鄧小兵，孫禎鋒

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

“絲綢之路”文化產(chǎn)業(yè)執(zhí)法機(jī)制的解構(gòu)與重構(gòu)

鄧小兵，孫禎鋒

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的提出與建設(shè)能夠產(chǎn)生推動不同區(qū)域多個行業(yè)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)輻射效應(yīng)，文化產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展需要把握該發(fā)展契機(jī)，而加強(qiáng)文化執(zhí)法的保駕護(hù)航作用是其中必不可少的條件。現(xiàn)有的比較典型的幾種執(zhí)法形式或執(zhí)法現(xiàn)象如選擇性執(zhí)法、單獨執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法在理論與實踐兩個層面上均存在著客觀不足并容易帶來消極影響?！敖z綢之路”文化產(chǎn)業(yè)執(zhí)法機(jī)制需要在反思既有執(zhí)法問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合文化產(chǎn)業(yè)帶的跨地域?qū)傩院臀幕瘓?zhí)法的自身特性構(gòu)建適宜文化產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長效執(zhí)法機(jī)制。

絲綢之路；文化產(chǎn)業(yè)；綜合執(zhí)法；區(qū)域協(xié)作；行政協(xié)助

“絲綢之路”文化產(chǎn)業(yè)執(zhí)法既有行政執(zhí)法的共性特征，更有不同于其他領(lǐng)域的個性特征。因此需要在行政執(zhí)法理論的基礎(chǔ)之上構(gòu)建文化產(chǎn)業(yè)執(zhí)法機(jī)制。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，有關(guān)專著對行政執(zhí)法進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，包括在行政執(zhí)法的功能與作用、執(zhí)法體制與執(zhí)法主體、執(zhí)法原則、執(zhí)法行為與執(zhí)法手段、執(zhí)法中的法律適用與法律解釋、執(zhí)法程序、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法觀念等方面予以深入闡述，具備一定的理論前瞻性和實踐的務(wù)實性[1]1-4。也有著作對綜合行政執(zhí)法進(jìn)行了專門研究，指出我國綜合行政執(zhí)法面臨的理論困惑，即合法性問題，以及實踐難題即執(zhí)法實效問題，進(jìn)而通過厘清綜合行政執(zhí)法的體制模式、規(guī)范綜合行政執(zhí)法主體、明確范圍、劃分權(quán)限、重構(gòu)運行機(jī)制、完善外部保障機(jī)制、健全法律體系的方式對綜合行政執(zhí)法的改善提出了構(gòu)想[2]1-3。這些研究者都試圖對行政執(zhí)法進(jìn)行理論梳理與突破，但現(xiàn)實中的行政執(zhí)法依然凸顯著種種問題，在構(gòu)建“絲綢之路”文化產(chǎn)業(yè)執(zhí)法機(jī)制時既要避免陷入既有的誤區(qū)，還需要考慮到其跨域?qū)傩院臀幕瘓?zhí)法的特性，從而尋求促進(jìn)“絲綢之路”文化產(chǎn)業(yè)執(zhí)法的整體協(xié)同、提升和拓展文化執(zhí)法效率及進(jìn)路。

一、問題的提出

2013年9月，習(xí)近平主席訪問中亞四國時倡議要以創(chuàng)新的模式共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”。之后，文化部提出將“絲綢之路文化產(chǎn)業(yè)帶”作為該經(jīng)濟(jì)帶重要部分予以重點推進(jìn)，在促進(jìn)文化繁榮的同時形成文化帶動經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的局面。影視作品、文化旅游和民族工藝品等多領(lǐng)域的交流合作能夠充實文化產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)，加強(qiáng)不同文化間的溝通，提升文化傳播力和文化軟實力；文化貿(mào)易往來的進(jìn)展也有利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)帶涉及的各國家、各地區(qū)的互利共贏和可持續(xù)發(fā)展。中國文化產(chǎn)業(yè)協(xié)會會長張斌表示，制定“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”規(guī)劃，通過文化產(chǎn)品、文化項目、文化企業(yè)的交流合作，推動文化產(chǎn)業(yè)借力“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”跨地域、跨行業(yè)合作[3]。據(jù)此，文化產(chǎn)業(yè)成為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的排頭兵，在謀求自身發(fā)展的同時還擔(dān)負(fù)著為整個經(jīng)濟(jì)帶貿(mào)易繁榮奠定基礎(chǔ)的重任。

