趙楊

摘 要：“一案三制”是中國政府應急管理的基本體制，是指應急預案以及應急工作的體制、機制和法制，共同構成了應急管理的有機整體。但運用到縣級應急管理中，“一案三制”卻不同程度的顯現(xiàn)出碎片化問題，這與縣域突發(fā)事件的復雜性、綜合性、高發(fā)性以及聚焦性有關，也與縣級政府的職能分割性以及運行上的非程序性相關聯(lián)。本文從縣級應急管理的現(xiàn)狀出發(fā)，探索應急管理體系碎片化的根本原因，并以整體性治理理論為依托，為整合縣級政府應急管理體系提供規(guī)制路線。

關鍵詞：應急管理體系；碎片化；整體性治理；縣級政府

隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型程度的加深，社會矛盾與沖突不斷加劇，突發(fā)公共事件發(fā)生的頻率與日俱增?？h級是突發(fā)公眾事件產(chǎn)生的第一現(xiàn)場，縣級政府也順理成章的成為應急管理的首要的負責人，是維護國家的安全與穩(wěn)定的重要力量。當前，依職能劃分的政府管理模式與需要跨界綜合的突發(fā)公共事件處理機制不匹配，縣級應急管理體系呈現(xiàn)碎片化的現(xiàn)狀。整理性治理理論強調(diào)由“分化走向整合”，正好契合當前追求跨界合作、共同治理的應急管理的需求，為縣級政府應急管理體系的整合與完善提供了理論依據(jù)和現(xiàn)實指導。

一、碎片化：縣級政府應急管理體系的困境

應急管理體系的碎片化是指縣級政府在依托“一案三制”治理突發(fā)公共事件的過程中，治理理念落后、治理主體單一、治理功能分散和治理流程破碎的狀態(tài)，具體表現(xiàn)在以下四個方面：

1.應急預案的碎片化。我國的應急預案具有較高的同質(zhì)性，特別是縣級政府預案制定缺乏科學性和合理性，在縱向?qū)蛹壓蜋M向部門中相互抄襲，這導致縣級應急預案在實踐中可操作性差、應急預案間的協(xié)調(diào)性低，不能真正的運用到實際的應急管理中去，只是流于形式的擺設。

2.應急工作體制的碎片化。應急主體的單一性已經(jīng)不適應日益復雜的社會環(huán)境，在政府內(nèi)部，落后的應急管理思想、脫節(jié)的應急執(zhí)政能力及阻塞的信息傳遞渠道使得職能部門經(jīng)常各自為政，缺乏基本的合作；在政府外部，缺乏開放合作的觀念，不能調(diào)動人民群眾的積極性，與社會組織的合作度不高。

3.應急工作機制的碎片化。一方面，縣級應急管理的部門化傾向嚴重，因職責和分工不明晰，部門利益紛爭，職能部門間橫向協(xié)調(diào)不足等原因，常常導致資源的浪費與處置的沖突。另一方面，應急處理的工作重點偏差，應急管理是一個復雜、動態(tài)的過程，最好辦法是把危機扼殺在搖籃中，在現(xiàn)實中卻是重視現(xiàn)場處置多于監(jiān)測預警，基層應急隊伍疲于應付層出不窮的問題，卻難以從根源消除。

4.應急工作法制的碎片化。在國家層面上，應急管理的法律并不健全，僅憑一部《突發(fā)事件應對法》難以規(guī)范應急主體、應急流程、預案制定和應急保障的認定與運行，應急管理常常缺乏法律依據(jù)；在地方層面上，應急工作缺乏操作性的政策規(guī)范，憑借經(jīng)驗開展應急工作，沒有統(tǒng)一的辦事準則。

二、縣級政府應急管理體系碎片化根源探析

1.危機意識淡薄。在當前縣級政府的應急管理體系構建過程中，普遍存在“輕民眾應急意識培養(yǎng)，重政府應急能力建設”的情況，一方面，政府的危機意識淡薄，對應急管理的認知不夠，沒有認識到突發(fā)公共事件的普遍性和復雜性，在日常的經(jīng)濟社會管理活動中“重救治、輕防范”，沒有一套系統(tǒng)應對的方法，推崇“兵來將擋，水來土掩”。另一方面，公民的危機意識缺乏，政府少有開展針對危機防范的教育與宣傳，群眾普遍認為危機只是小概率事件，對突發(fā)事件缺乏心理準備，最終導致非理性的心態(tài)和行為，更談不上對政府予以支持配合。

