翟繼光

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟法學(xué)院，北京 100088)

預(yù)算法定原則的起源及其基本構(gòu)成要素

翟繼光

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟法學(xué)院，北京 100088)

構(gòu)建中國公共預(yù)算法律框架必須遵循預(yù)算法定原則。現(xiàn)代預(yù)算制度起源于英國，與稅收法定原則同步。從18世紀到19世紀，英國通過一系列法律實現(xiàn)了預(yù)算法定原則。美國在其憲法中規(guī)定了稅收法定原則和財政支出法定原則。美國在20世紀初開始建立預(yù)算制度，通過1921年的《預(yù)算和會計法》，預(yù)算法定原則得以在美國確立。19世紀以后，法國、荷蘭、德國、芬蘭等諸多國家開始在憲法中明確規(guī)定預(yù)算法定原則，標志世界范圍內(nèi)預(yù)算法定原則的確立。預(yù)算法定原則由三個基本要素組成：涵蓋全部財政收支的預(yù)算、受憲法約束的一年期法案和由法律確定預(yù)算外開支。世界各國憲法對預(yù)算案的要求包括：采取法律的形式、預(yù)算編制權(quán)屬于政府、預(yù)算案不能成為征稅依據(jù)、不得剝奪人民依法享有的權(quán)利、預(yù)算案的效力期限為一年、預(yù)算案必須遵循收支平衡原則、預(yù)算案不得成為非法定支出的依據(jù)以及預(yù)算編制應(yīng)遵循相關(guān)的技術(shù)要求。世界各國憲法解決預(yù)算與實際開支情況不符問題的方法包括：超預(yù)算、預(yù)先開支和預(yù)算效力延長。

憲法；預(yù)算；預(yù)算法定；基本要素

構(gòu)建中國公共預(yù)算法律框架必須遵循預(yù)算法定原則，而預(yù)算法定原則的研究必須以歷史的眼光和比較的方法入手，通過對預(yù)算法定原則確立的歷史回顧以及世界各國憲法中所確立的預(yù)算法定原則的基本構(gòu)成要素的考察可以為我國預(yù)算法治建設(shè)奠定堅實的理論基礎(chǔ)。

一、預(yù)算法定原則的起源

預(yù)算作為對政府未來開支的估計和規(guī)劃，古已有之，但作為納稅人監(jiān)督和掌控政府財政支出的基本手段則是近代民主政治的產(chǎn)物。

(一)預(yù)算的含義與我國古代預(yù)算制度的起源

預(yù)算的核心問題是稀缺資源的分配，也就是在各種潛在的支出目標之間進行選擇，它暗示著一種平衡以及做出決定的某種程序[1]。根據(jù)英國百科全書的解釋，“預(yù)算”一詞來源于古老的諾曼底語，其原意是皮包、口袋。歷史上，英國國庫大臣經(jīng)常提著一個裝滿錢或者收支賬目的皮包，他向國會作年度財政收支報告時，也帶著這個皮包，并且“打開”它詳細說明，所以后來把這個皮包叫做預(yù)算[2]54。根據(jù)布萊克法律詞典的解釋，預(yù)算就是一個組織對于通常為一年的特定時期預(yù)估的收入和支出的報告[3]。法國1826年3月31日的政令第5條是這樣定義預(yù)算的：它是一個法案，通過這個法案對國家年度收入和國家年度開支或其他公用事業(yè)開支進行預(yù)先的安排[4]。

按照上述對預(yù)算含義的闡釋，我國周代就形成了預(yù)算的萌芽。根據(jù)《禮記》的記載，九賦是國家的經(jīng)常性收入，而九式則是國家的經(jīng)常性支出①《禮記·天官·冢宰》記載：“以九賦斂財賄，以九式均節(jié)財用?！庇袑W(xué)者還列出了九賦和九式分別所對應(yīng)的收入和支出。邦中之賦對應(yīng)賓客之式，用于宴請賓客；四郊之賦對應(yīng)芻秣之式，用于飼養(yǎng)牛馬與家畜的谷草；邦甸之賦對應(yīng)工事之式，用于制作物品；家削之賦對應(yīng)匪頒之式，用于分賜諸侯百官的物品；邦縣之賦對應(yīng)幣帛之式，用于賞賜賓客的禮物；邦都之賦對應(yīng)祭祀之式，用于祭祀天地、祖先、山川；關(guān)市之賦對應(yīng)差服之式，用于國王及家庭吃穿；山澤之賦對應(yīng)喪荒之式，用于喪禮與救荒；幣余之賦對應(yīng)好用之式，用于國王需要的珍品玩好。參見張明編著：《政府預(yù)算與管理》，西南財經(jīng)大學(xué)出版社2002年版，第3頁。。在九賦之外，還有兩貢，即邦國之貢和萬民之貢，它們都是強制性的繳納，是國家財政收入的組成部分，九賦和九式都有專門的來源和用途，體現(xiàn)了以國家為主體的集中分配關(guān)系，因此可以認為是我國預(yù)算制度的雛形。到了唐代，預(yù)算又有了進一步發(fā)展，《唐六典》記載：“一年一造記賬，三年一造手籍?？h成于州，州成于省，戶部總領(lǐng)焉?！钡搅怂未?，我國還建立了審計制度，宋朝財政在許多方面都有粗略的年度計劃，即“歲計”[2]54。當然，我國雖有預(yù)算的雛形，但并未發(fā)展形成預(yù)算法定原則。預(yù)算法定原則起源于世界上最早確立稅收法定原則的英國。