“絲綢之路”國內(nèi)段主要包含陜西、寧夏、甘肅、青海和西藏在內(nèi)的西北五省區(qū)。2014年，科技部會同有關(guān)部門，組織編制了《國家文化科技創(chuàng)新工程西部行動方案》，其中提到：“西部地區(qū)文化資源豐富，具有發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的良好基礎(chǔ)條件和巨大的市場空間……”因而應(yīng)當(dāng)“充分利用‘絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶’和‘海上絲綢之路’建設(shè)的有利契機(jī)，支持西部地區(qū)積極開展文化科技國際合作，加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)布局，培育一批富有特色的文化產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)帶或產(chǎn)業(yè)圈。推動西部文化產(chǎn)業(yè)走出去”。因此，“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”內(nèi)連西北五省，外接中亞國家，跨越國別與省市，在此基礎(chǔ)上需要借助已有的區(qū)域之間合作的模式和框架，對不同區(qū)域的文化產(chǎn)業(yè)特色予以整合和協(xié)調(diào)，形成區(qū)域優(yōu)勢和品牌效應(yīng)，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域之間的文化產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

以上是問題提出的背景，包括“絲綢之路”發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的由來以及發(fā)展的目標(biāo)定位。當(dāng)然，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要政治層面的政策支持、物質(zhì)方面的資金支持以及市場主體的積極參與等諸多要素的合力作用。其中，完善的法制保障無疑是“絲綢之路”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重中之重，決定著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和可持續(xù)性。法制保障主要包含立法、執(zhí)法和司法三個方面，其中執(zhí)法擔(dān)負(fù)著突出的作用。“行政執(zhí)法的功能與作用主要體現(xiàn)在三個層面，其一是行政執(zhí)法使法從文本規(guī)定轉(zhuǎn)化為人們的實際行為規(guī)范的實現(xiàn)法的規(guī)范的作用；其二是使權(quán)利從‘應(yīng)然’變成‘實然’的實現(xiàn)公民權(quán)利的作用；其三是使秩序從靜態(tài)設(shè)計轉(zhuǎn)化成動態(tài)建構(gòu)的構(gòu)建、維護(hù)和保障秩序的作用?！盵1]15-29因此，什么樣的執(zhí)法機(jī)制才能最大化地滿足文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，以及如何構(gòu)建具備現(xiàn)實可行性、可操作性強(qiáng)的執(zhí)法機(jī)制就是一個不得不考慮的問題。

二、當(dāng)前主要執(zhí)法樣態(tài)的問題與反思

(一)選擇性執(zhí)法

現(xiàn)實中選擇性執(zhí)法現(xiàn)象并不罕見，如《法制日報》2008年11月26日所報道的“北京的哥違章停車處罰案”中，終審法院認(rèn)為，交警在沒有說明為什么不適用《道路交通安全法》第93條及《北京市實施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》第80條的情況下，直接依據(jù)北京市實施辦法第99條第2項作出罰款，屬于適用法律法規(guī)錯誤。所謂選擇性執(zhí)法，其實是“對人不對事”的一種在處理類似事項上恣意裁斷，因人而異、差異對待的執(zhí)法方式[4]。根據(jù)執(zhí)法行為發(fā)生的行政領(lǐng)域和發(fā)生的原因，可以把選擇性執(zhí)法劃分為不同的類別。依據(jù)作為義務(wù)是否得以執(zhí)行可以分為選擇性行政作為和不作為，前者屬于有所為，后者是行政主體的完全不為，還包括只有程序行為但不執(zhí)行實體作為義務(wù)的情形；發(fā)生在裁量行政領(lǐng)域的選擇性執(zhí)法與發(fā)生在羈束行政領(lǐng)域的選擇性執(zhí)法，其劃分的意義在于違法原因不同，因而可能導(dǎo)致針對不同領(lǐng)域的執(zhí)法侵害提出不同的訴求；秩序行政之選擇性執(zhí)法與給付行政之選擇性執(zhí)法，這是基于行政執(zhí)法目的出于維護(hù)行政管理秩序抑或進(jìn)行行政給付的不同進(jìn)行的劃分，對于不同執(zhí)法目的的選擇性執(zhí)法的司法救濟(jì)存在差異；被動選擇性執(zhí)法與主動選擇性執(zhí)法，這取決于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時的主觀態(tài)度，前者是不知情或疏忽所致，后者則是故意為之，因此治理形式的設(shè)計不同[5]8-13。對于選擇性執(zhí)法，有學(xué)者持肯定意見，認(rèn)為選擇性執(zhí)法形成原因復(fù)雜，有必要加以引導(dǎo)和控制，全部消除并不現(xiàn)實[6]。但多數(shù)學(xué)者持反對態(tài)度，認(rèn)為執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)依法行為，而沒有選擇所適用的法律和管轄對象的權(quán)力。

