隋　燕

(安徽建筑大學(xué) 法律與政治學(xué)院，安徽　合肥　230601)

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論我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建

隋燕

(安徽建筑大學(xué) 法律與政治學(xué)院，安徽合肥230601)

美、英、德國(guó)等國(guó)建立了環(huán)境公益訴訟制度，擁有比較先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和成熟的規(guī)定。雖然我國(guó)很多地區(qū)都設(shè)立了環(huán)保法庭，但我國(guó)法律中關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)體內(nèi)容和訴訟程序等諸多問(wèn)題都沒(méi)有做出明確的規(guī)定。我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建要擴(kuò)大原告范圍，改革訴訟費(fèi)用的承擔(dān)方式，合理分配舉證責(zé)任。

環(huán)境公益訴訟；原告資格；舉證責(zé)任

一、環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵和特點(diǎn)

環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境惡化的景下產(chǎn)生的一種特別訴訟模式，指公民、社會(huì)團(tuán)體和特定的國(guó)家機(jī)關(guān)，對(duì)有關(guān)的民事主體或者行政機(jī)關(guān)侵犯環(huán)境公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院追究行為人法律責(zé)任的制度[1](P132-133)。環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)的訴訟模式相比，具有主體廣泛性、目的公益性、專業(yè)性強(qiáng)、損害的隱蔽性的特點(diǎn)。

(一)主體的廣泛性

環(huán)境公益訴訟的主體具有多元性和廣泛性。法學(xué)理論界大多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟可以分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，而針對(duì)不同的訴訟類別，各自的主體也不一樣，具有雙重性。環(huán)境民事公益訴訟的主體是私權(quán)主體，主要包括公民和環(huán)保團(tuán)體兩大類別；環(huán)境行政公益訴訟的主體是公權(quán)主體，主要包括國(guó)家環(huán)境行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。

(二)目的的公益性

環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益，訴訟的影響很大，訴訟結(jié)果通常都具有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)意義，而非原告為了救濟(jì)自身在環(huán)境損害中遭受到的損害?！肮妗币话阒覆惶囟ǘ鄶?shù)人的利益；“環(huán)境公益”當(dāng)然是指不特定多數(shù)人的環(huán)境生態(tài)利益。在2015年安徽池州“千畝田園變荒地環(huán)境污染案”、2015年濟(jì)南歷下“‘小電鍍’嚴(yán)重污染環(huán)境案”等環(huán)境污染案件中，受到侵犯的都是不特定多數(shù)主體的環(huán)境生態(tài)利益。

(三)較強(qiáng)的專業(yè)性

環(huán)境公益訴訟案件在證據(jù)收集和鑒定方面都需要運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和技術(shù)手段。比如，在“紫金山金銅礦污染案”中，紫金山金銅礦所屬銅礦濕法廠污水池防滲膜破裂后，導(dǎo)致9176立方米含銅酸性廢水流入汀江，造成局部水域受到銅、鋅、鐵、鎘、鉛、砷等污染，損失為2220.6萬(wàn)元。不同于普通訴訟的是，該案件中精準(zhǔn)數(shù)據(jù)的獲得需要很多的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)手段，如對(duì)損害后果的鑒定、證據(jù)的收集和現(xiàn)場(chǎng)的勘察等，這給起訴和案件的審理帶來(lái)很多困難。

(四)損害的隱蔽性

環(huán)境污染造成的損害具有相當(dāng)大的隱蔽性，這導(dǎo)致很多損害在短期內(nèi)很難被發(fā)現(xiàn)和確定，而一旦最終被確定可能已經(jīng)超過(guò)訴訟時(shí)效，給環(huán)境公益訴訟帶來(lái)困難。比如，20世紀(jì)五六十年代的日本有一種疾病被稱為“貓舞蹈癥”，起初發(fā)生在貓身上，后來(lái)人也開(kāi)始患病，輕者步履蹣跚、手足麻痹，重者精神失?；蚺d奮，身體彎弓高叫直至死亡，就如同“跳舞的貓”一般。這種怪病一直得不到解釋，經(jīng)過(guò)很久之后發(fā)現(xiàn)疾病的原因在于化工生產(chǎn)企業(yè)排放水銀到河里，動(dòng)物和人吃了含有水銀的魚(yú)才得病。這表明，很多損害往往要經(jīng)過(guò)很多年才能確認(rèn)和環(huán)境污染企業(yè)的環(huán)境侵權(quán)行為之間存在因果關(guān)系。

