從審判委員會的職能看審判委員會制度的改革

蔡輝

[摘要]審判委員會制度的改革涉及刑事、民事和行政訴訟三大訴訟法。意見常有廢除說、保留說和改革說。從審判委員會的思想職能角度分析，審判委員會制度具有應(yīng)當(dāng)廢除的理論和現(xiàn)實依據(jù)，即便由于其他事由，對審判委員會制度進行保留，也必須在不逾越訴訟法基本原則和基本制度底線的情況下，對審判委員會制度進行訴訟化改造。

[關(guān)鍵詞]審判委員會；職能；廢除；改革；訴訟化

對于審判委員會制度的存在，學(xué)界已經(jīng)討論了多年，多是從該制度應(yīng)該廢除還是完善的角度來討論的。一項法律制度的存在或修改完善，應(yīng)當(dāng)立足于該項法律制度的充分認識，而對于其的認識，從根本上而言，應(yīng)當(dāng)是對于其性質(zhì)的界定。審判委員會的存在或廢除，應(yīng)當(dāng)立足于法律對其功能的賦予和法律地位的界定，如果超出法律的界定討論該項制度的存廢，無異于畫蛇添足。如果法律的界定本身并無司題，而是實踐過程中制度的運行被人為地異化，那么我們所應(yīng)該做的就是對實踐的修整，而非討論制度的廢存問題了。

對于審判委員會的法律定位，比較明確規(guī)定的法律是《法院組織法》。法院組織法在第十一條第一款規(guī)定審判委員會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。《刑事訴訟法》在第三十條和第二百四十三條規(guī)定了審判委員會有決定回避和決定案件再審的權(quán)利?！睹袷略V訟法》和《行政訴訟法》對審判委員會也規(guī)定了審判委員會的決定回避和案件再審的權(quán)利。按照這樣的制度設(shè)置，法律對審判委員會的職能設(shè)置，大概可以歸納為：一，總結(jié)審判經(jīng)驗；二，重大疑難案件的實體決定權(quán)；三，重大程序事項的決定權(quán)；四，其他與審判有關(guān)的工作，一般為制定規(guī)章制度。我們分別討論審判委員會的這四項功能。

一、總結(jié)審判經(jīng)驗

審判是人民法院最主要的工作，審判經(jīng)驗的總結(jié)，目的應(yīng)該是為提高審判工作的質(zhì)量，使經(jīng)驗的總結(jié)能夠起到指導(dǎo)審判業(yè)務(wù)的作用。實際上，總結(jié)審判經(jīng)驗并推廣的職能定位很難達到其預(yù)期的立法目的。原因在于首先，審判委員會的工作機制和組成決定了其不能起到總結(jié)審判經(jīng)驗的作用。按照法院組織法第十一條第三款的規(guī)定“各級人民法院審判委員會會議由院長主持，本級人民檢察院檢察長可以列席?！睂徟形瘑T會的工作機制是會議制，且這種會議是非固定制的，也就是可以臨時召開，會議時間也沒有充分的保障，在這種非常設(shè)的會議和有限的時間范圍內(nèi)，要想能夠起到總結(jié)審判經(jīng)驗的作用，是很難做到的。另外，審判委員會的成員復(fù)雜。審判委員會除了正副院長、各庭庭長外，還有些行政部門的非專業(yè)人士，作為一種政治待遇，這在基層甚至更為上級的法院內(nèi)部已是不爭的事實。即使在專業(yè)的從事審理工作的委員中，因為專業(yè)分工的限制，加之人民法院內(nèi)部并未實行崗位輪換制，造成不同審判庭委員之間業(yè)務(wù)的生疏也是應(yīng)有之義。在這種情形下，要想在絕大多數(shù)人都是非專業(yè)人士的情況下討論案情并總結(jié)審判經(jīng)驗，只能說是一種沒有支撐的美好設(shè)想。第二，即使在以上的情況下，總結(jié)出了所謂的審判經(jīng)驗，實際意義也不大的。因為在我國這樣的一個成文法國家，不存在也不允許判例的拘束作用，即使最高人民法院在第二個五年工作規(guī)劃綱要里確立的案例指導(dǎo)制度，也沒有達到預(yù)期的作用。所以總結(jié)審判經(jīng)驗的職能，對于審判委員會而言，即無可能，也無必要。其三在于，人民法院內(nèi)部已有常設(shè)機構(gòu)，完全可以行使該項職能，就是各法院的政策研究室。人民法院的政策研究室，其重要的工作之一即在于總結(jié)歷年法院審理的各種案件數(shù)據(jù)，這為其進行審判經(jīng)驗的總結(jié)提供了便利，另外，政策研究室所招收的人員也往往為高學(xué)歷的法律專業(yè)背景的科班人員，這也為其總結(jié)審判經(jīng)驗提供了知識保障。因而，總結(jié)審判經(jīng)驗這項職能，在現(xiàn)行的法院機構(gòu)設(shè)置和職能分工背景下，幾乎不可能，也沒有必要為審判委員會所承擔(dān)。

