湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院 周培祺

新形勢下二三線城市空城現(xiàn)象的影響因素及破解策略
——以湖南長沙為例

湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院 周培祺

2016年中國房地產(chǎn)市場在去庫存的頂層思路下，不斷深化供給側(cè)改革，但廣大二三線城市的空城現(xiàn)象依舊嚴(yán)峻。本文以長沙為研究背景，提出空城問題是由諸多誘導(dǎo)因素綜合而成，接著逐步分析出導(dǎo)致空城現(xiàn)象的社會、政策、經(jīng)濟(jì)誘因，并結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)和案例進(jìn)行了深入剖析。并在此基礎(chǔ)上，從新城新區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、運營各階段進(jìn)行深入思考，概括指出從根本上解決空城問題的具體建議。

新形勢 二三線城市 空城現(xiàn)象 誘導(dǎo)因素 治理對策

近年來，眾多二三線城市紛紛進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，其中最引人關(guān)注的就是城鎮(zhèn)化的過度房地產(chǎn)化造成了住宅的空置與浪費，越來越多的新城和新區(qū)變成了“空城”。所謂“空城”，主要指那些建成后無人或者少人居住而導(dǎo)致房屋空置率過高，城市可容納人口遠(yuǎn)大于其實際人口，缺乏城市活力的城市或者城區(qū)[1]?？粘乾F(xiàn)象的蔓延，既浪費土地等稀缺資源，也會使城市的債務(wù)風(fēng)險上升，甚至可能帶來系統(tǒng)性金融風(fēng)險，并影響到社會穩(wěn)定。

2016年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報告中強(qiáng)調(diào)，要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，提高內(nèi)在承載力，不可人為“造城”。面對我國目前房地產(chǎn)庫存過大的大趨勢，市場供應(yīng)存在結(jié)構(gòu)性矛盾，二三線城市的去庫存問題嚴(yán)峻，空城現(xiàn)象問題的研究就顯得更加迫切和必要。

1 以長沙為例的空城現(xiàn)狀

長沙市的空城問題較之不少城市的“觸目驚心”尚處正常范圍，但區(qū)域特征明顯。在主城區(qū)，交通和配套較完善的社區(qū)，入住率良好，基本在80%以上，而河西金星大道、瀏陽河?xùn)|、省政府南等近年才開發(fā)起來的地段，交房一兩年后房屋空置率極高。據(jù)長沙市房地局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年長沙市六區(qū)總體住宅空置率為44.16%，其中待售面積為7.00%，未收房率10.01%，收房未入住率27.15%。從各行政區(qū)看，望城區(qū)住宅空置率最高，為62.93%；雨花區(qū)空置率最低，為32.51%?？梢哉f正上演著長沙版的“空城計”。

當(dāng)下建筑面積增長過快與城市人口規(guī)模有限的矛盾表現(xiàn)突出。2014年，長沙市常住人口731.15萬人，同2013年相比增長1.25%；2010年～2014年長沙市常住人口年均增幅僅為0.95%，與2000年～2010年年均增速相比下降0.4個百分點；2010年～2014年年均增加凈流入人口低至1.5萬人。同期城市房屋年均竣工面積達(dá)2059.61萬平方米，其中住宅竣工面積占了房屋竣工面積的60%左右，平均到每個新增人口上的住宅竣工面積竟高達(dá)184平方米。

2 影響因素

關(guān)于導(dǎo)致空城現(xiàn)象形成的原因，學(xué)者們持有不同的觀點。徐煜輝認(rèn)為地方政府受住宅開發(fā)利益驅(qū)使，使得住宅用地擠壓了其他城市功能用地，造成了新城區(qū)城市功能的混亂，生活氛圍難以形成[2]。崔素艷指出，新城發(fā)展過程中出現(xiàn)的空置率高的現(xiàn)象，在于交通、醫(yī)療、教育等配套基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善[3]。高志則指出，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，無法帶動就業(yè)，純粹由地方政府投資拉動是導(dǎo)致空城的重要原因。筆者認(rèn)為空城現(xiàn)象并不像我們常態(tài)所理解的那么簡單，某一城市或者社會問題是由諸多因素綜合而成，我們應(yīng)避免走片面化、極端化的道路。

