宋丙濤，潘美薇

(河南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 開(kāi)封 475004)

管理學(xué)研究

政府職能的結(jié)構(gòu)與演化
——基于公共產(chǎn)品供給的視角

宋丙濤，潘美薇

(河南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 開(kāi)封 475004)

政府職能的轉(zhuǎn)型遲緩正在成為中國(guó)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，而現(xiàn)有的討論多集中在形而下的執(zhí)行層面，難免出現(xiàn)頭疼醫(yī)頭的痼疾。將政府視為公共產(chǎn)品的提供者，從公共產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)變遷的角度厘清政府職能的發(fā)展脈絡(luò)，特別是強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)決定政府職能的原則。市場(chǎng)實(shí)際上是制度構(gòu)建的產(chǎn)物，是典型的政府提供的公共產(chǎn)品，因此，政府與市場(chǎng)之間不是同一層面的相互替代的關(guān)系，而是上下游的供給與支持的關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，政府就應(yīng)該積極提供發(fā)展型公共產(chǎn)品，推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制的形成與發(fā)展；但當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后，當(dāng)弱勢(shì)群體的生存成為主要的公共產(chǎn)品需求時(shí)，政府的主要職能就是社會(huì)保障體系的構(gòu)建，因此，一個(gè)理想的現(xiàn)代政府職能結(jié)構(gòu)應(yīng)該以兼顧生存與發(fā)展的雙元財(cái)政模式為基礎(chǔ)。

政府職能； 公共產(chǎn)品； 財(cái)政體制

目前，中國(guó)正處在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，不可避免地面臨經(jīng)濟(jì)增速放緩、房地產(chǎn)泡沫、貧富矛盾凸顯、官民矛盾激化等一系列問(wèn)題。實(shí)際上，這些社會(huì)矛盾的根源主要在于公共產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)性矛盾所導(dǎo)致的政府職能的無(wú)所適從。特別是，由于在理論上缺乏對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧發(fā)展矛盾沖突關(guān)系的足夠認(rèn)識(shí)，在現(xiàn)實(shí)中缺乏納稅人的參與溝通機(jī)制與消費(fèi)者的監(jiān)督約束機(jī)制，因此，不僅政府提供的公共產(chǎn)品效率低下、成本奇高，而且所提供的公共產(chǎn)品無(wú)論是質(zhì)還是量，都無(wú)法滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定和諧的共同要求。因此，重新討論政府與市場(chǎng)的關(guān)系，厘清政府職責(zé)所在，特別是在細(xì)分公共產(chǎn)品需求的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)政府的職能，就顯得尤為迫切與重要。

一、文獻(xiàn)回顧：政府職能內(nèi)涵與政府職能劃分的討論

隨著社會(huì)成員對(duì)基本公共服務(wù)需求的快速增長(zhǎng)，教育、醫(yī)療、交通等領(lǐng)域的公共服務(wù)供給滯后問(wèn)題已逐漸凸顯，而政府職能的轉(zhuǎn)變?cè)跇?gòu)建基本公共服務(wù)體系的過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用。正如梁波所說(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)變不僅關(guān)系到基本公共服務(wù)體系自身的構(gòu)建，也與能否實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)[1]。

實(shí)際上，關(guān)于“服務(wù)型政府”的內(nèi)涵與職能定位，國(guó)內(nèi)學(xué)者早就開(kāi)始了一系列的實(shí)踐與討論。學(xué)者高尚全認(rèn)為，政府不僅有責(zé)任為市場(chǎng)主體提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，還要通過(guò)再分配的手段，來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平[2]。趙成福強(qiáng)調(diào)，政府應(yīng)著重做好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)，而把不該管和管不好的事交給市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)[3]。而學(xué)者唐鐵漢同樣認(rèn)為，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能是建設(shè)公共服務(wù)型政府的主要著力點(diǎn)[4]。

而針對(duì)政府盲目擴(kuò)大職能范圍的問(wèn)題，胡家勇提醒道，如果政府一味擴(kuò)大行動(dòng)范圍，而不顧自身的能力與職能核心，就會(huì)導(dǎo)致政府職能的缺位、越位或錯(cuò)位，造成不良后果[5]。另有學(xué)者從學(xué)理的角度指出，政府是現(xiàn)實(shí)中公共產(chǎn)品的重要供給者，因此其政府職能的邊界應(yīng)該與其所提供的公共產(chǎn)品的范圍相匹配。根據(jù)區(qū)域范圍的不同，可將公共產(chǎn)品劃分為由中央政府提供的全國(guó)性公共產(chǎn)品和由地方政府提供的地方性公共產(chǎn)品兩大類[6]。還有學(xué)者的研究指出，由于地方政府更容易了解本地公眾對(duì)公共產(chǎn)品的偏好與需求，因此對(duì)區(qū)域性公共產(chǎn)品而言，地方政府往往比中央政府有更高的供給效率；而針對(duì)全國(guó)性公共產(chǎn)品，考慮到供給成本與收益范圍的不對(duì)等，往往需要由中央政府來(lái)提供[6]。實(shí)際上，關(guān)注中國(guó)發(fā)展的世界銀行的專家們也意識(shí)到，對(duì)大多數(shù)不發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，政府職能的轉(zhuǎn)變與服務(wù)效率的提高是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。世界銀行日前發(fā)布的《全球施政指標(biāo)報(bào)告》指出，新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的政府施政水平改進(jìn)、尤其是在腐敗控制方面取得的成效，推動(dòng)了它們經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期持續(xù)增長(zhǎng)。