二、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的現(xiàn)狀與弊端

在環(huán)境公益訴訟制度方面，國(guó)外很多國(guó)家都有比較成熟的規(guī)定。在美國(guó)，環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)之后產(chǎn)生了世界上最早的公民訴訟制度，其中規(guī)定了任何人都可以依據(jù)法律規(guī)定以自己的名義起訴,而且還對(duì)被告、管轄、費(fèi)用等諸多問(wèn)題做出了規(guī)定，美國(guó)是世界上對(duì)環(huán)境公益訴訟規(guī)定最全面也是最早的國(guó)家。英國(guó)設(shè)置了檢察總長(zhǎng)訴訟制度，建立了國(guó)家公共衛(wèi)生監(jiān)察員代表公共利益進(jìn)行訴訟。德國(guó)設(shè)置了團(tuán)體環(huán)境公益訴訟制度，允許公益團(tuán)體向法院提起訴訟等等[2](P76)，國(guó)外的先進(jìn)立法例對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建立可以起到借鑒的作用。我國(guó)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的制度內(nèi)容不完善，有明確法律依據(jù)的也僅有《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》等基本法中的少量規(guī)定。雖然我國(guó)各地建立了一些專門(mén)的環(huán)保法庭來(lái)處理環(huán)境糾紛，但現(xiàn)行體制下的環(huán)境糾紛案件仍存在“起訴難、舉證難、審理難”的問(wèn)題，在制度方面仍然存在弊端。

(一)環(huán)境公益訴訟原告范圍狹窄

我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法明確規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有權(quán)對(duì)破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告，但民事訴訟法卻要求原告必須與訴訟案件具有“直接利害關(guān)系”，這限制了原告的范圍。一方面，環(huán)境是我們共同的財(cái)富，所有的環(huán)境生態(tài)利益都與公民息息相關(guān)，所以賦予公民環(huán)境權(quán)至關(guān)重要。對(duì)于任何主體破壞環(huán)境的行為，所有的公民都有權(quán)直接起訴。另一方面，環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)在于“公益”，而“公益”依賴不特定的多數(shù)主體共同的保護(hù)。對(duì)主體范圍限制過(guò)多不利于對(duì)“公益”的保護(hù)。

(二)環(huán)境公益訴訟原告成本高

環(huán)境公益訴訟的原告起訴成本很大，因?yàn)樵嫘枰袚?dān)案件受理費(fèi)、鑒定費(fèi)、申請(qǐng)費(fèi)、律師代理費(fèi)等。一方面，由于環(huán)境污染的范圍較廣，影響較大，所以一般原告訴訟請(qǐng)求的賠償數(shù)額比較高，案件受理費(fèi)也較高。而我國(guó)的訴訟費(fèi)用實(shí)行的是案前預(yù)交規(guī)則，原告在立案時(shí)應(yīng)當(dāng)預(yù)交案件的受理費(fèi)，如果要委托律師的，高額的律師費(fèi)也得由原告自行承擔(dān)。另一方面，拿案件鑒定費(fèi)來(lái)說(shuō)，如前所述，環(huán)境公益訴訟由于技術(shù)性強(qiáng)，這其中涉及很多方面的技術(shù)鑒定，而有些環(huán)境污染證據(jù)的鑒定費(fèi)達(dá)到幾萬(wàn)元甚至幾十萬(wàn)元，這筆費(fèi)用不僅公民個(gè)人難以承受，就算是環(huán)保團(tuán)體和環(huán)保機(jī)關(guān)，壓力也很大。雖然在被告敗訴時(shí)，案件訴訟費(fèi)由被告負(fù)擔(dān)，但是律師費(fèi)仍需要由原告自行承擔(dān)，而且無(wú)法轉(zhuǎn)移給被告。面對(duì)高昂的訴訟成本，很多原告由于承受不了，知難而退，積極性大大受挫，無(wú)法有效地制止環(huán)境污染行為。

(三)環(huán)境公益訴訟原告舉證難

在我國(guó)法律規(guī)定中，環(huán)境污染損害賠償案件實(shí)行的是舉證責(zé)任倒置的原則，由環(huán)境污染或者環(huán)境破壞方對(duì)法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任[3]。但是需要明確的是，原告仍然需要承擔(dān)一部分的舉證責(zé)任，即對(duì)環(huán)境污染損害的存在負(fù)舉證責(zé)任。由于環(huán)境污染的影響大，范圍廣，潛伏期長(zhǎng)，對(duì)于公民和社會(huì)團(tuán)體這些私權(quán)主體來(lái)說(shuō)，這一舉證責(zé)任無(wú)疑是非常困難的。這里涉及大量的技術(shù)問(wèn)題和鑒定難題，公民個(gè)人和環(huán)保團(tuán)體自身根本無(wú)法完成，必須委托專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)，借助他們專業(yè)的鑒定結(jié)論來(lái)完成，舉證難度較大。

