我國全民健身的政府服務(wù)及其評價分析

楊誠　蔣志華

[摘要]完善全民健身制度、建設(shè)體育公共設(shè)施、開展全民健身活動和提供健身指導(dǎo)服務(wù)，是政府全民健身基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容?？蓮恼?wù)維度、居民滿意維度和服務(wù)效果維度三個方面，對全民健身的政府基本公共服務(wù)進(jìn)行評價。評價時要體現(xiàn)政府全民健身基本公共服務(wù)的全民性和政府性，注意數(shù)據(jù)選擇和統(tǒng)計口徑。

[關(guān)鍵詞]全民健身；政府服務(wù)；績效評價

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607167

全民健身作為增強(qiáng)人民體質(zhì)的一項基本制度安排，國家要求把推行全民健身計劃納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的總體規(guī)劃。全民健身作為社會公益事業(yè)，是各級政府為人民群眾提供的一項基本公共服務(wù)，成為了國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的重要任務(wù)之一。

1我國全民健身的政府基本公共服務(wù)

《全民健身條例》明確規(guī)定，公民有依法參加全民健身活動的權(quán)利，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)依法保障公民參加全民健身活動的權(quán)利。全民健身作為人民群眾生存和發(fā)展的基本需求之一，政府及其他公共部門有為其提供基本公共服務(wù)的義務(wù)。但僅僅依靠政府的力量是難以保障全民健身計劃的實施和完成，也無法滿足廣大城鄉(xiāng)居民的多樣化健身需求的，因此在數(shù)十年的全民健身工作開展過程中，各地逐步形成并完善了政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與的工作格局。

從國務(wù)院頒布實施的《全民健身條例》《全民健身計劃綱要》和《全民健身計劃（2011—2015年）》等的規(guī)定來看，政府在全民健身事業(yè)方面所要提供的基本公共服務(wù)應(yīng)包括以下方面：

第一，完善全民健身制度?！度窠∩項l例》提出，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將全民健身事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，國務(wù)院制訂全民健身計劃，縣級以上地方人民政府根據(jù)本地區(qū)的實際情況制定本行政區(qū)域的全民健身實施計劃；國家支持、鼓勵、推動與人民群眾生活水平相適應(yīng)的體育消費以及體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；國家支持、鼓勵、推動與人民群眾生活水平相適應(yīng)的體育消費以及體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；國家鼓勵對全民健身事業(yè)提供捐贈和贊助，自然人、法人或者其他組織對全民健身事業(yè)提供捐贈的，依法享受稅收優(yōu)惠；對在發(fā)展全民健身事業(yè)中做出突出貢獻(xiàn)的組織和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵；國家鼓勵全民健身活動組織者和健身場所管理者依法投保有關(guān)責(zé)任保險，國家鼓勵參加全民健身活動的公民依法投保意外傷害保險[1]等?？梢?，全民健身規(guī)劃和計劃、體育消費激勵和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展、全民健身捐贈稅收優(yōu)惠、全民健身活動保險等這些政策的制定，自然是政府服務(wù)全民健身事業(yè)的應(yīng)盡職責(zé)。

第二，建設(shè)公共體育設(shè)施。健身場地、健身器材等是全民健身的基本保障條件，《全民健身條例》要求有計劃地健身公共體育設(shè)施，加大對農(nóng)村地區(qū)和城市社區(qū)等基層公共體育設(shè)施建設(shè)的投入。[1]《全民健身計劃綱要》提出體育場地設(shè)施建設(shè)要納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，落實國家關(guān)于城市公共體育設(shè)施用地定額和學(xué)校體育場地設(shè)施的規(guī)定。[2]《全民健身計劃（2011—2015年）》則更加明確到2015年全國各類體育場地達(dá)到120萬個以上，人均體育場地面積達(dá)到15平方米以上；市（地）、縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（行政村）普遍建有體育場地，配有體育健身設(shè)施。50%以上的市（地）、縣（區(qū)）建有“全民健身活動中心”；50%以上的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（行政村）建有便捷、實用的體育健身設(shè)施；有條件的公園、綠地、廣場建有體育健身設(shè)施。[3]利用財政投入以及體育彩票公益金收入、社會捐贈，規(guī)劃和建設(shè)公共體育設(shè)施，這是政府全民健身基本公共服務(wù)的重要任務(wù)。此外，政府還應(yīng)積極創(chuàng)造條件，促進(jìn)企事業(yè)單位自建自用的體育設(shè)施面向社會公眾開放，這也應(yīng)成為公共體育設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌安排的內(nèi)容。

