◆李華興孔令先

?

西藏教育治理現(xiàn)代化芻議

◆李華興1孔令先2

摘要：基于國內(nèi)已有相關(guān)研究，結(jié)合西藏教育實際，文章分析了西藏教育的治理特點、所遵循的原則和價值取向，并基于“管辦評分離”的視角提出了實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的對策。

關(guān)鍵詞：西藏教育；治理現(xiàn)代化；價值取向；實現(xiàn)路徑

一、問題的源起

關(guān)于“治理”的內(nèi)涵，全球治理委員會如此界定道：“治理就是公共的或者是私人的個人和部門管理共同事務(wù)的各種方法的總和，它既可以包括用行政法律規(guī)定的制度和規(guī)則去解決涉及共同利益的事情，也可以包括當事人坐在一起用非正式的方法來協(xié)調(diào)解決共同的利益關(guān)系。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排?！保?］據(jù)此，我們可將教育治理定義如下：國家機關(guān)、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排或非制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務(wù)的過程。與傳統(tǒng)的自上而下、一元單向的“管理”相比，“治理”強調(diào)多元主體參與、合作協(xié)商共治。［2］褚宏啟教授認為，教育治理具有多元主體民主參與的優(yōu)越性，具有顯著的民主化、法治化、科學(xué)化的特征。［3］

伴隨著黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題，教育治理及其現(xiàn)代化日益成為公共政策話語，引發(fā)研究發(fā)酵。治理現(xiàn)代化包括治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩大基本內(nèi)容。有學(xué)者認為，治理體系現(xiàn)代化要求圍繞治理這個中心，構(gòu)建起確保各治理主體依法履行角色職能的現(xiàn)代化制度體系。治理能力現(xiàn)代化則是要求以治理為中心，提升和保障治理主體的履職能力。因此，教育治理現(xiàn)代化就是建立、健全治理制度為核心的治理體系現(xiàn)代化和改進、完善治理能力的現(xiàn)代化。

由于所處環(huán)境特殊，西藏教育治理現(xiàn)代化比之于國內(nèi)其它地區(qū)，有著獨特的治理特點、治理原則及價值取向。袁貴仁部長指出：“教育治理現(xiàn)代化要適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)，要把握好辦學(xué)方向，要以構(gòu)建政府、學(xué)校、社會新型關(guān)系為核心，以推進管辦評分離為基本要求，以轉(zhuǎn)變政府職能為突破口……”［4］結(jié)合袁部長的指示，西藏教育治理現(xiàn)代化的思路是：堅定社會主義辦學(xué)方向的治理原則，堅持服務(wù)社會發(fā)展和支撐國家戰(zhàn)略的價值取向，實事求是，探索符合“西藏特點”的治理措施，推動多元共治。

二、西藏教育治理的特點及原則

（一）特點

西藏教育治理既有內(nèi)地教育治理方面存在的共性問題，又有自己的特點。共性上如完善學(xué)校內(nèi)部治理、增強自我管理、落實辦學(xué)自主權(quán)等內(nèi)容，與眾不同之處則有區(qū)域特色性、環(huán)境復(fù)雜性、發(fā)展滯后性等特點。

1.區(qū)域特色性

惡劣但戰(zhàn)略地位十分重要的地理環(huán)境，藏族為主體但30多個民族雜居的社會環(huán)境，目前發(fā)展水平較低但潛力巨大的經(jīng)濟環(huán)境，藏文化為中心多元文化交織的文化環(huán)境，是對西藏地域特色和人文特色的生動寫照。在此基礎(chǔ)上的西藏教育治理工作具有了相應(yīng)的區(qū)域特色。

2.環(huán)境復(fù)雜性

由于歷史等因素，西藏經(jīng)濟社會發(fā)展表現(xiàn)出經(jīng)濟問題與政治問題交織、現(xiàn)實問題和歷史問題交織、民族問題和宗教問題交織、國內(nèi)問題和國際問題交織的特點。置身于此環(huán)境中，西藏教育治理工作任重道遠、艱巨復(fù)雜。

