論歐盟對外事務(wù)與安全政策高級代表職位的法律創(chuàng)新
——基于歐盟對外關(guān)系權(quán)能的分析

左文君

（中共武漢市委黨校，湖北武漢 430024）

論歐盟對外事務(wù)與安全政策高級代表職位的法律創(chuàng)新
——基于歐盟對外關(guān)系權(quán)能的分析

左文君

（中共武漢市委黨校，湖北武漢 430024）

《里斯本條約》設(shè)置歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表職位，表明歐盟對外關(guān)系權(quán)能由經(jīng)濟領(lǐng)域不斷向政治領(lǐng)域拓展和深化。歐盟對外關(guān)系權(quán)能發(fā)展可分為歐共體起步與創(chuàng)設(shè)階段、歐盟初期整合與調(diào)整階段和《里斯本條約》簽署后的承繼與發(fā)展階段。高級代表在橫向上要與歐洲理事會、歐盟委員會和對外行動署共享對外關(guān)系權(quán)能，并負責協(xié)調(diào)、統(tǒng)一與執(zhí)行歐盟對外政策，在縱向上協(xié)調(diào)歐盟與成員國對外政策一致性。然而，高級代表職位仍面臨諸多法律困境，需進一步發(fā)展與完善。

高級代表；法律角色；對外關(guān)系權(quán)能；一致性；里斯本條約

《里斯本條約》是歐盟一體化進程里程碑，創(chuàng)新性設(shè)立歐盟外交和安全高級事務(wù)代表（以下簡稱“高級代表”）一職。歐盟對外關(guān)系權(quán)能是歐盟內(nèi)部最高法賦予特定機關(guān)及部門制定和實施對外政策、開展外交活動的權(quán)力。高級代表強化歐盟對外行動能力，使歐盟處理對外關(guān)系問題更成熟與靈活，在全球事務(wù)中發(fā)揮重要作用。

一、歐盟對外關(guān)系權(quán)能發(fā)展回顧

（一）起步與創(chuàng)設(shè)：歐共體對外關(guān)系權(quán)能范圍及局限

《巴黎條約》和《羅馬條約》標志歐洲在經(jīng)濟領(lǐng)域一體化中邁出重要一步。為實現(xiàn)經(jīng)濟一體化，成員國要取消關(guān)稅壁壘和人員、資本流通障礙，實施共同經(jīng)濟政策建立成員國內(nèi)部統(tǒng)一市場。因此，歐洲成員國授權(quán)歐共體在特定對外關(guān)系領(lǐng)域①主要是指歐共體與非成員國或國際組織在經(jīng)濟貿(mào)易領(lǐng)域內(nèi)，如歐共體在共同貿(mào)易政策和發(fā)展政策等對外關(guān)系領(lǐng)域。實施共同政策以推進共同市場建立。這被視作歐共體對外關(guān)系權(quán)能起步階段。1970年10月，六國外長會議通過的盧森堡報告（Luxemburg Report），被視為歐洲政治合作創(chuàng)始性文獻，目的是加強共同體成員國間的政府合作、協(xié)調(diào)各成員國外交政策[1]。然而，政治合作僅限外交政策事務(wù)且獨立于歐共體，兩者互不干涉，構(gòu)成二元體系結(jié)構(gòu)。1986年《單一歐洲法令》修訂原有《煤鋼共同體條約》《原子能共同體條約》和《經(jīng)濟共同體條約》，為已存在政治合作機制提供法律依據(jù)，歐共體條約和有關(guān)歐洲政治合作條約的運行被置于統(tǒng)一組織體制下。這一時期，歐洲法院對歐共體對外權(quán)能發(fā)展起到推動作用，通過判例確定“平行發(fā)展”隱含權(quán)能②歐洲法院受理的首例歐共體對外權(quán)能案件，即1970年“歐洲公路運輸協(xié)定案”，其確立了隱含權(quán)能原則。，根據(jù)此原則，歐共體對內(nèi)政策領(lǐng)域權(quán)能和對外關(guān)系領(lǐng)域權(quán)能平行發(fā)展。歐洲法院還承認“混合協(xié)定”存在，歐共體在共享權(quán)能領(lǐng)域內(nèi)有權(quán)和成員國一起與第三國或國際組織締結(jié)條約。此

