李越美

(北京大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，北京 100871)

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社會(huì)政策研究

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下社會(huì)政策如何托底？

李越美

(北京大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，北京 100871)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下中央提出宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會(huì)政策要托底的總體思路。社會(huì)政策如何托底關(guān)涉兩個(gè)核心問題。一是社會(huì)政策托底的理念原則，從底線公平還是底線需求，從補(bǔ)救性還是發(fā)展性等不同理念視角出發(fā)將引發(fā)底線項(xiàng)目、底線標(biāo)準(zhǔn)及政策方向的不同選擇。二是政策體系的良性發(fā)育與運(yùn)作。社會(huì)政策是一項(xiàng)整體的系統(tǒng)工程，各項(xiàng)政策或制度互相制肘，需要頂層設(shè)計(jì)全盤考慮，摒棄碎片化傾向，更多關(guān)注制度銜接、制度漏洞及整體制度體系的設(shè)計(jì)與發(fā)展。這不僅需要做好不同政策項(xiàng)目優(yōu)先次序、輕重緩急以及短期長期不同發(fā)展時(shí)期的設(shè)計(jì)規(guī)劃，明確各項(xiàng)政策的功能及在大的制度體系及制度安排中的定位，也包括具體政策或項(xiàng)目的良好設(shè)計(jì)與規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。

底線公平；底線需求；補(bǔ)救性托底；發(fā)展性托底；政策體系

2014年，習(xí)近平總書記在不同場合多次提及闡述“新常態(tài)”，歲末召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次系統(tǒng)闡述了新常態(tài)的特征，在肯定經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的同時(shí)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)下行壓力及結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯。事實(shí)上，早在2013年上半年經(jīng)濟(jì)形勢分析和下半年經(jīng)濟(jì)工作部署的政治局會(huì)議上，習(xí)近平就提出宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會(huì)政策要托底的新思路。此次會(huì)議再次重申這一總體思路，并把加強(qiáng)保障和改善民生作為2015年經(jīng)濟(jì)工作的五大任務(wù)之一，尤其強(qiáng)調(diào)做好就業(yè)與扶貧工作，反映出政府面對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段在大政方針上的積極預(yù)警與回應(yīng)。

然而，社會(huì)政策托什么底？如何托底？卻非簡單輕易的原則與口號(hào)，需要直面一系列重要的理論與實(shí)踐問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的社會(huì)政策托底直接與未來社會(huì)政策場域整體的制度安排與制度完善密切相關(guān)，而這無不呼吁頂層制度設(shè)計(jì)的重要性。本文欲就社會(huì)政策托底的議題，重點(diǎn)圍繞社會(huì)救助及就業(yè)政策中的部分問題，將關(guān)涉這方面政策發(fā)展的關(guān)鍵性問題提出來，以拋磚引玉，引發(fā)政策制定者及研究者的關(guān)注與思考。提出問題是本文的關(guān)切所在，對(duì)問題的求解寄希望于政府與學(xué)界共同的研究與實(shí)踐。

一、社會(huì)政策托底的理念原則

社會(huì)政策是具價(jià)值取向的行動(dòng)準(zhǔn)則，涉及什么是“好的”、“值得的”以及不同政策目標(biāo)與手段的選擇取舍。如蒂特馬斯所言，它是關(guān)于“是什么和該是什么的”，以中立的價(jià)值立場討論社會(huì)政策是沒有意義的事情①[英]理查德·蒂特馬斯:《社會(huì)政策十講》，江紹康譯,長春:吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2011年版，第12頁。。作為一種實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和維護(hù)平等的手段，社會(huì)政策背后隱含深刻的意識(shí)形態(tài)觀念與價(jià)值偏好②熊躍根：《社會(huì)政策理論與分析方法》，北京:中國人民大學(xué)出版社，2009年版，第61頁。。因此，討論社會(huì)政策托底無法逃避基本價(jià)值理念和原則的取舍。社會(huì)政策托什么底？我們要保什么樣的底線？從長期發(fā)展和短期應(yīng)急的角度政策取向如何選??？毫無疑問，未來社會(huì)政策發(fā)展必須對(duì)這些問題做出審慎的回應(yīng)。