近年來(lái)，學(xué)者們的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步得到細(xì)化，劉華從政府的角色定位、職能結(jié)構(gòu)與運(yùn)營(yíng)機(jī)制等方面對(duì)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變中面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)進(jìn)行了總結(jié)[7]。馬斌則強(qiáng)調(diào)了轉(zhuǎn)變中國(guó)政府職能的目標(biāo)與手段。他指出，轉(zhuǎn)變政府職能的近期目標(biāo)是：在現(xiàn)有體制的基礎(chǔ)上，把政府職能轉(zhuǎn)變到提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、創(chuàng)造市場(chǎng)發(fā)展條件和維護(hù)公平正義上，這需要靠技術(shù)變革。而遠(yuǎn)期目標(biāo)是要深化體制改革，建立合理高效配置政府職能的制度路徑，這要靠制度創(chuàng)新[8]。學(xué)者錢津則提醒我們，為避免掉入“中等收入陷阱”，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段，必須明白公共救助與公共服務(wù)的差異，要改變某些公共產(chǎn)品提供過(guò)程中的混亂局面[9]。

總之，所有這些研究都觸及到了問(wèn)題的關(guān)鍵，也指出了問(wèn)題所在，甚至指明了未來(lái)的方向。然而，作為一種理論指導(dǎo)，所有這些討論要么基于當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，只進(jìn)行了“就事論事”的實(shí)證分析；要么基于西方的經(jīng)驗(yàn)，只是進(jìn)行了簡(jiǎn)單的對(duì)比研究，從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)政府職能選擇進(jìn)行的基礎(chǔ)理論分析嘗試還不多見(jiàn)。特別是，關(guān)于政府職能中發(fā)展與穩(wěn)定關(guān)系的學(xué)理探討還比較少，對(duì)發(fā)展型政府職能的局限性及其帶來(lái)的社會(huì)矛盾的必然性還沒(méi)有得到足夠的認(rèn)識(shí)。

二、政府職能的理論基礎(chǔ)：政府和市場(chǎng)的關(guān)系

實(shí)際上，無(wú)論是早期的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)先行者，還是早期的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都深刻地意識(shí)到了政府與市場(chǎng)關(guān)系對(duì)政府職能界定的重要性。作為古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的總結(jié)者，約翰·穆勒曾明確指出：“在我們這個(gè)時(shí)代，無(wú)論是政治科學(xué)中還是在實(shí)際政治中，爭(zhēng)論最多的一個(gè)問(wèn)題都是，政府的職能和作用的適當(dāng)界限在哪里。”

然而在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型完成之后，在現(xiàn)代政府在西方的構(gòu)建任務(wù)完成之后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的討論漸漸銷聲匿跡了。特別是，20世紀(jì)50年代之后，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)更是構(gòu)造了一個(gè)市場(chǎng)先驗(yàn)論基礎(chǔ)上的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)體系，把政府與市場(chǎng)關(guān)系的理論分析徹底與真實(shí)的歷史過(guò)程割裂開(kāi)來(lái)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場(chǎng)是自然演化的產(chǎn)物，市場(chǎng)存在的理由是不需要證明的，市場(chǎng)的有效是必然的，市場(chǎng)的來(lái)源是不需要分析的；而政府則只是等待著隨叫隨到的侍者，是市場(chǎng)失靈時(shí)的必要補(bǔ)充。以此理論為基礎(chǔ)，那些來(lái)自華盛頓的欽定學(xué)者懷揣著各式各樣的目的奔赴世界各地去傳播以消滅當(dāng)?shù)卦兄刃蚺c政府為主要目的的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)福音，試圖構(gòu)建一個(gè)沒(méi)有政府職能基礎(chǔ)的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。然而，以削弱政府為目的的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的福音并未能在非洲、南美及蘇東地區(qū)結(jié)出現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的碩果。相反，以傳統(tǒng)的專制政府為基礎(chǔ)進(jìn)行改良與改造的地區(qū)與國(guó)家卻先后加入了發(fā)達(dá)國(guó)家的行列。

于是關(guān)于如何認(rèn)識(shí)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中政府地位的問(wèn)題再次引起了經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的關(guān)注。一方面，有學(xué)者開(kāi)始從這些發(fā)展差異中注意到政府的存在本身并不是問(wèn)題所在，政府的職能與結(jié)構(gòu)才更為關(guān)鍵[10]；另一方面，也有學(xué)者注意到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)在定義人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)目標(biāo)時(shí)的局限性[11]。

作為產(chǎn)權(quán)決定論的理論基礎(chǔ)，構(gòu)成華盛頓共識(shí)基礎(chǔ)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把產(chǎn)權(quán)主要視為一種人與物的關(guān)系，因而低估了產(chǎn)權(quán)制度包含的人與人之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，從而完全忽略了主權(quán)結(jié)構(gòu)的意義。這種理論，在自然資源相對(duì)豐富的洛克、斯密時(shí)代與美國(guó)西部時(shí)代，在圈地還可以非競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行的時(shí)代，或許還是有道理的。然而，在資源不是無(wú)限的后斯密狀態(tài)，在人與人的生存競(jìng)爭(zhēng)必須依賴于對(duì)資源的占有的現(xiàn)代社會(huì)中，這種定義完全模糊了公共決策過(guò)程中經(jīng)濟(jì)利益的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系與主權(quán)本質(zhì)。事實(shí)上，產(chǎn)權(quán)是人和人對(duì)于物的關(guān)系，是人和人關(guān)于對(duì)資源利用機(jī)會(huì)的博弈的結(jié)果，是國(guó)家主權(quán)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，而不是上帝賜予的“免費(fèi)午餐”。因此，作為市場(chǎng)制度前提的產(chǎn)權(quán)確立的過(guò)程與制度基礎(chǔ)是需要重新研究的，甚至構(gòu)成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中最為棘手的制度構(gòu)建難題。