2.1 社會誘因

2.1.1 人口發(fā)展規(guī)模有限，勞動力流入受阻

城市的發(fā)展規(guī)模受人口發(fā)展規(guī)模與集聚度的限制。首先，人口紅利消失，勞動力人口正在下降，農(nóng)村人口老齡化程度不斷加深且與城鎮(zhèn)差異越來越大，當(dāng)前城鎮(zhèn)化速度將難以為繼。其次，二三線城市人口外流現(xiàn)象嚴(yán)重，從而進(jìn)一步降低城市的住房需求。更深層次的原因在于勞動力社會，經(jīng)濟(jì)地位的過度差異化和人口結(jié)構(gòu)與住房需求錯位。新城由于發(fā)展的客觀原因，一般本地居民的生活，經(jīng)濟(jì)條件明顯優(yōu)于外來勞動力，這種經(jīng)濟(jì)，社會地位的差異兩極化，阻礙了勞動力流入。此外，我國制造業(yè)人員收入水平與人員數(shù)量在結(jié)構(gòu)上呈“金字塔模式”，高收入者少，中低收入者占了大多數(shù)。而目前新城中多以商品房為主，未考慮建設(shè)不同等級住房來實現(xiàn)不同收入階層的需要。

2.1.2 開發(fā)商盲目投資，出現(xiàn)過熱勢頭

我國目前的形勢是一線城市的房地產(chǎn)開發(fā)，尤其是市中心區(qū)已接近飽和，即使是實力雄厚的大型房企，在一線大城市拿地都變得愈加困難。于是許多公司開始轉(zhuǎn)向二三線城市，而二三線城市本身對財政收入、GDP等的強(qiáng)烈渴求，催生了地方政府對開發(fā)商提供的一系列在一線城市不可能獲得的優(yōu)惠政策，如以低價出讓、短期稅收返還等方式來吸引投資，此舉反過來又加大了開發(fā)商拿地的決心。

2.1.3 居民投機(jī)活動介入，住宅基本屬性喪失

近十年來，在快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，房地產(chǎn)逐漸脫離居住使用的基本屬性，投機(jī)人把房地產(chǎn)商品當(dāng)作股票來炒作，其根本預(yù)期是實現(xiàn)增值拋售并賺取溢價。特別是城市里很多原著民由于不限購而大肆炒房，推高房價使城市中原有中低收入者和被限購政策阻隔的外來人口被房地產(chǎn)市場邊緣化，打壓了合理的剛性需求和改善型需求。因為日漸上漲的投機(jī)活動，新城大片的住宅自然成了投機(jī)者眼中另一個可以進(jìn)擊的市場。

2.2 政策誘因

2.2.1 政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)建設(shè)，土地財政和政績考核制度扭曲

我國城鎮(zhèn)化最重要的特點是政府主導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上的土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地權(quán)獲得收入用來維持地方財政支出，屬于預(yù)算外收入[4]。據(jù)湖南國土廳數(shù)據(jù)顯示，湖南“十二五”期間，土地出讓總價款4532.54億元，年平均土地出讓收入906.5億元，為同期地方財政收入的48.9%左右。在目前的財政制度安排下，地方政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域擁有更多的自主權(quán)，新城區(qū)建設(shè)的相關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)收入，如土地增值稅、營業(yè)稅等是地方政府重要的收入來源。一部分地方政府憑借其所擁有的特殊權(quán)力和專政力量，預(yù)先以低價收購他人的土地使用權(quán)，再高價出售給開發(fā)商，從中賺得高額差價，而且在應(yīng)對政績考核的幾個關(guān)鍵指標(biāo)，如GDP、招商引資、固定資產(chǎn)投資也顯得十分好看。

2.2.2 建設(shè)規(guī)劃嚴(yán)重脫離實際，缺乏科學(xué)論證

新城建設(shè)忽視地域經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口總量、發(fā)展?jié)摿Φ染C合因素，不顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期性影響，盲目跟風(fēng)。部分城市粗放型增長，建設(shè)新城區(qū)貪大求洋的同時，其他城市精明增長和緊湊發(fā)展的方略也僅僅留于紙上。跟蹤長沙市的組織規(guī)劃與建設(shè)情況，就以往規(guī)劃給大家的印象，規(guī)劃總是滯后于城市的實際發(fā)展。長沙這一版的規(guī)劃在2014年才批復(fù)下來，而我們的目標(biāo)早在2012年就已經(jīng)完成，這種現(xiàn)象也是全國各大城市的一個通病，使規(guī)劃目標(biāo)實施起來十分困難[5]。城市空間規(guī)劃的近期建設(shè)部分散見于土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，細(xì)致程度不夠，既給頻繁修改的城市規(guī)劃留出了空間，也常導(dǎo)致提前完成城市遠(yuǎn)期規(guī)劃建設(shè)。

