“共識互動式”環(huán)保政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的形成
——以環(huán)保約談制為例

馮貴霞

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟南 250100)

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社會政策研究

“共識互動式”環(huán)保政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的形成
——以環(huán)保約談制為例

馮貴霞

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟南 250100)

環(huán)境政策執(zhí)行是一個復(fù)雜的公共問題，多元主體的參與互動使政策執(zhí)行過程呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化狀態(tài)。我國環(huán)境政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是一種矩陣式網(wǎng)絡(luò)，其缺陷在于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)條塊分割的權(quán)力關(guān)系使各個行動主體之間難以形成有效共識，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行不力。環(huán)保約談制是近年來國家推動地方政府落實環(huán)保目標責(zé)任制的一種行政手段，它促發(fā)政府強力治污，將環(huán)保壓力傳導(dǎo)至環(huán)境管理體制內(nèi)和體制外，有效地促進了政策執(zhí)行。以環(huán)保約談制為例解析政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)內(nèi)行動主體間的權(quán)力互動關(guān)系，發(fā)現(xiàn)：環(huán)保約談制引發(fā)新型權(quán)力關(guān)系的形成，提升環(huán)保政策執(zhí)行力的關(guān)鍵在于構(gòu)建“共識互動式”執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)環(huán)境管理體制內(nèi)外環(huán)保監(jiān)督權(quán)力的有效整合。

環(huán)保約談；政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)；權(quán)力結(jié)構(gòu)；環(huán)保監(jiān)督

一、引　言

長期以來，在環(huán)境政策執(zhí)行中，我國形成了“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責(zé)”的自上而下的環(huán)境監(jiān)管體系，但環(huán)保監(jiān)督權(quán)力及其效力卻在層級執(zhí)行中逐級遞減，導(dǎo)致政策執(zhí)行陷入困境。有不少學(xué)者認為其原因在于我國目前的環(huán)保行政體制，如職權(quán)的垂直線條和水平線條之間的潛在沖突，職能、地域、級別造成的職權(quán)碎片化以及低效的激勵配置導(dǎo)致環(huán)境政策無法有效執(zhí)行(李侃如，2011)①李侃如：《中國的政府管理體制及其對環(huán)境政策執(zhí)行的影響》，李繼龍 譯，《經(jīng)濟社會體制比較》，2011年第2期。；困境的根源在于城市環(huán)保部門在政府組織體制中處于條塊雙重關(guān)系控制下，橫向上受當?shù)卣男姓I(lǐng)導(dǎo)、縱向上受省環(huán)保廳的職能指導(dǎo)，它不是與上級環(huán)保部門，而是與當?shù)卣懈苯泳o密的權(quán)威關(guān)系，由于處在多重委托關(guān)系和不同政策要求之中，政策執(zhí)行常常出現(xiàn)多重目標沖突的情況(周雪光、練宏，2011)②周雪光，練宏：《政府內(nèi)部上下級部門間談判的一個分析模型》，《中國社會科學(xué)》，2011年第5期。；環(huán)境政治系統(tǒng)由黨、立法、行政部門之間，中央政府和地方政府之間的雙重等級結(jié)構(gòu)組成，權(quán)力、責(zé)任、資源的分裂和不對等造成地方環(huán)保執(zhí)法困難(冉冉，2014)③冉冉：《環(huán)境議題的政治建構(gòu)與中國環(huán)境政治中的集權(quán)—分權(quán)悖論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2014年第4期。。環(huán)保行政體制是政策執(zhí)行中的政府組織權(quán)力關(guān)系的載體，其核心在于行政權(quán)力結(jié)構(gòu)；但現(xiàn)有研究過于關(guān)注環(huán)保行政體制本身而忽略了體制內(nèi)外行動者權(quán)力關(guān)系變化對政策執(zhí)行的影響。因此，本文以環(huán)保約談制為例，從政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的視角解析環(huán)保政策執(zhí)行中多元主體權(quán)力互動關(guān)系，并試圖探尋提升環(huán)保政策執(zhí)行力的途徑。