1.底線公平視角下的托底

社會(huì)政策遵循一些基本原則與價(jià)值觀，如平等、公平、需求、自由、權(quán)利等。我國邁入社會(huì)政策時(shí)代的時(shí)間尚短，由于歷史原因，多項(xiàng)福利保障政策制度性分割嚴(yán)重。近年來，無論官方話語還是學(xué)術(shù)研究一直在強(qiáng)調(diào)發(fā)展更加公平的社會(huì)政策或社會(huì)保障體系*關(guān)信平：《朝向更加公平、平等和高效的社會(huì)政策——對(duì)我國社會(huì)政策公平性的理論思考》，《廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2013年第13卷第3期。，(關(guān)信平，2013)同時(shí)政策實(shí)踐也正在朝著這個(gè)方向取得新的進(jìn)展，昭示出公平公正作為社會(huì)政策的核心理念受到的關(guān)注與重視。然而，我國社會(huì)福利體系制度上的碎片化及福利資源分配與不同群體福利受益不均等的問題依然顯著。甚至有學(xué)者認(rèn)為與過去相比，就是從“負(fù)高福利”變成“負(fù)低福利”，仍然是“負(fù)”，但負(fù)得少了*秦暉：《什么才是最低限度的福利？》，http://www.aisixiang.com/data/71984.ht。。(秦暉，2015)如果我們難以否認(rèn)“負(fù)福利”概念所具有的合理成分，就不得不承認(rèn)我國社會(huì)福利政策距平等公平的理想依然任重道遠(yuǎn)。

事實(shí)上，關(guān)于公平正義的理念，從早期哲學(xué)家到羅爾斯到阿馬蒂亞森，無論增加多少闡釋辨析的維度，如何在實(shí)踐中操作落實(shí)都是格外復(fù)雜棘手之事。景天魁教授提出的底線公平理論是近年我國社會(huì)保障發(fā)展中一個(gè)重要的理論視角，契合中國國情，對(duì)實(shí)踐發(fā)展也起到了重要的指導(dǎo)作用。他認(rèn)為在社會(huì)福利領(lǐng)域，“底線”是指社會(huì)成員基本需要中的“基礎(chǔ)性需求”，主要包括解決溫飽的需求(生存需求)、基礎(chǔ)教育的需求(發(fā)展需求)和公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障的需求(健康需求)?！暗拙€”劃分了社會(huì)成員權(quán)利的一致性和差異性，底線以下部分體現(xiàn)權(quán)利的一致性，底線以上部分體現(xiàn)權(quán)利的差異性，所有公民在這條“底線”面前所具有的權(quán)利一致性就是“底線公平”。根據(jù)底線公平的價(jià)值理念，在滿足社會(huì)成員的福利需求時(shí)，應(yīng)該和必須優(yōu)先保障“底線福利需求”，然后才是“非底線福利需求”*景天魁，畢天云：《論底線公平福利模式》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2011年第5期。。他所講的確定底線，不是確定社會(huì)保障水平高中低的標(biāo)準(zhǔn)線，是要確定政府責(zé)任與市場作用的界線、社會(huì)保障和社會(huì)福利中基礎(chǔ)部分與非基礎(chǔ)部分的界線、社會(huì)政策的重點(diǎn)和次序、無差別的公平與有差別的公平的界線*⑤景天魁：《底線公平概念和指標(biāo)體系——關(guān)于社會(huì)保障基礎(chǔ)理論的探討》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2013年第1期。。

顯而易見，底線公平理論強(qiáng)調(diào)的“底線福利需求”可作為社會(huì)政策托底的重要參照，它是我國社會(huì)政策邁向更加公平性的基礎(chǔ)與保障。就中國目前所達(dá)到的公平程度來看，要想逼近底線公平所要求的目標(biāo)值，就大多數(shù)指標(biāo)而言，可能還需要二三十年甚至更長的時(shí)間⑤。因此，這一視角為社會(huì)政策托底提出了明確而長期的目標(biāo)追求。更為重要的是，從底線公平的角度看待社會(huì)政策托底，可以避免單純的問題解決導(dǎo)向以及政策項(xiàng)目碎片化發(fā)展的傾向，而是有望在公平的視域下平衡各不同群體的福利需求與利益矛盾。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，固然要保障好直接受經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的產(chǎn)業(yè)工人等利益受損或處于相對(duì)剝奪狀態(tài)下的群體，同時(shí)農(nóng)民工群體、農(nóng)民群體以及其它一些社會(huì)弱勢群體的利益無疑也應(yīng)同時(shí)兼顧。多年以來，我國社會(huì)保障制度在改革中取得重大進(jìn)展而一些項(xiàng)目公平性問題卻面臨巨大挑戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)必須警醒，不可重蹈覆轍。

