朱學(xué)波，陳宏光

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽　合肥　230000)

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我國(guó)行政程序法的立法展望

朱學(xué)波，陳宏光

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽合肥230000)

國(guó)家公權(quán)力的科學(xué)規(guī)范需要從法治角度進(jìn)行研究。作為法治范疇的規(guī)范性基礎(chǔ)，行政程序法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、公民循環(huán)關(guān)系的協(xié)調(diào)和規(guī)制有重大意義。我國(guó)行政程序法立法實(shí)施已經(jīng)非常迫切。行政程序法立法領(lǐng)域需要進(jìn)行科學(xué)探討，包括立法目的、程序法的內(nèi)容規(guī)范和立法構(gòu)架問(wèn)題。從對(duì)未來(lái)行政程序法立法規(guī)范的角度，提出能夠?yàn)榱⒎茖W(xué)化和可適用性做出路徑建設(shè)。

行政程序法；依法行政；內(nèi)容構(gòu)架；路徑選擇

從1990年我國(guó)行政程序法將程序法定基本原則作為依法行政的核心以來(lái)，我國(guó)行政法律制度基本形成完整體系，在行政程序法律規(guī)范中取得的進(jìn)步是非常大的。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求制定統(tǒng)一的行政程序法典。對(duì)行政程序法立法目的、內(nèi)容和構(gòu)架進(jìn)行研究是必要的，可以為統(tǒng)一行政程序提出可行的路徑。

一、行政程序法立法目的

行政程序法的立法，目的在于強(qiáng)化立法者和執(zhí)法者對(duì)行政程序的尊崇和信仰，通過(guò)規(guī)范國(guó)家行政公權(quán)，進(jìn)一步保障公民權(quán)利，提升行政實(shí)效。

(一)行政程序立法目的認(rèn)識(shí)

行政程序法的立法目的包括兩個(gè)層次：一是深層次的、內(nèi)在的行政程序法根本目的；二是直接、顯性的行政程序法直接目的。行政程序法立法的根本目的在于實(shí)現(xiàn)憲法意義上的國(guó)家公權(quán)力規(guī)范：一是行政程序法要防止國(guó)家公權(quán)力對(duì)公民私權(quán)的侵犯，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，杜絕行政權(quán)力濫用造成的不法治現(xiàn)象發(fā)生；二是行政程序法應(yīng)督促行政機(jī)關(guān)依法行政，從管理型行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型行政，更好地為人民提供行政服務(wù)。這就體現(xiàn)出行政權(quán)的雙重性質(zhì)，既要求行政權(quán)對(duì)社會(huì)秩序的保障管理，又要求行政權(quán)對(duì)公民利益的滿足，法治國(guó)家的行政要求就是以高效政府實(shí)施公民福祉提供。行政程序法直接目的主要是從行政權(quán)運(yùn)行本身而言的，規(guī)范行政程序權(quán)力就是要實(shí)現(xiàn)行政實(shí)體權(quán)力的法治化運(yùn)行，確保行政權(quán)公正行使。

為實(shí)現(xiàn)行政實(shí)體權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，切實(shí)保障國(guó)家依法行政的法治要求，黨和國(guó)家將學(xué)者呼吁的依法行政逐漸變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。從黨的十五大至今，行政法治建設(shè)不斷升級(jí)，并且獲得了重大成效。黨的十五大就提出的依法治國(guó)的基本方面，將依法行政作為依法治國(guó)的核心；1999年憲法修正案明確“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó), 建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，國(guó)務(wù)院當(dāng)年就以此為依據(jù)發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，行政法治逐漸被機(jī)關(guān)所接受；黨的十六大又提出：“加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督, 推進(jìn)依法行政。” 國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》, 提出要全面推進(jìn)依法行政；黨的十八屆四中全會(huì)以依法治國(guó)為主題，全面深入研究和推進(jìn)依法治國(guó)，把依法行政迫切性和重要性提升到前所未有的高度。而落實(shí)到具體的行政程序法律規(guī)范上，就要規(guī)定程序運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)實(shí)施行政程序法治，立法者以滿足現(xiàn)實(shí)條件為目標(biāo)制定行政程序法。