確實(shí)，正是由于忽略了市場(chǎng)與產(chǎn)權(quán)的歷史與制度特征，忽略了它們產(chǎn)生過(guò)程的經(jīng)濟(jì)合理性討論，奧利弗·威廉姆森才會(huì)以圣經(jīng)式的口吻宣稱“起初是存在市場(chǎng)的”。更為甚者，許多新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論不是將市場(chǎng)理解為社會(huì)制度，而是試圖將所有的制度都視為市場(chǎng)。對(duì)威廉姆森和其他一些學(xué)者來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就是普遍條件，據(jù)稱它反映了人類本質(zhì)自然的、持續(xù)性的進(jìn)步特征[12]。

一再出現(xiàn)的發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、落后國(guó)家的貧困頑疾[13]與反復(fù)出現(xiàn)的發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)混亂卻表明，產(chǎn)權(quán)制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)絕對(duì)不是人類社會(huì)的終點(diǎn)，更不是現(xiàn)代文明的本質(zhì)[14]。這些把市場(chǎng)制度視為一種理所當(dāng)然的自然狀態(tài)、而不是一個(gè)制度變遷過(guò)程的結(jié)果的觀點(diǎn)誤導(dǎo)了發(fā)展中國(guó)家的轉(zhuǎn)型進(jìn)程。特別是，當(dāng)這種類型的經(jīng)濟(jì)理論運(yùn)用到真實(shí)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題時(shí)，我們就看到了悲劇性的一面。1989年以來(lái)，東歐經(jīng)濟(jì)就不時(shí)受到誤導(dǎo)性的、不成熟的經(jīng)濟(jì)政策的危害，諸如“休克療法”。這些政策背后的關(guān)鍵假設(shè)是，一旦掃除舊的政權(quán)體制，市場(chǎng)秩序?qū)⒆詣?dòng)擴(kuò)展，并在人類關(guān)系的原始基礎(chǔ)上迅猛發(fā)展。正如頗有影響力的西方顧問(wèn)杰弗里·薩克斯所堅(jiān)決主張的“一旦中央計(jì)劃的官僚們下臺(tái)，市場(chǎng)就會(huì)發(fā)展起來(lái)”。確實(shí)，中央計(jì)劃官僚的壟斷必須打破，但可能替代中央計(jì)劃的競(jìng)爭(zhēng)者決不只是市場(chǎng)體制，與市場(chǎng)一樣虎視眈眈的壟斷集團(tuán)與特許制度同樣隨時(shí)準(zhǔn)備復(fù)辟或復(fù)出。換句話說(shuō)，即使廢除了中央集權(quán)的政府，市場(chǎng)也未必會(huì)自發(fā)發(fā)展起來(lái)。

當(dāng)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)一再?gòu)?qiáng)調(diào)市場(chǎng)交易是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本動(dòng)力源泉時(shí)，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院的經(jīng)濟(jì)史學(xué)家愛(ài)潑斯坦教授卻認(rèn)真討論了市場(chǎng)從何而來(lái)的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)英國(guó)與意大利北部諸城市共和國(guó)的市場(chǎng)發(fā)展興衰成敗歷史的比較，他得出結(jié)論，市場(chǎng)實(shí)際上是由國(guó)家政府提供的公共產(chǎn)品，而不是天上掉下來(lái)的餡餅。愛(ài)潑斯坦研究了國(guó)家形成對(duì)近代歐洲崛起的影響，他強(qiáng)調(diào)，國(guó)家政府的構(gòu)建才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性條件。而在近代早期的歐洲，只有英國(guó)具備了這個(gè)條件，因此，它才成為第一個(gè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成功的國(guó)家。愛(ài)潑斯坦還指出，作為公共產(chǎn)品，市場(chǎng)實(shí)際上是制度構(gòu)建的產(chǎn)物，因此，國(guó)家政府在市場(chǎng)產(chǎn)生與發(fā)展的過(guò)程中的作用是不可替代的[15]。

如果沒(méi)有這些近代的非民主、非現(xiàn)代國(guó)家政府的保證，就不會(huì)有市場(chǎng)制度的誕生與發(fā)展。相反，由于缺乏適當(dāng)?shù)膰?guó)家政府來(lái)支持市場(chǎng)的發(fā)展，許多非洲、南美、東歐國(guó)家都陷入了多年的經(jīng)濟(jì)衰退和動(dòng)蕩之中[16]。因此，是適當(dāng)?shù)膰?guó)家政府決定了市場(chǎng)機(jī)制的產(chǎn)生，而不是政府的消失允許了市場(chǎng)機(jī)制的自動(dòng)生成或市場(chǎng)失靈了才由政府予以補(bǔ)充。

總之，“市場(chǎng)失效論”認(rèn)為市場(chǎng)失靈了才需要政府。但這是和歷史事實(shí)不一致的。歷史上的大多數(shù)國(guó)家，都是國(guó)家政府出現(xiàn)了卻還沒(méi)有完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，當(dāng)然也就無(wú)法判斷市場(chǎng)在哪里失靈。因此，歷史的邏輯并不是先有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)無(wú)效了才由國(guó)家政府予以補(bǔ)充。相反，我們看到，國(guó)家政府是先于市場(chǎng)失效而存在的，發(fā)達(dá)國(guó)家早期政府的主要職能就是提供市場(chǎng)機(jī)制。不承認(rèn)這個(gè)歷史前提，我們就沒(méi)有可能為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府職能轉(zhuǎn)變提供一個(gè)路線圖，就無(wú)法在面臨已經(jīng)存在政府的前提下來(lái)討論政府職能的轉(zhuǎn)型路徑。