第三，開展全民健身活動?！度窠∩項l例》第三章對政府及其體育主管部門、國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織在全民健身活動開展中各自的職責(zé)和任務(wù)，做出了明確的規(guī)定。其中，政府及其體育主管部門特別應(yīng)當(dāng)在三個時期做好全民健身活動的組織開展工作，一是在全民健身日，要加強(qiáng)全民健身宣傳，組織開展免費健身指導(dǎo)服務(wù)，向公眾免費開放公共體育設(shè)施；二是定期舉辦群眾性體育競賽活動；三是在傳統(tǒng)節(jié)日和農(nóng)閑季節(jié)組織開展與農(nóng)村生產(chǎn)勞動和文化生活相適應(yīng)的全民健身活動。此外，政府及其體育主管部門還應(yīng)當(dāng)對機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織開展的健身活動進(jìn)行統(tǒng)籌安排和指導(dǎo)，以形成政府舉辦的與社會組織開展的健身活動相輔相成的全民健身活動體系。

第四，提供健身指導(dǎo)服務(wù)。增強(qiáng)人民體質(zhì)是體育事業(yè)的根本任務(wù)，也是全民健身活動的終極目標(biāo)，為此國家頒布實施了《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)》《國民體質(zhì)測定標(biāo)準(zhǔn)》和《學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》等來指導(dǎo)體育運動的開展。這些標(biāo)準(zhǔn)，既是全民健身活動成效的檢驗依據(jù)，也是政府基本體育公共服務(wù)的范圍。政府及其相關(guān)部門，應(yīng)建立健全國民體質(zhì)測定服務(wù)機(jī)構(gòu)，積極開展城鄉(xiāng)居民日常體質(zhì)測定并提供科學(xué)健身指導(dǎo)服務(wù)。積極培育體育社會組織，加強(qiáng)社會體育指導(dǎo)員隊伍建設(shè)，促進(jìn)全民健身志愿服務(wù)活動的廣泛開展，大力宣講和普及科學(xué)健身知識，傳授運動健身方法，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民身體素質(zhì)的不斷增強(qiáng)。

總之，全民健身作為體育公共服務(wù)的重要內(nèi)容，政府要做的事情涉及面廣，必須要著力推進(jìn)的基本任務(wù)。

2我國政府全民健身基本公共服務(wù)的評價

加強(qiáng)檢查和評估，是保障工作任務(wù)完成的基本手段。國家體育總局在2011年11月發(fā)布了《全民健身計劃綱要實施十五年》白皮書，對我國1995—2010年實施《全民健身計劃綱要》的情況進(jìn)行了全面總結(jié)，為制定《全民健身計劃（2011—2015年）》提供了重要依據(jù)。而《全民健身計劃（2011—2015年）》則更加要求縣級以上體育主管部門要會同有關(guān)部門不定期對《全民健身計劃（2011—2015年）》和《全民健身實施計劃》實施情況進(jìn)行檢查指導(dǎo)，并在2014年對實施成效進(jìn)行全面評估。[3]國家體育總局為此還專門制定了《全民健身計劃（2011—2015年）實施情況評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡稱體育總局標(biāo)準(zhǔn)），用來指導(dǎo)各地體育主管部門開展評估工作。

