劉　利

(西南民族大學(xué) 管理學(xué)院，四川 成都 610000)

?

中國政策執(zhí)行效果審計的缺陷及其未來研究方向

劉利

(西南民族大學(xué) 管理學(xué)院，四川 成都 610000)

近年來，政策執(zhí)行效果審計在中國逐漸引起了關(guān)注。論文首先介紹了政策執(zhí)行效果審計的內(nèi)涵和研究的意義，在此基礎(chǔ)上簡要闡述了政策執(zhí)行效果審計的發(fā)展現(xiàn)狀，并指出了其缺陷，最后提出了未來的研究應(yīng)重點關(guān)注建立政策執(zhí)行效果審計理論框架體系、完善政策執(zhí)行效果審計評價指標(biāo)體系、探索對政策本身的評價以及將政策執(zhí)行效果審計與新興互聯(lián)網(wǎng)工程及信息技術(shù)結(jié)合起來等幾個方面。

政策執(zhí)行效果審計；缺陷；研究方向

一、政策執(zhí)行效果審計的內(nèi)涵

2014年10月9號，國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見(國發(fā)〔2014〕48號)指出：“審計機關(guān)要把對國家重大政策措施貫徹落實情況進行跟蹤審計作為一項日常工作，對各部門各地區(qū)貫徹中央政策措施和決策部署情況進行監(jiān)督檢查，促進落實到位，確保中央政令暢通。”這是我國首次明確提出國家審計機關(guān)要對國家重大政策的執(zhí)行效果進行審計，發(fā)揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用。

所謂政策執(zhí)行效果審計，即“國家審計機關(guān)運用一定的審計程序，對國家出臺的相應(yīng)政策進行全過程跟蹤調(diào)查，評價其執(zhí)行的效果，并出具相關(guān)報告，提出一定的建議”。

二、開展政策執(zhí)行效果審計的意義

(一)政策執(zhí)行效果審計具有監(jiān)督保障功能

政策制定的目標(biāo)能否實現(xiàn)，及時有效的執(zhí)行是關(guān)鍵。政府審計機關(guān)通過政策執(zhí)行效果審計，對政策執(zhí)行的全過程進行跟蹤，有利于保障政策的有效貫徹落實，強化政策執(zhí)行的針對性和持續(xù)性，使其發(fā)揮更大的作用，實現(xiàn)政府服務(wù)社會的功能，更好地造福群眾。

(二)政策執(zhí)行效果審計具有糾偏調(diào)整功能

隨著國家宏觀環(huán)境的不斷變化，社會經(jīng)濟改革的持續(xù)深入，已經(jīng)實施的政策也需要隨著環(huán)境的改變而調(diào)整。國家審計機關(guān)在政策執(zhí)行效果審計中，通過電子網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控系統(tǒng)進行實時數(shù)據(jù)分析，及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中暴露的問題，從政策本身的正確性和政策實施過程的適應(yīng)性兩個角度分析并提出建議，及時糾正調(diào)整，實現(xiàn)經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展。

(三)政策執(zhí)行效果審計能夠發(fā)揮問責(zé)機制

國家審計機關(guān)在執(zhí)行政策執(zhí)行效果審計時，嚴(yán)格執(zhí)行權(quán)力問責(zé)追究機制，一方面嚴(yán)肅查處貪污受賄、鋪張浪費、以權(quán)謀私等違法亂紀(jì)行為，能夠糾正不正之風(fēng)，為經(jīng)濟有序健康的運行提供保障；另一方面系統(tǒng)監(jiān)督、全面考核、量化測評，能夠發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行不力，項目資金使用不當(dāng)、公共投資出現(xiàn)重大失誤等失職行為，及時杜絕損害公共財產(chǎn)安全的行為，提高政策執(zhí)行的效率效果。

三、我國政策執(zhí)行效果審計的現(xiàn)狀及缺陷

(一)我國政策執(zhí)行效果審計的發(fā)展現(xiàn)狀

國內(nèi)政策執(zhí)行效果審計相對于國外來講起步較晚。我國的政策執(zhí)行效果審計最早萌芽于20世紀(jì)90年代初執(zhí)行的國家建設(shè)項目開工前審計，后來審計署在《審計機關(guān)國家建設(shè)項目審計準(zhǔn)則》中指出應(yīng)對國家重點建設(shè)項目跟蹤審計，直到2008 年，審計署發(fā)布《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，提出“對關(guān)系國計民生的特大型投資項目、特殊資源開發(fā)與環(huán)境保護事項、重大突發(fā)性公共事項、國家重大政策措施的執(zhí)行試行全過程跟蹤審計”，隨后我國政策執(zhí)行效果審計進入快速發(fā)展階段。但總體來說，我國政策執(zhí)行效果審計相關(guān)理論體系還不健全，在實踐中出現(xiàn)了很多問題。