2.底線需求視角下的托底

從社會(huì)政策托底的角度而言，明確底線需求非常重要，它是使政策托底落到實(shí)處的保障。在這一點(diǎn)上底線公平理論給出了重要啟示，但兩方面問題有待深化。這兩方面問題都涉及要對(duì)“底線需求”的內(nèi)涵重新思考：底線需求有哪些？這些需求獲得滿足的底線水平如何？

筆者在此更傾向于用“底線需求”一詞替代“底線福利需求”，一方面，比如就業(yè)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)歸入底線需求之中，而它未必是單純的福利需求；另一方面，底線公平理論著重從政府福利責(zé)任與市場責(zé)任區(qū)分的角度界定基礎(chǔ)性福利項(xiàng)目，然而，如果從福利多元主義角度看，福利是政府、市場、社區(qū)乃至家庭共擔(dān)的責(zé)任。因此，底線需求的角度更強(qiáng)調(diào)從人的基本需要出發(fā)來回應(yīng)社會(huì)政策托底的問題。

首先，關(guān)于底線需求有哪些？底線公平理論將生存、健康、教育三項(xiàng)列為底線福利需求項(xiàng)目，顯然只囊括了全體公民最基本的福利需求，個(gè)人與家庭其它方面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的一些內(nèi)容并未完全涉及。社會(huì)政策的主要功能是承擔(dān)再分配的角色，特別是社會(huì)保障政策起著社會(huì)穩(wěn)定器和減震器的作用，重要任務(wù)即面向在各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)面前缺乏抵御能力的社會(huì)邊緣或弱勢群體，而這部分群體的基本需求應(yīng)該是更加多元的。追問底線需求關(guān)涉我們?nèi)绾卫斫夂沃^好的民生以及民生的底線如何。狹義的民生概念主要是指民眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機(jī)會(huì)、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護(hù)的狀況等等*http://baike.baidu.com/link?url=0elNP48vWD4tjFpohOdm4PQmSrkPpgvo7aJy5jfQRAlvOLGwJ4o5Gxda2ny0OQUag0ZKxj1OL1FQLBP4DyeV9dZoj_xL8RhSpd4YcRG-pPO。什么是老百姓最底線的生活需求？哪些是民眾的基本發(fā)展機(jī)會(huì)、發(fā)展能力及基本權(quán)益？其獲得最低限度滿足的程度或水平如何？這些基本問題需要在社會(huì)政策的制度設(shè)計(jì)中得到體現(xiàn)。

王思斌教授在適度普惠型社會(huì)福利制度的建構(gòu)中提出適度普惠概念，強(qiáng)調(diào)這種福利涵蓋了居民基本生活的最主要方面，如失業(yè)保險(xiǎn)、貧困救助、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房保障、及老人、殘障服務(wù)等*王思斌：《適度普惠型社會(huì)福利制度的建構(gòu)》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第3期。。中國是個(gè)發(fā)展中國家，人口眾多、貧困面及就業(yè)壓力大是基本國情。國際勞工組織在上世紀(jì)70年代提出的滿足基本需求戰(zhàn)略中即對(duì)人民特別是人民中的窮人最低生活標(biāo)準(zhǔn)的基本需要作出規(guī)定，包括“一個(gè)家庭用于個(gè)人消費(fèi)的最低需要：食物、住房、衣服”，“享受最基本的服務(wù)，如安全的飲用水、衛(wèi)生設(shè)施、交通運(yùn)輸、保健和教育”，以及“為每個(gè)愿意工作的人提供合適報(bào)酬的職業(yè)”，還應(yīng)有“一個(gè)健康的、高尚的和令人滿意的環(huán)境，并能在影響每個(gè)人的生活和生計(jì)以及個(gè)人自由的事務(wù)上參與制定決策”*轉(zhuǎn)引自譚詩斌：《現(xiàn)代貧困學(xué)導(dǎo)論》，武漢:湖北人民出版社，2012年版，第300頁。。筆者無意在此對(duì)底線需求做出斷言，只是提請(qǐng)政府與學(xué)界有必要對(duì)這一問題進(jìn)行研究并在社會(huì)政策發(fā)展的制度安排上做出具體的回應(yīng)。