二、重大疑難案件的實體決定權(quán)

在人民法院組織法規(guī)定的三項職能中，審判委員會在實踐中行使最多、最為常見的就是對重大疑難案件進行討論決定。《法院組織法》第十一條第一款規(guī)定，各級人民法院設(shè)立審判委員會，實行民主集中制。審判委員會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。民事訴訟法中對審判委員會的疑難案件的實體決定權(quán)雖然沒有明確規(guī)定，但是司法實踐中，法院對于重大疑難的民事案件，在合議庭難以決斷的時候，也都是報請審判委員會討論決定，對于審判委員會的決定，合議庭也都是執(zhí)行無疑。可以說，無論是在法律規(guī)定中，還是在實踐中，審判委員會對于重大疑難案件的實體決定權(quán)，都是確定無疑的享有的。而學(xué)術(shù)界和理論界對審判委員會制度的責(zé)難，也多集中于其享有的這項權(quán)利，對于訴訟程序中的諸多原則和基本制度的違反。

總體而言，審判委員會對于重大疑難案件的實體決定權(quán)，對于訴訟原則和基本制度的違反體現(xiàn)于以下方面。

首先，對于辯論原則和直接言辭原則的違背。

辯論原則是三大訴訟的基本原則，是指當(dāng)事人在訴訟中享有就實體問題、程序問題和證據(jù)問題辯論的權(quán)利，當(dāng)事人辯論的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)成為法官判決的依據(jù)。法律規(guī)定辯論原則的目的，在于通過辯論，讓裁判人員了解案件事實真相，當(dāng)事人主張的事實能夠約束法官判決，以防止法官獨斷，保障判決公正。對于實體結(jié)果由審判委員會決定的案件而言，當(dāng)事人辯論的內(nèi)容通過合議庭轉(zhuǎn)述的方式由審判委員會了解，由于轉(zhuǎn)述的間接性和片面性，當(dāng)事人辯論失去了對審判主體的影響力和約束作用，從而使得辯論原則流于形式，法庭庭審空洞化和表演化。

審判委員會對于重大疑難案件的實體決定權(quán)，同時損害了訴訟法中的直接言詞原則。直接原則指法院判決只能由直接參加審判活動、直接聽取當(dāng)事人辯論的人或?qū)徟薪M織人員親自作出訴訟原則。與容許以他人的審理結(jié)果作為裁判依據(jù)間接審理主義相對。言辭原則指法院在證據(jù)調(diào)查程序和當(dāng)事人在辯論程序等主要訴訟階段的行為，必須以言詞方式進行的原則。與容許當(dāng)事人以書面方式為訴訟行為書面審理原則相對。而審判委員會對案件的實體決定權(quán)，判決內(nèi)容的作出主體和審理案件的主體發(fā)生了絕對的分離，審判委員會對案件的討論是建立在合議庭審理人員的匯報基礎(chǔ)上的，而這種匯報是對當(dāng)事人和訴訟參與人言辭方式參加審判活動的轉(zhuǎn)述，是典型的審而不判、判而不審，違背了直接原則和言辭原則。