2.應急機制缺乏聯(lián)動。從近年來政府加強了對應急管理的重視，應急管理的組織、隊伍、信息、資源都相繼得到完善，應急管理的重要問題由“缺什么”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸趺从谩保磻惫芾眢w系的聯(lián)動問題。首先，狹隘的本位主義嚴重，縱橫不同層級和部門間利益難以協(xié)調(diào)，缺乏聯(lián)動的動力基礎；其次，政府與社會缺乏公平博弈的平臺，政府排斥社會力量的參與，難以達到社會資源的優(yōu)化整合，缺乏聯(lián)動的物質(zhì)基礎；最后，應急管理的責任主體職責不明，難以保障統(tǒng)一的指揮調(diào)度和信息支撐，缺乏聯(lián)動的組織基礎。

3.應急隊伍能力不足。應急隊伍既包括就職于政府各個職能部門的應急人員，也應該包括來自社會的支持力量，當前縣級政府主要依靠政治動員機制，通過行政手段處理突發(fā)事件，沒有做到合理利用社會力量的優(yōu)勢為政府適當減壓。一方面，政府應急人員分散于各個職能部門，在工作中難以做到相互支援；另一方面，應急管理的專家智庫不完整，難以為政府應急決策提供智力支持，應急志愿者隊伍也缺乏規(guī)范，難以成為應急管理的后備人才支撐。

4.應急支持難以保障。首先，縣級應急技術力量薄弱，這主要體現(xiàn)在基礎性技術落后、保障性應急設備缺乏等方面，這些都制約了縣級應急能力的提升；其次，應急的人、財、物等資源不足且整合程度低，應急資源只能通過政府財政投入獲取，當前財政的投入總量不足，應急物資普遍缺乏且缺乏維護，以災種為劃分標準的資源管理模式也導致了物資調(diào)動的僵化和滯后；最后，缺乏公眾的參與與支持，應急處置往往需要公眾齊心合力去解決，但由于公眾的主體意識差、處置能力低、制度保障缺，公眾參與應急管理的積極性并不高。

三、整合縣級政府應急管理體系的規(guī)制路徑

1.觀念整合，增強危機意識。轉(zhuǎn)變當前應急管理隊伍重視局部利益、個人利益多于社會整體利益的觀念現(xiàn)狀，首要通過加強黨性教育，提高服務的意識、弘揚實干精神、提高履職能力，努力建設一支黨性強、作風好、紀律嚴、團結緊、素質(zhì)高的富有戰(zhàn)斗力的應急管理隊伍；其次要增強群眾的主體意識，強化社會公眾危機意識的培養(yǎng)，加大對應急管理的宣傳，認識到突發(fā)事件的不確定性和破壞性，了解公眾參與的必需性，從而提高公眾的自我保護、自救和互救能力。

2.主體整合，構建治理網(wǎng)絡。運用整體性治理理念，可知要修復政府與其他社會主體割裂的現(xiàn)狀，就需要轉(zhuǎn)變?nèi)苷挠^念，引入社會力量，構建應急管理的多元參與網(wǎng)絡。這需要縣級政府以協(xié)作和整合為前提，對非政府組織、私營部門、社會公眾進行梳理，建立治理主體間相互信任、相互依靠、相互監(jiān)督的以政府為核心主導，社會力量積極參與的高度開放型治理網(wǎng)絡。

3.流程整合，建立聯(lián)動機制。其一，構建立體化的應急預案體系，切實增強應急預案的科學性和可操作性；其二，構建信息收集、傳遞和溝通聯(lián)動機制，為危機預警機制提供技術支撐；其三，引入專業(yè)人才，建立科學的危機決策機構，提供決策制定的輔助保障，增強決策者的危機應對能力；其四，加強善后評估，保證應急管理的完整性，在危機過后妥善做好安置工作、盡快恢復重建、加強評估反思。在突發(fā)公共事件的預防、發(fā)生、處置和善后階段切實做好統(tǒng)一領導、多元、注重信息、控制協(xié)調(diào)，切實建立多元、跨界、動態(tài)的應急管理聯(lián)動機制。

4.支持整合，保障良好運行。首先要提高資源的整合效率，要將分散、多元、異構的應急的各項資源，包括信息資源整合成一個有機整理，通過管理方式由部門管理到統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置；其次要提高應急管理隊伍質(zhì)量，通過建立高水準的應急管理專門人才與技術人才隊伍保障應急處置的人才支撐；最后，要推進應急管理的規(guī)劃化和法制化建設，為應急管理提供法律保障與法律約束。（作者單位：四川大學公共管理學院）

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