在華國際環(huán)保NGO相關(guān)法律問題分析

陳依琪

[摘 要]越來越多的國際環(huán)保NGO組織開始在我國開展形式多樣的環(huán)?；顒?dòng)，極大地推動(dòng)了我國的環(huán)保事業(yè)進(jìn)程。然而不可否認(rèn)的是，國際環(huán)保NGO在我國開展的活動(dòng)還不可避免地存在一些問題和局限性。文章就這些問題結(jié)合對(duì)當(dāng)下國際環(huán)保NGO開展的活動(dòng)的考察，作出分析并提出一些法律方面的建議。

[關(guān)鍵詞]環(huán)保NGO；法律問題；環(huán)保事業(yè)

[DOI]10. 13939/j. cnki. zgsc. 2016. 06. 183

1 在華環(huán)保NGO組織在華開展的活動(dòng)

所謂非政府組織（Non-Governmental Organization，NGO），是指非官方的、非營利的、與政府部門和商業(yè)組織保持一定距離的專業(yè)組織，它們通常圍繞特定的領(lǐng)域或問題結(jié)成團(tuán)體，有自己的利益和主張，代表社會(huì)某些集團(tuán)或階層的愿望或要求。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的非政府組織（NGO in Environmental Protection）是指由不同國家的個(gè)人、團(tuán)體或聯(lián)盟，為了促進(jìn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國際合作而建立的一種非官方的國際聯(lián)合體。

下面以在我國開展工作較多的、比較出名的環(huán)保NGO為例，簡單列舉其在華開展的活動(dòng)。

1. 1 世界自然基金會(huì)（World Wide Fund for Nature or World Wildlife Fund）

世界自然基金會(huì)（World Wide Fund for Nature or World Wildlife Fund）是在全球享有盛譽(yù)的、最大的獨(dú)立性非政府環(huán)境保護(hù)組織之一，自1961年成立以來，WWF一直致力于環(huán)保事業(yè)，在全世界擁有超過500萬支持者和超過100個(gè)國家參與的項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)。

該組織的使命是遏止地球自然環(huán)境的惡化，創(chuàng)造人類與自然和諧相處的美好未來。

WWF在中國的工作始于1980年的大熊貓及其棲息地的保護(hù)，是第一個(gè)受中國政府邀請(qǐng)來華開展保護(hù)工作的國際非政府組織。1996年，WWF正式成立北京辦事處，此后陸續(xù)在全國9個(gè)城市建立了辦公室。至今，WWF在中國共資助開展了100多個(gè)重大項(xiàng)目，投入總額超過3億元人民幣。

近年來，WWF在中國的項(xiàng)目領(lǐng)域也由最初的大熊貓保護(hù)擴(kuò)大到物種保護(hù)、淡水和海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與可持續(xù)利用、森林保護(hù)與可持續(xù)經(jīng)營、可持續(xù)發(fā)展教育、氣候變化與能源、野生物貿(mào)易、科學(xué)發(fā)展與國際政策等領(lǐng)域。

通過在WWF中國官網(wǎng)的探索，得知他們其推出了一份煤炭消費(fèi)報(bào)告切合我國十三五發(fā)展規(guī)劃，在報(bào)告中，WWF詳細(xì)分析了可以看出WWF身為一個(gè)NGO組織，積極與我國政府部門合作。

綜上可以看出，WWF在華開展的活動(dòng)可以作以下分類：

（1）開展環(huán)保知識(shí)宣傳活動(dòng)，提高公眾環(huán)保意識(shí)。

（2）聯(lián)合政府部門，開展污染地調(diào)查以及生態(tài)考察，推動(dòng)環(huán)保建設(shè)。

（3）對(duì)我國污染及環(huán)?，F(xiàn)狀進(jìn)行科學(xué)分析，通過圖表數(shù)據(jù)等直觀的方式展示調(diào)查分析成果，有利于公眾了解現(xiàn)狀，也有利于政府在決策時(shí)參考。

1. 2 大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（The Nature Conservancy）

TNC是全球最大的國際自然保護(hù)組織。1951年成立，總部在美國弗吉尼亞州阿靈頓市。TNC注重實(shí)地保護(hù)，遵循以科學(xué)為基礎(chǔ)的保護(hù)理念。在全球圍繞氣候變化、淡水保護(hù)、海洋保護(hù)以及保護(hù)地四大保護(hù)領(lǐng)域，運(yùn)用“自然保護(hù)系統(tǒng)工程”（Conservation By Design，CbD）的方法甄選出優(yōu)先保護(hù)區(qū)域，因地制宜地在當(dāng)?shù)貙?shí)行系統(tǒng)保護(hù)。TNC的使命通過保護(hù)代表地球生物多樣性的動(dòng)物、植物和自然群落賴以生存的陸地和水域，來實(shí)現(xiàn)對(duì)這些動(dòng)物、植物和自然群落的保護(hù)。[ZW（]周艷輝. 中國走進(jìn)世界，世界走進(jìn)中國——法國《國際通訊》主編多雷訪談[J].國外理論動(dòng)態(tài)，2005（8）.[ZW）]