外，歐共體常以委員會名義向第三國首都和國際組織總部派駐常駐對外使團[2]。歐共體雖擁有一定對外權(quán)能，但主要集中于經(jīng)濟領(lǐng)域，對外交往權(quán)能受限，很難及時有效應(yīng)對危機，這在海灣戰(zhàn)爭與南斯拉夫危機時期表現(xiàn)明顯。說明歐共體對外關(guān)系權(quán)能有限，難以在應(yīng)對國際危機時采取統(tǒng)一、有效的對外行動。

（二）突破與挫折：歐盟對外關(guān)系權(quán)能整合及調(diào)整

由于歐共體對外權(quán)能有限，促使各成員國進一步推動歐洲政治合作機制的發(fā)展，要求加強對外政策合作。在此背景下，各成員國達成超國家主義和政府間主義相妥協(xié)的最后條約草案，即《歐洲聯(lián)盟條約》。其以歐共體為核心基礎(chǔ)，并建立歐洲聯(lián)盟。為聯(lián)盟引入三根支柱，第一支柱是具有超國家性質(zhì)的歐共體，第二、三支柱是具有政府間性質(zhì)的共同外交與安全政策及司法與內(nèi)務(wù)事務(wù)合作。歐共體對外關(guān)系權(quán)能范圍擴大，共同外交與安全政策強化、擴展和提升原有歐洲政治合作機制。成員國決心實施共同外交與安全政策，“包括最終制定一項可適時走向共同防務(wù)的防務(wù)政策，藉此增強歐洲的同一性和獨立性，促進歐洲和世界和平、安全與進步?！雹邸恶R約》前言部分，中文譯本見：戴炳然譯《歐洲共同體條約集》，復旦大學出版社，1993年版，第381頁。由此，歐盟對外權(quán)能由經(jīng)濟領(lǐng)域擴大至政治領(lǐng)域。

《歐洲聯(lián)盟條約》繼承前條約在對外關(guān)系權(quán)能領(lǐng)域內(nèi)的發(fā)展，對外關(guān)系權(quán)能領(lǐng)域范圍橫跨三大支柱，主要集中在共同商業(yè)政策、共同外交與安全政策和共同外交與防務(wù)政策內(nèi)，此外，歐盟對外關(guān)系權(quán)能領(lǐng)域還包括發(fā)展合作與經(jīng)濟、金融和技術(shù)合作、人道主義援助和歐盟與第三國以及國際組織間關(guān)系等內(nèi)容。因為《歐洲聯(lián)盟條約》對對外關(guān)系權(quán)能領(lǐng)域的整合，歐盟在對外關(guān)系上發(fā)揮作用比歐共體時期強化，歐盟在《核不擴散條約》續(xù)期中發(fā)揮的作用④1994年7月，歐盟理事會專門作出決定采取一項聯(lián)合行動，目的是在預定的1995年4～5月期間《核不擴散條約》續(xù)期審議會議上促成條約無限制和無條件延長，為此歐盟和成員國采取多邊和雙邊外交途徑，最終促使其目的實現(xiàn)。說明歐盟強化了對外權(quán)能。1997年《阿姆斯特丹條約》重修《歐洲聯(lián)盟條約》和《歐洲共同體條約》，補充對外政策內(nèi)容，給予歐盟在對外行動中更大權(quán)力。如增加共同外交與安全政策條款，賦予歐盟在共同貿(mào)易政策結(jié)構(gòu)內(nèi)談判和締結(jié)有關(guān)服務(wù)業(yè)及知識產(chǎn)權(quán)國際協(xié)定權(quán)利[3]。特別是《阿姆斯特丹條約》修訂《歐洲聯(lián)盟條約》第五編，為完善共同外交與安全政策運作機制，設(shè)立由理事會總秘書處總干事?lián)蔚墓餐饨慌c安全政策高級代表一職。由于歐盟此時是否有獨立法律人格尚不明確，在歐共體具有法律人格已無疑義情況下，《阿姆斯特丹條約》在第24條特別明確，歐盟在共同外交與安全政策方面以及刑事事項上的警察和司法合作方面有權(quán)與第三國或國際組織締結(jié)國際協(xié)定。