其次，關(guān)于這些需求獲得滿足的底線水平如何？底線公平理論鑒于自身的理論取向著重從基礎(chǔ)福利項(xiàng)目的角度界說底線，并未關(guān)注“底線福利需求”中底線水平的劃定問題。吉爾伯特(Neil Gilbert)在討論美國公共援助政策時(shí)指出在普遍的層次上討論價(jià)值和社會(huì)福利政策，三個(gè)核心價(jià)值觀形成了政策設(shè)計(jì)的內(nèi)容：平等(equality)、公正(equity)、充分或適當(dāng)(adequacy)*Neil Gilbert,Paul Terrell：《社會(huì)福利政策導(dǎo)論》，沈黎譯,上海：華東理工大學(xué)出版社，20013年版，第94-99頁。。(Neil Gilbert,Paul Terrell,2013)。這里所說的充分或適當(dāng)指涉的是福利需求的滿足程度?？紤]到我國福利水平公平性尚不充分的現(xiàn)實(shí)，特別是農(nóng)村各種福利保障水平很低，因此，確定福利需求的底線水平非常必要。換言之，就我國當(dāng)前國情而言，基礎(chǔ)性福利需求的底線應(yīng)確定在何種水平？未來發(fā)展的不同階段應(yīng)做出何等調(diào)整？也就是說在一個(gè)比較長的時(shí)期內(nèi)分階段的政策托底的基礎(chǔ)底線應(yīng)予明確，做出制度上的計(jì)劃與安排。

3.補(bǔ)救性的托底與發(fā)展性的托底

補(bǔ)救性還是發(fā)展性的托底這對(duì)范疇包括兩方面的涵義，一是社會(huì)政策作為其它政策的附屬物拾遺補(bǔ)缺還是具有自身明確的功能定位與獨(dú)立性；二是應(yīng)急性的消極補(bǔ)救還是長遠(yuǎn)性的積極發(fā)展，這些都關(guān)系到我國社會(huì)政策正規(guī)化及專業(yè)性的發(fā)展。

迄今為止，就社會(huì)救助制度的發(fā)展而言，補(bǔ)救性托底的色彩極為顯著。例如，這些年低保制度受益者中相當(dāng)一部分為有勞動(dòng)能力的人員，據(jù)我們近年對(duì)北京兩個(gè)社區(qū)低保人員的調(diào)查，其中三分之一左右為刑滿釋放人員，這一情況在全國各地極為普遍。問題的癥結(jié)在于很多企業(yè)招工都要求求職者必須出示無犯罪記錄證明，而這些人無一例外地不符合求職要求，就業(yè)無望。因此，對(duì)這部分人來說基本上是有一個(gè)批一個(gè)。甚至監(jiān)獄的獄警們?cè)谄湮闯霆z之前就打好招呼，出去找社區(qū)，社區(qū)給你們申請(qǐng)低保。此外，低保制度建立本身即因應(yīng)國企改革下崗失業(yè)問題凸顯的背景，應(yīng)保盡保的政策話語下相當(dāng)部分有勞動(dòng)能力者紛紛獲批進(jìn)入低保。在這一意義上，低保制度履行著在政府維穩(wěn)目標(biāo)下為其它制度拾遺補(bǔ)漏及應(yīng)急性的補(bǔ)救性角色。應(yīng)該說明的是，伴隨去年社會(huì)救助暫行辦法的實(shí)施，特別是資產(chǎn)審核制度的確立，這一問題得到很大程度的緩解，但這一點(diǎn)對(duì)社會(huì)政策發(fā)展的警示意義是不容忽視的。從政策托底的角度講，對(duì)這一問題群體最低生活保障制度確實(shí)起到了良好的托底作用。政府可能也認(rèn)為籍此實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。然而，從人的平等權(quán)利、機(jī)會(huì)公平及就業(yè)權(quán)的角度來看，這樣的托底顯然不是最優(yōu)的，而是令人堪憂的。這樣獲得的穩(wěn)定與公義良善社會(huì)的追求相距甚遠(yuǎn)。毫無疑問，我們的制度政策會(huì)直接影響社會(huì)及民生的走向，采納什么樣的理念原則來決定政策發(fā)展的取向事關(guān)重大。