選擇性執(zhí)法治理的具體途徑，根據(jù)不同的類別，也可以分為與行政執(zhí)法依據(jù)相關(guān)、與行政權(quán)運行相關(guān)、與行政執(zhí)法成本相關(guān)和與行政執(zhí)法參加人相關(guān)的治理形式。羈束行政選擇性執(zhí)法和裁量行政選擇性執(zhí)法還可以采取司法救濟(jì)[5]155-206。選擇性執(zhí)法容易造成執(zhí)法不平等，不利于行政不作為的控制和誠信政府的建立，亟需予以治理。

(二)單獨執(zhí)法

以行政執(zhí)法程序的最初啟動者為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政執(zhí)法分為依申請的和依職權(quán)的行政執(zhí)法行為。對于依申請的行政執(zhí)法行為，行政執(zhí)法的內(nèi)容不能超出相對人請求的范圍，執(zhí)法主體不需要探查申請人的其他無關(guān)情形，只需要依法審查申請人是否具備申請的法定條件并作出是否準(zhǔn)許的決定即可，如針對申請企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的情形。對于此類情況，執(zhí)法機(jī)關(guān)采取單獨執(zhí)法的形式就可以獨自完成執(zhí)法活動達(dá)到執(zhí)法目的。

但是，單獨執(zhí)法存在諸多局限，具體表現(xiàn)為以下幾種情形：第一，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實施行政檢查時，卻發(fā)現(xiàn)相對人違反或涉嫌違反屬于其他部門負(fù)責(zé)管轄的情況。此時該行政機(jī)關(guān)就會進(jìn)退維谷：直接予以處理則會超越自身職權(quán)，移送有權(quán)機(jī)關(guān)則可能會喪失最佳處理時機(jī)和查處條件。第二，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行單獨執(zhí)法時，尤其是面對無照商販、暴力事件等一些特定情形，容易引起使執(zhí)法活動難以繼續(xù)進(jìn)行的惡性抗法事件。第三，由于現(xiàn)實執(zhí)法情形的復(fù)雜多變以及職權(quán)分工的細(xì)化，不同執(zhí)法機(jī)關(guān)均擁有對同一相對人或同一事項進(jìn)行執(zhí)法的權(quán)限，這會導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)重復(fù)執(zhí)法情形加劇[1]55-56。為此，通過聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法等形式加強(qiáng)不同執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合和信息溝通，減少單獨執(zhí)法所帶來的消極影響就成為理論上可行的途徑，但實際效果如何還需要進(jìn)一步的理論探索和實踐檢驗。

(三)聯(lián)合執(zhí)法

因為單獨執(zhí)法種種局限的存在，聯(lián)合執(zhí)法便應(yīng)運而生，由各個部門共同參與，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)配合執(zhí)法，能夠全面徹底地解決一些單獨執(zhí)法所不能解決的老大難問題，也有助于消解行政機(jī)關(guān)各職能部門之間的權(quán)限沖突。例如，2016年4月下旬，北京市文化執(zhí)法總隊聯(lián)合北京市東城區(qū)文化執(zhí)法人員及時與深圳市南山區(qū)的文化執(zhí)法部門進(jìn)行溝通，對深圳市某網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司進(jìn)行了聯(lián)合執(zhí)法檢查，對其4月初在北京市非法舉辦的營業(yè)性演出情況予以調(diào)查處理[7]。實行聯(lián)合執(zhí)法，避免了重復(fù)執(zhí)法，相關(guān)部門間推諉、扯皮的情形大量減少，執(zhí)法力度和執(zhí)法效率均得以提高。以前面對翻來覆去的檢查，企業(yè)顯得無所適從。聯(lián)合執(zhí)法顯然消除了這些負(fù)面影響，提高了執(zhí)法效率和執(zhí)法效果。