(二)現(xiàn)代預(yù)算制度與預(yù)算法定原則的形成

英國預(yù)算法定原則的起源與稅收法定原則的起源幾乎是同步的，二者的功能也有異曲同工之處，一個控制國王與政府的財政收入，另一個控制國王與政府的財政支出。早在13世紀的“大咨政會”就已經(jīng)確立了控制君主支出的原則，即議會有權(quán)取消或者限制下列支出的授權(quán)：由于王室成員的奢侈、投君主所好以及過分野心而導(dǎo)致的對外戰(zhàn)爭。由于控制國王與政府的財政收入比控制其財政支出具有更大的急迫性，因此，稅收法定原則的確定時間要早于預(yù)算法定原則的確立時間。但是議會也在不斷尋求能夠控制政府財政支出的措施，這些措施主要包括以下五個方面：議會對于基金撥款的授權(quán)；在使用議會授權(quán)的基金時必須符合撥款目的；政府向議會匯報撥款的支出方式；議會對浪費和未授權(quán)支出進行討論與批評；對蔑視議會的撥款者和揮霍財政資金者予以制裁[5]21。

政府向議會提交預(yù)算的做法可以追溯到14世紀后期。1380年，約翰·基爾德斯伯格爵士(Sir John Gildesburgh)以議會發(fā)言人的身份，要求君主明確說明其所需資金的用途。1688年“光榮革命”以后，英國議會基本上控制了國家的財政收入權(quán)，同時也加大了控制財政支出權(quán)的力度。同年，英國議會規(guī)定皇室年俸由議會決定，國王的私人支出與政府的財政支出要區(qū)別開來。隨后，國王的私人借款被議會控制*1680年，議會通過決議，規(guī)定從今以后，無論君主以關(guān)稅、貨物稅的收入，還是以取自家庭財產(chǎn)的收入為擔保，而進行借款，都被認為是在妨礙議會的活動，必須對這些行為負責。See Einzig Paul,The Control of the Purse: Progress and Decline of Parliament’s Financial Control,London: Secker & Warburg,1959,p.98.，國王的“非議會收入”，例如變賣王室地產(chǎn)收入，沒收財產(chǎn)收入、賣官鬻爵收入、出售專賣權(quán)和壟斷權(quán)收入、王室食物與重要產(chǎn)品的征發(fā)權(quán)收入、戰(zhàn)俘贖金、外國政府貢納、售賣海外領(lǐng)地收入以及強制捐款等，都逐漸被議會控制[5]30-33。以后的歷屆議會還對國王的支出作了其他限制，最終使得議會完全控制了國王的財政收支權(quán)[6]。

關(guān)于政府開支的管理，從1690年起，議會對政府資金都指定了專門用途，政府不能隨便挪用，同時還設(shè)立了第一個現(xiàn)代意義上的公共賬目委員會(Public Accounts Committee)來審查政府的開支。到了安妮女王末期，財政部每年都要編制預(yù)算提交議會審查，這逐漸變成了慣例[7]。

1763年，英國把國家財政收支計劃說明專稱“提出預(yù)算案”[2]54。1780年，通過了《丹寧議案》(Dunning’s Motion)，規(guī)定除君主私人金庫和秘密服務(wù)資金以外，包括王室年俸的支出賬戶在內(nèi)的所有公共賬戶，都要提交給公共賬戶委員會，這是英國預(yù)算史的重要轉(zhuǎn)折點[5]47。1782年，英國議會通過了《民事設(shè)立法》(The Civil Establishment Act)，這標志著英國撥款制度發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)折。在此之前，民用撥款主要由政府負責，現(xiàn)在民用撥款也掌握在了議會的手中。1787年，英國議會通過了《統(tǒng)一基金法》(The Consolidated Fund Act)，建立了“統(tǒng)一基金”，政府的全部收入都納入統(tǒng)一基金賬戶，所有的支出也通過統(tǒng)一基金賬戶支付。這一制度為英國確立預(yù)算法定原則奠定了堅實的基礎(chǔ)。1822年，英國財政大臣向國會提出了一個完整的預(yù)算報表，這標志著英國基本確立了現(xiàn)代預(yù)算制度[8]。

英國通過《權(quán)利法案》《丹寧議案》《民事設(shè)立法》《統(tǒng)一基金法》等法律，在建立預(yù)算制度的同時，逐步確立了預(yù)算法定原則。1854年，議會通過了《公共收入統(tǒng)一基金支出法》，規(guī)定國內(nèi)收入各部、關(guān)稅部和郵局的所有年度收支預(yù)算必須提交給議會。1866年，又通過了《國庫與審計署法》(the Exchequer and Audit Department Act)，最終形成了這樣一種財政架構(gòu)：在預(yù)算事項上，議會具有最高的權(quán)威，政府只負責足額、高效地征收和使用稅款，議會對財政收入和支出的整個過程擁有控制權(quán)，并通過對政府的獨立審計來確保這一權(quán)力的實現(xiàn)，這樣就通過法律的形式實現(xiàn)了議會控制財政權(quán)制度的構(gòu)建[5]60。