(二)構(gòu)建統(tǒng)一、公正的行政程序規(guī)范

統(tǒng)一的行政程序規(guī)范主要從統(tǒng)一法典的制定入手，很明顯地實(shí)施行政程序法的立法，就是要立法獲取統(tǒng)一的行政程序規(guī)范法典。而在此需要重點(diǎn)理解的是公正的行政程序規(guī)范，到底何種程度的公正才能確立為合理的公正程序規(guī)范。釋明這個(gè)問(wèn)題，需要以正義理論為理論基礎(chǔ)。正義是人類(lèi)法治的最高理想和目標(biāo)，那么要實(shí)現(xiàn)正義就需要民主和公平，公民平等地獲取權(quán)益(權(quán)益包括生存資料和發(fā)展機(jī)會(huì))而為法律所調(diào)整，任何人不得違背這樣的要求。盡管學(xué)者們對(duì)正義的理解和期待不同，但是正義感對(duì)每個(gè)人而言都是一種敏感的需求。如果能夠堅(jiān)持正義這一價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，就可以向程序公正更加靠近，而世界理論都認(rèn)為沒(méi)有絕對(duì)的公平正義，在這樣的認(rèn)識(shí)下，就需要在絕對(duì)公平正義的第二個(gè)檔次需求正義標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為當(dāng)前很多學(xué)者提出的觀點(diǎn)很值得贊同，這就是最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)。

在行政程序法上，這種最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)不同于司法程序中的正義標(biāo)準(zhǔn)。首先，行政行為是以公正程序?yàn)榛A(chǔ)做出的，堅(jiān)持程序正當(dāng)性原則。決定做出行政行為的主體要處于中立地位，不能在行政具體事務(wù)上有利益存在，如果存在利益，決定者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)或者被動(dòng)地選擇行政回避。在行政程序領(lǐng)域中要將程序?qū)ο竺鞔_為行政權(quán)力，不以行政權(quán)力規(guī)范的程序法只會(huì)流于形式，而不能真正發(fā)揮程序法的作用以做出公正的決定。其次，最低限度地體現(xiàn)程序公開(kāi)原則，作為行政程序公正的方式。公開(kāi)原則將行政機(jī)關(guān)的所有權(quán)力運(yùn)行置于社會(huì)監(jiān)督當(dāng)中，能夠促進(jìn)公平正義，在行政法上主要有行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)兩種方式，在當(dāng)前的很多政務(wù)信息公開(kāi)制度和規(guī)范當(dāng)中，都對(duì)該項(xiàng)原則有所體現(xiàn)。再次，要保障程序公正，應(yīng)當(dāng)在行政處理程序中體現(xiàn)出行政相對(duì)人的參與。受到行政行為影響的主體，如果沒(méi)有參與到行政行為當(dāng)中，就很難判斷被參與者的權(quán)利是否受到充分尊重，必要的時(shí)候相對(duì)人可以提出行政決定的復(fù)議和質(zhì)疑，甚至提出司法訴訟。只有這樣的參與，才能從學(xué)理和實(shí)踐上獲得大眾認(rèn)可，這是建立在廣泛民主和利益自主基礎(chǔ)上的程序公正。最后公正的行政程序需要效率體現(xiàn)，遲來(lái)的正義非正義。張文顯教授認(rèn)為程序正義和效率的關(guān)系非常密切，他指出，現(xiàn)代社會(huì)的法律, 從實(shí)體法到程序法, 從根本法到普通法, 從成文法到不成文法, 都有或應(yīng)有其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)邏輯和宗旨, 以有利于提高效率的方式分配資源, 并以權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定保障資源的優(yōu)化配置和使用。實(shí)施行政程序正義，就是要保障真正的實(shí)體正義即效率。