雖然聯(lián)合執(zhí)法初步取得了一定的成效，但對于現(xiàn)實存在的難以消除的種種難題以及對于其合法性的質(zhì)疑卻并未間斷。一是聯(lián)合執(zhí)法自身存在的主體資質(zhì)問題。一方面參加聯(lián)合執(zhí)法的各個職能部門依然需要履行其本職行為，以免造成執(zhí)法主體過多過濫；另一方面，一些原本沒有執(zhí)法權(quán)的部門也參與到聯(lián)合執(zhí)法行動之中，導(dǎo)致執(zhí)法主體的混亂。二是聯(lián)合執(zhí)法的權(quán)限問題。幾家執(zhí)法部門以聯(lián)合執(zhí)法組或委員會等名義對相對人或某一違法行為予以處罰，除了與違法行為密切相關(guān)的執(zhí)法機(jī)關(guān)外，其余部分執(zhí)法部門未能獲得法律、法規(guī)的授權(quán)，其實是在越權(quán)執(zhí)法。三是聯(lián)合執(zhí)法的責(zé)任分擔(dān)問題。聯(lián)合執(zhí)法各部門之間分工和權(quán)限不明，責(zé)任不清，出了問題由各參與部門共同分擔(dān)，但最終往往是無人擔(dān)責(zé)。四是聯(lián)合執(zhí)法存在的執(zhí)法程序問題。聯(lián)合執(zhí)法對于執(zhí)法效率更為重視的同時其本應(yīng)遵守的法定程序往往會被忽視[8]73-78。相比于所取得的成效，聯(lián)合執(zhí)法近來越來越受到詬病，利少而弊多。

(四)綜合執(zhí)法

綜合執(zhí)法通過機(jī)構(gòu)整合的方式，將多個部門的執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一交由一個行政機(jī)關(guān)行使，初步解決了有利爭著管、無利都不管的問題，多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題也得到一定程度的解決。例如，2005年北京市文化市場行政執(zhí)法總隊成立，行使原由市新聞出版局、市廣播電視局、市文物局等部門承擔(dān)的行政處罰職責(zé)及相關(guān)的行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查職責(zé)，依照其職權(quán)在文化領(lǐng)域?qū)嵭芯C合行政執(zhí)法[9]。據(jù)不完全統(tǒng)計，自北京市文化執(zhí)法總隊建隊以來至2014年，其網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法隊共立案1448件、結(jié)案1345件、罰沒款1380.79萬元、檢查互聯(lián)網(wǎng)文化經(jīng)營單位51000余次、關(guān)閉網(wǎng)站138家、協(xié)助抓獲犯罪嫌疑人53人[10]。

但盡管如此，綜合執(zhí)法依然面臨著理論與實踐上的雙重質(zhì)疑[2]66-91。2002年，國務(wù)院根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定頒布了行政決定，對省、自治區(qū)、直轄市人民政府進(jìn)行相對集中的行政處罰權(quán)予以了授權(quán)。但是行政決定能否改變法律規(guī)定，將法定由一個部門行使的權(quán)力移交給綜合執(zhí)法部門，成為學(xué)者們質(zhì)疑的焦點。綜合執(zhí)法把原屬于其他執(zhí)法機(jī)關(guān)的部分相關(guān)職權(quán)集中到了綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，原執(zhí)法機(jī)關(guān)卻并未因部分職權(quán)的喪失而不復(fù)存在，因而執(zhí)法主體在數(shù)量上持續(xù)增加。有學(xué)者甚至認(rèn)為：“綜合行政執(zhí)法只是過渡之法或者應(yīng)急之策，不會變成一直延續(xù)的固定模式?！盵11]此外，綜合執(zhí)法部門如何獲得具體負(fù)責(zé)專業(yè)技術(shù)性事項的業(yè)務(wù)主管部門的支持并與之有序協(xié)調(diào)，也是難題所在。