三、政府職能轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)與歷史背景

盡管現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)未能提供一個(gè)國(guó)家構(gòu)建市場(chǎng)的制度創(chuàng)新理論，但它的供求理論卻仍然給了我們?cè)S多啟發(fā)。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)一直強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中需求與供給的相匹配性，認(rèn)為需求的結(jié)構(gòu)與數(shù)量決定了供給的結(jié)構(gòu)與數(shù)量。類似地，我們認(rèn)為，在政府職能方面同樣是公共產(chǎn)品的需求決定了公共產(chǎn)品的供給，并進(jìn)而決定了政府的職能與結(jié)構(gòu)。這個(gè)需求結(jié)構(gòu)與目標(biāo)選擇的細(xì)節(jié)決定了政府的職能轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功垂成敗，而現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要政府提供的公共產(chǎn)品正是有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)展型公共產(chǎn)品。然而，能夠提供發(fā)展型公共產(chǎn)品的現(xiàn)代政府卻是脫胎于舊的公共產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)決定的舊政府職能與結(jié)構(gòu)的。不了解這個(gè)舊的政府職能的需求背景，新的政府職能構(gòu)建就無(wú)從下手。

人類社會(huì)的發(fā)展歷史告訴我們，任何一個(gè)國(guó)家的居民所需要的第一個(gè)基本公共產(chǎn)品都是生存保障。換句話說(shuō)，人類發(fā)展的歷史首先是以集體生存為目標(biāo)的國(guó)家政府結(jié)構(gòu)變遷的歷史，而不是以發(fā)展為目標(biāo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史。更有甚者，不僅現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的發(fā)展型公共產(chǎn)品不是早期政府的職能目標(biāo)，而且也只有在這個(gè)發(fā)展型公共產(chǎn)品同時(shí)也能夠提供生存保障職能的前提下，發(fā)展型政府職能的轉(zhuǎn)型才有可能受到支持，并進(jìn)而得到實(shí)現(xiàn)。因此，現(xiàn)代國(guó)家政府的構(gòu)建也必須首先從保證基本的集體生存公共產(chǎn)品的提供開(kāi)始*即使公認(rèn)的最缺乏國(guó)防壓力的美國(guó)的政府也是從武力擠壓當(dāng)?shù)赜〉诎踩说纳婵臻g、擴(kuò)大歐洲移民的生存資源開(kāi)始其基本職能的，更不要說(shuō)第一個(gè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)國(guó)家英國(guó)早期將財(cái)政開(kāi)支的80%用于海軍的歷史了。。

人類的文明演化歷史告訴我們，文明的誕生與發(fā)展正是追求生存型公共產(chǎn)品供給機(jī)制改進(jìn)的歷史。正如湯因比的文明挑戰(zhàn)理論所揭示的那樣，早期文明的出現(xiàn)其實(shí)是各個(gè)民族或區(qū)域在應(yīng)對(duì)生存挑戰(zhàn)的過(guò)程中集體行動(dòng)的結(jié)果。當(dāng)然，人類之所以能夠超越其他動(dòng)物有效地應(yīng)對(duì)各種生存挑戰(zhàn)，主要是因?yàn)槿祟惪梢栽诨騻鬟f的經(jīng)驗(yàn)積累之外，通過(guò)文化、社會(huì)與正式制度的方式來(lái)安排集體生存行動(dòng)，應(yīng)對(duì)環(huán)境的變化[17]。相反，正是由于過(guò)于依賴變化緩慢的基因機(jī)制，很多個(gè)體能力超群的動(dòng)物先后消失了，只有少數(shù)幾個(gè)演化出來(lái)社會(huì)屬性的動(dòng)物才得以生存下來(lái)并發(fā)展壯大，而發(fā)展出來(lái)文化傳承機(jī)制的人類自然成了集體生存競(jìng)爭(zhēng)中的翹楚?？傊M管人類的個(gè)體能力并不是自然界最為突出的，但人類卻通過(guò)社會(huì)組織與文化傳承創(chuàng)造了一種獨(dú)特的集體行動(dòng)方式，并成為人類文明社會(huì)的基礎(chǔ)。因此，是人類構(gòu)建的公共經(jīng)濟(jì)體制的效率優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)了人類個(gè)體能力不足的缺陷，而國(guó)家治理結(jié)構(gòu)與政府職能變遷正是這樣一種集體行動(dòng)與體制變遷的表現(xiàn)形式與努力結(jié)果。

當(dāng)然，除了應(yīng)對(duì)自然界的環(huán)境變化之外，在人類社會(huì)出現(xiàn)之后的大多數(shù)時(shí)間里，人與人的關(guān)系、特別是群體與群體的關(guān)系構(gòu)成了人類社會(huì)與文明模式變遷的核心與關(guān)鍵。而以群體關(guān)系為主要目標(biāo)的地緣政治格局的變化同樣是以集體生存為目標(biāo)的，并影響著制度演進(jìn)的方向。以至于，長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建與變化并未把今天大家關(guān)注的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題視為自己的主要目標(biāo)，相反，國(guó)防體系的構(gòu)建與國(guó)內(nèi)秩序的調(diào)整始終是絕大多數(shù)早期人類社會(huì)的主要的集體行動(dòng)的目標(biāo)。換句話說(shuō)，對(duì)整個(gè)人類的歷史來(lái)說(shuō)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的追求行為很可能并不是一個(gè)典型的經(jīng)濟(jì)事實(shí)*與此相對(duì)應(yīng)的人的概念，是只包括發(fā)達(dá)國(guó)家或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的人在內(nèi)的“狹義的人”。，因?yàn)橐粋€(gè)真正的理性人追求的首要目標(biāo)不可能是人均收入的增加，而應(yīng)該是確保生存的條件。而在這些生存條件的提供中，不僅國(guó)防活動(dòng)的多少、內(nèi)部秩序的好壞不能在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的計(jì)算中得到充分體現(xiàn)，而且人類社會(huì)主流的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也會(huì)首先關(guān)注食品的生產(chǎn)與保存，而不是以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的市場(chǎng)交易活動(dòng)。特別是，在集體生存面對(duì)挑戰(zhàn)、生存環(huán)境發(fā)生巨變的條件下，以二戰(zhàn)后美國(guó)的典型經(jīng)濟(jì)事實(shí)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)規(guī)律很可能就會(huì)完全失效，以個(gè)人主義為基礎(chǔ)的自然科學(xué)研究方法就可能完全失去解釋能力。只有在生存問(wèn)題完全得到解決，特別是，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果得以普及從而使得絕大多數(shù)人的生存擔(dān)憂漸漸消失之后，以微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)為根基的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)才逐漸成了發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流。