二、政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)：權(quán)力結(jié)構(gòu)分析

二十世紀末期西方學(xué)者將網(wǎng)絡(luò)分析方法引入政治學(xué)和政策科學(xué)研究領(lǐng)域，政策網(wǎng)絡(luò)理論由此發(fā)展并逐漸成為公共管理和公共政策研究的新視角。政策網(wǎng)絡(luò)是指在政策方案抉擇與執(zhí)行的過程中，政府與其他行動者圍繞共同問題、通過利益協(xié)商而結(jié)成的正式和非正式的聯(lián)系*Rhodes RAW.,“ Policy Network Analysis”,Moran M,Rein M,Goodin R E,The Oxford Handbook of Public Policy,New York :Oxford University Press,2006:426.。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是在政策網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上提出的一個概念，也是政策執(zhí)行的一種研究途徑，它致力于解釋涉及多個參與者的政策執(zhí)行過程。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的涵義主要有兩種觀點：第一，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是政策網(wǎng)絡(luò)的組成部分，包括多種組織或組織內(nèi)多個部門在內(nèi)的互相依賴的結(jié)構(gòu)關(guān)系*Laurence J.O'Toole,Jr.,Treating Networks Seriously：Practical and Research-Based Agendas in Public Administration.Public Administration Review,1997,57(1):45-52.；第二，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)與政策網(wǎng)絡(luò)是并存于政策過程中的兩種不同的網(wǎng)絡(luò)形式，圍繞執(zhí)行問題而形成，網(wǎng)絡(luò)行動者之間的互動關(guān)系建立在資源交換的基礎(chǔ)上*Grantham A.,How networks explain unintended policy implementation outcomes:the case of UK rail privatization.Public Administration,2001,79(4):851-870.?？偟膩砜矗叨际菑木W(wǎng)絡(luò)關(guān)系的角度研究政策執(zhí)行問題，區(qū)別在于前者強調(diào)組織間關(guān)系的特點對政策執(zhí)行效果的影響；后者則強調(diào)網(wǎng)絡(luò)行動者之間的資源交換關(guān)系*Hans Klijn E.,Analyzing and managing policy processes in complex networks a theoretical examination of the concept policy network and its problems.Administration & Society,1996,28(1):90-119.。結(jié)合中國環(huán)保政策執(zhí)行的實踐，本文對政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的認定傾向于第一種觀點，即政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是政策網(wǎng)絡(luò)的組成部分，公私組織甚至公民個體都有可能參與政策執(zhí)行過程，不同的執(zhí)行主體憑借各自所擁有的資源影響政策執(zhí)行過程并結(jié)成多元互動關(guān)系，這種互動關(guān)系決定了政策執(zhí)行的成效。

現(xiàn)代漢語將“權(quán)力”一詞解釋為“政治上的強制力量；職權(quán)范圍內(nèi)的支配和指揮權(quán)”*中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語辭典(第5版)》，北京：商務(wù)印書館，2005年版，第1130頁。。權(quán)力是政策網(wǎng)絡(luò)的一種重要資源，它決定了行動者能否進入政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)范圍、行動者在網(wǎng)絡(luò)中的地位以及多大程度上參與執(zhí)行過程，決定了多元主體之間控制與服從的關(guān)系和程度。有政策網(wǎng)絡(luò)研究者甚至把政策網(wǎng)絡(luò)看作是“政府與利益團體之間的權(quán)力依賴關(guān)系，在其中資源得以交換”*李玫：《西方政策網(wǎng)絡(luò)理論》，北京：人民出版社，2013年版，第82頁。。因此，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)實質(zhì)上是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)，由擁有政策執(zhí)行權(quán)以及對政策執(zhí)行有影響力的行動者互動而結(jié)成的權(quán)力關(guān)系?！肮舱呤巧鐣r值的權(quán)威性分配”*D.Easton,the Political System.New York:Kropf,1953:129.，這一觀點實際上開辟了權(quán)力研究的新途徑。政府是社會公共權(quán)威的代表和分配主體，公共政策具有強制性和規(guī)范性的權(quán)力屬性，是由政府等社會公共權(quán)威制定出來的有明確目標的行動方案和行為準則。由此看來，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中行動者的權(quán)力依附于政府等社會公共權(quán)威，而政府管理體制或組織結(jié)構(gòu)是權(quán)力運作的載體。

依據(jù)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的不同，目前我國的環(huán)保政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)由縱向分級的權(quán)責(zé)關(guān)系和橫向分散的職能關(guān)系組成，形成條塊分割的矩陣式網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(如圖1所示)，條塊分割的特征實際上反映了環(huán)保政策執(zhí)行中政府組織之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。