為應(yīng)對歐盟進一步擴大的挑戰(zhàn)，探討《阿姆斯特丹條約》中尚未明確的機構(gòu)改革問題，《尼斯條約》應(yīng)運而生，對歐盟機構(gòu)運作問題作出系列改革?！赌崴箺l約》擴大歐盟委員會主席職權(quán)，保證其能夠連貫、有效地工作；改革歐盟內(nèi)部機構(gòu)，不同機關(guān)在不同對外領(lǐng)域內(nèi)享有各自權(quán)能，采取不同形式法律措施；在《阿姆斯特丹條約》基礎(chǔ)上擴展適用特定多數(shù)表決制的事項范圍，覆蓋外交、安全和警司等領(lǐng)域，確認“強化合作”原則，提高歐盟決策效率。此時期，歐盟對外權(quán)能獲得系統(tǒng)發(fā)展，《歐洲聯(lián)盟條約》序言和“共同條款”確定歐盟對外關(guān)系的目標和任務(wù)，“為增強歐洲身份及其獨立，以促進歐洲和世界和平、安全和進步，歐盟應(yīng)在對外關(guān)系、安全、經(jīng)濟與發(fā)展政策領(lǐng)域保證對外活動作為整體一致性。”⑤2006 consolidated versions of the Treaty on European Union and of the Treaty establishing the European Union,preamble,Arts.2and 3.歐盟對外權(quán)能主要領(lǐng)域更清晰和明確，包括第一支柱中的共同商業(yè)政策、發(fā)展合作和經(jīng)濟、財政與技術(shù)援助合作；第二支柱中的共同外交與安全政策包括防務(wù)政策共同目標、戰(zhàn)略、指導原則、立場和行動的制定與實施；第三支柱警察與刑事司法合作領(lǐng)域中的國際合作[2]。

雖然《歐洲聯(lián)盟條約》《阿姆斯特丹條約》《尼斯條約》為歐盟發(fā)展帶來新機遇，但仍存在一些問題亟待解決。隨著歐盟權(quán)能擴大，而政府間主義在政治事項上的廣泛存在，歐盟民主代表機構(gòu)歐洲議會的聯(lián)盟事務(wù)決策權(quán)薄弱，“民主赤字”問題嚴

重，為解決對歐盟合法性置疑與選民和各成員國政治家對歐洲“民主赤字”的批評，制憲成為在歐洲傳統(tǒng)政治文化中賦予歐盟合法地位以及實現(xiàn)更加接近選民目標的恰當選擇[4]。因此，歐洲理事會在比利時“萊肯會議”上，舉行歐洲未來制憲會議，起草歐盟新法律文本，于2003年7月18日向歐洲理事會提交《歐洲憲法條約草案》，2004年6月歐洲理事會成員國和候選成員國首腦通過《歐洲憲法條約》并于10月29日簽署此條約。但《歐洲憲法條約》批準過程挫折不斷，歐盟成員國間以及主要機構(gòu)間就歐盟一體化方式和模式等基本問題尚未達成一致意見。法國和荷蘭公投使得《歐洲憲法條約》的批準和生效蒙上陰影，對歐盟對外關(guān)系權(quán)能的進一步整合和協(xié)調(diào)造成負面影響。