因此，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，以“理性人”為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，自然無(wú)法解釋經(jīng)濟(jì)起步過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)行為特征，以主流經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)自然無(wú)法指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步與持續(xù)。我們甚至可以說(shuō)，因?yàn)樾轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)也是以新古典模型為基礎(chǔ)的，因此對(duì)市場(chǎng)機(jī)制與產(chǎn)權(quán)制度的強(qiáng)調(diào)并不能給發(fā)展中國(guó)家的追趕提供幫助。因此，無(wú)論是政治上的民主化，還是經(jīng)濟(jì)上的市場(chǎng)化，由于缺乏對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府職能內(nèi)涵的基本理解，這些來(lái)自主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的共識(shí)與努力并未能獲得廣大貧困地區(qū)人民的共識(shí)與支持。相反，那些傳統(tǒng)的社會(huì)文化與宗教組織以及極端的民粹主義政治家卻經(jīng)常可以用簡(jiǎn)潔有力的生存經(jīng)濟(jì)模式來(lái)誘導(dǎo)那些在生存困境中拼命掙扎的弱勢(shì)群體。1930年代的希特勒和21世紀(jì)的塔利班都嫻熟地掌握了落后地區(qū)貧困民眾的公共產(chǎn)品偏好與集體生存需求，從而獲得了一定范圍的民眾支持。事實(shí)上，在現(xiàn)代文明轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，特別是在市場(chǎng)機(jī)制逐漸擴(kuò)大其適用范圍的過(guò)程中，對(duì)利潤(rùn)目標(biāo)的追求也是逐漸被大多數(shù)經(jīng)濟(jì)行為主體接受的。而早期學(xué)者對(duì)“自然價(jià)格”“公平價(jià)格”的反復(fù)回歸卻表明，完全追求利潤(rùn)最大化的行為實(shí)際上是不利于集體生存目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因而遭到了關(guān)注弱勢(shì)群體生存問(wèn)題的精英圣賢的反對(duì)與抵制*2007年美國(guó)政治學(xué)暢銷書(shū)《理性選民的神話》(Caplan,2007)對(duì)民主典范國(guó)家的美國(guó)選民非理性選擇的無(wú)奈指責(zé)再次暴露了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)忽視與誤解弱勢(shì)群體的公共產(chǎn)品與生存保障追求的自負(fù)與狂妄。。

只是到了近代，隨著英國(guó)的成功，特別是當(dāng)英國(guó)贏得了一系列的海外戰(zhàn)爭(zhēng)、并獲得了大量的海外殖民地之后，世人才見(jiàn)識(shí)了一個(gè)全新且有效的公共經(jīng)濟(jì)機(jī)制與生存競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制[18]215-275，生存的邏輯才得以演變成了發(fā)展的邏輯。而中國(guó)三十多年來(lái)的改革開(kāi)放正是通過(guò)類似的政府職能目標(biāo)變遷創(chuàng)造了一次新的追趕與超越的機(jī)會(huì)。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始了由以溫飽為主要目標(biāo)的生存型階段向以人的自身發(fā)展為主要目標(biāo)的發(fā)展型階段的轉(zhuǎn)型，但實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政府職能與結(jié)構(gòu)卻還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)類似的變遷，因此矛盾的激化自然不可避免。從生存型政府職能向發(fā)展型政府職能過(guò)渡，是我國(guó)三十多年改革發(fā)展的必然結(jié)果，也是新階段改革深化與發(fā)展升級(jí)的重要背景[19]。不理解這個(gè)背景，對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變就不可能有符合實(shí)際的認(rèn)識(shí)，推進(jìn)改革深化的機(jī)制變遷就不可能找到真正合適的路徑。

四、道路選擇：有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)展型政府職能

中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建已經(jīng)取得了巨大的進(jìn)展，2002年進(jìn)入世界貿(mào)易組織之后的表現(xiàn)更似震驚了世界，然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的各種弊端也暴露無(wú)遺，政府職能的滯后更是導(dǎo)致了各種社會(huì)矛盾的激化與累積。特別是，以前沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)的私人產(chǎn)權(quán)沖突，以及私人產(chǎn)權(quán)保護(hù)對(duì)政府職能的更高要求都使得傳統(tǒng)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)相形見(jiàn)絀。更何況，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展需要更加穩(wěn)定的制度預(yù)期與“適銷對(duì)路”的政府職能，特別是對(duì)有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)展型公共產(chǎn)品的需求進(jìn)一步增加。如何構(gòu)建一個(gè)能把有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定結(jié)合起來(lái)的現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)體制，正在成為我國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)調(diào)整與制度職能變遷的關(guān)鍵。無(wú)論是可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、還是和諧的社會(huì)關(guān)系，中國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展正亟須一個(gè)能把公私經(jīng)濟(jì)有效交易機(jī)制涵蓋在內(nèi)、能為不同經(jīng)濟(jì)利益主體的沖突提供協(xié)商解決渠道的發(fā)展型政府。換句話說(shuō)，中國(guó)的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在脫離自發(fā)的構(gòu)建階段，而逐漸進(jìn)入了自覺(jué)的構(gòu)建階段。正是從這個(gè)意義上講，構(gòu)建新的發(fā)展型政府職能結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真正前提。