從縱向看，政府組織間呈現(xiàn)明顯的自上而下的分級權(quán)力結(jié)構(gòu)，地方各級政府對各自轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，上級與下級環(huán)保部門是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系而非行政隸屬關(guān)系。根據(jù)現(xiàn)行憲法、國務(wù)院組織法和地方組織法的規(guī)定，我國是單一制國家，國務(wù)院是中央政府；中央行政部門和地方各級政府統(tǒng)屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，中央行政部門由國務(wù)院所屬各個部委組成。環(huán)保政策主要在行政級別從高到低、職權(quán)從大到小分布的垂直權(quán)力結(jié)構(gòu)中運行。在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，國家環(huán)保部為環(huán)保政策執(zhí)行的最高行政機構(gòu)，以下依次由省、市、縣環(huán)保廳(局)逐級構(gòu)成。環(huán)境保護目標責(zé)任制是上級環(huán)保部門對下級業(yè)務(wù)監(jiān)督的主要方式，以各項生態(tài)環(huán)境和污染控制指標的層級分解和考核的方式進行。中央設(shè)立環(huán)保專項資金對地方給予補助。

從橫向看，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)主要有兩個層面：一是國家層面，主要由國家環(huán)保部與國家發(fā)改委、建設(shè)部、水利部等多個職能部門構(gòu)成；二是地方層面，地方環(huán)保部門與同級地方政府其他部門之間的職權(quán)關(guān)系。就行政級別而言，國家環(huán)保部與其他國家部委之間、地方環(huán)保部門與地方政府其他部門之間是平級關(guān)系。國家環(huán)保部與省級政府之間不存在明確的職權(quán)關(guān)系；根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)*根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四章第五十五條規(guī)定：地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關(guān)負責(zé)并報告工作；全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院。參見：中國法制出版社編，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，北京：中國法制出版社，2015年9月版。，國家部委與省級政府之間也沒有法定權(quán)責(zé)關(guān)系，因此國家環(huán)保部與省級政府同屬于國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，二者事實上為平級單位。在“中央權(quán)威大于地方”的體制約束下，國務(wù)院部委通過其下屬的業(yè)務(wù)部門與對應(yīng)行政級別的地方政府部門溝通，而不會直接與地方政府協(xié)商合作。因此，除國務(wù)院授權(quán)外，一般情況下國家環(huán)保部政策是通過省級環(huán)保廳而非直接將政令下達省級政府。在政策執(zhí)行過程中，當國家部委與省級政府發(fā)生爭議時，也慣于尋求國務(wù)院的協(xié)調(diào)。

矩陣式網(wǎng)絡(luò)實質(zhì)上是政府縱橫權(quán)力關(guān)系在組織結(jié)構(gòu)上的整合呈現(xiàn)，它較為全面地勾勒出我國現(xiàn)行環(huán)保行政體制內(nèi)的權(quán)力關(guān)系，清晰地呈現(xiàn)了環(huán)保部門內(nèi)部上下級之間、地方政府與環(huán)保部門之間的“雙權(quán)威關(guān)系”，以及環(huán)保部門與政府其他部門之間、國家環(huán)保部與地方各級政府之間所欠缺的“協(xié)作關(guān)系”?！半p權(quán)威關(guān)系”是指，從縱向看，下級環(huán)保部門必須接受上級環(huán)保部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督查；從橫向看，地方環(huán)保部門在人事任免、財政經(jīng)費和物資供應(yīng)等方面都由地方政府主管，必須接受地方政府的統(tǒng)一調(diào)配，沒有自主控制權(quán)。當?shù)胤秸?jīng)濟發(fā)展意愿與環(huán)保意愿發(fā)生沖突時，政策執(zhí)行過程就會出現(xiàn)利益沖突。為追求地方經(jīng)濟利益，地方政府通過對地方環(huán)保部門人、財、物的嚴格控制阻礙政策執(zhí)行，因而需要制約地方政府行為、強化環(huán)保監(jiān)管的垂直權(quán)威?！皡f(xié)作關(guān)系”是指，由于環(huán)保問題涉及政府內(nèi)部多個職能部門，“同一個級別的單位不能向另一個單位發(fā)出有約束力的指令”*李侃如：《中國的政府管理體制及其對環(huán)境政策執(zhí)行的影響》，李繼龍 譯，《經(jīng)濟社會體制比較》，2011年第2期。；兼有環(huán)保職權(quán)的部委更傾向于行使一些可獲利的審批性職能，放棄或避免行使無利可圖的監(jiān)控性職能*李瑞昌：《理順我國環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的府際關(guān)系》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》，2008年第6期。，因而需要建立有效的府際、部際協(xié)調(diào)機制。

圖1　環(huán)保行政體制的矩陣結(jié)構(gòu)圖

資料來源：李萱、沈曉悅 等，《中國環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)初探》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2012年第1期，第85頁。