二、行政程序法立法內(nèi)容

行政程序法的立法內(nèi)容是否應(yīng)當(dāng)包括行政實(shí)體的權(quán)利與義務(wù)，或者說(shuō)行政程序法是否作為行政法的特殊規(guī)范存在？這是立法要解決行政程序法規(guī)范性質(zhì)的問(wèn)題。結(jié)合到國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者的研究，筆者認(rèn)為需要從三個(gè)方面對(duì)立法內(nèi)容進(jìn)行探討。

(一) 行政程序法中實(shí)體和程序并存

行政程序法是關(guān)于程序的規(guī)定，從世界各國(guó)的立法情況來(lái)看，大陸法系國(guó)家一般包含有實(shí)體規(guī)定，而英美法系國(guó)家更加注重程序正當(dāng)性，很少在程序法里面體現(xiàn)實(shí)體規(guī)范。總體而言，行政程序法有兩個(gè)方面的分類(lèi)：一是行政程序法只規(guī)范程序，不包括實(shí)體，被稱(chēng)為程序型；二是行政程序法既規(guī)定程序，又在程序中涉及一部分實(shí)體，被稱(chēng)為程序與實(shí)體并存型。

程序型的行政程序法是指在行政程序法中僅有程序規(guī)定，不包括實(shí)體規(guī)定。這種規(guī)范方法主要盛行于英美法系國(guó)家。比如，《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》主要包括行政公開(kāi)制度、規(guī)章制定程序、行政裁決程序和司法審查等內(nèi)容, 基本為程序規(guī)定，沒(méi)有對(duì)實(shí)體事項(xiàng)做出規(guī)定。程序與實(shí)體并存型主要為大陸法系國(guó)家采用，包括德、意、奧、西等國(guó)家。以德國(guó)為例，德國(guó)1976年《聯(lián)邦行政程序法》對(duì)行政行為的效力等內(nèi)容做出詳盡規(guī)定, 這一內(nèi)容完備的實(shí)體與程序并存型立法與美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》形成對(duì)照。對(duì)于我國(guó)到底采取何種行政程序法立法模式，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)內(nèi)實(shí)際情況做出研判。首先，在以往的法律規(guī)范上更多地借鑒大陸法系如德國(guó)、法國(guó)等國(guó)的法律規(guī)范技術(shù)，與大陸法系國(guó)家更加接近；其次，在我國(guó)立法實(shí)踐中，全國(guó)人民代表大會(huì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)刪除程序法中的實(shí)體內(nèi)容，但是多數(shù)專(zhuān)家學(xué)者支持二者并存。全國(guó)人民代表大會(huì)立法很多時(shí)候缺乏實(shí)踐的準(zhǔn)備，“大法”思想仍然占據(jù)中國(guó)行政法律體系的主流。因此，筆者認(rèn)為，中國(guó)在行政程序立法上應(yīng)當(dāng)以程序與實(shí)體并存為主導(dǎo)，在程序法中可以體現(xiàn)出實(shí)體的規(guī)范。

