□河北省水利技術(shù)試驗(yàn)推廣中心主任 劉印良
關(guān)于征收農(nóng)業(yè)水資源稅的若干思考
□河北省水利技術(shù)試驗(yàn)推廣中心主任 劉印良
根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署,財(cái)政部先后會(huì)同國(guó)家稅務(wù)總局、水利部,印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》(財(cái)稅〔2016〕53號(hào),以下簡(jiǎn)稱《通知》)、《水資源稅改革試點(diǎn)辦法》的通知(財(cái)稅〔2016〕55號(hào),以下簡(jiǎn)稱《辦法》),明確從2016年7月1日起,在河北省開展水資源稅改革試點(diǎn)工作。
鑒于城鎮(zhèn)生活、工礦企業(yè)等非農(nóng)用水已有征收水資源費(fèi)的工作基礎(chǔ),“費(fèi)改稅”工作相對(duì)容易一些,因而已在全省按時(shí)開展起來。但是,長(zhǎng)期以來,農(nóng)業(yè)用水,特別是農(nóng)業(yè)灌溉用水從未征收過水資源費(fèi),而且農(nóng)業(yè)灌溉用水情況又十分復(fù)雜,在現(xiàn)有水(電、油)費(fèi)外增加一塊水資源稅將直接關(guān)系到 “三農(nóng)問題”和國(guó)家糧食安全問題。如何科學(xué)、合理地確定好用水限額標(biāo)準(zhǔn)、征稅稅率、工作流程、責(zé)任主體等,顯得十分重要。
如同能源、礦產(chǎn)資源等一樣,水資源也是國(guó)家重要的自然資源和戰(zhàn)略性資源,從法理角度講也應(yīng)該計(jì)征水資源稅。2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確提出:“加快資源稅從價(jià)計(jì)征改革,清理取消相關(guān)收費(fèi)基金,逐步將資源稅征收范圍擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間”,進(jìn)一步在政策層面提出了深化改革的要求。
由于地形地貌的特殊性以及降水在時(shí)空分布上的極端不均勻性,我國(guó)的水資源總量并不寬裕,北方地區(qū)更是資源性缺水嚴(yán)重。多年來,河北省作為糧食主產(chǎn)區(qū),為保障國(guó)家糧食安全做出了貢獻(xiàn),但也付出了慘痛的代價(jià)——地下水連年超采,漏斗區(qū)逐步擴(kuò)大,生態(tài)、地質(zhì)問題凸顯。在連續(xù)3年實(shí)施地下水超采綜合治理后,及時(shí)開征水資源稅,不僅有利于進(jìn)一步喚醒和增強(qiáng)全民的節(jié)水意識(shí),促進(jìn)和加強(qiáng)水資源的節(jié)約和保護(hù),推動(dòng)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè),而且有利于進(jìn)一步完善國(guó)家稅種體制和財(cái)政稅收,保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
2.1其它資源稅計(jì)征的有效做法
目前,國(guó)家征收礦產(chǎn)資源稅、能源稅(以汽油為例)的做法可以簡(jiǎn)單歸納為兩點(diǎn),即零起點(diǎn)和按量征。這種做法的最大好處顯而易見:易于操作、體現(xiàn)公平。但這種模式不適于征收農(nóng)業(yè)水資源稅。
2.2計(jì)征農(nóng)業(yè)用水水資源稅面臨的困難
僅就河北省而言,不僅農(nóng)業(yè)用水種類繁多、形式各異,而且這項(xiàng)改革將涉及千家萬戶,難以用一個(gè)(種)尺度去精準(zhǔn)計(jì)征,尤其在當(dāng)下的探索階段,更沒有一個(gè)現(xiàn)成的模式去參照。
一是各地情況復(fù)雜多樣。河北省有11個(gè)地級(jí)市、近140個(gè)行政縣(含縣級(jí)市),有7個(gè)灌溉分區(qū),農(nóng)業(yè)用水情況千差萬別。