發(fā)展性的托底意味著社會(huì)政策具有明確的獨(dú)立性及長遠(yuǎn)的發(fā)展性的考量。一方面發(fā)展性托底取之于發(fā)展性福利政策思想，強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的融合。社會(huì)政策的目標(biāo)之一即最好地促進(jìn)公民特別是底層群體更好地參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益。當(dāng)前我國社會(huì)救助制度基本以收入維持為主，相比于西方一些國家愈發(fā)強(qiáng)調(diào)工作福利制的趨向而言，就業(yè)激勵(lì)機(jī)制缺乏發(fā)展性不足。貧困與公開失業(yè)或不充分就業(yè)密切相關(guān)。就業(yè)可謂民生之本，它是公民的基本權(quán)利，不僅關(guān)系一個(gè)人的生計(jì)，而且關(guān)系一個(gè)人的尊嚴(yán)。社會(huì)政策托底一定要從我國人口眾多就業(yè)壓力巨大邊緣群體問題突出的基本國情出發(fā)。我國市場經(jīng)濟(jì)未獲充分發(fā)展，很多人以非正規(guī)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為生，而非正規(guī)經(jīng)濟(jì)又處于規(guī)范化及穩(wěn)定性不足的狀態(tài)。這種情況下，發(fā)展性社會(huì)政策在邊緣群體就業(yè)等政策項(xiàng)目上大有可為。另一方面，發(fā)展性托底意味著處理好短期補(bǔ)救應(yīng)急及長遠(yuǎn)發(fā)展性的關(guān)系。王思斌教授提出積極的社會(huì)政策托底*王思斌：《試論經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下積極的社會(huì)政策托底》，《東岳論叢》，2015年第3期?？芍^一語中的，揭示出經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下社會(huì)政策發(fā)展應(yīng)該追求的實(shí)質(zhì)。就民生發(fā)展來看，它是一個(gè)從民眾的基本生存狀況到基本發(fā)展機(jī)會(huì)、發(fā)展能力和基本權(quán)益保護(hù)的譜系。我們的政策托底落實(shí)在這一譜系的哪個(gè)位置？進(jìn)而言之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，短期應(yīng)急及未來不同時(shí)期的發(fā)展中社會(huì)政策托什么底必須在一定價(jià)值理念的引導(dǎo)下取舍定奪。改革幾十年來，社會(huì)保障制度的改革發(fā)展基本依循地方試點(diǎn)循序推進(jìn)的原則，缺少頂層制度設(shè)計(jì)，尤其缺乏政策理念原則的選擇研判。中國的社會(huì)政策往何處去？在民生發(fā)展的譜系下如何確定政策托底的底線項(xiàng)目和底線水平？這些問題需要在一定的價(jià)值理念的引導(dǎo)下做出理性選擇。

二、政策體系的良性發(fā)育與運(yùn)作

關(guān)于社會(huì)政策如何托底，筆者認(rèn)為應(yīng)該從整個(gè)社會(huì)政策制度體系的角度去考量，強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策是一個(gè)整體的系統(tǒng)工程，各項(xiàng)政策或制度互相制肘，相互影響，需要頂層設(shè)計(jì)全盤考慮，摒棄碎片化傾向，更多關(guān)注制度銜接、制度漏洞及整體的制度設(shè)計(jì)與發(fā)展。

關(guān)于我國社會(huì)政策項(xiàng)目的內(nèi)容各學(xué)者眾說紛紜，存在不同的認(rèn)定劃分*懂才升，陳靜：《論社會(huì)政策項(xiàng)目確定的依據(jù)》，《河北學(xué)刊》，2014年第4期。。(懂才升，陳靜，2014)一般來講，基本包括了社會(huì)保障政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、公共住房政策、公共教育政策、勞動(dòng)就業(yè)政策及社會(huì)福利服務(wù)政策等領(lǐng)域*林閩鋼：《中國社會(huì)政策》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2011年版，第11-13頁。。社會(huì)保障政策又包括了社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等主要內(nèi)容。這些政策既彼此獨(dú)立又相互聯(lián)系制約。從政策場域的角度看社會(huì)政策的發(fā)展建構(gòu)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要整個(gè)政策體系的動(dòng)態(tài)均衡與協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。這不僅包括政策構(gòu)成的政策體系的制度設(shè)計(jì)要統(tǒng)籌兼顧彼此配合，也包括具體政策或項(xiàng)目系統(tǒng)的良好發(fā)育與運(yùn)作。