(二) 內(nèi)外部行政程序應(yīng)當(dāng)并存

內(nèi)部行政程序主要規(guī)范行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)和內(nèi)部關(guān)系，外部行政程序則涉及規(guī)范和調(diào)整行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他組織的關(guān)系，二者具有非常明顯的區(qū)分。在現(xiàn)實(shí)的行政程序法規(guī)范中，也主要存在兩種立法形式，即內(nèi)外部行政程序合并和外部行政程序單獨(dú)規(guī)范。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)做出內(nèi)外部行政程序并存的立法選擇。首先，內(nèi)部行政程序盡管沒(méi)有具體規(guī)范和涉及行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，但是依內(nèi)部行政程序所做出的行政行為，在很大程度上就表現(xiàn)外部行政程序上，如果沒(méi)有內(nèi)部行政程序的規(guī)范，那么行政相對(duì)人的權(quán)利很可能受到機(jī)關(guān)侵犯，既然和外部行政程序在價(jià)值追求上是一致的，那么就應(yīng)當(dāng)將二者合并。其次，很多行政機(jī)關(guān)將自己的職能職責(zé)委托給其他主體實(shí)施，已經(jīng)不再局限于受內(nèi)部行政程序規(guī)制，如果在委托過(guò)程中出現(xiàn)因委托事項(xiàng)和委托程序不符合規(guī)范導(dǎo)致的損害，應(yīng)當(dāng)以外部行政程序做出處理。在我國(guó)地方立法中，就行政程序規(guī)定中的內(nèi)部和外部程序都納入到同一個(gè)法律規(guī)范文件里面，具有理論和實(shí)踐上的依據(jù)。當(dāng)然在未來(lái)的立法中，既可以將行政程序管轄和協(xié)助委托等項(xiàng)目納入，也可以將對(duì)外行政的執(zhí)法程序選擇性納入。

(三)事前事后程序分離

在討論行政程序立法內(nèi)容的時(shí)候，需要就程序中的各階段進(jìn)行綜合考慮，行政權(quán)力規(guī)范應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)依據(jù)何種程序做出行政行為為基礎(chǔ)，那么事前規(guī)范是核心，又因?yàn)樾姓袨樾Яσ孕姓绦蚴虑耙?guī)定為基礎(chǔ)，那么效力在后續(xù)的復(fù)議、訴訟中還可能受到質(zhì)疑，據(jù)此，我們認(rèn)為效力待定的行政行為無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府權(quán)威的樹(shù)立，這樣不利于國(guó)家行政管理。往往大多數(shù)國(guó)家都是采取兩種行政程序規(guī)范模式：一是行政程序的事前型規(guī)范；二是行政程序事前規(guī)范事后救濟(jì)的模式。事前型是指僅在行政程序法中規(guī)定如何做出行政行為的程序, 不涉及事后行政復(fù)議程序, 如日本、韓國(guó)。采用事前型的國(guó)家通常已制定單行的行政復(fù)議法律, 如日本已制定《行政不服審查法》。而采用事前事后并存型的國(guó)家主要以事前程序?yàn)榛A(chǔ)，以事后救濟(jì)程序?yàn)檠a(bǔ)充，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在《行政程序法》中規(guī)定了陳情的程序。在訴訟法較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，一般就行政程序中事后救濟(jì)進(jìn)行了詳盡的規(guī)范，因此，行政程序法中的事后救濟(jì)顯得過(guò)于重復(fù)。

筆者認(rèn)為，我國(guó)行政程序法的立法應(yīng)當(dāng)將事前法和事后法分離，不能在程序法中又進(jìn)行事后救濟(jì)的立法，這樣會(huì)導(dǎo)致大量的行政資源和司法資源浪費(fèi)。因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)已經(jīng)有《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》，如果繼續(xù)在行政程序法里面規(guī)范這些內(nèi)容，有可能出現(xiàn)法律之間的銜接漏洞和條款沖突，完全不必要進(jìn)行新的事后救濟(jì)程序立法。

三、行政程序法立法架構(gòu)

從立法形式來(lái)看，行政程序法的立法構(gòu)架即內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排屬于立法技術(shù)問(wèn)題，但是中國(guó)行政程序立法有自己的習(xí)慣，爭(zhēng)議也一直存在。對(duì)于我國(guó)在行政程序立法的構(gòu)架問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在充分綜合考慮的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析，既，包括程序和實(shí)體的雙重規(guī)定，又體現(xiàn)內(nèi)部行政程序和外部行政程序的合并。由于行政復(fù)議法和訴訟法都做出了規(guī)定，所以不再進(jìn)行事后救濟(jì)程序的規(guī)范。