從權(quán)力結(jié)構(gòu)的視角看，矩陣式政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)最大的缺陷在于，雙權(quán)威關(guān)系的存在使執(zhí)行結(jié)構(gòu)的上下級之間無法順利達成有效共識，責(zé)任主體關(guān)系不明；在政策執(zhí)行中所呈現(xiàn)出來的橫向協(xié)調(diào)問題則是多元訴求的集中體現(xiàn)，橫向協(xié)作關(guān)系主要依賴上級部門的調(diào)控，平級部門之間同樣缺乏共識機制，從而使環(huán)保政策執(zhí)行陷入困境。

三、約談制的實施與環(huán)保政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

(一)約談制的涵義及由來

“約談制”是行政約談制的簡稱，是一種行政監(jiān)督和行政問責(zé)制度。行政約談屬于非強制性行政行為，“為防止發(fā)生違法行為，具有法定監(jiān)督管理權(quán)的行政主體，在發(fā)現(xiàn)其所監(jiān)管的行政相對人出現(xiàn)特定問題時，與行政相對人約定時間、地點就特定問題進行溝通協(xié)商，并給予警示、告誡”*徐永濤：《我國行政約談的理論基礎(chǔ)及法治化》，《東岳論叢》，2014年第12期。，其目的在于構(gòu)建預(yù)警式約束機制。行政約談制在國外較多被運用于稅務(wù)領(lǐng)域，稅務(wù)部門，發(fā)現(xiàn)納稅疑點時，直接約談納稅人警示并糾正其違法行為。行政約談制在我國最早正式用于稅務(wù)和國土資源管理領(lǐng)域。2003年10月，北京市地方稅務(wù)局發(fā)布《北京市地方稅務(wù)局稅務(wù)函告、約談工作實施辦法》，規(guī)定稅務(wù)部門可針對納稅審查疑點，直接約請納稅人在指定時間、指定地點交代問題，督促納稅人自覺依法履行納稅義務(wù)；2005 年國稅總局發(fā)布《納稅評估管理辦法(試行)》，明確規(guī)定了稅務(wù)約談的權(quán)限和納稅人義務(wù)。就城市用地中違法占用耕地的問題，2009-2010年國土資源部先后約談了5市7縣政府主要負責(zé)人*新華時政：《中國啟動新一輪土地違法問責(zé)行動：約談密集展開》，2011年1月7日，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-01/07/c_12955653.htm.。目前約談制已被廣泛運用于稅收征管、安全生產(chǎn)、價格管理、環(huán)境保護等領(lǐng)域的行政督查中，還作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的一種考察方式。

(二)環(huán)保約談制中政策執(zhí)行“共識”的形成

環(huán)保約談制是行政約談制在環(huán)保領(lǐng)域的運用，它主要運用事先提醒、告誡的方式來推動地方政府治理區(qū)域環(huán)境問題，旨在強化地方政府的環(huán)保主體責(zé)任。環(huán)保約談制實行至今已有十年，最初是針對某一個污染嚴重企業(yè)或環(huán)境事件。2014年5月國家正式出臺《環(huán)境保護部約談暫行辦法》，開始轉(zhuǎn)向與地方政府就整個地區(qū)的環(huán)境問題進行約談，并將約談過程和結(jié)果向社會公開。自2014年起，國家環(huán)保部先后對20多個城市政府主要負責(zé)人進行約談，多地省級環(huán)保廳也陸續(xù)開展對區(qū)、縣(市)級政府的約談，逐漸形成了自上而下的環(huán)保督政約談體系。2015年國家新修訂的環(huán)保法明確規(guī)定，“地方各級人民政府依法應(yīng)當作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的，造成嚴重后果的，其主要負責(zé)人應(yīng)當引咎辭職”；大氣污染防治行動計劃等環(huán)保專項計劃中也對“約談”做了相關(guān)規(guī)定，進一步完善了環(huán)保約談制的法律基礎(chǔ)。

環(huán)保督政約談分為兩個層面，在國家層面，國家環(huán)保部直接約談地方政府環(huán)保行政負責(zé)人，環(huán)保部對地方項目審批具有“一票否決制”，并通過“掛牌督辦”、“通報批評”、“媒體曝光”、“限期整改”等措施約束地方政府行為；在地方層面，省級環(huán)保廳約談市(區(qū)、縣)級的環(huán)保行政負責(zé)人。事實上，江蘇、浙江、新疆等地都先于國家層面出臺過“環(huán)保約談”相關(guān)辦法。地方約談對承接中央約談制度、落實典型污染治理問題有重要作用，但由于地方政府對省級環(huán)保廳在行政權(quán)力和業(yè)務(wù)指導(dǎo)上的依附性不強，其作用明顯弱于國家層面。