三、“絲綢之路”文化產(chǎn)業(yè)執(zhí)法機(jī)制的構(gòu)建

“絲綢之路”對內(nèi)包含陜西、寧夏、甘肅、青海和西藏西北五省區(qū)，對外包含中亞哈、烏、吉、塔、土五國。從文化資源來看，“絲綢之路”正好是世界三大古文明的發(fā)源地，是一種典型多元文化的集聚區(qū)?；凇敖z綢之路”文化產(chǎn)業(yè)帶不可避免的跨國家、跨行業(yè)、跨地區(qū)的跨域?qū)傩?，沿途區(qū)域應(yīng)把握“絲綢之路”聯(lián)合申遺的良好契機(jī)，共同協(xié)力推動”絲綢之路”文化產(chǎn)業(yè)帶從以文化遺產(chǎn)聯(lián)合保護(hù)為主到文化遺產(chǎn)保護(hù)與“文化再生產(chǎn)”齊頭并進(jìn)的與時俱進(jìn)[12]9。在考慮這些背景因素的基礎(chǔ)上，同時尋求政策與法律的支持，把握發(fā)展契機(jī)，以特色發(fā)展助推文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色。

因此，“絲綢之路”文化產(chǎn)業(yè)執(zhí)法機(jī)制的構(gòu)建，首先需要“絲綢之路”文化產(chǎn)業(yè)帶跨國家、跨地區(qū)的跨域?qū)傩?，區(qū)域特性是建構(gòu)執(zhí)法機(jī)制的一大考量因素；其次要科學(xué)地建構(gòu)文化產(chǎn)業(yè)執(zhí)法模式，就必須明確文化領(lǐng)域行政執(zhí)法不同于城市管理、交通、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域行政執(zhí)法的特點，這樣才不致于落入以上幾種執(zhí)法機(jī)制的誤區(qū)。據(jù)此，綜合考量上述因素，初步構(gòu)想為以省為地域單位作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，在省范圍以內(nèi)，實行經(jīng)過完善的文化產(chǎn)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)制，以行業(yè)協(xié)會治理為輔助條件；在省范圍之外，即省際之間以至于省與國家之間，實行行政執(zhí)法區(qū)域協(xié)作機(jī)制，輔之以法制化的行政協(xié)助制度，從而試圖在此兩方面建構(gòu)起可行的、具有實效的“絲綢之路”文化產(chǎn)業(yè)執(zhí)法機(jī)制。

(一)省域內(nèi)的“綜合執(zhí)法+協(xié)會治理”模式

如前所述，盡管目前的綜合執(zhí)法機(jī)制存在各種各樣的問題，但文化市場綜合行政執(zhí)法無疑是當(dāng)下主流的執(zhí)法形式，也是正在進(jìn)一步普遍推廣的執(zhí)法形式。截止2014年11月，全國共有文化市場綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)2957個，執(zhí)法人員30175人，肩負(fù)著文化領(lǐng)域的權(quán)益維護(hù)和懲處非法情形的工作[13]。陜西、寧夏、甘肅、青海和西藏西北五省區(qū)都建立了該種執(zhí)法形式，如西安市文化市場行政執(zhí)法總隊，咸陽市、寶雞市、拉薩市、山南地區(qū)的文化市場綜合執(zhí)法支隊以及吳忠市文化市場綜合執(zhí)法隊、石嘴山市文化市場綜合執(zhí)法隊、中衛(wèi)市文化市場綜合執(zhí)法隊等。因此，全部廢除綜合執(zhí)法機(jī)制而改換成其他執(zhí)法形式，從成本與效果來看顯得不太現(xiàn)實，最佳的方式是借鑒寧夏吳忠市文化執(zhí)法的模式[14]，在省域之內(nèi)對綜合執(zhí)法進(jìn)行改進(jìn)、完善，再引入行業(yè)協(xié)會治理形式，從而有望達(dá)到最佳的治理效果。