除英國以外，其他國家的預(yù)算制度產(chǎn)生得比較晚，相應(yīng)的，預(yù)算法定原則確立得也比較晚。美國聯(lián)邦預(yù)算是在聯(lián)邦政府成立130多年后才建立的。1789年，美國聯(lián)邦政府成立財政部，第一任部長由亞歷山大·漢密爾頓(Alexander Hamilton)擔任，他曾向國會建議估算公共開支，但因黨派意見分歧，聯(lián)邦政府開支不大，加之關(guān)稅充足，因而無須權(quán)衡收支。不過1800年還是規(guī)定，財政部要向國會報告其財政收支匯總情況。1865年南北戰(zhàn)爭后，國會成立了專門主管財政收支的撥款委員會。但是現(xiàn)代意義上的預(yù)算制度卻直到20世紀才在美國產(chǎn)生。1908年紐約市推出了美國歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算。在此期間，美國聯(lián)邦政府開支不斷上升，財政收支也連續(xù)出現(xiàn)赤字，這就迫使聯(lián)邦政府不得不建立聯(lián)邦預(yù)算制度。1910年，塔夫脫(William Howard Taft)總統(tǒng)責成研究建立聯(lián)邦預(yù)算制度。1912年《經(jīng)濟和效率委員會的報告：國家預(yù)算的必要性》提出了構(gòu)建聯(lián)邦預(yù)算制度的整體框架。1921年，國會通過了《預(yù)算與會計法》，成立國家預(yù)算局，授權(quán)總統(tǒng)向國會提交聯(lián)邦預(yù)算，確立了國家預(yù)算制度，實現(xiàn)了預(yù)算法定原則[9]。

中國大約與美國同時開始建立現(xiàn)代預(yù)算制度，1898年，光緒皇帝下詔變法，在經(jīng)濟方面的主要內(nèi)容之一就是“改革財政，編制國家預(yù)算”。1908年清政府頒布我國第一部預(yù)算條例——《清理財政章程》。1910年起由清理財政局主持編制政府預(yù)算工作，開創(chuàng)了我國歷史上第一次系統(tǒng)性的政府預(yù)算編制工作[9]12。但是這種預(yù)算編制主要是形式上的，預(yù)算法定原則在中國的真正確立仍然要經(jīng)歷一個漫長的歷程。

(三)預(yù)算法定原則在憲法中的確立

英國實行不成文憲法，憲法的效力與其他法律的效力是相同的，因此，在專門法律中確立預(yù)算法定原則相當于在憲法中確立了預(yù)算法定原則。此外，其他國家也是在確立稅收法定原則的同時或者隨后就開始了確立預(yù)算法定原則的歷程。1787年的《美利堅合眾國憲法》規(guī)定了稅收法定原則和財政支出法定原則*《美利堅合眾國憲法》第1條第9款規(guī)定：“除了依照法律的規(guī)定撥款以外，不得自國庫中提取任何款項；一切公款收支的報告和賬目，應(yīng)經(jīng)常公布?！?，為預(yù)算法定原則的確立奠定了基礎(chǔ)。美國在20世紀初開始建立預(yù)算制度，國會1921年制定的《預(yù)算與會計法》確立了預(yù)算法定原則。由于修改憲法非常困難，美國并沒有在憲法中明確規(guī)定預(yù)算法定原則。

法國1789年的《人權(quán)宣言》中就已經(jīng)蘊含了預(yù)算法定原則的萌芽，但是沒有提到預(yù)算，也沒有規(guī)定預(yù)算法定*《人權(quán)宣言》第14條規(guī)定：“所有公民都有權(quán)親自或由其代表來確定稅收的必要性，自由地加以認可，注意其用途，決定稅額、稅率、征稅對象、征收方式和納稅期限?！边@里所講的“注意其用途”實際上就蘊含了預(yù)算的意思，即稅收的征收和使用都應(yīng)當體現(xiàn)納稅人的意志，可以認為這是預(yù)算法定原則的萌芽。隨后，法國逐步在憲法中確立了預(yù)算法定原則。《1791年憲法》第五編第1條，《共合歷三年憲法》第302條，《1848年憲法》第17條規(guī)定了任何公共開支在未經(jīng)國民代表同意的情況下不能確立?！?791年憲法》第三編第三章第一節(jié)的第1條和第二章第三節(jié)第7條確立了這樣的原則：每年，經(jīng)政府同意后，國民代表應(yīng)該為剛開始的這一年確立一張可使用開支和可征收收入表。這張表實際上就是年度財政預(yù)算表?！?791年憲法》第三編第二章第四節(jié)第7條、第三章第一節(jié)第1條第4款以及第五編中的第3條規(guī)定，國民代表有權(quán)對部長所作的賬目進行核查，并且有權(quán)要求部長對賬目進行匯報[4]410-411。1817年規(guī)定立法機關(guān)有權(quán)分配政府經(jīng)費，從而確立了預(yù)算制度，同時也實現(xiàn)了預(yù)算法定原則[10]。1911年7月13日制定的《財政法》第140條規(guī)定，議會不僅獨自享有開支決定權(quán)，它還有權(quán)對已經(jīng)開支經(jīng)費的使用情況進行監(jiān)督，監(jiān)督的方法就是審計。至此，法國確立了比較完善的預(yù)算制度和預(yù)算法定原則[4]417-418。