2.2.3 具體法律法規(guī)缺乏，新城區(qū)建設(shè)監(jiān)管力度不夠

從英美等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗可以看出，新城建設(shè)的有序開展離不開完善的法律保障體系。我國目前沒有一部針對新城建設(shè)的具體法律法規(guī)，各地城鎮(zhèn)建設(shè)在《土地管理法》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等一般法律條款的約束下，基本由各地方政府自行摸索。這樣的法律環(huán)境下，地方盲目建城，新城建設(shè)重規(guī)模輕品質(zhì)，新城規(guī)劃得不到有效實行，腐敗滋生等問題頻繁出現(xiàn)。

2.3 經(jīng)濟(jì)誘因

2.3.1 產(chǎn)業(yè)集聚困難，就業(yè)支撐能力薄弱

城市發(fā)展是一個區(qū)域經(jīng)濟(jì)問題，新城的發(fā)展須有較強(qiáng)地競爭力產(chǎn)業(yè)作為支撐，方可實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[6]。大多數(shù)新城區(qū)的發(fā)展傾向于以房地產(chǎn)開發(fā)為主導(dǎo)的堆砌式開發(fā)模式，這樣就導(dǎo)致了兩個問題：產(chǎn)業(yè)的匱乏意味著就業(yè)機(jī)會的緊缺，新城吸引不了勞動力，無法集聚人口；新城沒有產(chǎn)業(yè)驅(qū)動發(fā)展，只能依靠政府“造城”，新城建設(shè)后期財政壓力劇增，違背了可持續(xù)發(fā)展觀念。在長沙，即使城市周邊的新城區(qū)具備生活成本較低的優(yōu)勢，但由于新城區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐所帶來的弊端，依舊無法吸引中心城區(qū)人口到新城區(qū)居住。

2.3.2 生產(chǎn)性服務(wù)滯后，配套設(shè)施不完善

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展影響著制造業(yè)的技術(shù)水準(zhǔn)和企業(yè)生產(chǎn)成本。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的中心外圍模型揭示了地區(qū)間競爭出現(xiàn)的成本差異會通過循環(huán)積累因果機(jī)制拉大地區(qū)間的差距，配套服務(wù)業(yè)不能滿足制造業(yè)的發(fā)展要求必將阻礙制造業(yè)持續(xù)發(fā)展并影響產(chǎn)業(yè)遷入和勞動力流入[7]。新城中樓盤周邊的配套設(shè)施往往要比該樓盤竣工遲若干年，其交通、醫(yī)療、教育，商業(yè)等配套不全，居住項目品質(zhì)和品位低下。

3 破解策略

一個城市的繁榮，在很大程度上取決于城市先進(jìn)理念的科學(xué)引導(dǎo)，所以要努力剔除已有落后的城鎮(zhèn)生長模式，未來的城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)回歸人本導(dǎo)向。在新的時代背景下，尋找更加有效的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，從規(guī)劃、建設(shè)、運營各階段展開思考，多策并舉綜合防治空城現(xiàn)象。

3.1 加強(qiáng)土地規(guī)劃立法，制定新城相關(guān)的法律法規(guī)

通過土地規(guī)劃立法，避免土地使用效率不高、項目分散、產(chǎn)業(yè)重復(fù)的現(xiàn)狀。完善現(xiàn)有的用地審批制度并建立專門的建設(shè)用地審批監(jiān)督小組，健全監(jiān)管機(jī)制，以此削弱地方政府開發(fā)新城和房地產(chǎn)的動機(jī)，杜絕追求政績和土地財政而隨意出讓土地的行為。新城法律訂立過程中，學(xué)習(xí)并借鑒發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗，制定如英國的《新城法》，美國的《城市發(fā)展與新城開發(fā)法》等用以明確開發(fā)主體、開發(fā)程序、土地政策、資金籌措、住宅標(biāo)準(zhǔn)等事宜，為新城建設(shè)項目評估程序的全面進(jìn)行提供堅實的法律保障。

3.2 做好新城統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)新舊城區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展

規(guī)劃編制上，要提高城市空間規(guī)劃深度，理性判斷城市發(fā)展規(guī)模，科學(xué)劃定城市增長界線，逐步從傳統(tǒng)的城市空間規(guī)模擴(kuò)張發(fā)展向“存量挖潛”與“限量利用”的精明發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，滿足居民所需的一系列生活設(shè)施，除住宅外，還應(yīng)規(guī)劃有學(xué)校、醫(yī)院、超市、菜場、購物、娛樂、社區(qū)服務(wù)中心等。在產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中新舊城區(qū)不可割裂，須通盤考慮二者利益關(guān)系。適度控制新舊城區(qū)之間的距離，加強(qiáng)建設(shè)快速公交，軌道交通等互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)新舊城區(qū)人流、物流、信息流的互通互動，逐步形成有機(jī)整體。