在管理實踐中，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員編制、法律定性、執(zhí)法過程的規(guī)范化等方面仍存在較大缺失。對于綜合執(zhí)法存在的主體不明、權(quán)源不清、職責(zé)配置不定等問題，文化部為此制定了《文化市場綜合行政執(zhí)法管理辦法》，其中第3條表明，執(zhí)法主體可通過法律、法規(guī)的授權(quán)以及有關(guān)部門的委托兩種方式獲得執(zhí)法權(quán)源，以部門規(guī)章的形式在一定程度上解決了綜合執(zhí)法的合法性問題。在分工上，文化部是主導(dǎo)的指導(dǎo)部門，統(tǒng)籌全國的文化執(zhí)法工作，其他綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在各自所屬部門的指導(dǎo)下開展職責(zé)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)。在執(zhí)法程序上，既需要遵循文化執(zhí)法的法定程序，還需要注意與其他部門的行政執(zhí)法程序規(guī)定保持一致性，若既有的法律法規(guī)已作出了程序規(guī)定的則依照其規(guī)定。在執(zhí)法隊伍建設(shè)方面，文化部印發(fā)了《中西部地區(qū)文化市場綜合執(zhí)法能力提升三年(2014-2016)行動計劃》等專門性文件，也對執(zhí)法人員的裝備條件作了規(guī)定，旨在打造“專業(yè)化、規(guī)范化、信息化的文化市場綜合行政執(zhí)法隊伍”。綜合執(zhí)法在實踐中也是一個逐步探索、總結(jié)有益經(jīng)驗逐步提升的過程，需要不間斷地對出現(xiàn)的問題有針對性地加以改進(jìn)。

寧夏吳忠市文化市場協(xié)會由互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所、歌舞廳、印刷復(fù)印企業(yè)等文化娛樂經(jīng)營場所自愿發(fā)起。從2012年開始，協(xié)會與市文化市場執(zhí)法部門結(jié)合工作實際相繼開展了“三統(tǒng)一、一評級”，通過統(tǒng)一的監(jiān)管平臺和統(tǒng)一的行動要求以及評星定級的獎懲形式充分發(fā)揮了協(xié)會在文化行業(yè)治理方面的優(yōu)勢作用。而且各行業(yè)協(xié)會通過簽訂《自律公約》《安全責(zé)任書》等協(xié)議的方式實現(xiàn)協(xié)會的監(jiān)督作用與會員單位的自我監(jiān)督效果。此外，協(xié)會行業(yè)巡查隊、行業(yè)內(nèi)部自查自糾活動都是定期展開的富有成效的制約形式。在此過程中，吳忠市的網(wǎng)吧行業(yè)得到協(xié)會配合治理的表現(xiàn)最為突出，網(wǎng)吧行業(yè)協(xié)會制定了《吳忠市網(wǎng)吧行業(yè)協(xié)會章程》《吳忠市網(wǎng)吧行業(yè)協(xié)會會員自律公約》等規(guī)定，并建立了日常巡查等級制度，從而將規(guī)定要求與實際行為結(jié)合在一起，積極務(wù)實地將規(guī)定落到了實處，對網(wǎng)吧行業(yè)曾經(jīng)廣泛存在的行業(yè)約束力差、不規(guī)范的價格競爭等惡劣現(xiàn)象予以了遏制，規(guī)范了上網(wǎng)服務(wù)場所經(jīng)營行為。因此，吳忠市網(wǎng)吧行業(yè)的協(xié)會工作與執(zhí)法部門的監(jiān)管工作對應(yīng)起來，為整個行業(yè)的健康發(fā)展、為文化市場依法有序的經(jīng)營創(chuàng)造了條件[15]。根據(jù)目前取得的實踐成果，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會的有效配合，或許是將來文化市場執(zhí)法的最適宜的模式。