其次，對公開審判和回避制度的違背。

按照訴訟的要求，法院審理案件應(yīng)當(dāng)遵循公開審理和回避制度。其中回避制度指的是審判過程、審判結(jié)果及法院作出裁判的理由均需公開，以便于監(jiān)督，回避制度指的是案件的審判人員或其他人員遇到有可能影響案件公正審理的情形時，應(yīng)當(dāng)主動退出案件審理活動的制度。公開制度和回避制度的目的都在于保證案件審理的公正性。而審判委員會在審理案件時，審理過程并不向當(dāng)事人公開，公開的審判結(jié)果名義上是合議庭作出，實際上是審判委員會作出的，無疑從過程和結(jié)果上都違反了公開審判原則。

對個案的實體審理而言，訴訟法中所確認的基本原則和制度是不可逾越的基本要求，也是審判公正的基本保障，審判委員會對辯論、直接言辭原則、公開審理和回避制度的違背，是司法改革中不容回避和漠視的基本問題，從長遠角度看，應(yīng)該廢除審判委員會的審判職能，將全部的審判權(quán)力交由合議庭或獨任庭，但是從現(xiàn)實角度而言，審判委員會制度的廢除將很難在短期內(nèi)實現(xiàn)。在這種情況下，可以考慮暫時對審判委員會的審判職能進行訴訟化改造，使其符合審判制度改革的正當(dāng)性要求。對審判委員會的訴訟化改造，應(yīng)當(dāng)在審判委員會成員信息公開、審判委員會成員的回避制度構(gòu)建、審判委員會審理案件方式的庭審化、審判委員會成員對案件責(zé)任的承擔(dān)四方面進行構(gòu)建。

三、重大程序事項的決定權(quán)

總結(jié)刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法關(guān)于重大程序事項的決定權(quán)的相關(guān)規(guī)定，審判委員會對于重大事項的決定權(quán)，體現(xiàn)于對于院長回避申請的決定權(quán)和人民法院決定再審案件的決定權(quán)。

為了落實回避制度，對于不同人員的回避申請，三大訴訟法規(guī)定了不同的有權(quán)決定主體，一般而言，審理案件過程中，審判人員、檢察人員和公安人員的回避申請，由相應(yīng)的機關(guān)負責(zé)人，即法院院長、檢察院檢察長和公安機關(guān)負責(zé)人決定，而涉及法院院長、檢察院檢察長和公安機關(guān)負責(zé)人的回避，則由審判委員會和檢察委員會決定，其他人員的回避問題，則由審判長決定。對于院長的回避問題，是否必須由審判委員會決定是值得探討的問題。按照法律規(guī)定，人民法院的院長是審判委員會的當(dāng)然成員，當(dāng)決定院長的回避問題時，院長本身肯定是需要回避的，既然需要回避，那么院長的回避問題由審判委員會來決定還是由合議庭的其他人員決定，并沒有實質(zhì)區(qū)別，因為從程序角度而言，院長本身對自己的回避申請都自行回避，在這種情況下，由參加庭審的合議庭其他成員決定是否回避，比未參加直接審理的審判委員會成員決定，更具有程序上的正當(dāng)性。對于院長的回避申請，從程序正當(dāng)性的角度而言，可以考慮將決定權(quán)授予上級法院，唯有如此，才能體現(xiàn)回避制度設(shè)立所追求的程序和實質(zhì)雙重正義。由審判委員會來決定院長的回避問題，并不是制度設(shè)置的必然要求。