（三）承繼與發(fā)展：《里斯本條約》生效后歐盟對外關(guān)系權(quán)能新發(fā)展

為拯救歐盟憲法危機，歐盟領(lǐng)導人決定召開新一輪政府間會議，起草修改現(xiàn)行諸條約的“改革條約”⑥《里斯本條約》全稱《修改〈歐洲聯(lián)盟條約〉以及〈歐共體條約〉的里斯本條約》（Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union an the Treaty establishing the European Community）。經(jīng)《里斯本條約》修改，原《歐洲聯(lián)盟條約》名稱未改變，原《歐共體條約》現(xiàn)稱為《歐洲聯(lián)盟運行條約》（Treaty on the functioning of the European Union）。，《里斯本條約》取代《歐洲憲法條約》[5]?！独锼贡緱l約》在《歐洲憲法條約》基礎(chǔ)上，通過去憲法化形式，保留《歐洲憲法條約》精髓，重新設(shè)計和配置。其在對外關(guān)系權(quán)能方面新發(fā)展主要表現(xiàn)為：第一，《里斯本條約》結(jié)束學術(shù)上關(guān)于歐盟是否具有明確人格的法律爭論，經(jīng)過《里斯本條約》修改的《歐盟運作條約》第335條將法律人格主體由歐共體變?yōu)闅W盟，《歐洲聯(lián)盟條約》第1條規(guī)定明確歐盟要取代和繼承歐共體；第二，構(gòu)建統(tǒng)一歐盟對外關(guān)系框架體系改變原有對外關(guān)系分隔于三大支柱的現(xiàn)狀，《歐洲聯(lián)盟條約》第五篇第一章規(guī)定歐盟外權(quán)能行使基本原則和目標，第五篇第二章強化要求在歐盟對外關(guān)系原則指導下執(zhí)行共同外交與安全政策，保持特殊程序與行動方式，實現(xiàn)與歐盟對外關(guān)系融合與協(xié)調(diào)。此外，《歐洲聯(lián)盟運行條約》第五部分第二篇到第七篇明確歐盟對外關(guān)系領(lǐng)域范圍與界限，第9條甚至直接表明“聯(lián)盟擁有一個機構(gòu)框架，以發(fā)展聯(lián)盟價值觀、追求聯(lián)盟目標、維護聯(lián)盟和聯(lián)盟公民以及聯(lián)盟行動一致性、有效性和連續(xù)性?！?/p>

二、歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表法律地位

（一）歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表法定職權(quán)

《里斯本條約》明確規(guī)定“歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表主導聯(lián)盟共同外交和安全政策。為共同外交和安全政策的制定提出建議，并以理事會受委托人身份執(zhí)行共同外交與安全政策。同時，高級代表也應(yīng)以同樣方式制定和執(zhí)行共同安全和防務(wù)政策”“高級代表主持外交部長理事會工作”“高級代表是委員會的一名副主席。高級代表應(yīng)保證聯(lián)盟對外行動一致性。高級代表在委員會內(nèi)部承擔委員會對外關(guān)系責任，并協(xié)調(diào)聯(lián)盟對外行動其他方面關(guān)系。高級代表在委員會內(nèi)部履行職責并僅為履行上述職責時，應(yīng)遵循委員會運轉(zhuǎn)程序規(guī)則?！?/p>

《里斯本條約》在對外行動一般條款中規(guī)定，“歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表可就共同外交和安全政策領(lǐng)域事項同歐盟委員會一起向理事會提出聯(lián)合提案；歐盟委員會可就聯(lián)盟對外行動其他領(lǐng)域事項同歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表一并向理事會提出聯(lián)合提案。”在共同外交和安全政策領(lǐng)域相關(guān)規(guī)定方面，修改原第11條，“聯(lián)盟在共同外交和安全政策方面權(quán)限應(yīng)涵蓋外交政策全部領(lǐng)域和同聯(lián)盟安全有關(guān)的所有問題，包括逐步制定采取共同防務(wù)行動的共同防務(wù)政策?！贝送?，更細致規(guī)定高級代表在共同外交和安全政策、共同安全和防務(wù)政策上的作用，除反映在條約正文中，還表現(xiàn)在會議通過的聲明等文件中。

（二）高級代表與歐盟其他對外機構(gòu)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一

歐洲理事會主席和歐盟理事會主席在一定事項上也能代表歐盟，高級代表職能需與二者相互協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)歐盟對外權(quán)能橫向一致，增強歐盟對外行動一致性與實效性。

1.高級代表與歐洲理事會主席間關(guān)系。高級代表是歐洲理事會基于特定多數(shù)和歐盟委員會主席的同意而設(shè)立，應(yīng)在歐洲理事會授權(quán)下負責聯(lián)盟