社會(huì)政策托底需要社會(huì)政策體系從整體性及系統(tǒng)性出發(fā)設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)闹贫劝才?，并維持整個(gè)系統(tǒng)的均衡協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。

首先，如前文所言，社會(huì)政策托底需要厘清哪些政策項(xiàng)目是最底線的保障項(xiàng)目，是需要傾力投入資源和重點(diǎn)發(fā)展的。意即在社會(huì)政策體系或項(xiàng)目系統(tǒng)中分清輕重緩急，分清不同的發(fā)展層次及各自短期、長期的發(fā)展目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)將引發(fā)失業(yè)、貧困、弱勢群體社會(huì)服務(wù)等方面的新問題及新需求，社會(huì)保障作為國家和社會(huì)依法對(duì)其成員基本生活予以保障的社會(huì)安全制度，尤其是其中的社會(huì)救助，作為社會(huì)保障的最后一道安全網(wǎng)，對(duì)于民眾生活的托底作用責(zé)無旁貸。而就業(yè)作為老百姓的生計(jì)之源及基本權(quán)利，更是政府要傾全力從政策上給予妥善解決的大問題。

這里特別需要強(qiáng)調(diào)政策之間的統(tǒng)籌兼顧，底線需求的項(xiàng)目一定要落到實(shí)處。各項(xiàng)政策的發(fā)展往往是分離獨(dú)立的，而社會(huì)問題與社會(huì)現(xiàn)象卻是“總體性的社會(huì)事實(shí)”，這就要求政策之間必須彼此配合統(tǒng)籌考量。這一點(diǎn)尤其凸顯頂層設(shè)計(jì)的重要性。比如前文提到的刑釋人員享受低保的問題，其就業(yè)困境完全來自于企業(yè)用工制度的不合理規(guī)定，一張無犯罪記錄證明的要求堵死了他們一生的前程。這里也表明，社會(huì)福利政策場域?qū)嶋H上受到勞動(dòng)用工制度等其它場域的制約和影響。因此，從政策場域的視角謀求制度優(yōu)化和改進(jìn)的重要性一目了然。

再比如，近年來一直實(shí)行的靈活就業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，實(shí)際上一項(xiàng)政策兼具了兩項(xiàng)功能或目標(biāo)，一方面是促進(jìn)就業(yè)，另一方面是這些人的社會(huì)保險(xiǎn)。從其實(shí)際運(yùn)行來看，很多人只是象征性地簽有就業(yè)協(xié)議而并沒有實(shí)際的就業(yè)行為和收入。其政策實(shí)際上只起到了政府為這些人員補(bǔ)貼社會(huì)保險(xiǎn)的作用，最終將這部分群體順利過渡到退休后養(yǎng)老保障中去?，F(xiàn)實(shí)中靈活就業(yè)的享受者，相當(dāng)比例的人員就業(yè)無著，辦靈活就業(yè)就是為了上保險(xiǎn)。在這樣的政策設(shè)計(jì)下，表面上的失業(yè)率控制了，未來的養(yǎng)老有了保障，而實(shí)際并未有效解決當(dāng)下這部分人的就業(yè)問題。同時(shí)一部分低收入的靈活就業(yè)者，又不得不由低保制度保起來。可以理解的是，我國現(xiàn)階段的社會(huì)政策大多具有過渡性的特點(diǎn)，這就更需要在制度完善上花功夫，不可顧此失彼或只做表面文章。

誠然，我國勞動(dòng)力市場供大于求的狀況由來已久，失業(yè)或隱性失業(yè)問題嚴(yán)重，在這樣的背景下，靈活就業(yè)確系解決就業(yè)問題的良好方式，但這一方式真正對(duì)就業(yè)產(chǎn)生效果，卻仰賴于其它制度環(huán)境的優(yōu)化，比如，多種經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展及對(duì)就業(yè)機(jī)會(huì)和崗位的提供，對(duì)企業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)人員、貧困群體等的優(yōu)惠扶持政策，切實(shí)完善就業(yè)服務(wù)體系，發(fā)展型社會(huì)政策真正發(fā)展出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的就業(yè)機(jī)會(huì)等等。

同時(shí)，社會(huì)政策體系的發(fā)展，也需要大的政策及制度環(huán)境的協(xié)調(diào)同步。社會(huì)保障既是中國整個(gè)改革事業(yè)的重要組成部分，同時(shí)也要求財(cái)稅體制改革、勞動(dòng)就業(yè)體制改革、戶籍制度改革、收入分配改革、社會(huì)管理體制改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等等為之配套*鄭功成：《中國社會(huì)保障改革機(jī)遇、挑戰(zhàn)與取向》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第6期。。