在華開展的活動(dòng)：TNC于1998年進(jìn)入中國，集中力量在氣候變化、長江淡水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、保護(hù)地三個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域開展工作。截至2012年，與中國政府相關(guān)部門合作開展了自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃和能力建設(shè)，淡水生態(tài)保護(hù)，氣候變化，全國生物多樣性保護(hù)遠(yuǎn)景規(guī)劃，推進(jìn)國家公園建設(shè)和創(chuàng)建社會(huì)參與型保護(hù)地等多個(gè)領(lǐng)域的保護(hù)項(xiàng)目。此外，TNC中國部還建立了保護(hù)策略與信息中心，為國家和地方的生態(tài)保護(hù)提供科學(xué)方法和解決方案。

TNC應(yīng)邀與云南省人民政府合作，共同編制了《滇西北保護(hù)與發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》，尋求因地制宜的保護(hù)策略，把自然生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，保護(hù)滇西北珍貴的生物及文化多樣性，并促進(jìn)當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展。該《行動(dòng)計(jì)劃》成為了云南省“十五”計(jì)劃的專項(xiàng)規(guī)劃之一。10多年以來，TNC的保護(hù)項(xiàng)目和保護(hù)工作延伸到麗江市的拉市海、德欽縣的梅里雪山、橫跨滇西北四個(gè)地州的老君山、香格里拉縣的香格里拉大峽谷和普達(dá)措景區(qū)、貢山縣的高黎貢山自然保護(hù)區(qū)北段、廣西金秀大瑤山、長江入海口的崇明島東灘濕地、北京的松山，以及內(nèi)蒙古的呼倫貝爾。根據(jù)總部的2015計(jì)劃和保護(hù)策略，TNC于2008年10月成立了北亞區(qū)，以進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)在中國和蒙古國的生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目。

綜上所述，TNC在華開展的活動(dòng)可以作以下分類：

（1）與政府機(jī)構(gòu)合作，制訂環(huán)保計(jì)劃；

（2）與政府及其他組織合作，開展實(shí)地保護(hù)項(xiàng)目；

（3）建立保護(hù)策略與信息中心，為國家和地區(qū)提供科學(xué)的保護(hù)方案。

2 活動(dòng)仍然存在的問題以及局限性

盡管在華國際環(huán)保NGO組織已經(jīng)開展了多項(xiàng)活動(dòng)，一定程度上提高了我國公眾的環(huán)保意識(shí)，也不可否認(rèn)地推動(dòng)了我國的環(huán)保建設(shè)進(jìn)程，有利于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，但我們?nèi)匀恍枰暺洳蛔慵熬窒蕖?/p>

依據(jù)現(xiàn)有資料可以總結(jié)出環(huán)保NGO在華開展的活動(dòng)還局限在宣傳教育和與政府合作開展實(shí)地保護(hù)這兩個(gè)方面，而不得不承認(rèn)僅僅在這兩個(gè)方面有所作為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我國的污染現(xiàn)狀嚴(yán)重，環(huán)保工作形勢嚴(yán)峻。

首先，環(huán)保NGO組織為了提高公眾環(huán)保意識(shí)而開展的活動(dòng)往往無法取得預(yù)期效果，不免流于形式，沒有達(dá)到環(huán)保教育的目的。同時(shí)相較于在發(fā)達(dá)國家的情況，國際環(huán)保NGO組織的公眾參與度較低，導(dǎo)致其真實(shí)影響力也無法與其在發(fā)達(dá)國家的水平同日而語，因此其開展的公眾教育活動(dòng)的效果自然大打折扣。

其次，與政府部門合作開展的實(shí)地保護(hù)可能最后成為政府的政績工程，而沒有真正改善環(huán)境狀況。政府部門在與國際環(huán)保NGO開展實(shí)地保護(hù)時(shí)，各類媒體爭相報(bào)道，但這股環(huán)保熱潮過去之后，公眾的關(guān)注也隨著媒體視線的轉(zhuǎn)移而下降，導(dǎo)致了環(huán)保事業(yè)成為了“走形式”，或者最后變成政府部門的一項(xiàng)“面子工程”或者“政績工程”。而在這個(gè)過程中，國際環(huán)保NGO由于在政策決定和立法執(zhí)行方面都處于一種“沒有發(fā)言權(quán)”的尷尬地位而必須依賴政府，因而實(shí)際上在環(huán)保進(jìn)程中可以做出的實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)較小，無法實(shí)現(xiàn)其最初和政府部門合作的目的。