共同外交與安全政策和共同安全與防衛(wèi)政策的實施。在這些領(lǐng)域內(nèi)，高級代表可向理事會提交任何有關(guān)共同外交與安全政策問題以及任何適當動議和提議，通過提出建議促進政策領(lǐng)域發(fā)展，也可根據(jù)歐洲理事會授權(quán)執(zhí)行這些政策，享有提案權(quán)、組織權(quán)和實施權(quán)。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第15條第2款規(guī)定，高級代表應(yīng)辭去國家元首或政府首腦職位，和歐洲理事會主席以及歐盟委員會主席一起參加歐洲理事會工作。

高級代表在共同外交與安全政策事項上代表歐洲聯(lián)盟，但不損害歐盟理事會主席權(quán)力，也不損害歐盟委員會對外行動范圍內(nèi)的權(quán)力。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運行條約》第218條第3款規(guī)定，在締結(jié)國際協(xié)定一般程序中，在擬締結(jié)協(xié)議僅涉及或主要涉及共同外交與安全政策時，高級代表向歐洲理事會提交建議，由理事會通過決定，授權(quán)啟動談判，并根據(jù)擬締結(jié)協(xié)議主題，任命聯(lián)盟談判代表或談判團團長。根據(jù)新《歐洲聯(lián)盟條約》第27條第1款規(guī)定，高級代表通過提議方式推動共同外交與安全政策準備工作，確保歐洲理事會和理事會通過決定的實施。高級代表一方面要實施主動提議職權(quán)，另一方面要決定實施，但《里斯本條約》未明確規(guī)定如何在日常工作中將二者結(jié)合。

2.高級代表與歐盟委員會主席間關(guān)系。高級代表同時是歐盟委員會副主席，僅在履行職權(quán)范圍內(nèi)事項時根據(jù)委員會程序行事，且要與新《歐洲聯(lián)盟條約》第18條第2、3款規(guī)定相協(xié)調(diào)。歐盟委員會是歐盟重要執(zhí)行機構(gòu)，高級代表任命需要征求歐盟委員會主席同意。同時，根據(jù)第17條第6款規(guī)定，歐盟委員會主席可要求高級代表辭職，這適用第18條規(guī)定程序并要求歐洲理事會以特定多數(shù)程序作出決定。在經(jīng)濟領(lǐng)域，根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運行條約》第215條，在處理部分或完全中止或減少同一個或多個第三國經(jīng)濟和金融關(guān)系問題時，委員會應(yīng)經(jīng)高級代表與委員會共同提議，以特定多數(shù)通過為必要措施。因此，高級代表享有提議權(quán)，但制度上此提議權(quán)要與委員會共享。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運行條約》第218條第9款規(guī)定，在締結(jié)國際協(xié)定程序中，委員會或高級代表在擬締結(jié)協(xié)議主要涉及或僅涉及共同外交與安全政策時，向理事會提交建議，由理事會通過一項決定，授權(quán)啟動談判，并根據(jù)擬締結(jié)協(xié)議主題，任命聯(lián)盟談判代表或談判團團長。同樣，如根據(jù)某一協(xié)議設(shè)立機構(gòu)被要求通過具有法律效力的法令，理事會應(yīng)根據(jù)委員會或高級代表提議通過一項決定中止協(xié)議適用，并確定在該機構(gòu)內(nèi)擬采取代表聯(lián)盟利益的立場，但補充或修訂協(xié)議機構(gòu)框架的法令除外。最后，高級代表和委員會主席共同負責歐洲聯(lián)盟與國際組織關(guān)系開展，如歐盟與聯(lián)合國機構(gòu)及聯(lián)合國專門機構(gòu)，歐洲委員會、歐洲安全與合作組織以及經(jīng)濟合作與發(fā)展組織開展合作與建立聯(lián)系。