環(huán)保約談制的實施對地方各級政府形成了巨大壓力，增強了地方環(huán)保部門的話語權(quán)。環(huán)保約談制最初僅側(cè)重于督查企業(yè)，環(huán)保監(jiān)督權(quán)的最大作用僅限于將環(huán)保責(zé)任壓力傳遞至基層環(huán)保部門，對基層政府觸動甚微。近年來轉(zhuǎn)至“督政”后，環(huán)保約談由只針對排污企業(yè)的督查轉(zhuǎn)為對政府及其有關(guān)職能部門和排污單位的綜合性督查，讓地方政府意識到環(huán)保是地方政府必須履行的法定職責(zé)，而非環(huán)保部門的“獨角戲”。同時，環(huán)保部門直接約談地方政府負責(zé)人，是一種跨越行政層級或治理場域的垂直管理方式，彌補了科層制組織結(jié)構(gòu)所造成的環(huán)保監(jiān)督權(quán)“層層遞減”的體制缺陷。此外，目前地方環(huán)境監(jiān)管權(quán)并未上收，仍為屬地管理制度。從“內(nèi)部通報批評”轉(zhuǎn)向“社會公開”，環(huán)保約談風(fēng)暴也引起了媒體和公眾的高度關(guān)注，形成強大的社會監(jiān)督壓力。可見，目前環(huán)保約談制的實施促進了一種“企業(yè)主體責(zé)任、上級部門監(jiān)察、地方政府監(jiān)管、社會輿論監(jiān)督”相結(jié)合的綜合型環(huán)保督察模式的形成。政策執(zhí)行是行動者有共識的自我選擇過程，政策執(zhí)行主體對目標的認識程度是影響政策執(zhí)行成效的關(guān)鍵因素，而環(huán)保約談制所促成的多元主體綜合督察模式進一步明確了環(huán)保政策執(zhí)行的主體責(zé)任和監(jiān)督對象，“公開約談”的方式則提供了社會公眾參與環(huán)保監(jiān)督的機會，為政策執(zhí)行達成“共識”提供了契機。

(三)環(huán)保約談制對地方政府政策執(zhí)行的影響：基于“臨沂樣本”的分析

山東省臨沂市是2015年國家新修訂的環(huán)保法實施后第一個被約談的城市。2015年2月25日，因大氣污染嚴重，國家環(huán)保部華東督查中心公開約談臨沂市市長，并對臨沂市啟動掛牌督辦，暫停審批新增涉及大氣污染的建設(shè)項目環(huán)評；五天后，臨沂對全市57家污染企業(yè)同步實施停產(chǎn)整頓。從2015年2月被約談到同年9月掛牌督辦解除，其中更面臨數(shù)萬人失業(yè)、地方財稅下降和可能引發(fā)地區(qū)性金融風(fēng)險的困境，但在臨沂市政府持續(xù)強力推動下，短短數(shù)月便取得立竿見影的環(huán)保效果，有媒體稱之為治污的“臨沂樣本”*夏光：《“臨沂樣本”的全邏輯》，《中國環(huán)境報》，2015年7月6日，第1版。，引發(fā)社會廣泛關(guān)注和爭議?；仡櫴录l(fā)展始末，表面上“環(huán)保約談”似乎成為強力治污的促發(fā)劑，實際上是為地方政府提供強化環(huán)境政策執(zhí)行力的契機，環(huán)保約談制充當了環(huán)境政策執(zhí)行的一種政策工具。