除了以上三點(diǎn)之外，我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度還存在其他弊端，如訴訟時(shí)效的規(guī)定不合理、案件執(zhí)行困難重重等。

三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建路徑

(一)擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的原告范圍

我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定將環(huán)境公益訴訟的原告限制在一個(gè)狹小的范圍。為了更好地維護(hù)環(huán)境公共利益，應(yīng)該盡可能地?cái)U(kuò)大環(huán)境公益訴訟的原告范圍。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟的原告主體可以分為以下私權(quán)主體和公權(quán)主體兩個(gè)方面。

1.私權(quán)主體

環(huán)境公益訴訟中的私權(quán)主體主要包括公民和環(huán)保團(tuán)體。美國(guó)的環(huán)境公益訴訟非常有特色并值得我們借鑒，被稱為“公民訴訟制度”。在美國(guó)，任何人可以在環(huán)境公共利益被侵害或者可能被侵害時(shí)，依據(jù)法律規(guī)定，以自己的名義起訴，如“西埃拉俱樂(lè)部訴莫頓案”和“‘地球之友’訴來(lái)德羅案”這兩個(gè)典型案例，進(jìn)一步確認(rèn)和拓寬了公民和環(huán)保團(tuán)體的訴訟地位。我國(guó)立法可以吸收美國(guó)的一些做法，首先，確認(rèn)公民享有環(huán)境權(quán)，這是公民提起訴訟的法律基礎(chǔ)和核心；其次，在環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定所有公民和環(huán)保團(tuán)體都可以對(duì)損害或者即將損害環(huán)境公共利益的行為提起環(huán)境公益訴訟；再次，推行環(huán)境保護(hù)的普法教育，宣傳環(huán)境保護(hù)法律知識(shí)，建立公民環(huán)境維權(quán)的激勵(lì)措施；最后，為了防止公民濫訴情況的發(fā)生，提高環(huán)境糾紛解決的效率，我們?nèi)孕枰梃b美國(guó)，在環(huán)境公益訴訟之前設(shè)置前置程序，即公民在提起訴訟前有60天的通知義務(wù)，通知被起訴的對(duì)象即將提起環(huán)境公益訴訟的事實(shí)，給其及時(shí)糾正違法行為的機(jī)會(huì)，否則法院將不予受理。

另外，我們還應(yīng)重視環(huán)保團(tuán)體的作用，確定其環(huán)境公益訴訟的原告主體資格。相對(duì)于普通公民來(lái)說(shuō)，環(huán)保團(tuán)體擁有更專業(yè)的知識(shí)和更充足的財(cái)產(chǎn)，它們有著更強(qiáng)大的與環(huán)境破壞行為相抗?fàn)幍牧α?，如“自然之友”“地球村”等?/p>

2.公權(quán)主體

環(huán)境公益訴訟中的公權(quán)主體主要包括一些環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，由這兩種主體提起環(huán)境公益訴訟無(wú)疑比私權(quán)主體更有優(yōu)勢(shì)。我國(guó)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)的職權(quán)大、權(quán)威高，可以有效監(jiān)督和制止環(huán)境污染和破壞行為、協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問(wèn)題、制定相關(guān)的環(huán)境管理制度等，它們有資格作為原告提起環(huán)境公益訴訟。

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)也是環(huán)境公益訴訟的適格原告，它在訴訟經(jīng)驗(yàn)和訴訟能力上比私權(quán)主體有很大的優(yōu)勢(shì)，但是由于檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有一定的公權(quán)力，所以要注意檢察機(jī)關(guān)的參與方式。一方面，檢察機(jī)關(guān)參與訴訟應(yīng)當(dāng)視情況分為主動(dòng)介入和被動(dòng)介入兩種方式。如果面對(duì)環(huán)境污染和破壞行為，有關(guān)主體怠于向法院起訴，若不起訴將會(huì)使環(huán)境公共利益遭到更大的損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該主動(dòng)提起訴訟；如果有關(guān)單位和個(gè)人已經(jīng)提起環(huán)境公益訴訟，但是由于能力有限無(wú)力訴訟時(shí)(如舉證困難等)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)被動(dòng)介入，支持它們起訴。另一方面，同樣要對(duì)公權(quán)主體設(shè)置前置程序，如訴前通知和訴前審查制。