隨后，很多國家直接在憲法中明確規(guī)定了預(yù)算法定原則。1814年的《荷蘭王國憲法》第105條規(guī)定：“國家財政收支預(yù)算由議會法令規(guī)定。”*本文引用的憲法條文，除特別說明外，主要參考蕭榕主編：《世界著名法典選編 憲法卷》，中國民主法制出版社1997年版。1850年的《普魯士憲法》第62條規(guī)定：“財政法案和國家預(yù)算應(yīng)首先提交下院……?！钡聡?919年的《魏瑪憲法》第85條規(guī)定：“聯(lián)邦之收支，應(yīng)于每會計年度預(yù)先估計，并編入預(yù)算案。預(yù)算于會計年度之前，以法律定之?！?949年的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》則用了一個專章的篇幅來規(guī)定財政事項，其中，預(yù)算制度占了一半的條款和篇幅。1919年《芬蘭共和國憲法》也明確規(guī)定了預(yù)算法定原則，其第六章專章規(guī)定了“公共財政”，其中有一半的條款和篇幅是與預(yù)算直接相關(guān)的。其第66條規(guī)定：“每一財政年度的全部收支項目應(yīng)列入年度預(yù)算，年度預(yù)算由議會通過后，按照頒布法律的方式予以頒布。”

二、預(yù)算法定原則的基本構(gòu)成要素

通過比較研究世界各國憲法所確立的預(yù)算法定原則，可以得出這樣一個結(jié)論：預(yù)算法定原則由三個基本要素組成：“涵蓋全部財政收支的預(yù)算”“受憲法約束的一年期法案”和“由法律確定預(yù)算外開支”[11]117。

(一)涵蓋全部財政收支的預(yù)算

預(yù)算的內(nèi)涵與外延，是學(xué)者研究的課題，目前尚無哪國憲法(或相當于憲法的基本法)給預(yù)算下一個嚴格的定義。世界各國憲法主要是通過對預(yù)算范圍的規(guī)定來對預(yù)算進行界定的。預(yù)算作為納稅人及其代表控制政府財政收支行為的主要制度，理應(yīng)包括全部公共性的財政收支項目，這一點基本為世界各國憲法所肯定。例如，《芬蘭共和國憲法》(1919年)第66條規(guī)定：“每一財政年度的全部收支項目應(yīng)列入年度預(yù)算……”第68條規(guī)定：“償付公債本息及其他應(yīng)由國家財政負擔的支出，以及依照現(xiàn)行條例的規(guī)定必須當年支付的支出，應(yīng)全部列入年度預(yù)算。預(yù)算還必須包括應(yīng)急撥款，以備雖未列入預(yù)算，但根據(jù)法律或者命令必須支付的特殊項目的支出，以及政府為應(yīng)付無法預(yù)見的意外支出的需要?！薄镀咸蜒拦埠蛧鴳椃ā?1982年)第108條第1款規(guī)定：“國家預(yù)算包括：(1)國家收支項目；(2)社會保障預(yù)算?！薄段靼嘌缿椃ā?1978年)第134條第2款規(guī)定：“國家總預(yù)算為年度預(yù)算，它包括國家公共部門的全部支出和收入；預(yù)算中應(yīng)列出屬于國家稅收的財政收入總額?！?/p>

我國1994年的《預(yù)算法》并未滿足這一基本構(gòu)成要素，在預(yù)算之外還存在大量的預(yù)算外收入和支出。2014年修改后的《預(yù)算法》第4條規(guī)定：“政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算。”第36條規(guī)定：“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列?！边@說明我國預(yù)算正在轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂w全部財政收支的預(yù)算”，已經(jīng)基本滿足了預(yù)算法定原則的第一個基本構(gòu)成要素。

(二)受憲法約束的一年期法案

預(yù)算法定原則中的“法”具體是指立法機關(guān)通過的具有法律效力的預(yù)算案。因此，對于“法”的界定，實際上就是對預(yù)算案的界定。與稅收法定原則對于“法”具有諸多要求一樣，預(yù)算法定原則對于“法”也有諸多要求。這些要求的主要目的是為了真正實現(xiàn)預(yù)算的功能，防止議會被政府架空，使得預(yù)算變成“舉手秀”，同時也防止議會背離納稅人的整體利益，需要通過憲法對議會進行適當約束。概括起來，世界各國憲法對預(yù)算案的要求主要有以下幾個方面：

第一，預(yù)算應(yīng)采取法律的形式。預(yù)算在性質(zhì)上是否是法律雖然還有爭議*關(guān)于預(yù)算的本質(zhì)，主要有預(yù)算行政說、預(yù)算法規(guī)范說(特殊法律形式說)以及預(yù)算法律說。預(yù)算行政說認為預(yù)算本質(zhì)上是政府的行政行為，在民主憲政體制下，無非是增加了一道議會承認或者認可的程序，本質(zhì)上仍然是對政府行政行為的承認和認可。如日本學(xué)者美濃部達吉就認為，預(yù)算是國會對政府一年期的財政計劃加以承認的意思表示，僅于國會與政府間有其效力。參見[日]美濃部達吉著、宮澤俊義補訂：《日本國憲法原論》，有斐閣1952年版，第344頁。預(yù)算法規(guī)范說(特殊法律形式說)認為預(yù)算也是法律的形式之一，只不過與一般法律規(guī)范的形式不同而已。預(yù)算法律說則認為雖然預(yù)算具有與一般法律不同的形式，但預(yù)算就是法律，具有和法律相同的本質(zhì)屬性。參見蔡茂寅：《預(yù)算法之原理》，元照出版有限公司2008年版，第45-51頁。，但是，它實際上是議會所通過的最重要的文件之一，在某種意義上，它比大多數(shù)法律還重要。因此，為了確保預(yù)算的嚴肅性，世界各國憲法均強調(diào)采取頒布法律的形式頒布預(yù)算，以確保其具有與法律相同的效力。例如，《芬蘭共和國憲法》(1919年)第66條規(guī)定：“年度預(yù)算由議會通過后，按照頒布法律的方式予以頒布?！薄逗商m王國憲法》(1814年)第105條規(guī)定：“國家財政收支預(yù)算由議會法令制定?！?/p>