1.約談制有助于明確環(huán)境政策執(zhí)行的責(zé)任主體關(guān)系

長期以來，我國地方環(huán)境政策執(zhí)行常常關(guān)注企業(yè)的治污責(zé)任，而缺乏對政府的問責(zé)與追責(zé)；社會公眾常常聚焦政府和企業(yè)的行為，而忽略了自身的環(huán)境監(jiān)督權(quán)利。約談制的順利實施，需要厘清環(huán)境政策執(zhí)行中各個主體的責(zé)任。在“臨沂樣本”中，環(huán)保部在約談前對臨沂市部分大氣污染排放企業(yè)進行暗查，并經(jīng)媒體曝光公開約談臨沂市市長時，約談的很多細節(jié)都被央視媒體欄目逐一呈現(xiàn)，引起社會極大關(guān)注。在約談后，臨沂市政府不僅關(guān)停整頓污染嚴重企業(yè)、請安全技術(shù)專家指導(dǎo)停產(chǎn)，而且同時對當?shù)馗骷壵铜h(huán)保部門實施行政問責(zé)機制，“對工作滯后于時間節(jié)點要求的，一次通報批評、兩次公開約談、三次啟動行政問責(zé)，先后對11名縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任人和16名環(huán)保部門責(zé)任人進行了行政問責(zé)”*劉曉星，周雁凌：《“臨沂之爭”真相調(diào)查》，《中國環(huán)境報》2015年7月8日，第1版。；召開新聞發(fā)布會向社會各界通報治污情況，開通“臨沂環(huán)?！闭?wù)微博在線與公眾溝通、接受社會監(jiān)督。這說明，環(huán)保約談?wù)狭松鐣浾摿α浚偈沟胤秸匾曌陨淼沫h(huán)境責(zé)任；從表面上看，約談對象是地方政府，涉及國家環(huán)保部與地方政府之間的關(guān)系，實際上“約談督責(zé)效應(yīng)”涉及國家環(huán)保部、地方政府、地方環(huán)保部門、企業(yè)、媒體以及社會公眾。

2.約談制使環(huán)境政策執(zhí)行的權(quán)威資源在短期內(nèi)實現(xiàn)最大化集中

環(huán)保約談的實施促使地方政府最大化地發(fā)揮現(xiàn)有行政體制的資源調(diào)動與配置能力，短期內(nèi)將人事行政資源高度集中，改變了地方固有的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)，提高了政策執(zhí)行力。在環(huán)保部公開約談以及掛牌督辦、暫停環(huán)評審批的壓力下，臨沂市于被約談第二天即成立大氣污染防治攻堅行動領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由市政府主要負責(zé)人擔(dān)任，以下再設(shè)五個工作組，由發(fā)改、住建、經(jīng)信、環(huán)保、公安等部門分工負責(zé)；實行集中辦公和“一周一調(diào)度、半月一通報”的工作機制，并建立健全督查、通報、考核等制度*劉奇：《臨沂治污引發(fā)的感想》，《中國環(huán)境報》，2015年7月7日，第2版。。同時，依據(jù)新環(huán)保法，對全市57家在規(guī)定期限內(nèi)未完成治理或治理后仍未達標的重點企業(yè)實施停產(chǎn)整治；對環(huán)保部暗查時發(fā)現(xiàn)的13家環(huán)境違法企業(yè)進行停產(chǎn)整治和嚴格處罰，共立案28起，處罰總額達244萬元，其中7家企業(yè)的9名責(zé)任人被行政拘留*張蕾：《環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展怎樣兼顧——臨沂治污的思考》，《光明日報》，2015年7月9日，第8版。。

3.約談制的實施強化了中央對地方環(huán)境政策執(zhí)行監(jiān)控

國家環(huán)保部一般通過地方環(huán)保局執(zhí)行和貫徹中央政策，依靠地方環(huán)保局與地方政府建立職責(zé)關(guān)系，政令不直接下達地方政府。過去約談對象多為地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子中分管環(huán)保的行政副手，新環(huán)保法和配套文件《環(huán)境保護部約談暫行辦法》出臺后，約談對象升級為地方政府主要負責(zé)人。這說明，環(huán)保部對地方環(huán)保的監(jiān)管不再僅限于環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部縱向資源的集中控制，也逐步擴展到地方政府層面，目的在于推動地方政府環(huán)保責(zé)任落實，解決地方政府環(huán)保“不作為”。被約談后，臨沂市環(huán)境督查執(zhí)法力度明顯加大。截至2015年7月，查處環(huán)境違法行為 249 起，累計罰款2179.8 萬元，35人涉嫌環(huán)境違法或犯罪，被刑事拘留或行政拘留*王林：《環(huán)保治污“臨沂樣本”折射什么問題》，《中國青年報》，2015年7月20日，第6版。。

四、“共識互動式”政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)：環(huán)保約談制引發(fā)新型權(quán)力關(guān)系