事實(shí)上，盡管對(duì)成功的西方的范圍有所爭(zhēng)論，但對(duì)“英美的政府為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支持”這一判斷，學(xué)界正在取得越來(lái)越多的共識(shí)[18]168-214。眾所周知，雖然對(duì)議會(huì)的“憲政”構(gòu)建來(lái)說(shuō)，英國(guó)的光榮革命似乎只是1688年間的事情，但英國(guó)的發(fā)展型政府職能結(jié)構(gòu)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供公共服務(wù)是從15世紀(jì)的圈地運(yùn)動(dòng)就開(kāi)始了。正是圈地運(yùn)動(dòng)確定的土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)及其所有權(quán)界定的方式為后來(lái)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了第一個(gè)制度基礎(chǔ)。換句話說(shuō)，正是政府支持下的圈地運(yùn)動(dòng)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展掃清了第一個(gè)制度障礙，樹(shù)立了英國(guó)政府為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的職能模板，并成為引領(lǐng)英國(guó)200年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)展型政府供給發(fā)展型公共產(chǎn)品的里程碑，同時(shí)為國(guó)內(nèi)市場(chǎng)秩序保障、公共設(shè)施構(gòu)建、國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)拓等方面的職能轉(zhuǎn)型奠定了法理基礎(chǔ)。

然而，為什么英國(guó)的政府能夠?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供發(fā)展型公共產(chǎn)品？答案在于英國(guó)近代經(jīng)濟(jì)革命的本質(zhì)。確實(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)史、政治史研究的推進(jìn)，已經(jīng)有越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到近代產(chǎn)業(yè)革命的本質(zhì)實(shí)際上是政府職能的轉(zhuǎn)變與財(cái)政體制的創(chuàng)新[20-21]。他們強(qiáng)調(diào)，英美經(jīng)濟(jì)在近代競(jìng)爭(zhēng)中的勝利既不是工業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)的結(jié)果，也不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功，而僅僅是國(guó)家軍事實(shí)力在生存競(jìng)爭(zhēng)——戰(zhàn)爭(zhēng)中取勝的產(chǎn)物。是英國(guó)在全球的勝利為英國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了廣闊的市場(chǎng)，而廣闊的市場(chǎng)空間又為英國(guó)的制造業(yè)的規(guī)模擴(kuò)大與現(xiàn)代能源利用提供了扎實(shí)的效率基礎(chǔ)與強(qiáng)勁的推廣動(dòng)力[18]215-275。換句話說(shuō)，是軍事戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利在先，工業(yè)革命的爆發(fā)在后，工業(yè)革命某種程度上說(shuō)是軍事成功的產(chǎn)物，而軍事成功是英國(guó)政府職能轉(zhuǎn)換的標(biāo)志。

但為何英國(guó)能具有超凡脫俗的軍事能力？答案全在于政府職能與財(cái)政體制的結(jié)構(gòu)演化。作為早期集體生存公共產(chǎn)品供給的主要模式之一，英國(guó)在近代戰(zhàn)爭(zhēng)中獲勝的能力，是其公共財(cái)政體制與現(xiàn)代政府職能結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，英國(guó)工業(yè)革命的真正基礎(chǔ)并不是所謂以蒸汽機(jī)為主要表現(xiàn)形式的機(jī)器大工業(yè)，而是17世紀(jì)開(kāi)始的預(yù)算革命及其建立的現(xiàn)代政府職能。因此，所謂的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型實(shí)際上是財(cái)政制度的變遷與政府職能的調(diào)整。正如市場(chǎng)機(jī)制帶來(lái)的討價(jià)還價(jià)導(dǎo)致了效率的提高與經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)一樣，英國(guó)公共財(cái)政體制中納稅人與政府的討價(jià)還價(jià)帶來(lái)了公共經(jīng)濟(jì)效率的提高、現(xiàn)代國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)能力的提升與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的繁榮。預(yù)算革命與政府職能轉(zhuǎn)型先于產(chǎn)業(yè)革命的原因正在于此。

當(dāng)然，國(guó)家政府職能支持現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑并非只有一條。后來(lái)的追趕者——美國(guó)就為我們展示了另一條方向迥異的政府職能轉(zhuǎn)型與財(cái)政體制模式。由于獨(dú)特的地緣政治結(jié)構(gòu)，對(duì)國(guó)防壓力感受較弱的美國(guó)政府的發(fā)展型職能主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。而在反政府的文化背景中脫穎而出的美國(guó)現(xiàn)代政府職能主要體現(xiàn)在以政府公信力為基礎(chǔ)的信用體系的構(gòu)建上，然后由各級(jí)地方政府與股份責(zé)任公司在供需雙方討價(jià)還價(jià)的基礎(chǔ)決定基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。經(jīng)濟(jì)史學(xué)家早就觀察到美國(guó)后來(lái)居上的這個(gè)制度優(yōu)勢(shì)，他們甚至認(rèn)識(shí)到，正是美國(guó)的政府公信力支撐的資本市場(chǎng)的發(fā)展與公司治理結(jié)構(gòu)的改善帶來(lái)了19世紀(jì)美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的改善與經(jīng)濟(jì)的快速追趕與超越。

由此可見(jiàn)，盡管對(duì)政府職能的內(nèi)涵，可以有各種各樣的解讀，但其本質(zhì)卻沒(méi)有變化。即所謂的現(xiàn)代政府職能其實(shí)就是有效提供現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的發(fā)展型公共產(chǎn)品與服務(wù)。因此，有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府職能的核心是提供更為有效的公共服務(wù)，而供求雙方參與公共服務(wù)的決策過(guò)程及效率監(jiān)督與過(guò)程審核則是現(xiàn)代政府的主要結(jié)構(gòu)特征。換句話說(shuō)，對(duì)于我國(guó)目前的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型而言，不僅現(xiàn)代政府職能的缺失已成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)的瓶頸，而且如何確保政府職能的“適銷對(duì)路”的財(cái)政體制同樣是改革深化的關(guān)鍵。因此，如何迅速構(gòu)建有效的公共財(cái)政制度、完善現(xiàn)代政府職能正在成為我國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型成功與否的關(guān)鍵。