第二，由政府行使預(yù)算編制權(quán)。雖然議會是納稅人的代表，但議會利益并不能等同于納稅人利益。議會也有可能背離納稅人利益，也可能出現(xiàn)多數(shù)人的暴政，因此，需要另一個代表納稅人利益的主體，即政府來制衡議會。在預(yù)算法定原則領(lǐng)域，政府牽制議會的重要制度設(shè)計就是預(yù)算的編制權(quán)屬于政府，議會無權(quán)、自己批準自己編制的預(yù)算。為了真正貫徹這一制度，憲法還必須規(guī)定議會無權(quán)增加預(yù)算數(shù)額及其項目，否則，就相當于為議會自己編制預(yù)算、自己批準預(yù)算留下了一個口子。很多國家的憲法規(guī)定了這一制度，例如，《大韓民國憲法》(1987年)第57條規(guī)定：“不經(jīng)政府同意，國會無權(quán)增加政府提出的各項支出預(yù)算的金額或設(shè)置新費目。”《西班牙憲法》(1978年)第134條第1款規(guī)定：“國家總預(yù)算由政府制定，由總議會審議、修訂和批準?！钡?款規(guī)定：“一切導(dǎo)致增加撥款或減少預(yù)算收入的建議或修正案，均須取得政府同意方得研討。”《阿拉伯敘利亞共和國憲法》(1973年)第79條規(guī)定：“議會在審議預(yù)算時無權(quán)增加預(yù)算的收入和支出?！睆男实慕嵌葋砜矗@種制度設(shè)計也是高效的，因為政府比議會更加清楚如何高效安排財政支出。

第三，預(yù)算案不能成為征稅依據(jù)。議會通過的預(yù)算案雖然也可以認為是法律，但它是一種特殊形式的法律，即對未來一個年度財政收支進行預(yù)先估算的法律，由于其核心目的并不在于對未來的財政收入進行控制，因為是否征稅，如何征稅應(yīng)當遵循稅收法定原則，這是憲法和稅法以及未來年度的經(jīng)濟發(fā)展水平所決定的。預(yù)算案的核心價值在于控制財政支出，而且預(yù)算案的通過時間比較短，議會無法像審議征稅法案那樣有充分的時間審議預(yù)算案，因此，預(yù)算案本身不能開征新稅。預(yù)算法定原則做出這一限定，主要有三方面原因：一是由于預(yù)算由政府提出，議會所進行的審查往往是形式的，如果允許預(yù)算案規(guī)定開征新稅就很容易導(dǎo)致擱置和架空稅收法定原則；二是由于預(yù)算案是對政府未來財政支出的預(yù)估，如果預(yù)算案可以開征新稅，政府財政支出就容易失控，稅收法定就無法制約預(yù)算，反而被預(yù)算所制約；三是由于預(yù)算案基本是每年都要制定，如果預(yù)算案可以開征新稅，那么，稅收的穩(wěn)定性就難以保證，稅收法定也就成了形式上的原則。很多國家的憲法明確規(guī)定了這一原則，例如《科威特國憲法》(1962年)第143條規(guī)定：“預(yù)算法不得包括規(guī)定新稅、增加現(xiàn)有稅額、修改現(xiàn)行法律或者不頒布憲法規(guī)定應(yīng)該頒布一項特別法律的任何條款。”《意大利共和國憲法》(1948年)第81條規(guī)定：“批準預(yù)算的法律，不得規(guī)定新的稅收和新的支出。”

第四，預(yù)算案無權(quán)剝奪人民依法享有的權(quán)利。預(yù)算案雖然是為了控制未來的財政支出，但是，如果某些財政支出是為了確保人民的基本權(quán)利，那么，預(yù)算案不能停止這些款項的支付，因為不容剝奪人民享有的憲法確認的基本權(quán)利，不能導(dǎo)致政府違法。例如，《芬蘭共和國憲法》(1919年)第70條規(guī)定：“人民依法有權(quán)向國會索取或領(lǐng)受款項不受預(yù)算的限制?！?/p>

第五，預(yù)算案為一年期法案。多數(shù)國家一般以一年作為一個財政年度，預(yù)算作為對未來年度財政收支的估算，為了確保其準確性、及時性以及納稅人代表能夠真正控制國家的財政收支，以一個財政年度作為預(yù)算案的效力期限是比較適宜的*當然，議會以半年、季或者月為單位審議并通過預(yù)算案更有利于議會控制國家的財政支出，但是從效率原則出發(fā)，這種制度設(shè)計并不可行。。世界各國憲法均明確規(guī)定或者實質(zhì)上確立了年度財政預(yù)算制度，例如，《大韓民國憲法》(1987年)第54條規(guī)定：“政府必須編制每會計年度的預(yù)算案……”《西班牙憲法》(1978年)第134條第2款規(guī)定：“國家總預(yù)算為年度預(yù)算……”[12]

第六，預(yù)算案必須保持財政收支平衡。預(yù)算法定原則除了實現(xiàn)由納稅人控制國家的財政收支以外，另外一個重要功能是防止國家出現(xiàn)財政危機，為此，憲法應(yīng)當確立預(yù)算收支平衡原則。例如《芬蘭共和國憲法》(1919年)第68條規(guī)定：“預(yù)算必須指出應(yīng)付各項支出的經(jīng)費來源?！薄兜乱庵韭?lián)邦共和國基本法》(1949年)第110條規(guī)定：“預(yù)算收支必須平衡。”