3.發(fā)展滯后性

同內(nèi)地一樣，西藏積極響應(yīng)中央教育領(lǐng)域綜合改革決策部署要求，認真思考對策，狠抓貫徹落實，治理改革工作初見成效。然受限于自然、歷史、文化等因素，西藏教育治理改革工作較之于中東部地區(qū)，表現(xiàn)出起步晚、步伐慢、力度小、效果不明顯等滯后性特點，這影響了西藏教育治理能力的整體提升。

（二）原則

新中國以法律的形式定下了我國教育事業(yè)的方向，樹立起了我國教育事業(yè)發(fā)展的社會主義旗幟：教育必須為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，必須與生產(chǎn)勞動相結(jié)合，培養(yǎng)德、智、體等方面全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人。［5］社會主義是我國教育的根本性質(zhì)，是我國教育治理工作必須堅守的基本原則，也是我國教育治理現(xiàn)代化的必由之路。西藏教育治理要牢牢把握住“為誰培養(yǎng)人”的辦學(xué)宗旨，沿著中國特色社會主義教育之路實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。

三、西藏教育治理的價值取向

西藏教育治理不僅有提高教育效能、促進教育公平，促進教育自由、增強教育活力，調(diào)高教育效率、形成教育新秩序［6］的一般價值追求，而且有著服務(wù)民族及區(qū)域發(fā)展，服務(wù)國家戰(zhàn)略的特殊價值取向。

（一）服務(wù)西藏經(jīng)濟社會發(fā)展

教育為經(jīng)濟社會發(fā)展輸送各種人才，提供智能保障。由于歷史、地理環(huán)境等因素，西藏經(jīng)濟社會發(fā)展水平很低，安全維穩(wěn)任務(wù)繁重。在西藏工作不僅需要有嫻熟的業(yè)務(wù)能力，也需要有可靠的政治素養(yǎng)。黨中央針對民族干部教育提出了“明辨大是大非的立場特別清醒，維護民族團結(jié)的行動特別堅定，熱愛各族群眾的感情特別真誠”的品格要求，這種要求同樣適用于一般人才標準。因此，立足于西藏經(jīng)濟社會發(fā)展需求，培育“靠得住，用得上，留得下”高素質(zhì)應(yīng)用型人才，是西藏教育治理應(yīng)該堅持的基本價值取向。

（二）傳承創(chuàng)新民族優(yōu)秀文化

各民族的優(yōu)秀文化共同繁榮了社會主義文化百花園，一起構(gòu)成了燦爛輝煌的中華文明。藏民族優(yōu)秀文化是中華文化不可多得的瑰寶，弘揚西藏民族優(yōu)秀文化，不僅能助建中華民族共有精神家園，還能創(chuàng)造“民族文化生產(chǎn)力”和重塑中國“西藏話語權(quán)”。一方面，傳承、發(fā)展藏民族文化可以發(fā)展民族文化生產(chǎn)力，壯大民族文化產(chǎn)業(yè)，打造文化經(jīng)濟增長極，最大程度激發(fā)民族文化對經(jīng)濟發(fā)展的推動作用。另一方面，傳承、發(fā)展藏民族文化，讓藏民族文化走向世界、使世界了解西藏，則十四世達賴集團捏造的“文化滅絕論”等反動輿論將不攻自破，其分裂行徑亦將不戰(zhàn)而潰。因此，發(fā)揮資源優(yōu)勢推動藏民族優(yōu)秀文化傳承、創(chuàng)新，是西藏教育治理應(yīng)該堅持的重要價值取向。