基于環(huán)保政策執(zhí)行過程中各個參與主體之間的關(guān)系，可構(gòu)建政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)途徑(如圖2所示)。從政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)視角看，“環(huán)保約談促發(fā)強力治污”是政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中政策主體權(quán)力關(guān)系改變與其行為選擇變化的結(jié)果。環(huán)保政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的行為者包括國家環(huán)保部、地方政府、地方環(huán)保局、企業(yè)、公眾等。企業(yè)是環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任主體，政府有環(huán)境治理的法定義務(wù)和權(quán)力，社會公眾有環(huán)保監(jiān)督的權(quán)利。環(huán)境保護問題由國家環(huán)保部統(tǒng)一監(jiān)督管理，企業(yè)承擔(dān)環(huán)境污染防治的直接責(zé)任，地方政府和地方環(huán)保局共同承擔(dān)監(jiān)管污染企業(yè)的職責(zé)并負責(zé)具體政策執(zhí)行。地方環(huán)保局在國家環(huán)保部和地方政府的雙重壓力下開展環(huán)保監(jiān)管工作，地方各級環(huán)保局在經(jīng)費和人員編制上受到各級地方政府的約束，同時還需接受國家其他分管環(huán)境事務(wù)的部委的指導(dǎo)與考核，這就造成事實上肩負著環(huán)保核心工作、任務(wù)重且責(zé)任大的地方環(huán)保部門，其權(quán)力和資源卻相對較少。環(huán)保約談充當了國家環(huán)保部實施環(huán)保監(jiān)督權(quán)的一種政策工具，它促使監(jiān)督對象從“查企”轉(zhuǎn)為“查企督政并重”，地方政府對環(huán)保問題以及自身環(huán)保職責(zé)的重視，使環(huán)保監(jiān)督權(quán)在地方各級行政體制結(jié)構(gòu)中得以擴容。國家環(huán)保部與地方政府之間的關(guān)系由“權(quán)威—服從/對抗”轉(zhuǎn)向共同監(jiān)管，環(huán)境監(jiān)管體系由“對抗型”轉(zhuǎn)向“合作型”，即由“區(qū)域限批、考核追責(zé)”向“環(huán)保約談、落實整改”轉(zhuǎn)變*葛察忠，王金南，翁智雄，段顯明：《環(huán)保督政約談制度探討》，《環(huán)境保護》，2015年第12期，第23頁。。

政策執(zhí)行是政策行為者利益博弈的過程，環(huán)保約談制的實施使利益博弈過程中政策主體的行為選擇發(fā)生了變化。例如，臨沂市在被環(huán)保部約談前就發(fā)起了大氣污染治理行動，市環(huán)保局向57家污染嚴重的企業(yè)下達限期治理通知書，治理期限為2014年底，但截至2015年2月這些企業(yè)仍未完成治污工作；在2015年1月環(huán)保部暗查發(fā)現(xiàn)的13家環(huán)境違法行為企業(yè)中，有9家是治理行動中被要求上年年底完成治理的企業(yè)*孫秀艷：《環(huán)保執(zhí)法絕不能失之于寬》，《人民日報》，2015年7月6日，第8版。。約談后推行強力治污期間，這些企業(yè)仍以驟然停產(chǎn)造成設(shè)備損害、資金斷裂、工人失業(yè)等為借口拖延治污期限。污染企業(yè)代表著地方強勢的經(jīng)濟利益集團，其中有部分還是地方政府招商引資承諾進駐的，撤資或投資轉(zhuǎn)移的威脅足以讓急求經(jīng)濟發(fā)展的地方政府妥協(xié)。顯然，以往的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力度不強，不足以遏制地方政府與企業(yè)的“共謀”行為，以致強力治污時企業(yè)仍抱有“能拖就拖”的僥幸心理。環(huán)保公開約談后，媒體報道、公開通報、掛牌督辦、限期整治等配套措施的實施，引發(fā)了一系列“約談效應(yīng)”。為控制風(fēng)險，銀行在貸款到期后不再給被停產(chǎn)的企業(yè)續(xù)貸，迫使企業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級；短期內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的迅速改善，也使公眾對政府強力治污行動更為支持。

環(huán)保約談制的實施在環(huán)境管理體制內(nèi)外都起到了傳遞環(huán)境治理壓力的作用，不僅對政府和企業(yè)形成環(huán)保追責(zé)，而且推進社會公眾參與政策執(zhí)行過程，政府、企業(yè)與公眾之間利益沖突與合作關(guān)系的變化改變了地方環(huán)境政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)，并由此形成參與者之間的網(wǎng)絡(luò)。在環(huán)境管理體制內(nèi)，由于約談對象的靈活性，國家環(huán)保部等上級行政機關(guān)通過環(huán)保約談可跨越省-市-區(qū)縣的行政層級，直接監(jiān)管地方環(huán)境政策執(zhí)行主體，迫使地方政府重視自身環(huán)保責(zé)任；在體制外，公開約談借助媒體傳播效應(yīng)，讓社會公眾了解環(huán)境污染的嚴峻形勢，并傳遞政府治理環(huán)境的決心和信心，同時樹立治理典型以打擊威懾其他環(huán)境違法行為，最終將促使政府、企業(yè)、公眾基于溝通和信任而共同參與政策執(zhí)行，形成一種“共識互動式”的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。