按取用水水源來分,有井灌區(qū)、渠灌區(qū)、井渠雙灌區(qū);從取用水層看,井灌可分為深層水、淺層水;從水資源稟賦看,可分為貧水區(qū)、相對(duì)富水區(qū)(可理解為井的出水量大小和畝均水權(quán)多少);從灌溉方式看,可分為高壓灌溉、低壓灌溉;從灌溉對(duì)象看,可分為糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物(果樹、蔬菜、棉花等);從管理方式看,可分為專業(yè)管理(如有灌區(qū)管理單位)、用水合作組織管理、承包式管理、村級(jí)集體組織管理、個(gè)體管理等,不一而足。
二是計(jì)量設(shè)施普遍不健全。目前,河北省約有90萬眼機(jī)井,但普遍沒有安裝或沒有正常使用計(jì)量設(shè)施,直接按量計(jì)征難以實(shí)現(xiàn)。全省有21處大型灌區(qū)和130處中型灌區(qū),渠首(取水口)計(jì)量基本都沒有問題,末級(jí)(斗口)計(jì)量手段和精度則參差不齊。不僅如此,其管理體制、工程狀況、運(yùn)行狀況、用水保證率、現(xiàn)行水價(jià)、水費(fèi)實(shí)收率、計(jì)收方式、渠系水有效利用系數(shù)等情況也相差較大、情況復(fù)雜。
三是各縣水資源稟賦不同、水權(quán)額度差別大。受所處地理?xiàng)l件與流域位置限制影響,各縣的水資源承載能力和水權(quán)額度差距很大,即使同一地區(qū),最多的畝均用水170m3左右,最少的畝均用水僅40m3左右,給確定限額標(biāo)準(zhǔn)造成極大困難。一方面,若以水權(quán)作限額,則即使用水量相同但因行政區(qū)域不同而繳稅不同 (即同行不同價(jià),同量不同價(jià)),對(duì)農(nóng)民而言顯然有失公允;另一方面,若在全省使用一個(gè)統(tǒng)一的限額標(biāo)準(zhǔn)(當(dāng)然要區(qū)分用途),則又不利于促進(jìn)節(jié)水、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)以供定需目標(biāo)。
四是歷史與現(xiàn)實(shí)的雙重影響。幾千年來,除去直接成本(如人工費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)等)外,農(nóng)業(yè)灌溉用水都是無償?shù)?,從未繳過水資源費(fèi),更未繳納水資源稅;同時(shí),現(xiàn)在農(nóng)業(yè)畝均收益尚不足千元,廣大農(nóng)民享受著國(guó)家給予的各種補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。在此情況下,開征農(nóng)業(yè)水資源稅既需要深入研究細(xì)節(jié),也需要廣泛宣傳到位,更需要以一種“潤(rùn)物無聲”的方式進(jìn)行。
對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行“限量用水,超用征稅”,既是深化改革的需要,也是思想觀念的重大變革。完成這一前無古人的偉大事業(yè),需要勇氣,需要擔(dān)當(dāng),需要智慧。
2.3計(jì)征農(nóng)業(yè)水資源稅的基本構(gòu)想
一是應(yīng)遵循的基本原則。根據(jù)《通知》和《辦法》的有關(guān)規(guī)定,推行農(nóng)業(yè)水資源稅的改革應(yīng)堅(jiān)持以下原則。簡(jiǎn)便易行原則:提出的工作方案、工作流程要易于理解,易于接受,易于推行;因地制宜原則:在同一大原則的基礎(chǔ)上,區(qū)別不同行政區(qū)劃、不同水源、不同作物等,分別測(cè)算,分類施策;低成本原則:充分利用現(xiàn)有人力資源和管理體制,最大限度地降低改革與管理成本;取之于民用之于民原則:征收農(nóng)業(yè)水資源稅的主要目的之一就是大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水,因此,所征得的大部分水資源稅應(yīng)留存當(dāng)?shù)卣?,主要用于新建、改建、維修地方水利設(shè)施,以方便農(nóng)民節(jié)約用水;可復(fù)制可推廣原則:基本思路、基本做法要在一縣、一地、一省,乃至全國(guó)同類地區(qū)能夠推廣。
二是目前可行的基本做法。按照《通知》和《辦法》的原則精神,結(jié)合河北省農(nóng)業(yè)用水的實(shí)際情況,可將征收農(nóng)業(yè)水資源稅的基本做法簡(jiǎn)單描述為:設(shè)定限額,超限征稅,從價(jià)計(jì)征,征返結(jié)合。具體分類敘述如下。