（三）支撐國家安全發(fā)展戰(zhàn)略

中央深刻指出：做好西藏工作，事關(guān)全面建設(shè)小康社會全局，事關(guān)中華民族長遠生存發(fā)展，事關(guān)國家安全和領(lǐng)土完整，事關(guān)我國國際形象和國際環(huán)境。［7］西藏教育治理及其現(xiàn)代化既是教育領(lǐng)域綜合改革的重要組成部分，又是全面深化改革的重要組成部分，既是推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，又是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，更是貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略部署和實現(xiàn)民族復(fù)興中國夢的重要基點。西藏教育治理工作事關(guān)西藏工作大局，進而影響黨和國家工作大局，做好這一工作，要有高瞻遠矚的戰(zhàn)略思維、果敢決斷的戰(zhàn)略魄力和持之以恒的戰(zhàn)略定力，要立足于當前實際和中華民族長遠利益，要自覺將自身改革置于國家戰(zhàn)略全局中，要始終把支撐國家安全發(fā)展戰(zhàn)略作為治理工作的根本價值取向。

四、西藏高校治理現(xiàn)代化的途徑

路徑即方法，實現(xiàn)西藏教育治理現(xiàn)代化，要以“管辦評分離”為中心，完善組織機制，理順各方關(guān)系，增強自我管理，健全制度保障，協(xié)調(diào)多方參與。

（一）創(chuàng)新教育管理方式

政府是教育治理的主體之一，政府管理改革是“管辦評分離”的前提和基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)變政府職能和加強宏觀管理，是創(chuàng)新教育管理方式的重要內(nèi)容，也是政府放而不亂的保證。

1.轉(zhuǎn)變政府職能

新中國成立以來，在相當長的時間內(nèi)，政府扮演著“管理員”角色，管理的觸角幾乎覆蓋到了教育生活的每個方面。隨著教育現(xiàn)代化步伐的不斷加快，“單向行政化”的管理模式日益成為教育發(fā)展的羈絆。轉(zhuǎn)變政府理念、明確政府角色定位、多種治理手段并舉成為教育治理現(xiàn)代化的首要工作之一。政府部門要加快管理改革，切實樹立起服務(wù)意識，切實理順政府、學(xué)校和社會的三方關(guān)系，自覺從“管理員”變?yōu)椤胺?wù)員”，加快形成精簡效能的“服務(wù)型”政府。政府部門要進一步擴大簡政放權(quán)力度，管好該管的、放下該放的、簡化該簡的，按照國家行政審批改革要求，繼續(xù)取消和下放行政審批事項，充分保障和落實省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，始終做到“不越位、不缺位、不錯位”。政府部門要充分利用現(xiàn)代技術(shù)創(chuàng)新管理方式，在單一行政管理模式中逐漸融入法律法規(guī)、規(guī)劃、政策、公共財政、信息服務(wù)等管理手段，善取政策和法律管理之長，發(fā)揮多元管理效力。

2.強化宏觀管理

政府肩負著確定教育發(fā)展方向、目標和標準的重任，為社會多方參與管理提供共同的行動目標和行為規(guī)則。［8］從我國教育發(fā)展實際來看，我國學(xué)校的自主管理能力尚弱、自我管理機制尚不健全，社會、市場和相關(guān)中介組織發(fā)育相對不成熟，多元主體利益分歧、目標分化，治理活動碎片化等問題較為突出，因此，充分發(fā)揮政府治理宏觀管理作用不可或缺。政府宏觀作用主要體現(xiàn)在把握教育重大問題原則上。政府通過制定教育方針、教育政策及配套管理措施，實現(xiàn)對教育發(fā)展的宏觀指導(dǎo)，對教育政策執(zhí)行的宏觀監(jiān)督，對教育改革的統(tǒng)籌推進。做好宏觀管理，政府要處理好“分權(quán)”和“集權(quán)”的關(guān)系。一方面，政府要積極推進簡政放權(quán)，將屬于學(xué)校和社會的權(quán)利事項，不折扣的“移交”給學(xué)校和社會。另一方面，政府要充分利用好“指揮棒”，加強督政、督學(xué)、檢測三位一體的督導(dǎo)體系建設(shè)，強化教育相關(guān)組織運營的事前指導(dǎo)、事中監(jiān)督和事后驗收。