五、市場(chǎng)失靈：關(guān)于未來(lái)政府職能結(jié)構(gòu)的思考

在構(gòu)建公共財(cái)政機(jī)制、追求有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代政府職能的同時(shí)，我們同樣也不能忘記市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的災(zāi)難。即有可能被一心服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代政府忽略的弱勢(shì)群體的生存條件惡化問(wèn)題。確實(shí)，盡管有利于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但那種能確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共財(cái)政機(jī)制與現(xiàn)代政府職能確實(shí)無(wú)法滿足所有公民、特別是弱勢(shì)群體的生存公共品需求。而隨著產(chǎn)權(quán)界定的完成與市場(chǎng)機(jī)制的到位，弱勢(shì)群體生存資料的匱乏正日益成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。在前現(xiàn)代社會(huì)中，由于自然資源的公共產(chǎn)權(quán)與教會(huì)或家族等非正式公共經(jīng)濟(jì)制度的存在，弱勢(shì)群體的保護(hù)長(zhǎng)期構(gòu)成了社會(huì)結(jié)構(gòu)的主要職能，以致為窮人提供生存保障的功能一直未能在現(xiàn)代政府職能中得到體現(xiàn)。然而，在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，一方面是公共產(chǎn)權(quán)漸漸消失，一方面是傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)先后瓦解，因此現(xiàn)代政府難免遭遇弱勢(shì)群體追求生存保障公共產(chǎn)品的需求壓力。若政府應(yīng)對(duì)不當(dāng)，必然導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)的混亂與無(wú)序，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展自然無(wú)從談起。

事實(shí)上，學(xué)者們?cè)缇驼J(rèn)識(shí)到了在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中窮人生存條件可能會(huì)惡化的事實(shí)*馬克思、凱恩斯的學(xué)說(shuō)都是由此問(wèn)題而引起的。，但很少有學(xué)者從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)討論導(dǎo)致弱勢(shì)群體生存保障條件消失的合法的產(chǎn)權(quán)制度變遷過(guò)程中的非理性因素。有些理想主義者試圖通過(guò)公有制的辦法來(lái)解決問(wèn)題，而另一些稍有良心的資產(chǎn)階級(jí)思想家則試圖通過(guò)改良的辦法來(lái)解決問(wèn)題。例如，他們主張改善窮人的生存條件，特別是試圖在確保現(xiàn)有制度的條件下逐步吸收弱勢(shì)群體進(jìn)入決策程序，同時(shí)擴(kuò)大政府的職能范圍，增加社會(huì)福利。正是在這個(gè)背景下，作為對(duì)這個(gè)資本主義制度核心的公共經(jīng)濟(jì)體制的一種矯枉過(guò)正，參加選舉的權(quán)利逐步被賦予了作為社會(huì)大多數(shù)的社會(huì)底層的廣大民眾手中。1950年代以來(lái)，正是由于工人階級(jí)的參政，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府不僅先后開(kāi)始提供弱勢(shì)群體生存保障的公共品，而且構(gòu)建了民主財(cái)政以取代過(guò)去的僅有富人參與決策的公共財(cái)政機(jī)制，于是政府職能范圍的擴(kuò)大與公共開(kāi)支的規(guī)模擴(kuò)張就成為一種普遍規(guī)律[22]。

然而，缺乏經(jīng)濟(jì)理性基礎(chǔ)的民主財(cái)政的流行與政府職能的擴(kuò)張很快就帶來(lái)了未曾預(yù)料的惡果。一方面，民主財(cái)政引發(fā)的民粹主義與生存競(jìng)爭(zhēng)恐慌仍有可能在人類生存技術(shù)使得人類可以消費(fèi)的生存資源早已超越了馬爾薩斯陷阱的條件下導(dǎo)致戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)；另一方面，這種不以公共產(chǎn)品交易為基礎(chǔ)的民主財(cái)政傾向與政府職能擴(kuò)張，必然帶來(lái)公共經(jīng)濟(jì)效率的下降與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯，其結(jié)果必然是美國(guó)式的經(jīng)濟(jì)危機(jī)與希臘式的債務(wù)危機(jī)。

確實(shí)，作為一種人道主義基礎(chǔ)之上的社會(huì)正義的追求，如果對(duì)弱勢(shì)群體的救助與保障是建立在民主投票的基礎(chǔ)之上，而不是經(jīng)濟(jì)交易的基礎(chǔ)之上，財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大與收入再分配的界限就缺乏合理的依據(jù)而淪為純粹的利益之爭(zhēng)，進(jìn)而很容易變?yōu)檎味窢?zhēng)或軍事戰(zhàn)爭(zhēng)。而戰(zhàn)爭(zhēng)威脅可能會(huì)帶走成千上萬(wàn)人的寶貴生命的災(zāi)難性后果，使我們對(duì)民主財(cái)政的經(jīng)濟(jì)陷阱心有余悸，同時(shí)也構(gòu)成了西方政治思潮中的自由主義與保守主義反復(fù)回歸的正真原因。因此如何創(chuàng)新財(cái)政體制，在不造成經(jīng)濟(jì)惡果的前提下確保弱勢(shì)群體的生存保障的民生公共品的供給，就成為對(duì)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)型的最高要求。

誠(chéng)然，弱勢(shì)群體、特別是失業(yè)者，未能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獲得必要的生存保障收入，很可能是其競(jìng)爭(zhēng)能力差與運(yùn)氣差的自然結(jié)果。但市場(chǎng)制度通過(guò)產(chǎn)權(quán)的清晰界定，把弱勢(shì)群體賴以生存的公共資源給瓜分了，卻肯定會(huì)帶來(lái)社會(huì)救助機(jī)制的消失。很顯然，對(duì)這些弱勢(shì)群體的生存保障而言，市場(chǎng)機(jī)制是無(wú)能為力的，因此現(xiàn)代政府通過(guò)一定的管道進(jìn)行一定程度的收入再分配進(jìn)行補(bǔ)償就是合乎經(jīng)濟(jì)學(xué)道理的，更是社會(huì)穩(wěn)定的需要與社會(huì)正義的體現(xiàn)。

