案，應(yīng)當(dāng)允許人大對(duì)草案的失洽部分進(jìn)行修改；強(qiáng)化預(yù)算的約束力，增強(qiáng)審計(jì)力度，杜絕政府隨意的預(yù)算調(diào)整；同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督力量，配備專業(yè)的人才，使人大的預(yù)算監(jiān)督更加專業(yè)化、常態(tài)化。第四，改革所得稅制，切實(shí)發(fā)揮財(cái)稅法調(diào)節(jié)收入差距的功能。權(quán)威主體與民眾應(yīng)當(dāng)著手探索以家庭為單位繳納個(gè)人所得稅的制度，根據(jù)家庭人數(shù)和家庭負(fù)擔(dān)的不同確認(rèn)不同的免稅額度，設(shè)立免稅額度與物價(jià)指數(shù)聯(lián)動(dòng)的彈性制度，以避免隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要隨時(shí)修改個(gè)稅起征點(diǎn)、破壞稅法穩(wěn)定性的情況。

1.盧正濤著：《新加坡權(quán)威政治研究》，南京大學(xué)出版社2007年版。

2.［美］薩繆爾·亨廷頓、瓊·納爾遜著，王曉壽等譯：《難以抉擇：發(fā)展中國(guó)家的政治參與》，華夏出版社1989年版。

3.羅愛武：《亨廷頓和維巴的政治參與觀比較》，《行政論壇》2015年第4期。

4.王正緒：《亨廷頓：主要著作和缺陷》，《開放時(shí)代》2009年第2期。

5.［法］盧梭著，何兆武譯：《社會(huì)契約論》，商務(wù)印書館2003年版。

6.朱大旗、李帥：《納稅人誠(chéng)信推定權(quán)的解析、溯源與構(gòu)建——兼評(píng) 〈稅收征收管理法修訂草案〉（征求意見稿）》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第6期。

7.［德］卡爾·施密特著，蘇慧婕譯：《論法學(xué)思維的三種模式》，中國(guó)法制出版社2012年版。

8.王旭：《憲法商談?wù)摗?，《人大法律評(píng)論》2015年第1輯。

9.于浩：《共和國(guó)法治構(gòu)建中的國(guó)家主義立場(chǎng)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第5期。

10.Hermann Kantorowicz.The Definition of Law，Cambridge University Press.1958.

［責(zé)任編輯：張震］

F812.2

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1009-2382（2016）05-0074-05

※本文是中國(guó)人民大學(xué)2015年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃的科研成果之一。

李帥，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士生、中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅法研究所助理研究員（北京100872）。