（二）建立現(xiàn)代學(xué)校制度

學(xué)校是教育治理的重要主體，也是“管辦評分離”的重要載體。完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和推進依法辦學(xué)，是政府放權(quán)的基礎(chǔ)，也是形成學(xué)校自我管理能力的保障。

1.完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

袁貴仁部長指出：“學(xué)校形成自我約束、自我規(guī)范的內(nèi)部管理機制和監(jiān)督制約機制，形成有效自我管理能力，是政府放權(quán)的前提”。［9］對公辦學(xué)校，要完善和發(fā)展黨委領(lǐng)導(dǎo)下的決策制度、治學(xué)制度和監(jiān)督制度。高校要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負責(zé)制為核心的高校決策制度，充分發(fā)揮校黨委的思想路線方針的決策權(quán)與校長為首的校務(wù)委員會的行政事務(wù)決策權(quán)；建立健全教授治學(xué)為核心的高校治學(xué)制度，完善學(xué)術(shù)委員會制度，保障專家和學(xué)者教學(xué)、治學(xué)的權(quán)威學(xué)術(shù)權(quán)力；建立健全民主管理為核心的高校監(jiān)督制度，最大程度調(diào)動師生員工的積極性，保障教職工代表大會、教育工會、學(xué)生會、學(xué)生社團等師生員工組織行使對學(xué)校各項治理活動的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。［10］中小學(xué)要加強基層黨組織建設(shè)，實行好校長負責(zé)制及教職工代表大會、家長委員會等制度，確保決策公開、民主有道、結(jié)果公平。對民辦學(xué)校，要加強黨的基層組織建設(shè)，發(fā)揮黨組織的政治核心作用，積極推動學(xué)校理事機構(gòu)改革，推動學(xué)校決策規(guī)范化、制度化。

2.推進依法辦學(xué)

法制是教育組織權(quán)利運營的有效保障，建立健全的學(xué)校法制體系是增強學(xué)校自我管理能力的有效保障，也是教育治理現(xiàn)代化對學(xué)校治理改革的要求之一。一方面，各級教育行政部門要根據(jù)中央和上級教育管理部門關(guān)于依法治校的指示、部署結(jié)合本區(qū)實際，制定出符合區(qū)域特點的依法治校指標體系，形成考核辦法、考核標準，為多元主體參與督教、評教提供依據(jù)。同時，加大對學(xué)校依法治校決策落實、依法治校能力及效果的督查力度，推動依法治校決策落地生根、開花結(jié)果。另一方面，各級各類學(xué)校要自覺在《中華人民共和國教育法》授權(quán)范圍內(nèi)，結(jié)合學(xué)校實際，盡快構(gòu)建起學(xué)校章程為核心的內(nèi)部法制體系，切實保障教師、學(xué)生合法權(quán)益，為學(xué)校依法行政、合法履職提供有力法制保障。

（三）引導(dǎo)社會評教

社會評教是教育治理改革的重要內(nèi)容，也是“管辦評分離”的重要環(huán)節(jié)。客觀、公正的社會評價和公眾監(jiān)督，是政府有效決策和學(xué)校工作改進的有益參考，對教育治理現(xiàn)代化有重要導(dǎo)向作用。

1.重視社會評價

社會是教育發(fā)展的“溫床”，也是教育質(zhì)量的“驗金石”。隨著教育的發(fā)展，集“運動員”、“裁判員”和“解說員”三種角色于一身，有“自辦自評”之嫌的官方評價模式越來越不能令人信服。這種評教模式不利于教育組織及時發(fā)現(xiàn)自身問題，不利于教育部門及教育體系發(fā)展完善，不利于教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。然一般性社會教育評價機構(gòu)難以獲取官方權(quán)威教育指標及發(fā)展數(shù)據(jù)，不能做出權(quán)威教育監(jiān)測評價，其教育監(jiān)測評價也失去了較強的社會公信力。因此，探索建立中國特色教育質(zhì)量監(jiān)測評價辦法，建立健全政府、行業(yè)、企業(yè)和第三方機構(gòu)深度參與的職業(yè)教育質(zhì)量監(jiān)測評估體系，發(fā)揮社會組織、中介機構(gòu)的教育評價作用成為時代的呼喚和必然的趨勢。啟動政府、學(xué)校、社會三方協(xié)作，政府為中立性、專業(yè)性及非營利性社會第三方檢測評價機構(gòu)提供教育發(fā)展權(quán)威數(shù)據(jù)，委托其進行教育監(jiān)測評價活動，同時，政府與學(xué)校或單獨或聯(lián)合組建層級教育檢測評價機構(gòu)，與社會第三方進行比對、互動和監(jiān)督，可以實現(xiàn)檢測評價最優(yōu)化。