圖2　環(huán)保政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中參與主體之間關(guān)系的轉(zhuǎn)型

資料來源：自制。

顯然，環(huán)保約談的最大作用不在于約談本身，而在于約談使地方政府明確自身環(huán)保責(zé)任以及不當干預(yù)環(huán)保的行為所應(yīng)承擔(dān)的嚴重后果，督促地方政府主動加強環(huán)境治理。同時，環(huán)保約談制也是環(huán)境管理體制內(nèi)外進行溝通的一種方式，媒體和公眾的介入促進行政機關(guān)與公眾之間協(xié)商合作，對地方政府和企業(yè)治污形成強大的輿論壓力，有助于提高環(huán)境監(jiān)管體系的透明度，使環(huán)保監(jiān)督的社會基礎(chǔ)權(quán)力得以擴展。實施環(huán)保約談制的根本目的在于督促執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)各個主體履行環(huán)保責(zé)任，提高環(huán)保政策執(zhí)行力，最終解決環(huán)境污染問題，因而環(huán)保約談應(yīng)發(fā)展為環(huán)保問責(zé)與追責(zé)的長效機制。但目前在實施中仍存在許多問題，如約談?wù)姆绞竭^于追求短期效應(yīng)，缺乏后續(xù)監(jiān)督，整改方案缺乏科學(xué)規(guī)劃；約談追責(zé)對象最終落在地方環(huán)保部門而非地方政府及相關(guān)職能部門。因此，完善環(huán)保約談制的關(guān)鍵在于，明確執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中各個行動主體的環(huán)保責(zé)任，促進多元行動主體環(huán)保監(jiān)督權(quán)力的整合，從而形成共識行動。如采取列出環(huán)保責(zé)任清單，避免將全部責(zé)任推脫到地方環(huán)保部門；實施“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”的責(zé)任追究制度，建立多部門聯(lián)合約談機制；建立媒體監(jiān)督與公眾參與環(huán)保公開約談的模式和共同監(jiān)督的平臺，引入第三方環(huán)保監(jiān)督等措施。

五、結(jié)語：走向合作的環(huán)保監(jiān)督

政策執(zhí)行是多元主體參與的復(fù)雜過程，沒有一個單一的政府組織能掌握政策執(zhí)行所需的全部資源，需要眾多相關(guān)組織和行動者的共同協(xié)作，由此形成參與者之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。從政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的權(quán)力結(jié)構(gòu)看，我國環(huán)保政策執(zhí)行的困境源于，政府環(huán)保部門職權(quán)不統(tǒng)一，縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)斷層、橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)缺乏協(xié)調(diào)，整個政權(quán)體系沒有感受到環(huán)保問題的壓力，固守“環(huán)境問題是環(huán)保部門的責(zé)任”的傳統(tǒng)觀念。環(huán)保約談制的實施將環(huán)境治理壓力傳導(dǎo)到環(huán)保系統(tǒng)之外，促使政府、企業(yè)、公眾在環(huán)保監(jiān)督上達成共識：環(huán)境保護是全社會的責(zé)任，需要凝聚各方力量。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)強調(diào)互動治理和多中心治理，國家與社會、政府與市場、公共部門與非公共部門之間的互動與合作是增強政策執(zhí)行有效性的前提。目前對環(huán)保政策執(zhí)行過程與結(jié)果的監(jiān)督主要在封閉的官僚體制內(nèi)運行，環(huán)保監(jiān)督體系的完善，一方面，需要整合環(huán)境管理體制內(nèi)各層級政府及其部門的環(huán)境監(jiān)督權(quán)力，建立國家環(huán)保部與地方各級政府的職權(quán)關(guān)系，強化地方政府環(huán)保責(zé)任；另一方面，需要引入市場和社會力量，擴展環(huán)保監(jiān)督的社會基礎(chǔ)權(quán)力。

[責(zé)任編輯：韓小鳳]

馮貴霞(1982-)，女，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生。

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