其次，從政策體系發(fā)展的角度看，需要明確各項(xiàng)政策的功能及在大的制度體系及制度安排中的定位。

我國市場經(jīng)濟(jì)體制確立時(shí)間不長，市場體系發(fā)育不充分，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程最重要的制度特點(diǎn)即游戲規(guī)則的不確定性，很多舊體制下既有的行為預(yù)期無法繼續(xù)維系。摸著石頭過河直接造成了各種制度或政策長期發(fā)展的非穩(wěn)定預(yù)期。因此，這一時(shí)期的社會(huì)政策及制度具有短期行為和不斷拾遺補(bǔ)缺的特點(diǎn)。各項(xiàng)政策之間缺乏配套銜接，制度漏洞制度陷阱的出現(xiàn)難以避免。一項(xiàng)政策出臺(tái)，不得不有其它的政策為其補(bǔ)窟窿、打補(bǔ)丁，政策體系的不規(guī)范不穩(wěn)定成了常態(tài)，因此特別需要頂層的制度設(shè)計(jì)從長期性、系統(tǒng)性的層面作出適當(dāng)?shù)闹贫劝才拧?/p>

比如，最低生活保障制度的建立是對(duì)我國傳統(tǒng)社會(huì)救助制度的改革與創(chuàng)新，同時(shí)它又是在整體的社會(huì)保障制度體系的框架下發(fā)展建構(gòu)的，并受到與之相關(guān)的其它制度的影響。因此制度建構(gòu)就面臨著在整體社會(huì)保障制度體系內(nèi)的功能定位及與其它各種相關(guān)制度的協(xié)調(diào)配套。比如勞動(dòng)用工制度、醫(yī)療制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度等，而這些制度在轉(zhuǎn)型期亦處于變革之中，容易造成較大的制度缺口和漏洞。社會(huì)救助暫行辦法實(shí)施前，最低生活保障制度十多年的發(fā)展歷史表明，國企改革產(chǎn)生的大量失業(yè)下崗職工是因?yàn)閯趧?dòng)制度、保險(xiǎn)體系的缺失等，只能被納入最低生活保障，成為低保救助不應(yīng)有的負(fù)擔(dān)。一些單位或非正規(guī)就業(yè)部門無法落實(shí)職工的各種社會(huì)保險(xiǎn)甚至最低工資，出現(xiàn)問題也只能靠社會(huì)救助來解決。這些年最低生活保障制度的發(fā)展主要是出于救急的需要作為一個(gè)龐大的漏斗承載著其他制度缺失所遺漏的問題。這作為一種短期的制度安排和政策考慮無疑具有一定的現(xiàn)實(shí)性，但從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，新一輪的失業(yè)問題又將涌現(xiàn)，社會(huì)救助制度的設(shè)計(jì)無疑需要厘清與其它各項(xiàng)社會(huì)保障制度的功能關(guān)系，明確社會(huì)救助在整個(gè)社會(huì)保障體系中的地位和作用。在西方很多國家，由于社會(huì)保障制度發(fā)展完善，社會(huì)救助只是面對(duì)很少一部分社會(huì)成員的，真正是一道最后的兜底的安全網(wǎng)。我國盡管國情有很大差異，絕對(duì)貧困問題突出，然而社會(huì)救助顯然也要對(duì)救助對(duì)象有嚴(yán)格規(guī)范的認(rèn)定，什么是救助制度應(yīng)該承載的，什么是該由其它相關(guān)制度保障的應(yīng)在制度安排上有明確清晰的劃分。

再次，每項(xiàng)具體政策或項(xiàng)目都是一個(gè)小系統(tǒng)，自成一體。只有每項(xiàng)具體政策都織好自身的網(wǎng)，社會(huì)政策托底才能落到實(shí)處。