但同時(shí)，我們也必須清楚，政府的救助保障職能不能傷害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身對(duì)發(fā)展型公共產(chǎn)品的需求。確實(shí)，在現(xiàn)代政府職能構(gòu)建的過(guò)程中，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展就要求執(zhí)行發(fā)展型政府職能，即通過(guò)付費(fèi)者參與決策的機(jī)制來(lái)保證發(fā)展型公共產(chǎn)品的提供效率；而關(guān)注弱勢(shì)群體則意味著推崇生存型政府職能，即通過(guò)弱勢(shì)群體參與公共政策的制定來(lái)確保社會(huì)的和諧。很顯然，不僅執(zhí)行發(fā)展職能的公共財(cái)政與確保生存職能的民主財(cái)政二者的合理性與提供機(jī)制完全不同，而且二者追求的公共產(chǎn)品也是完全不同，甚至這兩類公共產(chǎn)品的供給還構(gòu)成了直接的政府職能相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在此利益沖突的背景下，作為一個(gè)后發(fā)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型國(guó)家，在轉(zhuǎn)型過(guò)程中改進(jìn)不必要的制度缺陷、特別是追求社會(huì)正義，不僅是社會(huì)穩(wěn)定的需要，更是一個(gè)歷史進(jìn)步的必然。換句話說(shuō)，民主財(cái)政的正義理念應(yīng)該成為我們構(gòu)建的現(xiàn)代政府職能的組成部分，但民主財(cái)政對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響又是我們必須避免的，于是，一個(gè)包含了發(fā)展支持職能與生存保障職能的政府體制就成為了我們的探索方向。

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革的基本目標(biāo)就是追求中國(guó)人民的幸福與發(fā)展，幸福與發(fā)展的追求自然不能忽視弱勢(shì)群體的基本生存保障。但追求生存保障未必非要通過(guò)民主財(cái)政這樣一種極端的手段。事實(shí)上，我國(guó)目前的財(cái)政體制是通過(guò)民生財(cái)政來(lái)解決現(xiàn)實(shí)民生保障的。作為公共財(cái)政的必要補(bǔ)充，民生財(cái)政體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)與現(xiàn)代文明對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷與對(duì)社會(huì)正義的追求，讓即使不付費(fèi)的弱勢(shì)群體也能夠享受到最基本的保障生存的公共產(chǎn)品。當(dāng)然，如何用制度的完善來(lái)確保在財(cái)政決策的過(guò)程中不忽視民生財(cái)政，如何完善現(xiàn)代政府的職能范圍，既能保證公共財(cái)政的效率，又能體現(xiàn)民生財(cái)政的要求，就成為中國(guó)財(cái)政體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變所追求的目標(biāo)。

正是在這個(gè)背景下，我們認(rèn)為，用改進(jìn)決策機(jī)制的辦法來(lái)替代政府職能范圍的界定很可能是一種更為靈活的制度安排。一方面，用民生財(cái)政和財(cái)政民主的改革導(dǎo)向來(lái)替代全民參與的民主財(cái)政，強(qiáng)調(diào)決策過(guò)程的多元化或雙元結(jié)構(gòu)(比如政協(xié)與人大的雙元機(jī)制)，從而讓弱勢(shì)群體的基本需求有一個(gè)訴求渠道與保障機(jī)制；另一方面，用公共財(cái)政機(jī)制讓付費(fèi)的大納稅人顯示偏好[18]1-35，從而決定發(fā)展型公共產(chǎn)品提供的數(shù)量與結(jié)構(gòu)，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。總之，在這個(gè)現(xiàn)代化的政府職能完善過(guò)程中，通過(guò)一定的公眾參與度確保弱勢(shì)群體生存與社會(huì)秩序穩(wěn)定，而通過(guò)納稅人對(duì)公共產(chǎn)品交易過(guò)程的參與確保市場(chǎng)發(fā)展的效率，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

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【責(zé)任編輯 郭 玲】

Structure and Evolution of Government Functions——From the Perspective of the Supply of Public Goods

SONG Bing-tao,PAN Mei-wei

(School of Economics,Henan University,Kaifeng,Henan 475004,China)

Delayed transformation of government functions is becoming a bottleneck to the further development of China,and the existing discussions mostly focus on the implementation of policy.In this paper,we regarded the government as a supplier of public goods,and investigated the history of the development of government functions from the view of the demand structure of public goods,especially emphasized the principle of public product demand structure determining the function of the government.The market is actually a product of the institution construction,is a typical public goods provided by the government;therefore,the government and the market are not in the same level of mutual substitution relationship,but the relationship between supply and support of the upstream and downstream.Secondly,in the early stage of the development of market economy,the government should provide developmental public goods,and promote the formation and development of the market mechanism.However,in a developed market economy,when the demand for survival public goods by weak is becoming more and more urgent,the government should construct a system of social welfare for them to make sure their opportunity to live.Therefore,an ideal structure of modern government functions should be a dual financial model that could balance survival and development of public goods.

government functions;public goods;fiscal system

2016-09-28

教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“黃河文明演化的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析”(14JJD790012)；新型城鎮(zhèn)化與中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)河南省協(xié)同創(chuàng)新中心提供的資助。

宋丙濤(1965-)，男，河南輝縣人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，主要研究方向：公共經(jīng)濟(jì)制度變遷與文明演變。

F123.15

A

1005-6378(2016)06-0088-08

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.06.013