社區(qū)居民參與社區(qū)決策的困境與對(duì)策

朱斯玉

摘 要：居民參與社區(qū)決策是加強(qiáng)社區(qū)治理的重要環(huán)節(jié)。然而，社區(qū)居民參與社區(qū)決策面臨著執(zhí)行性參與為主而決策性參與較少、非政治性參與多而政治性參與少的困境。因此，要積極培育居民參與意識(shí)，大力完善相關(guān)制度，著力建設(shè)居民自組織。

關(guān)鍵詞：社區(qū)參與；居民參與；社區(qū)決策

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 收稿日期：2015-12-11

社區(qū)治理在學(xué)術(shù)界是一個(gè)熱門(mén)的話題，但關(guān)于它的研究，大多是宏觀或者中觀層面的，如關(guān)于基層管理體制改革的探討、居民參與問(wèn)題的探討等。本文探討的也是居民參與問(wèn)題，但“居民參與”這個(gè)話題仍然很寬泛，所以，本文選取了“居民參與”下的一個(gè)小分支，即居民參與社區(qū)決策問(wèn)題來(lái)進(jìn)行探討。

一、核心概念的界定

1.社區(qū)

德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯認(rèn)為，社區(qū)是指那些有著共同價(jià)值取向，人口同質(zhì)性較強(qiáng)的社會(huì)共同體。美國(guó)社會(huì)學(xué)者羅吉斯和伯德格指出：社區(qū)是一種簡(jiǎn)單的群體，其成員間的關(guān)系建立在地域的基礎(chǔ)上。

中文“社區(qū)”一詞出現(xiàn)在20 世紀(jì) 30 年代初，是費(fèi)孝通先生根據(jù)滕尼斯的原意而首創(chuàng)的。費(fèi)孝通先生認(rèn)為聯(lián)系各個(gè)社會(huì)制度的是人們的生活，而人們的生活有時(shí)空的坐落，這就是社區(qū)。社會(huì)學(xué)家吳文藻先生認(rèn)為社區(qū)是“社會(huì)生活的各方面都密切地相互關(guān)聯(lián)而成的一個(gè)整體”。在這里，社區(qū)被看作是社會(huì)的縮影，對(duì)小社區(qū)的分析能夠透視中國(guó)整體社會(huì)結(jié)構(gòu)。

雖然學(xué)者們對(duì)社區(qū)的定義各有不同，但是不難看出，這些定義中，都包含了社會(huì)互動(dòng)、地理區(qū)域、共同關(guān)系這三個(gè)特征。

2.參與

關(guān)于參與，學(xué)者們也從不同角度作了不同界定。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，“參與就是在一個(gè)事物或一個(gè)過(guò)程中擔(dān)當(dāng)一個(gè)角色，以一種或多種形式發(fā)揮作用”。[1]

也有人認(rèn)為“參與是在對(duì)產(chǎn)生利益的活動(dòng)進(jìn)行選擇及努力的行動(dòng)之前的介入”。還有人認(rèn)為，“參與可被定義為在決策過(guò)程中人們自愿地民主地介入，包括確立總目標(biāo)，確定發(fā)展政策、計(jì)劃，實(shí)施及評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)及發(fā)展計(jì)劃；為發(fā)展努力做貢獻(xiàn)；分享發(fā)展利益”。[2] 無(wú)論是發(fā)揮作用還是介入，參與都應(yīng)該是對(duì)所參加的對(duì)象產(chǎn)生影響。

3.社區(qū)參與

學(xué)術(shù)界對(duì)社區(qū)參與也從不同的研究角度和目的出發(fā)給出了不同的定義。從對(duì)社區(qū)參與主體的理解角度可將社區(qū)參與的概念分為廣義和狹義兩種。廣義上指社區(qū)建設(shè)和發(fā)展中的參與行為和參與過(guò)程，社區(qū)參與的主體不僅包括社區(qū)居民，還包括社區(qū)建設(shè)的其他參與方，如政府、自治組織、中介組織、社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位等。[3]狹義上是指社區(qū)居民的參與。而本文所說(shuō)的社區(qū)參與就是取其狹義，即居民個(gè)體的參與。

對(duì)于社區(qū)居民的參與，不同學(xué)者給出了不同定義：如王剛、汪麗萍認(rèn)為，社區(qū)參與是指社區(qū)居民作為社區(qū)管理的客體，更作為社區(qū)管理的主體，參加社區(qū)各種事務(wù)的行為。[4]陳雅麗認(rèn)為，社區(qū)參與是指社區(qū)居民自覺(jué)自愿參加社區(qū)各種活動(dòng)或事務(wù)的行動(dòng)。[5]

4.社區(qū)決策

決策，顧名思義，就是做出決定或選擇。社區(qū)決策主要是指社區(qū)公共事務(wù)的決策，即對(duì)社區(qū)公共事務(wù)做出決定或選擇。社區(qū)公共事務(wù)包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)決策、社區(qū)選舉和監(jiān)督、社區(qū)文化活動(dòng)、社區(qū)環(huán)境改造等方面。[6]