體育總局標(biāo)準(zhǔn)共有10個一級指標(biāo)、57個二級指標(biāo)，每個二級指標(biāo)都分為A、B、C三類標(biāo)準(zhǔn)，其中B類標(biāo)準(zhǔn)代表到2015年《全民健身計劃》實施周期結(jié)束時的全國平均水平，A類標(biāo)準(zhǔn)高于全國平均水平，C類標(biāo)準(zhǔn)低于全國平均水平。10個一級指標(biāo)是體育鍛煉參與率、身體素質(zhì)、健身設(shè)施、體育組織、健身指導(dǎo)和志愿服務(wù)、健身活動、組織保障、制度建設(shè)、經(jīng)費支持、宣傳教育，57個二級指標(biāo)包括經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)比例、每萬人體育場地數(shù)、人均體育場地面積等，[4]用以反映一級指標(biāo)的狀況。而這10個一級指標(biāo)實際上可以分成3類，前2個是直接成效類指標(biāo)，第3～6個指標(biāo)是間接成效類指標(biāo)，第7～10個指標(biāo)是保障條件類指標(biāo)。沒有7～10個指標(biāo)方面的基本保障，就很難有3～6個指標(biāo)的間接成效和1～2個指標(biāo)的直接成效，所以這3類10個指標(biāo)之間相互關(guān)聯(lián)，存在因果關(guān)系，其間也就必然有重疊和交叉，所以不能基于同一視角來進(jìn)行綜合成效評估。當(dāng)然，作為工作評估，為便于查漏補(bǔ)缺，發(fā)現(xiàn)工作中哪些方面不足，以便找到工作著力點和突破口，這樣的設(shè)計也有其實際用處，但用來評價政府全民健身基本公共服務(wù)的成效則有些不妥。

正如我們前面的分析，政府在全民健身方面所要提供的基本公共服務(wù)，主要是在全民健身制度、體育公共設(shè)施、全民健身活動和指導(dǎo)服務(wù)四個方面。而全民健身制度的建立和完善，很難做定量評估，所以基于數(shù)據(jù)分析的政府全民健身基本公共服務(wù)評價，可以只從體育公共設(shè)施、全民健身活動和指導(dǎo)服務(wù)這三個方面來進(jìn)行。國家體育總局局長劉鵬就在2011年全國群眾體育工作會議上要求，以場地設(shè)施、組織隊伍、活動指導(dǎo)為重點，完善全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)。[5]可見，全民健身計劃實施的主管部門也是把體育公共設(shè)施建設(shè)、全民健身活動開展和包括組織隊伍健全在內(nèi)的健身指導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)，作為2011年以來全民健身甚至整個群眾體育工作的重點來加以強(qiáng)調(diào)。

把體育公共設(shè)施、全民健身活動和指導(dǎo)服務(wù)作為基本指標(biāo)，來評價政府全民健身的基本公共服務(wù)狀況，看起來非常容易。但是，在用以評價的數(shù)據(jù)選擇上和統(tǒng)計口徑方面，卻不能簡單為之，隨心所欲，而要特別注意這種公共服務(wù)的全民性和政府性。全民性要求體育公共設(shè)施盡量使用人均數(shù)據(jù)，全民健身活動和健身指導(dǎo)服務(wù)盡量使用人數(shù)而非人次數(shù)據(jù)，以參加（接受）人數(shù)與居住人口數(shù)的比率來反映，從而評價政府全民健身服務(wù)的人群范圍到底有多大。政府性要求統(tǒng)計的體育公共設(shè)施應(yīng)當(dāng)是由財政投入或用體育彩票公益金、社會捐贈興建的，全民健身活動和指導(dǎo)服務(wù)應(yīng)當(dāng)是由政府組織開展的，而機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織面向社會公眾開放的自建自用體育設(shè)施，政府參與機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織舉辦的健身活動是否計入，該如何計入，應(yīng)當(dāng)有合理的統(tǒng)計口徑和計算標(biāo)準(zhǔn)。