對于再審案件，我國訴訟法規(guī)定了三類再審案件的啟動主體，即人民法院、人民檢察院和當(dāng)事人。人民法院在發(fā)現(xiàn)已經(jīng)發(fā)生法律效力的案件確有錯誤的情況下，可以由人民法院院長提請審判委員會討論決定。對于再審案件，一般認為應(yīng)該取消人民法院的再審決定權(quán)，因為法院作為裁判機關(guān)，應(yīng)該最大限度地保持中立和消極，不應(yīng)主動介入糾紛，以免喪失其中立性，進而喪失公正性。人民法院主動提起再審程序的不告而理的情形，顯然不利于程序公正和當(dāng)事人權(quán)利保障，因而從長遠來看，應(yīng)當(dāng)對人民法院主動決定再審的權(quán)力予以取消。配合再審制度的改革和再審程序啟動主體的改動，審判委員會的這項程序事項的決定權(quán)就自然消亡，不再成為問題。退而言之，即使法院的再審不被取消，那么法院啟動再審也應(yīng)當(dāng)實行訴訟化的改造，將法院啟動再審的權(quán)力交由上級法院決定，而不必由本院的審判委員會決定，即院長法院本院的生效法律文書錯誤后，報請上級法院組成合議庭進行審查，以免由本院院長提交審判委員會決定是否引起再審帶來的形式主義和程序不公。

四、其他與審判有關(guān)的工作

常見的審判委員會的工作，除了以上所講的三項主要工作外，還有一些其他與審判有關(guān)的工作，法院組織法中規(guī)定了審判委員會的工作中，包括與審判有關(guān)的工作，但并沒有明確這些工作有哪些。在實踐中，人民法院從事的與審判有關(guān)的工作，一般為制定規(guī)章制度。但這類工作在審判委員會的工作中，只占到了很少的一部分比例。另外，從職能設(shè)置角度而言，法院內(nèi)部的政策研究室的日常工作就是研究相應(yīng)的政策法規(guī)，具有天然的資源和人員優(yōu)勢，如果將研究制定規(guī)章制度的工作交由政策研究室來做，應(yīng)該能夠比審判委員會更好地行使這職能。

所以，無論是從經(jīng)濟角度還是從實用角度而言，審判委員會不再承擔(dān)制定規(guī)章制度的職能，既不會對審判委員會的工作構(gòu)成巨大的沖擊和影響，也能夠在現(xiàn)有的法院體制下由其他機構(gòu)更好的實現(xiàn)和完成這一法院職能，可謂舉兩得，互不影響。

五、結(jié)語

審判委員會制度的，從其現(xiàn)行具有的功能看，是完全可以由法院內(nèi)部的其他機構(gòu)或組織行使的：總結(jié)審判經(jīng)驗的職能，可以由各級法院內(nèi)部的政策研究室行使；重大疑難案件的實體決定權(quán)，違背了辯論原則和直接言辭原則，損害了合議制度、回避制度，是對訴訟原則的巨大沖擊，從長遠來看，可以通過取消審判委員會制度來避免訴訟制度中的這種重大隱患，從短期而言，可以通過對審判委員會審理民事案件進行訴訟化改造避免其不利影響；程序事項決定權(quán)的職能，可以通過將權(quán)力交由上級法院的方式來避免其弊端；其他與審判有關(guān)的工作，主要是制定規(guī)章制度，也可以交由法院內(nèi)部的政策研究室來進行。

從維護訴訟程序的正當(dāng)性而言，審判委員會制度中審判職能應(yīng)當(dāng)剝離，非審判職能可由其他法院內(nèi)部機構(gòu)代替，因此審判委員會制度被取消更符合程序正義的基本要求。在該制度因其他因素不能被立即取消的情況下，對審判委員會的審判職能，可以通過訴訟化改造的方式避免其反程序正義，對非審判職能，可以通過剝離的方式予以改革。無論怎樣改革，作為一項訴訟制度，絕不能、也不應(yīng)當(dāng)允許其在公然違背多項訴訟基本原則和基本制度下運行，這是包括審判委員會制度改革在內(nèi)的所有訴訟制度改革不應(yīng)該逾越的底線。