取用地下水情況。限額標(biāo)準(zhǔn):以經(jīng)過確權(quán)的水權(quán)額度為限額,亦即水權(quán)即為水資源稅起征點(diǎn);計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn):0.2元/ m3,即年度內(nèi)每畝用水量超過水權(quán)額度時(shí),每超用一方水征收兩毛錢的水資源稅;計(jì)收路徑:以電計(jì)量、以電計(jì)稅,即通過典型調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、科學(xué)測(cè)算等手段,合理確定水—電折算系數(shù),將限額用水換算成限額用電,將以水征稅變成以電征稅,最終實(shí)現(xiàn)超限征收水資源稅的目的;責(zé)任主體:以縣為核算單元,水利部門負(fù)責(zé)核定每個(gè)農(nóng)業(yè)用水戶每年具體的對(duì)應(yīng)水權(quán)的平價(jià)電額度(即限額用電量)、水—電折算系數(shù);電力部門負(fù)責(zé)核定每個(gè)農(nóng)業(yè)用水戶對(duì)應(yīng)計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)的超限額電價(jià)附加(即應(yīng)稅電價(jià)),并代征農(nóng)業(yè)水資源稅,稅務(wù)部門負(fù)責(zé)與電力部門進(jìn)行稅款結(jié)算,并將年度應(yīng)征水資源稅足額征收入庫。
應(yīng)征稅額=超限電量×應(yīng)稅電價(jià);
應(yīng)稅電價(jià)=計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn) (0.2元/m3)×水電折算系數(shù)(m3/kW·h);
超限電量=年度總用電量-限額用電量。
取用地表水情況。限額標(biāo)準(zhǔn):省內(nèi)現(xiàn)行灌溉 《用水定額》;計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn):0.1元/m3,即年度內(nèi)每畝用水量超過現(xiàn)行灌溉定額標(biāo)準(zhǔn)時(shí),每超用一方水征收一毛錢;計(jì)收路徑:配水、計(jì)量點(diǎn)設(shè)在斗渠口,以村為核算單元,以供、用水雙方簽字認(rèn)可的結(jié)算水量為基礎(chǔ),在扣除限額后,按照計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征水資源稅;責(zé)任主體:灌區(qū)管理單位負(fù)責(zé)核定各個(gè)用水村組的實(shí)用水量、超限水量。各村組用水管理人員(如專業(yè)澆地組織、用水承包者、村兩委班子等)負(fù)責(zé)核定各戶的實(shí)灌面積與實(shí)用水量??h級(jí)稅務(wù)部門負(fù)責(zé)核定應(yīng)稅金額,并計(jì)征到戶、征繳入庫。
應(yīng)征稅額=超限水量×計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)(0.1元/m3);
超限水量=實(shí)用水量-現(xiàn)行灌溉用水定額。
井渠雙灌情況。為最大限度地節(jié)約地下水資源,在井渠雙灌區(qū)鼓勵(lì)優(yōu)先使用地表水。對(duì)年度內(nèi)使用雙水源的用水戶,按照上述方法分別計(jì)征水資源稅,但重點(diǎn)核征地下水資源稅,尤其是在地下水超采區(qū),當(dāng)?shù)乇硭肯鄬?duì)較充裕時(shí),可以由當(dāng)?shù)卣诼男邢嚓P(guān)程序后,適度調(diào)節(jié)兩種水資源稅稅率,以更有效地保護(hù)地下水資源。
2.4農(nóng)業(yè)水資源稅的使用
征收農(nóng)業(yè)水資源稅是一個(gè)新生事物,既要積極穩(wěn)妥,又要發(fā)揮好它完善稅制、促進(jìn)節(jié)水的正面作用。借鑒衡水市桃城區(qū)“一提一補(bǔ)”的好經(jīng)驗(yàn),建議將所征農(nóng)業(yè)水資源稅的絕大部分留在當(dāng)?shù)刎?cái)政,主要作為節(jié)水獎(jiǎng)補(bǔ)資金、用于改善地方水利工程設(shè)施條件、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水資源稅征管。
2016-12-01