(二)省域外的“區(qū)域協(xié)作+行政協(xié)助”模式

這里的區(qū)域協(xié)作是為了解決法制的不統(tǒng)一以及適用中的沖突問題而進(jìn)行的各執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的相互合作。近年來，類似的區(qū)域協(xié)作實踐已經(jīng)逐步展開并已取得成效。為加快經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密地區(qū)區(qū)域通關(guān)一體化改革，海關(guān)總署決定自2015年5月1日起在山東、河南、山西、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、西藏等九省區(qū)內(nèi)的青島、濟(jì)南、鄭州、太原、西安、蘭州、銀川、西寧、烏魯木齊、拉薩等十個海關(guān)啟動“絲綢之路”經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化改革[16]。為進(jìn)一步促進(jìn)并建立健全川藏青甘滇五省區(qū)文化市場綜合行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，保障執(zhí)法監(jiān)管信息流通便利，加強(qiáng)文化內(nèi)容防范能力，2015年9月8日上午，青海省文化廳與四川省文化廳就文化市場區(qū)域執(zhí)法協(xié)作事宜進(jìn)行會商,并就川藏青甘滇五省區(qū)文化市場綜合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制達(dá)成了共識，形成了區(qū)域執(zhí)法協(xié)作方案[17]。此外，深圳市文化體育旅游局與寧夏石嘴山、中衛(wèi)市開展了文化市場執(zhí)法協(xié)作交流座談并舉行執(zhí)法設(shè)備簽贈儀式，就進(jìn)一步做好協(xié)作交流深入溝通[18]。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作，推動文化產(chǎn)業(yè)所在區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，以區(qū)域特色和整體效應(yīng)形成集聚優(yōu)勢，相對于文化產(chǎn)業(yè)的分散發(fā)展、各自為戰(zhàn)而言，區(qū)域協(xié)同發(fā)展是一個更優(yōu)的選擇。

在邏輯結(jié)構(gòu)上，跨域文化治理具有典型的三維結(jié)構(gòu)，包括縱向?qū)用娴?、橫向?qū)用娴摹⒍嘣黧w的協(xié)作治理[12]12。在這里，區(qū)域協(xié)作更傾向于橫向?qū)用娴膮f(xié)作治理，從橫向上取得各地方政府及政府與域外國家的合作，推進(jìn)執(zhí)法上的協(xié)同。2008年制定的《湖南省行政程序規(guī)定》第15條指出，區(qū)域協(xié)作可以采取簽訂合作協(xié)議、建立行政首長聯(lián)席會議制度、成立專項工作小組、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化等方式進(jìn)行。相比之下，此處更傾向于以簽訂合作協(xié)議的方式進(jìn)行執(zhí)法區(qū)域協(xié)作，協(xié)議的依據(jù)根據(jù)我國現(xiàn)行法不存在直接的憲法或法律依據(jù)，我國現(xiàn)行憲法實際上間接授予了地方締結(jié)協(xié)議的權(quán)力，即只要不超出憲法和法律規(guī)定的權(quán)限范圍，地方政府之間就可以根據(jù)管理需要締結(jié)協(xié)議[19]。可以說，這種地方締約權(quán)是地方自主權(quán)的一種合法延伸。在締結(jié)程序上，應(yīng)當(dāng)包括“溝通協(xié)商達(dá)成合作意向—擬定協(xié)議文本—簽署—公布”[20]幾個環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)雙方的意思。協(xié)議內(nèi)容，應(yīng)就執(zhí)法手段、執(zhí)法程序、執(zhí)法目標(biāo)等合作意向達(dá)成合意。

簡而言之，行政協(xié)助是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)時請求其他行政機(jī)關(guān)給予其幫助的一項制度[21]。由于需要請求，請求機(jī)關(guān)與被請求機(jī)關(guān)是相互之間沒有隸屬關(guān)系的兩個獨立的行政主體，正因為如此，行政協(xié)助是建立在各執(zhí)法機(jī)關(guān)相互獨立、分工明確的基礎(chǔ)之上的，能夠有效避免權(quán)限不清、職責(zé)不明的問題，符合職權(quán)法定原則，符合現(xiàn)代行政一體化、專業(yè)化的現(xiàn)實需求，對于減少機(jī)構(gòu)冗疊和行政浪費具有重大意義[22]。至于提請行政協(xié)助的情形，有學(xué)者總結(jié)了五種事由：一是法律上不能，不具有憑一己之力完成職務(wù)的權(quán)能；二是事實上不能，基礎(chǔ)條件不能支撐職務(wù)執(zhí)行的必要消耗；三是執(zhí)行職務(wù)所需材料上的不能，由其他行政主體持有或需要其配合調(diào)查；四是費用上的不能，單獨執(zhí)行的花費比協(xié)助執(zhí)行更高；五是在具有正當(dāng)理由的前提下，可以請求協(xié)助的其他情形[8]152。此外，尚需要將行政協(xié)助制度確定為一項法定義務(wù)，以預(yù)防負(fù)有此義務(wù)的機(jī)關(guān)與人員無故推諉或拒絕執(zhí)行協(xié)助事項，保證協(xié)助事項的完全實施，使行政協(xié)助走向常態(tài)化和正規(guī)化。例如，應(yīng)松年教授和姜明安教授分別主持起草的《行政程序法(試擬稿)》都明確指明被請求協(xié)助的機(jī)關(guān)沒有正當(dāng)理由的不得拒絕提供協(xié)助。在責(zé)任上，行政相對人可以通過行政復(fù)議、行政訴訟以及申請國家賠償來尋求救濟(jì)。