再者，上述評價還只能反映政府在全民健身方面所提供基本公共服務(wù)的量，而質(zhì)則需要用體育總局標(biāo)準(zhǔn)中的體育鍛煉參與率和身體素質(zhì)這兩個指標(biāo)來反映。不過，體育總局標(biāo)準(zhǔn)中這兩個指標(biāo)下的11個二級指標(biāo)，還不能直接用來評價政府全民健身基本公共服務(wù)的水平即質(zhì)。因為，政府這方面的服務(wù)，到底對提升城鄉(xiāng)居民的體育鍛煉參與率和身體素質(zhì)的合格率、優(yōu)秀率產(chǎn)生了多大的影響，是不是那些增加的體育鍛煉人數(shù)和體質(zhì)測定合格者、優(yōu)秀者，就是因為政府提供了較好的公共服務(wù)而產(chǎn)生的結(jié)果，這還需要做進(jìn)一步的相關(guān)分析，看政府增加體育公共設(shè)施、開展全民健身活動和指導(dǎo)服務(wù)，對城鄉(xiāng)居民體育鍛煉參與率、體質(zhì)測定合格率和優(yōu)秀率到底有多大的貢獻(xiàn)，這樣的評價才會有意義。

還有，服務(wù)是提供者與接受者的雙邊活動，服務(wù)質(zhì)量評價要從服務(wù)提供者和服務(wù)接受者兩個方面來進(jìn)行。承擔(dān)“十一五”國家科技支撐計劃重點項目“國家重點領(lǐng)域認(rèn)證認(rèn)可推進(jìn)工程”中“服務(wù)質(zhì)量”課題研究的程龍生等，通過調(diào)研分析最終確定的通用性服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)體系，其一級指標(biāo)就是顧客感知質(zhì)量和組織支撐質(zhì)量兩個，而顧客感知質(zhì)量通過功能性、經(jīng)濟(jì)性、安全性、時間性、舒適性、文明性6個二級指標(biāo)來反映，組織支撐質(zhì)量通過人員、設(shè)施設(shè)備、材料、方法、環(huán)境5個二級指標(biāo)來反映。[6]雖然政府與公民之間的關(guān)系不同于企業(yè)與顧客之間的關(guān)系，在政府中，公平和平等方面的考慮在服務(wù)供給中起著重要作用，均等化是我國政府基本公共服務(wù)的指導(dǎo)思想，但是，公民對政府公共服務(wù)的感知質(zhì)量也就是政府公共服務(wù)滿意度，也必須像企業(yè)重視顧客滿意度測評那樣，把它納入政府公共服務(wù)績效評價體系之中。因為，顧客滿意度是衡量一個組織測評或服務(wù)質(zhì)量的重要標(biāo)志，是評價組織質(zhì)量管理體系的一個重要指標(biāo)，[7]評價政府全民健身公共服務(wù)水平，少不了對居民滿意度進(jìn)行測評。

3我國政府全民健身基本公共服務(wù)評價指標(biāo)體系

從以上分析，我國全民健身政府基本公共服務(wù)評價，應(yīng)從政府服務(wù)維度、居民滿意維度和服務(wù)效果維度三個方面來進(jìn)行。其中，政府服務(wù)維度主要從公共體育設(shè)施、全民健身活動和健身指導(dǎo)服務(wù)三個方面共15個指標(biāo)來進(jìn)行評估，而居民滿意維度可用滿意度指數(shù)，服務(wù)效果維度可用服務(wù)貢獻(xiàn)率來進(jìn)行衡量，這樣就構(gòu)成了見下表的評價指標(biāo)體系。

一般認(rèn)為，顧客滿意度的相關(guān)因素有顧客期望、感知質(zhì)量、組織形象、感知價值、感知公平、顧客信任、顧客承諾、顧客忠誠、顧客抱怨等，[8]因此，全民健身居民滿意度指數(shù)可從這些方面構(gòu)建模型來進(jìn)行測量。而貢獻(xiàn)率主要評估政府全民健身服務(wù)與居民體質(zhì)合格率和優(yōu)秀率之間的相關(guān)程度，從而評判政府全民健身服務(wù)工作的實際成效。

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[3]國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全民健身計劃（2011—2015年）的通知[EB/OL].（2011-02-24）http：//wwwgovcn/zwgk/2011-02/24/content_1809557htm

[4]國家體育總局關(guān)于印發(fā)《全民健身計劃（2011—2015年）》實施情況評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）的通知[EB/OL].（2014-07-02）http：//wwwsportgovcn/n16/n33193/n33208/n33418/n33598/5480802html

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