3.高級代表與對外行動署（EEAS）間關(guān)系。歐洲對外行動署為協(xié)助高級代表實現(xiàn)職能、發(fā)展和協(xié)調(diào)歐盟對外政策，并在世界范圍內(nèi)有效貫徹歐盟價值和利益而設(shè)置。其由理事會秘書處、委員會和成員國外交機構(gòu)官員組成，新《歐洲聯(lián)盟條約》第27條對此作出規(guī)定，但歐洲對外行動署的性質(zhì)、地位、權(quán)限范圍均需商談與落實。對外行動署在高級代表領(lǐng)導下開展工作，具有一定獨立性，其人員由高級代表任命⑦理事會在2010年7月26日作出建立歐洲對外行動署機構(gòu)及其職能的決定。See Council Decision of 26 July 2010 establishing the organi?zation and functioning of the European External Action Service（2010/427/EU）,European Foreign Affairs Review,Vol.15.No.4.2010.557-576.，形式類似于近代以來主權(quán)國家的專職外交部門。

（三）高級代表在協(xié)調(diào)成員國與歐盟對外政策中作用

1.成員國參與制定歐盟對外政策。成員國參與歐盟對外政策制定通過歐洲理事會一體化“引擎”和具體負責政策制定的歐盟理事會實現(xiàn)。成員國首腦和歐盟委員會主席組成歐洲理事會，決定歐盟發(fā)展方向。由各成員國最高領(lǐng)導人組成理事會，為成員國理想的歐盟前景辯論、協(xié)商和妥協(xié)提供舞臺。由于很多事項仍實施一致同意表決機制，成員國均可通過贊成或否定意見影響歐盟對外政策制定。

歐盟理事會由各成員國部長級官員組成，也稱部長理事會，根據(jù)部長職能不同分為外交部長理事會、財政部長理事會和農(nóng)業(yè)部長理事會等。不同部長理事會間位階關(guān)系平等，不同領(lǐng)域部長理事會是一個整體，為協(xié)調(diào)各部長理事會橫向政

策一致性，賦予外交部長協(xié)調(diào)責任，確保整個部長理事會的凝聚力與向心力。歐盟理事會⑧在歐盟組織結(jié)構(gòu)內(nèi)，因機構(gòu)設(shè)置較復雜，有必要區(qū)分容易混淆的概念。歐盟理事會英文表達為Council of European Union，簡稱為理事會。在《歐洲聯(lián)盟條約》生效之前，此機構(gòu)被稱為“歐洲共同體理事會”，也簡稱為“部長理事會”。但要與各國首腦組成的“歐洲理事會”（Euro?pean Council）相區(qū)別。是歐盟主要立法與決策機構(gòu)，理事會在歐盟條約限度內(nèi)有決策權(quán)與立法權(quán)，可授權(quán)歐盟委員會采取具體措施實現(xiàn)理事會通過的決議。理事會成員國部長代表本國利益并代表本國作出承諾，理事會為成員國提供表達立場和訴求場所，是成員國國家利益集中地。歐盟理事會職能之一就是在歐洲理事會戰(zhàn)略指導方針基礎(chǔ)上開展工作，制度和協(xié)調(diào)對外政策，通過采取必要決策，特別在共同外交與安全政策上，確保歐盟對外政策協(xié)調(diào)和聯(lián)盟行動一致性。新《歐洲聯(lián)盟條約》第26條第2款規(guī)定，理事會與高級代表應(yīng)確保聯(lián)盟行動統(tǒng)一性、一致性和有效性。根據(jù)第31條第1款和第2款規(guī)定，某一理事會成員聲明，出于國內(nèi)政策方面重大且明確闡明的原因，擬反對以特定多數(shù)通過一項決定，則投票不再舉行。高級代表將與有關(guān)成員國密切磋商，尋求解決方案。如努力未獲成功，理事會可以特定多數(shù)請求將該問題提交歐洲理事會，由歐洲理事會以全體一致方式通過此決定。在國際社會采取任何行動前或任何可能影響歐盟條約生效前，成員國應(yīng)在歐洲理事會或理事會框架下和其他國家共同商討。各成員國均要確保歐盟在國際社會中能夠維護自身利益和價值，且成員國共同合作、團結(jié)一致。