3 針對(duì)這些問題提出的法律建議

由以上兩個(gè)部分可以看出在環(huán)境保護(hù)的進(jìn)程中，國際環(huán)保NGO還處在扮演一個(gè)“執(zhí)行參與者”的尷尬角色。為了使環(huán)保NGO更好的切實(shí)的開展工作，應(yīng)該賦予其一個(gè)參與決策和監(jiān)督的權(quán)利。下面以國際上環(huán)保NGO對(duì)國際環(huán)保工作進(jìn)程發(fā)揮的作用為對(duì)比，提出對(duì)在華NGO 開展工作的法律建議。

3. 1 參與相關(guān)的環(huán)境立法

國際環(huán)保NGO成為國際環(huán)境條約的參與者和制訂者，在國際環(huán)境領(lǐng)域發(fā)揮了創(chuàng)制作用。它們通過參加國際環(huán)境會(huì)議、參與國際談判、參加環(huán)境條約的擬訂、組織非政府組織論壇等各種方式，促進(jìn)了國際環(huán)境條約的產(chǎn)生和發(fā)展。如在1989年《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》第7屆成員國大會(huì)關(guān)于提高非洲象的保護(hù)等級(jí)爭論時(shí)，世界自然保護(hù)基金會(huì)等環(huán)境NGO向大會(huì)和各成員國提交了一份批駁公約秘書處主張的“獨(dú)立法律意見”，并利用NGO觀察員身份將此問題列入成員國大會(huì)的議程，對(duì)成員國產(chǎn)生了較大的影響。最后大會(huì)決定將非洲象從附錄二提升到附錄一。

因此在我國的環(huán)保實(shí)踐中也應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，例如在開設(shè)有關(guān)環(huán)保立法的聽證會(huì)及專家咨詢會(huì)時(shí)，給予環(huán)保NGO一定席位，有效利用其在國際環(huán)保的工作經(jīng)驗(yàn)和其對(duì)我國環(huán)保情況的深入分析來推動(dòng)我國的環(huán)保進(jìn)程。

3. 2 合作促進(jìn)國際環(huán)境條約在華的實(shí)施以及我國相關(guān)環(huán)境立法的實(shí)施

國際環(huán)保NGO通過與政府的合作幫助政府實(shí)施其簽署或加入的條約。比如，IUCN與中國國家環(huán)?？偩趾炇鹆撕献鱾渫?，自2001年開始在生物多樣性、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域與中國國家環(huán)?？偩值炔块T展開合作，以幫助中國執(zhí)行《生物多樣性公約》，保護(hù)中國的生物多樣性和生態(tài)環(huán)境。國際環(huán)保NGO還作為訴訟方或法律顧問參加國際環(huán)境訴訟程序。例如，綠色和平組織歐洲分會(huì)的德國成員就1992年2月在馬斯特里赫特簽訂的《歐洲聯(lián)盟條約》的合法性向德國憲法法院提出了訴訟。德國憲法法院于1993年7月就該訴訟舉行了口頭聽證會(huì)。

由此可見如果法律可以給予在華環(huán)保NGO組織一個(gè)相應(yīng)的合法的執(zhí)行者地位，將極大地改善環(huán)保NGO現(xiàn)在“有心無力”的尷尬狀況，更好地參與國際環(huán)保條約在華實(shí)施的進(jìn)程，這將有利于我國在環(huán)保方面借鑒發(fā)達(dá)國家的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)提升自身環(huán)保水平達(dá)到國際水平。

3. 3 監(jiān)督相關(guān)環(huán)境法律的實(shí)施

除了參與相關(guān)環(huán)境立法，NGO也應(yīng)該被賦予權(quán)利來監(jiān)督有關(guān)環(huán)境立法的實(shí)施。因?yàn)镹GO是非營利非官方的組織，不代表任何利益組織處在一個(gè)相對(duì)客觀的立場有利于客觀理性的監(jiān)督法律的實(shí)施。并且NGO能更多直接的接觸民眾，能夠迅速地接收并整理民眾環(huán)境的投訴，向相關(guān)部門反映。因此我國法律在接納國際環(huán)保NGO組織參與、執(zhí)行相應(yīng)的環(huán)保立法執(zhí)法活動(dòng)的同時(shí)，也應(yīng)該相應(yīng)的給予其一定的監(jiān)督權(quán)利，從而有效的以NGO組織為媒介將環(huán)保工作和公眾監(jiān)督結(jié)合起來，促進(jìn)環(huán)保工作的切實(shí)履行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)施中的問題并高效解決。