在區(qū)域協(xié)作的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政協(xié)助制度，冀望以此達(dá)到“絲綢之路”文化產(chǎn)業(yè)執(zhí)法的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，并且形成良好的執(zhí)法效果。此處就有一個問題：如何進(jìn)行區(qū)域協(xié)作與行政協(xié)助的銜接與配合？這個問題理論上在目前還沒有完善的結(jié)論，還需要通過實踐的逐步推廣進(jìn)一步提升為指導(dǎo)性理論。初步構(gòu)想是大的方面(如執(zhí)法手段、程序、目標(biāo)等)以區(qū)域協(xié)作的意向為主，在具體的執(zhí)法事項上，如果產(chǎn)生了上述提請行政協(xié)助的情形，則可以提起行政協(xié)助，作為區(qū)域協(xié)作的一個補(bǔ)充。因為區(qū)域協(xié)作更多的是框架性、方向性的協(xié)調(diào)，很難做到面面俱到。二者間更為細(xì)致的對接與銜接機(jī)制還需要通過具體執(zhí)法事項上的協(xié)調(diào)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商來達(dá)成。

四、結(jié)語

通過“絲綢之路文化產(chǎn)業(yè)帶”驅(qū)動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既要加強(qiáng)和中亞這些國家和地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)合作，還要著力促進(jìn)“絲綢之路文化產(chǎn)業(yè)帶”中國區(qū)尤其是中國西北區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。與其他地區(qū)相比，中國西部地區(qū)在文化科技創(chuàng)新、文化資源挖掘和開發(fā)利用、新興文化業(yè)態(tài)發(fā)展等方面還存在較大差距，制約著文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和新興文化消費市場的形成。除此之外，“絲綢之路”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法制保障也亟待加強(qiáng)。除了反思已有執(zhí)法機(jī)制的不足、尋求適宜“絲綢之路”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的執(zhí)法機(jī)制之外，還要積極探索運用新的技術(shù)手段武裝文化產(chǎn)業(yè)執(zhí)法機(jī)制。如“互聯(lián)網(wǎng)+”模式助力綜合執(zhí)法信息化建設(shè)的運用，以內(nèi)蒙古自治區(qū)牙克石市為例，其文化市場綜合執(zhí)法大隊在2015年建成內(nèi)蒙古自治區(qū)首家技術(shù)監(jiān)控平臺并投入使用，形成了立體式、全方位、全覆蓋的監(jiān)管模式，使網(wǎng)吧接納未成年人及銷售盜版圖書、盜印出版物等違規(guī)違法經(jīng)營行為得到有效遏制[23]。這是科學(xué)技術(shù)促進(jìn)執(zhí)法手段進(jìn)步的一個嶄新的、可喜的實例。

正是由于執(zhí)法的重要作用，執(zhí)法機(jī)制需要隨著時代的進(jìn)步，通過觀念的轉(zhuǎn)變、程序的改進(jìn)、手段的革新包括新科技的運用來加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)制對于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保駕護(hù)航功能。這是需要繼續(xù)深入探索的一個問題，也很有可能是未來行政執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新的一個方向。

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[責(zé)任編輯 龔 勛]

2016-10-09

蘭州大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助項目“環(huán)境資源綜合行政執(zhí)法研究”(16LZUJBWZY059)。

鄧小兵(1974- )，男，湖北廣水人，副教授，法學(xué)博士，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

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1008-4630(2016)06-0034-06