2.高級代表在協(xié)調(diào)成員國對外政策中作用。當歐洲理事會或歐盟理事會對一項共同措施達成一致時，高級代表和各成員國外交部長要在理事會框架下協(xié)調(diào)行動。各成員國外長每年在歐盟組織框架內(nèi)會晤超過百次，達成超過百份的聯(lián)合聲明、公報和宣言。因此，歐盟理事會特別是外交事務(wù)理事會已成為解決不同國家政策產(chǎn)生對外政策爭端的中心。高級代表主要通過外交事務(wù)理事會協(xié)調(diào)各成員國對外政策。高級代表主持外交事務(wù)理事會工作，參與實施歐盟對外行動。根據(jù)新《歐洲聯(lián)盟條約》第27條規(guī)定，高級代表主持外交事務(wù)委員會，并通過提議方式推動共同外交與安全政策準備工作，確保實施歐洲委員會和理事會通過的決定。高級代表自身具有一定獨立性，在協(xié)調(diào)成員國政策時能保證中立性和靈活性，如經(jīng)聯(lián)盟外交事務(wù)與安全政策高級代表提議，理事會可任命一名處理特定政策問題的特別代表。在高級代表領(lǐng)導下的特別代表履行處理成員國對某一問題具體政策分歧職責。根據(jù)新《歐洲聯(lián)盟條約》第34條，成員國要在國際組織和國際會議中協(xié)調(diào)行動，即贊成和維護聯(lián)盟立場。即使在非所有成員國均參加國際組織和國際會議時，參加的成員國也要維護歐盟立場，在涉及任何共同利益事項上要保證通知各成員國和高級代表。歐盟立場需要成員國間相互協(xié)調(diào)，而高級代表負責實施協(xié)調(diào)。聯(lián)合國安理會成員國也要與高級代表和其他成員國共同商議，保證高級代表和歐盟其他成員國知情權(quán)。聯(lián)合國安理會理事國成員國在執(zhí)行職能時，要維護聯(lián)盟利益和立場，當然，必須以不違背聯(lián)合國憲章規(guī)定的義務(wù)為前提[6]。

如果歐洲聯(lián)盟對聯(lián)合國安理會議事日程上的事項表達明確立場，聯(lián)合國安理會理事國成員國應(yīng)請求高級代表表達聯(lián)盟立場和觀點。此外，根據(jù)《新歐洲聯(lián)盟條約》第35條規(guī)定，成員國駐第三國使領(lǐng)館、歐盟駐第三國及參加國際會議的代表團以及成員國與聯(lián)盟駐國際組織代表應(yīng)相互合作，確保根據(jù)本章通過的有關(guān)確定聯(lián)盟立場和行動的決定得以遵守和實施。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運行條約》第221條規(guī)定，歐盟代表團由高級代表領(lǐng)導，應(yīng)與成員國外交和領(lǐng)事代表團緊密合作。因此，高級代表作為外交事務(wù)委員會主席在成員國外交層面、歐盟駐外使團以及歐盟各機構(gòu)間起溝通作用，并在根據(jù)歐洲理事會確定的戰(zhàn)略方針、確定聯(lián)盟對外行動計劃和保證聯(lián)盟行動一致性方面發(fā)揮重要作用。

三、歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表的法律困境

《里斯本條約》在對外關(guān)系領(lǐng)域中最引人注目的創(chuàng)新是高級代表職位的設(shè)置，其被視為對外行動領(lǐng)域中歐盟新制度體系基石，此職務(wù)是幾個機構(gòu)職權(quán)合并的產(chǎn)物，但不是對外行動方式和程序

的簡單組合。高級代表有兩項忠誠義務(wù)和責任，高級代表由歐洲理事會任命，歐盟委員會副主席由歐洲議會任命。多重職能設(shè)置為歐盟外交政策協(xié)調(diào)提供可能，但也對擔任此職位人員提出挑戰(zhàn)。因為高級代表在不同機構(gòu)中扮演不同角色，承擔不同職責。高級代表是否忠誠履行職責，需要根據(jù)職責是否實現(xiàn)作出結(jié)論。高級代表理事會和委員會雙重身份要求其對兩個機構(gòu)負責。但事實上高級代表合法性依據(jù)更多存在于理事會而非委員會之中。那么，高級代表能否在成員國第13、14號聲明中表達不愿意減小其影響領(lǐng)域，在委員會和理事會中扮演“橋梁者”角色有待商榷。而且，此次修正案并無過多改變，仍具有很強政府間決策性質(zhì)，共同體方法的深度和廣度有限。因此，《里斯本條約》未使新的《歐洲聯(lián)盟條約》在第二支柱下簡化。高級代表各項職能的合并并非必然帶來各項政策上的融合。實踐中，高級代表職能發(fā)揮問題仍需要實用主義方法解決，確保歐盟對外行動的一致性和協(xié)調(diào)性[7]。