第七，遵循相關(guān)的技術(shù)要求進行預(yù)算編制。預(yù)算的編制是一件非常復(fù)雜的工作，預(yù)算案本身也非常龐雜，無論是篇幅還是結(jié)構(gòu)。如果不按照一定的技術(shù)標準進行預(yù)算編制，納稅人代表根本無法看懂預(yù)算，更不用說審議了。因此，各國憲法和預(yù)算法一般均規(guī)定預(yù)算的編制應(yīng)當遵循明確性原則。和詳細性原則，否則，一個看不出具體支出項目的概括式的預(yù)算根本無法進行實質(zhì)性審議，即使通過了，也無法真正約束政府的財政支出行為。對此，多數(shù)國家的憲法進行了明確規(guī)定，例如，《葡萄牙共和國憲法》(1982年)第108條第5款規(guī)定：“預(yù)算須依照各項基礎(chǔ)分類與職能分類詳細、明確地說明開支情況，以防止出現(xiàn)秘密基金和秘密撥款?！绷硗?，有些國家的憲法對于預(yù)算的表決方式也進行了規(guī)定，目的還是為了確保預(yù)算真正起到相應(yīng)的約束作用。如《阿拉伯敘利亞共和國憲法》(1973年)第75條規(guī)定：“預(yù)算應(yīng)逐章進行表決?！钡?8條規(guī)定：“除非依照法律的規(guī)定，不得改變預(yù)算各章的編排?！?/p>

在多數(shù)國家，與稅收和預(yù)算相關(guān)的法案一般被稱為財政法案，在采取兩院制的國家，財政法案與其他法案相比往往有特別的立法程序。其特別之處就是，財政法案一般只能由下議院(包括類似下議院設(shè)置的眾議院等)提出，而且下議院對財政法案擁有最終的決定權(quán)，即上議院(包括類似上議院設(shè)置的參議院等)對財政法案的修改必須經(jīng)過下議院同意，即使上議院反對，只要下議院通過了，財政法案照樣可以成為法律。這一制度起源于英國，因為英國歷史上的上議院是貴族院，并不實際承擔稅負，而財政法案是與稅款的收支相關(guān)的法案，應(yīng)當由與此具有直接利害關(guān)系的下議院(即平民院，代表納稅人利益)行使最終的決定權(quán)。這一制度在1911年的《英國國會法》中予以確立，其第1條第1款規(guī)定：“凡下議院通過之財政案，于閉會一個月前，提交上議院，而該院于一個月內(nèi)不加修正并未通過者，除下議院另有規(guī)定外，應(yīng)徑行呈請國王核準。雖未經(jīng)上議院通過，仍應(yīng)認為國會之法令。”在英國的影響下，原屬英國殖民地的國家大多采取兩院制，而且一般也認為財政法案只能由下議院提出。至于上議院是否有修改權(quán)，不同國家有不同的規(guī)定。印度采取和英國一樣的制度，即上議院沒有修改權(quán)?！队《葢椃ā?1949年，1979年修改)第109條規(guī)定了財政法案的特別程序：“第一款 財政法案不得由聯(lián)邦院提出。第二款 財政法案經(jīng)人民院通過后，應(yīng)送聯(lián)邦院征求意見，聯(lián)邦院應(yīng)于接獲該法案十四日內(nèi)將該法案連同其意見，送回人民院，人民院可以接受或拒絕聯(lián)邦院的全部意見或任一部分意見。第三款 若人民院接受聯(lián)邦院所提部分意見，則該財政法案應(yīng)視為共經(jīng)兩院通過，并附有聯(lián)邦院提出書面為人民院接受之修正案。第四款 若人民院拒絕接受聯(lián)邦院的全部意見，則該財政法案應(yīng)視為按人民院通過的條文，不附加聯(lián)邦院任何修正案而為兩院通過。第五款 人民院通過后送交聯(lián)邦院征求意見的財政法案如未于上述十四日的期限內(nèi)退還人民院，則該法案應(yīng)自上述期限屆滿之日起，視為按人民院通過之條文為兩院通過。”美國的上議院即參議院卻擁有修改權(quán)，原因在于參議院實質(zhì)上也是納稅人的代表?！睹览麍院媳妵鴳椃ā?1787年)第1條第7款規(guī)定：“有關(guān)征稅的所有法案應(yīng)在眾議院中提出；但參議院得以處理其他法案的方式，以修正案提出建議或表示同意?！?/p>

我國《憲法》以及1994年的《預(yù)算法》都將預(yù)算的審批權(quán)授予了全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，而且我國預(yù)算周期也是一年，從形式來看，我國預(yù)算制度滿足了“受憲法約束的一年期法案”的要求，但由于我國《憲法》并未對預(yù)算提出實質(zhì)性要求，因此，從實質(zhì)角度來看，我國預(yù)算制度尚未具備“受憲法約束的一年期法案”這一基本構(gòu)成要素。一些基礎(chǔ)性的、原則性的預(yù)算制度應(yīng)當上升到憲法的高度。