綜上所述，本文要討論的居民參與社區(qū)決策問(wèn)題是指居民個(gè)體依據(jù)憲法和法律規(guī)定的民主權(quán)利，通過(guò)各種形式和途徑參與到社區(qū)公共事務(wù)的決策中去。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，我們要探討的是城市社區(qū)居民如何更好地實(shí)現(xiàn)在社區(qū)中的決策性參與。

二、居民參與社區(qū)決策的困境與原因

1.居民參與社區(qū)決策存在的主要困境

（1）執(zhí)行性參與為主，決策性參與較少。目前社區(qū)參與以傳統(tǒng)上的執(zhí)行性參與為主。執(zhí)行性參與是指在決策之后被動(dòng)員去執(zhí)行，也就是社區(qū)居民在社區(qū)工作人員的動(dòng)員、勸誘、說(shuō)服下參與社區(qū)管理機(jī)構(gòu)業(yè)已形成決定的事項(xiàng)，而不是出于自愿、主動(dòng)的目的。比如，街道和居民委員會(huì)感到有必要或者應(yīng)其他政府有關(guān)部門(mén)要求時(shí)，就召集居民來(lái)開(kāi)會(huì)研究或通過(guò)某項(xiàng)社區(qū)事務(wù)。然而是召開(kāi)全體居民會(huì)議，還是召開(kāi)居民代表會(huì)議，或者是居民代表擴(kuò)大會(huì)議，都由社區(qū)居委會(huì)決定，居民沒(méi)有決定權(quán)。

（2）非政治性參與多，政治性參與少?！胺钦涡詤⑴c是指與居民日常生活有關(guān)而且與社區(qū)權(quán)力運(yùn)作不相干的事物性參與。”[7]政治性參與指與國(guó)家政治事物或本社區(qū)權(quán)力運(yùn)作有關(guān)的公共性參與。[8]居民參與社區(qū)活動(dòng)更多是形式上的、被動(dòng)參加的，主動(dòng)參與意識(shí)差。居民參與社區(qū)文娛教育活動(dòng)多，參與社區(qū)政治事務(wù)少。而社區(qū)居民也樂(lè)于參與社區(qū)開(kāi)展的文體活動(dòng)、知識(shí)講座、科普宣傳等活動(dòng)。對(duì)于社區(qū)政治事務(wù)，社區(qū)居民則表現(xiàn)出冷漠態(tài)度，參與熱情低。當(dāng)今許多社區(qū)居民的政治事務(wù)參與主要是居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，而參與切實(shí)關(guān)系社區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、滿足居民自身實(shí)際需求的決策活動(dòng)較少。

2.原因解析

（1）社區(qū)意識(shí)和參與意識(shí)。社區(qū)意識(shí)是指社區(qū)居民對(duì)社區(qū)及其鄰里有一種心理上的認(rèn)同與融合。在社區(qū)自治中濃厚的社區(qū)意識(shí)至關(guān)重要。同一社區(qū)的居民由于共同的社區(qū)意識(shí)而被融合在一起，出于對(duì)本社區(qū)的強(qiáng)烈關(guān)注而積極參與社區(qū)事務(wù)的管理。

在現(xiàn)實(shí)生活中，大規(guī)模的城鎮(zhèn)建設(shè)和城鎮(zhèn)改造加劇了居民的搬遷和流動(dòng)，人們離開(kāi)原先熟悉的生活環(huán)境，居住在新的陌生的社區(qū)中。社區(qū)中的人們互相都不認(rèn)識(shí)，更談不上心理的認(rèn)同與融合。其次，在同一社區(qū)中，居民并非是完全同質(zhì)的一群人，他們的初始資源占有情況、各自對(duì)社區(qū)的訴求不一樣，而且住宅也分了低中高檔不同層次，這些現(xiàn)實(shí)對(duì)培育居民自覺(jué)主動(dòng)的社區(qū)參與意識(shí)造成困難。

（2）體制影響。20世紀(jì)90年代社區(qū)建設(shè)在我國(guó)興起，對(duì)社區(qū)建設(shè)的研究有著不同的視角，主要有城市基層管理體制改革、“單位理論”、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論、治理理論等，可見(jiàn)我國(guó)社區(qū)建設(shè)正逐漸從基層管理體制改革走向社區(qū)治理的方向。

長(zhǎng)期由政府主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)中，由于受“官本位”的體制影響頗深，形成了“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的格局。在這種格局下社區(qū)必然是“行政化”的社區(qū)，社區(qū)組織沒(méi)有多少主動(dòng)權(quán)，居民個(gè)人更是被定位在較為狹小的空間里，其政治方面的控制約束也無(wú)處不在。除了行政資源外，大多數(shù)社會(huì)資源與民間資源均被閑置。居民缺少參與社區(qū)建設(shè)的制度化條件，參與渠道不暢，“小政府，大社會(huì)”的運(yùn)行機(jī)制還不成熟。居民處在被動(dòng)地接受政府安排、主動(dòng)性無(wú)法充分發(fā)揮的尷尬境地。