2.發(fā)揮公眾監(jiān)督

受教育者源自于普通大眾，又服務(wù)于社會公眾，因此，公眾不僅是教育發(fā)展的見證者，也是教育影響的承受者。群眾的眼睛是雪亮的，這是顛撲不破的公理。預(yù)防腐敗的最好方法是讓權(quán)力在陽光下運行，而社會監(jiān)督和公眾監(jiān)督便是這生產(chǎn)陽光的“向日葵”。教育組織要積極廣開言路，拓寬多方參與教育治理的渠道，為社會各方廣泛參與、大膽批評、正確評教提供門道，做好保障。因此，教育管理部門及各級各類學(xué)校要按照“公開為原則，不公開為例外”的要求，建立起定期、不定期信息公開制度，建立起權(quán)力清單制度，及時把涉及相關(guān)方利益的教育信息依法、全面、準確、完整地公之于眾，不斷提高政務(wù)和校務(wù)公開水平，進一步加強職能公開、依據(jù)公開、程序公開、結(jié)果公開、監(jiān)督公開，讓教育組織運營過程全程式陽光化、透明化、公開化。對于社會評價意見和公眾回聲應(yīng)高度重視，及時查漏補缺，及時向社會反饋采納情況，自覺接受社會各方監(jiān)督質(zhì)疑、批評指正。

西藏教育治理現(xiàn)代化任務(wù)艱巨、使命光榮、意義重大，黨和政府要充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和團結(jié)帶領(lǐng)作用，把握好政治原則，堅守住價值取向，創(chuàng)新出有效措施，不斷完善治理體系，不斷提高治理能力，持續(xù)推進西藏治理現(xiàn)代化！

參考文獻：

［1］全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系［M］.牛津：牛津大學(xué)出版社，1995：23.

［2］瞿振元.建設(shè)中國特色高等教育治理體系推進治理能力現(xiàn)代化［J］.中國高教研究，2014（1）.

［3］褚宏啟.教育治理：以共治求善治［J］.教育研究，2014（10）.

［4］袁貴仁.深化教育領(lǐng)域綜合改革加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化［J］.中國高等教育，2014 （5）.

［5］中華人民共和國教育法（第5條）.中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報［J］.1995（3）.

［6］褚宏啟.教育治理：以共治求善治［J］.教育研究，2014（10）.

［7］胡錦濤.在第五次西藏工作座談會上的講話［N］.人民日報，2010-1-23（01）.

［8］魏海苓，孫遠雷.論治理視野下的教育行政管理體制改革［J］.遼寧教育研究，2006（6）.

［9］袁貴仁.深化教育領(lǐng)域綜合改革加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化［J］.中國高等教育，2014（5）.

［10］顧海良.完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度［J］.中國高等教育，2010（Z3）.

※本文系2014年教育部人文社會科學(xué)研究西藏項目“西藏高等教育內(nèi)涵式發(fā)展研究——基于人才培養(yǎng)特色建設(shè)的視角”（項目號：14XZJC880002）和西藏大學(xué)2015年度專項研究任務(wù)依法治校研究項目“依法治校評估指標體系構(gòu)建及整體推進研究——以西藏大學(xué)為例”（項目號：ZDZXYFZX1506）的階段性成果之一。

責(zé)任編輯：韓秀梅

作者單位：1西藏大學(xué)思政部2西藏大學(xué)組織部