(三)由法律確定預(yù)算外開支

預(yù)算法定原則中“定”的基本含義是不得在預(yù)算之外進行任何開支，也不得變更預(yù)算所規(guī)定的用途，這是確保預(yù)算法定原則真正起到約束政府財政支出作用所必需的。如《芬蘭共和國憲法》(1919年)第70條規(guī)定：“除預(yù)算本身有明文規(guī)定者外，列入預(yù)算的撥款不得超支，也不得轉(zhuǎn)入下一財政年度，凡議會通過的專項撥款不得挪作他用?！钡A(yù)算畢竟只是一個預(yù)先的估算，很可能與社會發(fā)展的客觀狀況不相符合，因此，預(yù)算法定也有諸多例外，其中最主要的包括以下三種情形：超預(yù)算、預(yù)先開支和預(yù)算效力延長[11]121。

各國憲法均對超預(yù)算問題持謹慎態(tài)度，一般需要重新進行一次類似通過預(yù)算案的程序進行補充預(yù)算的審議。即使如此，對于超預(yù)算也有諸多限制，例如《德意志聯(lián)邦共和國基本法》(1949年)第112條規(guī)定：“超出預(yù)算撥款的支出和預(yù)算外支出須經(jīng)聯(lián)邦財政部長同意。只有在不可預(yù)見和不得不需要的情況下才能同意。細則由聯(lián)邦立法規(guī)定?！?/p>

關(guān)于預(yù)先開支的原則，世界各國憲法一般采取兩種方式，第一種方式是可以預(yù)先進行必要的支出，所謂必要，主要是指根據(jù)其他法律規(guī)定，無論預(yù)算是否通過，都必須進行的支出。如《組織澳大利亞聯(lián)邦法》(1900年)第83條規(guī)定：“聯(lián)邦國庫的款項，不得在法律所定預(yù)算之外支出。但在議會第一次會議的一個月內(nèi)，總督在取得行政會議同意后，可以在國庫支取必要的款項，以維持移交于聯(lián)邦的各部，及撥充議會第一次選舉的費用?！薄兜乱庵韭?lián)邦共和國基本法》(1949年)第111條規(guī)定：“如果在會計年度終了時，法律還沒有確定下年度的預(yù)算，聯(lián)邦政府可以在這種法律開始實施前支付一切必要的費用：(1)維持法定機構(gòu)和實行法律授權(quán)的措施；(2)履行聯(lián)邦應(yīng)付的法定的、契約的和條約的義務(wù)；(3)繼續(xù)進行建筑工程，采購和其他公共設(shè)施，或繼續(xù)為這些目的而撥出補助費，但適當?shù)臄?shù)額必須在上一年度的預(yù)算中已經(jīng)撥付?！?/p>

第二種方式是規(guī)定參照上年度預(yù)算執(zhí)行必要的支出，如《大韓民國憲法》(1987年)第54條第3款規(guī)定：“新會計年度開始但仍未議決預(yù)算案時，政府一直到國會議決預(yù)算案，為下列目的的經(jīng)費，可準用前年度的預(yù)算來執(zhí)行：(1)根據(jù)憲法、法律的規(guī)定設(shè)置的機關(guān)或其設(shè)施的維持和運營；(2)法律上履行支出義務(wù)；(3)繼續(xù)從事預(yù)算承認的事業(yè)。”

預(yù)算效力的延長是預(yù)算法定原則例外的第三種情形，也是預(yù)先開支的一個特殊情形。對于上一年度的預(yù)算而言，是效力延長，對于新預(yù)算而言，則是預(yù)先開支。有些國家的憲法明確規(guī)定了在特殊情況下預(yù)算效力延長的制度，如《西班牙憲法》(1978年)第134條第4款規(guī)定：“如預(yù)算法在有關(guān)經(jīng)濟年度第一天之前未被批準，則上一年度預(yù)算自動延長，直至新預(yù)算通過?！薄断ＥD共和國憲法》(1975年)第79條第5款規(guī)定：“如由于議會任期已滿，無法批準預(yù)算或通過上款規(guī)定的專門法律，經(jīng)內(nèi)閣要求，得以法令宣布剛結(jié)束或行將結(jié)束的財政年度預(yù)算的有效性延長四個月?！?/p>

為了確保預(yù)算能夠真正得以執(zhí)行，憲法還必須規(guī)定一些事后監(jiān)督制度，其中最重要的監(jiān)督制度包括決算制度以及審計監(jiān)督制度。決算是與預(yù)算相對的一項制度，是對預(yù)算年度的實際財政收支數(shù)額的統(tǒng)計，正是因為其不可或缺，因此，預(yù)算制度本身就包含決算制度。世界各國預(yù)算制度均包括決算制度，一般也會在憲法中予以明確規(guī)定，如《德意志聯(lián)邦共和國基本法》(1949年)第114條規(guī)定：“聯(lián)邦財政部長代表聯(lián)邦政府，每年向聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院提交上一會計年度全部收支以及財產(chǎn)和債務(wù)的賬目以便批準?！?/p>

審計監(jiān)督是對整個預(yù)算年度財政收支狀況的檢查和審核，目的是確保各項財政收入和支出都嚴格依法進行，因此，審計監(jiān)督是納稅人及其代表控制政府財政收支的重要手段。世界各國憲法大多都規(guī)定了嚴格的審計監(jiān)督制度，而且，審計機關(guān)大多隸屬于議會而非政府，例如，《芬蘭共和國憲法》(1919年)第71條規(guī)定：“設(shè)立審計署負責審核國庫的賬目和資產(chǎn)負債表，包括賬目的數(shù)字是否正確，收支是否合法，以及是否符合預(yù)算的規(guī)定等。議會應(yīng)于每屆常會開會時任命五名國家審計委員，代表議會監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，并審核財政狀況及其管理。國家審計委員接受議會的指示，有權(quán)要求有關(guān)當局提供任何必要的資料和文件。”