(一) 實(shí)體性規(guī)定的立法構(gòu)架

在行政程序法典的實(shí)體性規(guī)范中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政程序?qū)嵤┑幕驹瓌t、行政主體和行為的成立生效等問(wèn)題。首先，要將行政程序法確立為我國(guó)行政法領(lǐng)域內(nèi)的基本法，全面系統(tǒng)地體現(xiàn)行政權(quán)力運(yùn)行規(guī)范和內(nèi)容調(diào)整，應(yīng)當(dāng)以行政權(quán)力作為立法規(guī)范的核心，這樣才能夠合理安排實(shí)體性規(guī)定在法律中的地位和結(jié)構(gòu)，這樣保持和行政程序性規(guī)定基本相當(dāng)?shù)奈恢?。其次，要將具體的結(jié)構(gòu)安排進(jìn)行這樣的設(shè)計(jì)，基本原則以行政權(quán)力運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵守的原則為基礎(chǔ)，做出最低限度的規(guī)范；行政主體一般為行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)委托具有行政權(quán)的主體；行政行為的成立和生效章節(jié)應(yīng)當(dāng)放在實(shí)體性規(guī)范當(dāng)中，主要行政程序法理性肯定。

(二) 程序性規(guī)定的立法架構(gòu)

程序性的規(guī)定主要以程序主線和程序制度為安排。應(yīng)松年教授提出，程序制度的安排需要在章節(jié)結(jié)構(gòu)上找到重點(diǎn)解決的問(wèn)題，以免出現(xiàn)程序和行為的矛盾。程序制度和行政行為具有一定的交叉性，比如，行政執(zhí)法的回避問(wèn)題就需要很多程序來(lái)進(jìn)行規(guī)制。筆者認(rèn)為，我國(guó)的行政程序法立法構(gòu)架在程序性上的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)有這樣的思考：一是以行政行為種類(lèi)為主線安排各章的順序，包括行政決定、制定行政規(guī)范性文件、行政合同、行政指導(dǎo)各章；二是將內(nèi)部行政程序規(guī)定在行政程序中的主體中，內(nèi)部行政程序的規(guī)定條款少；三是規(guī)范行政程序公開(kāi)制度和程序聽(tīng)證制度，這樣以單章進(jìn)行羅列，體現(xiàn)公正公開(kāi)的重要性。另外，還要對(duì)行政主體和行政程序主體分開(kāi)規(guī)范。

四、我國(guó)行政程序立法路徑選擇

建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家、保護(hù)公民權(quán)利，是完成建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的必要條件。在現(xiàn)代法治國(guó)家，以行政程序法的實(shí)施實(shí)現(xiàn)公開(kāi)公正高效的行政行為，是作為國(guó)家法治的基本標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家與公民之間關(guān)系合理化調(diào)整的基礎(chǔ)，這一點(diǎn)在中國(guó)也同樣適用。未來(lái)的中國(guó)，立法產(chǎn)生統(tǒng)一的行政程序法典是必然的，在立法路徑的選擇上，應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持程序公開(kāi)公正的原則，將實(shí)體和程序規(guī)定都確立于程序法中，是中國(guó)社會(huì)主義法治體系的要求，而內(nèi)外部行政程序的合并也符合依法治國(guó)在行政法治中的要求，既可以避免程序法律和實(shí)體法律的脫節(jié)，也能夠保障我國(guó)法治的統(tǒng)一。

[1]李宏偉.改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)行政法的發(fā)展與展望[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì),2011(13).

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[責(zé)任編輯冒潔生]

2015-10-17

朱學(xué)波，安徽大學(xué)法學(xué)院法律碩士(非法學(xué))研究生，研究方向：行政法與行政訴訟法 ；陳宏光，安徽大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，研究方向：行政法與行政訴訟法。

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2095-0292(2016)01-0040-03