（3）動(dòng)員型參與方式?，F(xiàn)代中國(guó)社區(qū)多以動(dòng)員型參與方式倡導(dǎo)居民進(jìn)行社區(qū)參與。動(dòng)員型參與是一種被動(dòng)性參與，它通過(guò)有關(guān)政府組織體系的組織與動(dòng)員，將居民納入?yún)⑴c的范圍。

動(dòng)員型參與在內(nèi)容上限定了社區(qū)居民只能參與社區(qū)事務(wù)的運(yùn)作，不能參與社區(qū)事務(wù)的決策和管理以及對(duì)社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，因此，社區(qū)事務(wù)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)掌握在政府職能部門(mén)、街道辦事處和行政化的居委會(huì)手中，居民不過(guò)是被拉來(lái)作為陪襯。這種在居民之外還有一個(gè)真正掌握社區(qū)權(quán)力的主體的情況無(wú)疑會(huì)降低居民社區(qū)主體的地位。

三、激發(fā)居民參與社區(qū)決策的對(duì)策建議

1.培育居民參與意識(shí)

對(duì)居民意識(shí)的培養(yǎng)，為其參與社區(qū)建設(shè)提供了可能，是居民參與社區(qū)決策的基礎(chǔ)。

社區(qū)意識(shí)的培育有賴于共同利益的建立，共同利益是居民參與社區(qū)公共事務(wù)的動(dòng)力，也是居民自治的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒(méi)有共同利益就沒(méi)有參與。由于在同一社區(qū)中，居民的異質(zhì)化程度較高，要形成“共同利益”，就必須把那些與居民生活息息相關(guān)的事務(wù)（如物業(yè)管理、公共衛(wèi)生、公共設(shè)施等）交給居民（代表）管理，增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。

同時(shí)，培育居民的主體意識(shí)。居民的參與意識(shí)來(lái)自居民對(duì)自己在社區(qū)中地位的認(rèn)識(shí)，必須通過(guò)建立居民對(duì)自身在社區(qū)中主體地位的認(rèn)同機(jī)制來(lái)提升社區(qū)居民積極的參與意識(shí)，而這種認(rèn)同只有在社區(qū)自治參與的過(guò)程中才能有效地形成。但在社區(qū)居民自治參與意識(shí)不高、自治參與能力不強(qiáng)、自治參與經(jīng)驗(yàn)缺乏的現(xiàn)實(shí)下，政府應(yīng)該引導(dǎo)社區(qū)居民圍繞與其切身利益相關(guān)的事務(wù)開(kāi)展自治參與的過(guò)渡，再完全放手讓居民參與到社區(qū)決策等自治活動(dòng)中去，這樣有利于提升居民參與社區(qū)決策的有效性。

2.完善相關(guān)制度

相關(guān)制度的完善，為居民參與社區(qū)建設(shè)提供了制度保障，是居民參與社區(qū)決策的重要條件。

政府在社區(qū)建設(shè)中主要應(yīng)該扮演的是組織者、倡導(dǎo)者、指導(dǎo)者和參加者的角色，著重搞好規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、政策扶持和資金引導(dǎo)等工作。政府要相信社區(qū)居民的參與熱情、能力和效率。政府應(yīng)該放權(quán)讓利，擴(kuò)大居民的選擇權(quán)利和選擇范圍，讓居民自己確定滿足大多數(shù)人意愿的決策方案。在政府引導(dǎo)方式上，可以通過(guò)規(guī)劃提出需要居民參與的項(xiàng)目，由居民決定是否參與、參與的方式和途徑。政府不能越俎代庖，自作主張，替代居民制定參與項(xiàng)目。

同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)參與機(jī)制。充分發(fā)揮社區(qū)居民會(huì)議的作用，對(duì)于關(guān)系本社區(qū)居民切身利益的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)重大事務(wù)的決策都應(yīng)該召開(kāi)社區(qū)居民會(huì)議，由社區(qū)全體居民通過(guò)法定程序進(jìn)行決策，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)事務(wù)管理的規(guī)范化和制度化。

3.建設(shè)居民自組織

建設(shè)居民自組織，努力實(shí)現(xiàn)他組織向自組織的有序轉(zhuǎn)換，有利于更好地解決居民參與社區(qū)決策問(wèn)題。

他組織是指居民在政府及其代理者安排和動(dòng)員下的社區(qū)參與，居民更多的是被動(dòng)地參與社區(qū)公共事務(wù)和公共生活的。被動(dòng)員和被動(dòng)性執(zhí)行是這種參與的基本特征。這種參與既不能對(duì)社區(qū)內(nèi)部公共事務(wù)的管理進(jìn)行決策，也不能對(duì)社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，因而對(duì)社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作缺乏實(shí)質(zhì)性的影響。

自組織是居民及其組織以主體角色參與社區(qū)公共事務(wù)和公共生活，開(kāi)展自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我約束的過(guò)程及其活動(dòng)。自組織參與從根本上來(lái)講就是要參與“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，所以建設(shè)自組織有利于居民深度參與社區(qū)決策，更能體現(xiàn)居民直接行使當(dāng)家做主的自治權(quán)利。

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