監(jiān)督政府財政收支是否合法的最權(quán)威的主體是廣大納稅人，因此，預(yù)算法定原則應(yīng)當充分動員廣大納稅人進行預(yù)算監(jiān)督。為了實現(xiàn)該目的，對政府的財政收支報告和賬目進行公開是前提性的條件。例如《美利堅合眾國憲法》第1條第9款規(guī)定：“一切公款收支的報告和賬目，應(yīng)經(jīng)常公布。”

我國1994年《預(yù)算法》第44條規(guī)定：“預(yù)算年度開始后，各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出；預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準后，按照批準的預(yù)算執(zhí)行?！边@一制度借鑒的是國外的預(yù)算效力延長制度。2014年修改后的《預(yù)算法》對這一制度進行了改革，其第54條規(guī)定：“預(yù)算年度開始后，各級預(yù)算草案在本級人民代表大會批準前，可以安排下列支出：(一)上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；(二)參照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出；(三)法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)的支出，以及用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理的支出。根據(jù)前款規(guī)定安排支出的情況，應(yīng)當在預(yù)算草案的報告中作出說明。預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準后，按照批準的預(yù)算執(zhí)行?！焙苊黠@，這一改革借鑒了德國和韓國的制度，但由于我國與它們的具體國情不同，我國若真正貫徹執(zhí)行這一制度會帶來巨大的負面效果。因為國外預(yù)算年度開始而預(yù)算案尚未通過是很少出現(xiàn)的特殊情形，而且一般持續(xù)時間都比較短，一般不會超過一個月，在這種情況下，將政府的開支現(xiàn)定于維持基本運轉(zhuǎn)的范圍之內(nèi)不會造成較大的負面影響。但我國預(yù)算年度開始而預(yù)算案尚未通過是常態(tài)*我國預(yù)算年度自公歷1月1日開始，但全國人民代表大會要到3月份才開始開會，通過預(yù)算案一般要到3月中下旬。，如果將每年的前兩個半月都限定為政府只能在維持基本運轉(zhuǎn)的狀態(tài)下進行財政支出，一方面將我國的預(yù)算年度實質(zhì)上壓縮為九個半月，另一方面也將政府有效提供公共物品的時間縮短了兩個半月，政府在每年的前兩個半月都將扮演“看門政府”的角色，這必將大大降低政府運行的效率。因此，建議我國《預(yù)算法》仍然采取1994年的立法模式，允許政府“按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出”。

[1]IRENE S RUBIN.The Politics of Public Budgeting [M]．Chatham House Publishers, Inc., 1993：2．

[2]劉劍文．財稅法教程 [M]．北京：法律出版社，2002：54．

[3]BRYAN A GARNER．Black's Law Dictionary [M]．West Group, 1999：189．

[4]萊昂·狄驥.憲法學(xué)教程 [M]．王文利,等，譯．遼寧：遼海出版社、春風文藝出版社，1999：414．

[5]張馨，袁星侯，王瑋．部門預(yù)算改革研究 [M]．北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2001：21．

[6]BURKHEAD,JESSE．Government Budgeting [M]．New York：John Wiley & Sons, Inc., 1956：3．

[7]蔣孟引．英國史 [M]．北京：中國社會科學(xué)出版社，1988：401．

[8]杰克·瑞賓，托馬斯·D·林奇.國家預(yù)算與財政管理 [M]．丁學(xué)東,等，譯．北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1990：490．

[9]張明．政府預(yù)算與管理 [M]．四川：西南財經(jīng)大學(xué)出版社，2002：11-12．

[10]劉劍文．財政稅收法(第3版)[M]．北京：法律出版社，2004：80．

[11]翟繼光．財稅法原論 [M]．上海：立信會計出版社，2008：117．

[12]翟繼光．預(yù)算年度制度比較研究 [M]//財稅法學(xué)前沿問題研究 法治視野下的預(yù)算法修改．北京：法律出版社，2014：153-161．

【責任編輯 侯翠環(huán)】

On the Origin and Basic Elements of Budget Legal Principle

ZHAI Ji-guang

(School of Civil and Economic Law,China University of Political science and Law,Beijing 100088,China)

Constructing the legal frame of public budget in China should follow the budget legal principle.Modern budget system originated in England along with the establishment of tax legal principle.The United Kingdom constituted a series of acts and established the budget legal principle from the eighteenth century to the nineteenth century.The United States began to establish budget system in the twentieth century.The Congress constituted Budget and Accounting Act in 1921 and the budget legal principle was established in USA.France,the Netherlands,Germany,Finland and other countries began to constitute budget legal principle in their Constitutions from the nineteen century and this is a sign of the establishment of budget principle worldwide.The budget legal principle comprises of three basic elements: budget containing whole finance income and expenses,one year act restricted by Constitution and expense being not contained in budget but established by law.The restriction of Constitutions to budget comprises of adopting the form of law,the power of conducting budget belonging to government,budget which cannot be the warrant of tax,budget which cannot deprive of the people's legal rights,the term of budget being only one year,budget which should follow the principle of making both ends meet,budget which cannot be the warrant of expense of illegal warrant and budget which should follow technical requirements.The means of Constitutions solving the problem of budget inconsistent with the fact comprise of budget excess,expense in advance and extending the effect of budget.

Constitution Law;budget;budget legal principle;basic elements

2016-09-10

翟繼光(1979—)，男，江蘇徐州人，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院副教授、碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向：財稅法。

D912

A

1005-6378(2016)06-0138-08

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.06.021