(二)改革訴訟費(fèi)用的承擔(dān)方式

如前所述，我國(guó)現(xiàn)在訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)方式會(huì)大大挫傷原告的積極性，需要進(jìn)行改革。首先，環(huán)境公益訴訟案件的特點(diǎn)決定了環(huán)境破壞行為造成的損害往往是巨大的，所以我們應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)的先例，改革傳統(tǒng)的按訴訟標(biāo)的額來(lái)確定案件受理費(fèi)的做法，建議實(shí)行按件收取受理費(fèi)，而且按件收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)不宜過(guò)高，這也是由環(huán)境公益訴訟的“公益性”決定的，原告起訴并非為了自己的私利，所以國(guó)家必須在這一類型案件中承擔(dān)起主要的責(zé)任。其次，在原告勝訴的情況下，相關(guān)的訴訟費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由被告來(lái)承擔(dān)；在原告敗訴的情況下，相關(guān)的訴訟費(fèi)用不應(yīng)該由原告承擔(dān)，轉(zhuǎn)由社會(huì)共同分擔(dān)。筆者建議由環(huán)保團(tuán)體發(fā)起，建立“環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金”，這筆訴訟費(fèi)用可以從環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金中支出。再次，由于環(huán)境公益訴訟的專業(yè)性，原告起訴一般都會(huì)委托律師，但是高額的律師費(fèi)原告難以承受。我們可以采取法律援助的方式，指定法律援助的律師來(lái)辦理；還可以借鑒美國(guó)的公民訴訟實(shí)行“律師費(fèi)的單向轉(zhuǎn)移”，即在原告勝訴的情況下，原告負(fù)擔(dān)的律師費(fèi)可以由敗訴的被告承擔(dān)。最后，可以在“環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金”單列一部分作為“獎(jiǎng)勵(lì)基金”以激勵(lì)公民進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的熱情。

(三)對(duì)舉證責(zé)任進(jìn)行合理分配

我國(guó)環(huán)境公益訴訟案件中的舉證責(zé)任分配規(guī)則仍然需要改革，如果按照現(xiàn)在的規(guī)定讓原告對(duì)環(huán)境污染造成的損害程度進(jìn)行舉證，無(wú)論原告是公民、環(huán)保團(tuán)體還是國(guó)家環(huán)保機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都是很難完成的。筆者認(rèn)為這一點(diǎn)我們依然可以借鑒美國(guó)的法律規(guī)定，在環(huán)境公益訴訟中，原告只需要證明存在或者可能存在環(huán)境污染的行為即可。被告要想免責(zé)，不僅要按原有的舉證責(zé)任倒置的規(guī)定證明法定免責(zé)事由的存在和否認(rèn)環(huán)境污染行為與損害之間的因果關(guān)系，還要承擔(dān)本因?qū)儆谠娴呐e證責(zé)任，即反證不存在環(huán)境損害的事實(shí)，這也進(jìn)一步減輕了原告的壓力。

除了以上三點(diǎn)之外，我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度還有很多方面需要改革，如環(huán)境公益訴訟的訴訟時(shí)效、環(huán)境公益訴訟中的和解制度、審判人員專業(yè)性的提高、專業(yè)環(huán)境鑒定機(jī)構(gòu)的建立、環(huán)境公益訴訟案件的執(zhí)行等。我國(guó)構(gòu)建一套完善的環(huán)境公益訴訟制度任重道遠(yuǎn)，但是我們也要看到現(xiàn)在的成績(jī)，并且堅(jiān)定信心繼續(xù)前行！

[1]呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析[J].法商研究，2008(6).

[2]鄧蕊.論我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的若干問(wèn)題[J].齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)，2012(2).

[3]最高人民法院.最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定注釋本[M].北京：法律出版社，2008.

[責(zé)任編輯冒潔生]

Concerning the Construction of Environmental Public Interest Litigation System of Our Country

SUIYan

(College of Law and Politics,Anhui Architecture University，Hefei 230601，China)

Today, the economy develops very quickly.The environmental dispute caused by environmental pollution has attracted widespread attention.In foreign countries, the United States, Britain, Germany and other countries have established the system of environmental public interest litigation.They have more advanced experience and mature.In order to deal with environmental disputes better than before, many areas have established environmental courts in our country.But many problems, such as solid content and procedure are not clearly defined in the law about environmental public interest litigation system of our country.So we need to do further research and discussion to the construction of environmental public interest litigation system in our country .

environmental public interest litigation; the plaintiff’s qualification; the burden of proof

2015-10-12

2015年安徽省教育廳人文社會(huì)科學(xué)一般項(xiàng)目“新型環(huán)境管理體系下環(huán)境保護(hù)公眾參與法律制度研究”(SK2015JD14)

隋燕，安徽建筑大學(xué)法律與政治學(xué)院講師，研究方向：民商法學(xué)。

D922.6

A

2095-0292(2016)01-0043-03