多重頭銜與職責使高級代表在政策制定和實施過程中可能難以做出選擇，而且高級代表職權(quán)范圍下的事務(wù)極繁重，除負責外交事務(wù)委員會工作等具體事務(wù)，還有條約仍模糊地保證歐盟政策協(xié)調(diào)性的抽象事務(wù)。此外，根據(jù)原《歐洲聯(lián)盟條約》第1條⑨原《歐洲聯(lián)盟條約》第1條規(guī)定：“歐盟應(yīng)建立在歐共體的基礎(chǔ)之上，并且本條約中建立的合作政策與方式（指第二、三支柱）應(yīng)為其補充。歐盟任務(wù)是以一種彰顯一致性和團結(jié)（consistency and solidarity）的方式，組織成員國之間以及其人民之間的關(guān)系。”See Consolidated Version of the Treaty of European Union,OJ C325/5,2002,Art1.，高級代表還要推進歐盟取代原歐共體進程，負責領(lǐng)導歐盟駐外使團。高級代表阿什頓在2009年11月19日接受任命時尚未意識到其工作有多棘手，剛開始這項工作就顯得十分困難[8]。上任不久，海地地震暴露其缺乏暢通信息渠道而難以做出反應(yīng)；多重職能導致其在歐盟各機構(gòu)內(nèi)部的一攬子議程中難以抉擇，甚至很多決定還招致非議，如參加烏克蘭總統(tǒng)就職典禮而未參加西班牙歐盟防務(wù)部長級會議引發(fā)的爭議。高級代表依靠自身力量難以完成條約賦予的職責，建立一個行政上由高級代表任命并具體負責對外事務(wù)實施，即事實上而非法律上存在的機構(gòu)迫切需要政策協(xié)調(diào)和戰(zhàn)略領(lǐng)導。

四、結(jié)語

《里斯本條約》高級代表職位的設(shè)置對歐盟對外關(guān)系權(quán)能發(fā)展具有促進和推動作用，通過諸多法律創(chuàng)新提高歐盟對外代表性。歐盟凝聚力和影響力不斷增強，逐漸作為一個整體發(fā)揮重要作用。然而，歐盟共同外交與安全政策領(lǐng)域仍遵循嚴格政府間方式，采用共同體方式運作空間，在具體操作時會遇到各種困難，還需持續(xù)推進改革。

［1］Ramses A Wessel.The European Union's Foreign and Security Policy:A Legal Institutional Perspective[M].Boston:Kluwer Law International,1999.

［2］曾令良.《里斯本條約》后歐盟對外關(guān)系權(quán)能的變化——以法律為視角[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版）,2011(2).

［3］何志鵬.歐洲聯(lián)盟法發(fā)展進程與制度結(jié)構(gòu)[M].長春:吉林大學出版社,2007.

［4］張彤.《里斯本條約》生效后的歐盟權(quán)能[C].中國歐洲學會歐洲法律研究會年會論文集,2010.

［5］程衛(wèi)東.歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)條約——經(jīng)《里斯本條約》修訂[M].李靖堃,譯.北京:社會科學文獻出版社,2010.

［6］梁西.國際法（修訂第二版）[M].武漢:武漢大學出版社,2003.

［7］Peter Van Elsuwege.EU External Action after the Collapse of the Pillar Structure:In Search of a New Balance Between Delimitation and Consistency[J].Common Market Law Review,2010(4).

［8］Antonio Missiroli.The New EU“Foreign Policy”System after Lisbon:A Work in Progress[J].European Foreign Affairs Review, 2010(4).

D993.9

A

1672-3805(2016)05-0035-06

2016-08-08

左文君（1987-），女，武漢市委黨校法學教研部講師，研究方向為歐盟法與WTO法。