特別對(duì)于選擇性的福利項(xiàng)目而言，在利益——分配的框架中，社會(huì)福利政策可被視為對(duì)一些重要原則的選擇，比如：誰將受益？提供何種利益？利益如何傳輸？資金供給渠道等等。選擇的主要維度被Neil Gilbert和Paul Terrell表述為下列4項(xiàng)基本問題：社會(huì)分配(social allocation)的基礎(chǔ)？社會(huì)供給(social provision)的實(shí)質(zhì)？傳遞系統(tǒng)(delivery system)的結(jié)構(gòu)：這些供給被傳輸?shù)牟呗匀绾?？資金模式(Mode of financing)：支持這些供給的資金途徑如何？*Neil Gilbert,Paul Terrell：《社會(huì)福利政策導(dǎo)論》，沈黎譯,上海:華東理工大學(xué)出版社，2013年版，第81頁。(Neil Gilbert和Paul Terrell,2013)因此，對(duì)每一項(xiàng)具體政策而言，從目標(biāo)人群的瞄準(zhǔn)，到傳遞及資金系統(tǒng)，都是一項(xiàng)整體性系統(tǒng)性的工程。我國社會(huì)救助制度的發(fā)展，僅資產(chǎn)審核制度的建立足足用了十幾年的時(shí)間，在此期間，由于沒有明確的制度約束，執(zhí)行中的靈活變通不規(guī)范運(yùn)作俯拾皆是，制度亂象不一而足。在這一意義上也反映出我國社會(huì)政策依然是一個(gè)新生的嬰兒，成熟發(fā)展尚需時(shí)日，每項(xiàng)具體政策制度化規(guī)范化專業(yè)化的建設(shè)勢在必行，惟其如此，社會(huì)政策托底才有保障。

其它各項(xiàng)社會(huì)政策也都面臨自身系統(tǒng)合理建構(gòu)完善的問題，不僅選擇性的社會(huì)救助制度如此，對(duì)于其它普遍性的社會(huì)政策而言，此一問題同樣重要。比如養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，企事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌僅僅是個(gè)開始，具體的制度設(shè)計(jì)及資金運(yùn)籌都有待全盤統(tǒng)籌從長計(jì)議。無須諱言，我國社會(huì)政策發(fā)展至今，不少政策出于應(yīng)急性及問題解決導(dǎo)向，在總體設(shè)計(jì)上缺乏審慎長遠(yuǎn)的考量。因此，社會(huì)政策托底在承擔(dān)應(yīng)急性功能的同時(shí)要在每一項(xiàng)政策長期發(fā)展的思路上做審慎理性的選擇。此外，對(duì)于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下遭遇低收入、貧困、失業(yè)以及相對(duì)剝奪的弱勢群體，如何在新的問題背景下發(fā)展完善既有政策，瞄準(zhǔn)鎖定新的受益對(duì)象，乃至發(fā)展適合其需求的新的政策項(xiàng)目，都是未來政策發(fā)展需面對(duì)的重要問題。

三、結(jié)　語

社會(huì)政策托底首先關(guān)涉理念原則的選取，即我們從底線公平還是底線需求的角度來看待托底，從補(bǔ)救性還是發(fā)展性來實(shí)施托底等問題。不同理念原則的選取導(dǎo)致不同的政策方向，不同的項(xiàng)目及底線水平選取，從而導(dǎo)致不同的托底效果，因此這是一個(gè)首要的不容忽視的問題。本文對(duì)此僅給予了簡單討論，期望拋磚引玉，有更多的視角和更好的思想發(fā)展出來。其次，社會(huì)政策托底有賴于社會(huì)政策場域整體性系統(tǒng)性的發(fā)展。這意味著要把兩張網(wǎng)織好，一是社會(huì)政策體系的整體設(shè)計(jì)，各制度之間的功能定位關(guān)聯(lián)配合，堵塞制度漏洞杜絕制度間的矛盾沖突。在這之中需要做好不同項(xiàng)目優(yōu)先次序、輕重緩急以及短期長期不同發(fā)展時(shí)期的設(shè)計(jì)規(guī)劃。二是具體項(xiàng)目自身系統(tǒng)規(guī)范化專業(yè)化的發(fā)展。我國社會(huì)政策亟需頂層設(shè)計(jì)，頂層制度設(shè)計(jì)意味著高屋建瓴、高瞻遠(yuǎn)矚，意味著每一項(xiàng)社會(huì)政策有各自明確的價(jià)值理念、功能定位及目標(biāo)，而不是拾遺補(bǔ)缺被動(dòng)地承接各種社會(huì)問題，同時(shí)，需要政策體系良性發(fā)育均衡協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。

[責(zé)任編輯：韓小鳳]

李越美(1964-),女,北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授,博士研究生。

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