3.3 創(chuàng)建有力的人口導(dǎo)入機(jī)制，推進(jìn)多屬性住房產(chǎn)品供給

全面推進(jìn)農(nóng)民工落戶、居住證管理等戶籍制度和社會保障制度改革實行。其一，支持農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)工作和居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等群體的購房需求，重點研究農(nóng)民工戶口變動仍保留“三權(quán)”(土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體利益分配權(quán))；其二，把符合條件的外來人口逐步納入公租房供應(yīng)范圍，探索政府直接補(bǔ)貼農(nóng)民在城市買房，把住房公積金體系擴(kuò)大到農(nóng)民工和個體工商戶中；其三，健全金融制度，既要嚴(yán)格制定和執(zhí)行剛性需求與投機(jī)投資購買的利率差異，又要完善住房按揭貸款利息抵扣個人所得稅政策，降低剛性需求客戶購房資金成本。建立商品房供給為主，經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房為輔的住房系統(tǒng)；大力發(fā)展住房租賃市場，建立租購并舉的住房制度，搭建住房租賃信息政府服務(wù)平臺；支持房產(chǎn)開發(fā)商改變經(jīng)營模式，將其積壓房源向社會出租，從單一的開發(fā)營銷向租售并舉轉(zhuǎn)變。

3.4 依托優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈

解決空城問題的核心之一在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。新城建設(shè)初期在一定規(guī)模房產(chǎn)形成之后，須引進(jìn)一批適合本地發(fā)展且與本地產(chǎn)業(yè)相契合的產(chǎn)業(yè)融入本地經(jīng)濟(jì)體，不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈，形成集聚經(jīng)濟(jì)。針對本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，經(jīng)營分散的狀況，對科技含量高、后勁足、預(yù)期市場競爭力強(qiáng)的企業(yè)給予扶持。新城在不斷發(fā)展過程中，要平衡好專業(yè)化與多元化之間的關(guān)系，既要依靠產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化形成比較完整的產(chǎn)業(yè)鏈，又要加大其他產(chǎn)業(yè)的培養(yǎng)力度，防止因產(chǎn)業(yè)單一出現(xiàn)大的經(jīng)濟(jì)波動風(fēng)險。

3.5 打造優(yōu)質(zhì)精品項目，提升城市內(nèi)涵

扶持并鼓勵開發(fā)企業(yè)追加投資，根據(jù)不同地域、不同城市自然、人文、民俗特色和消費需求，運用新技術(shù)嵌入文化、科技、生態(tài)等宜居要素整改和優(yōu)化滯銷或新開發(fā)的住宅，打造長壽命、高性能、綠色低碳產(chǎn)品。開發(fā)商不僅僅是圈地蓋樓，更要做一個以輕資產(chǎn)模式或部分或全部持有物業(yè)的城市配套運營服務(wù)商，提供人性化、全方位、全天候的綜合服務(wù)，激發(fā)供給側(cè)對需求側(cè)的吸引力和拉力。在此過程中不斷為城市注入綠色環(huán)保的生活理念，不拘一格的人文關(guān)懷，從而提升城市生活品位。

3.6 用“互聯(lián)網(wǎng)+”重構(gòu)空城治理路徑

我們要結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)思維進(jìn)行空城治理路徑的探索和創(chuàng)新，開展多元嘗試。首先，可以依靠互聯(lián)網(wǎng)將房產(chǎn)經(jīng)營與發(fā)展的著力點由之前的產(chǎn)品轉(zhuǎn)向客戶，實現(xiàn)傳統(tǒng)的產(chǎn)品設(shè)計和創(chuàng)新向滿足人居住和社會需要方向的轉(zhuǎn)變。其次，發(fā)展房地產(chǎn)多媒體，使更多新型渠道的整合者圍繞買方需求進(jìn)行激烈競爭，推進(jìn)房商平臺崛起，促進(jìn)房屋的租售，提升成交效率。另外，開發(fā)商可以同金融服務(wù)提供商合作開發(fā)各類房產(chǎn)融資服務(wù)的產(chǎn)品，應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)金融市場新興理財產(chǎn)品刺激消費者需求。

重視空城現(xiàn)象并予以科學(xué)治理的任務(wù)雖然任重而道遠(yuǎn)，但相關(guān)各方主體應(yīng)該積極響應(yīng)當(dāng)前政策利好，抓住機(jī)遇，認(rèn)清當(dāng)下社會發(fā)展趨勢，借助互聯(lián)網(wǎng)科技突破傳統(tǒng)思維定勢不斷探索科學(xué)的治理對策，穩(wěn)妥推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)，積極良性引導(dǎo)城市健康發(fā)展，使“空城”問題得以實質(zhì)性的解決。

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2096-0298(2016)08(a)-154-03