(二)我國政策執(zhí)行效果審計的缺陷

1.相關(guān)法規(guī)制度還不健全

我國政策執(zhí)行效果審計沒有足夠的法律支撐。而相較而言，美國審計署早在20世紀(jì)六七十年代就明確了對聯(lián)邦項目執(zhí)行結(jié)果評價的工作重心，并將其寫進了《1970年立法機關(guān)重組法案》。后來又在1993年的《政府業(yè)績與成果法》中強調(diào)了政策執(zhí)行效果審計的重要性并為其制定了一套科學(xué)的評價指標(biāo)體系。法規(guī)制度的缺失限制了審計工作的權(quán)限，導(dǎo)致審計機關(guān)在推動政策調(diào)整改進和審計評價結(jié)果的最大化利用方面力不從心。同時，我國政策執(zhí)行效果審計的獨立性不高。我國的國家審計機關(guān)審計署隸屬于國務(wù)院，而在政策執(zhí)行效果審計過程中，對于國務(wù)院下達的政策法規(guī)很難保證獨立地位，難免束手束腳。

2.審計范圍程度有待提高

首先，審計的范圍不夠廣。政策從制定、決策、分解、執(zhí)行、反饋、調(diào)整涉及多個環(huán)節(jié)和多個主體。我國政策執(zhí)行效果審計大多只參與執(zhí)行和反饋環(huán)節(jié)，覆蓋面較窄，未能全方位發(fā)揮其作用。其次，審計的程度不夠深。政策執(zhí)行效果審計往往著重于對政策執(zhí)行效果的評價，而對政策本身缺少評價，但政策本身的優(yōu)劣是決定政策效果的關(guān)鍵因素，不容忽視。再次，政策執(zhí)行效果審計評價結(jié)果的透明度也不高。普通群眾無從了解審計過程的詳細(xì)情況，無法監(jiān)督并參與到國家治理之中，這需要從制度上進行改進。

3.審計方式方法需要提升

第一，審計方法有待改進。大數(shù)據(jù)時代，環(huán)境復(fù)雜多變，數(shù)據(jù)龐大冗雜，政策執(zhí)行效果反饋的及時準(zhǔn)確性十分重要，傳統(tǒng)的抽樣調(diào)查等審計方法無論在數(shù)據(jù)采集還是分析上都難以滿足政策執(zhí)行效果審計工作的需要。一方面，采集的數(shù)據(jù)主要來自被審計單位提供的數(shù)據(jù)或官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自主收集取得的數(shù)據(jù)較少，數(shù)據(jù)的可靠性降低，審計的客觀性受到影響。另一方面，數(shù)據(jù)的分析過程缺少數(shù)據(jù)分析模型的應(yīng)用，對于跨地區(qū)跨行業(yè)的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性分析不足，數(shù)據(jù)的共享程度較低，利用效率不高。

第二，審計方式有待創(chuàng)新。傳統(tǒng)的審計方式以事后監(jiān)督為主，而政策執(zhí)行效果審計要求全過程跟蹤審計，但限于審計組織的人力物力以及被審計單位的配合程度等客觀因素，難以做到面面俱到，同時由于審計程序的復(fù)雜性，發(fā)現(xiàn)問題生成報告進行反饋調(diào)整又具有一定的時滯性。如何平衡各方面資源，保證政策執(zhí)行效果審計的及時有效是審計工作中的重要問題。

4.人員專業(yè)素質(zhì)需要提高

國家政策包羅萬象，涉及到社會經(jīng)濟生活的方方面面，既包括黨中央、國務(wù)院出臺的改革措施、發(fā)展規(guī)劃，又包括法規(guī)、文件、規(guī)章、安排。而審計人員往往都不是相關(guān)政策的專家，對于政策的理解和把握在短時間內(nèi)有一定的難度。但充分理解政策的內(nèi)涵和要求是審計工作必不可少的前提條件。一方面，審計組織中缺少對及精通政策要義又熟悉審計業(yè)務(wù)的專業(yè)人才的引進，審計人員自身也不注重在平時加強相關(guān)知識的儲備，另一方面，在審計事前組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)中，往往只強調(diào)工作安排，而對相關(guān)政策的出臺背景和目標(biāo)培訓(xùn)較少，導(dǎo)致審計人員對相關(guān)政策的了解程度不高而影響審計效率，此類問題應(yīng)引起審計人員的注意。

四、中國政策執(zhí)行效果審計未來研究方向

(一)建立政策執(zhí)行效果審計理論框架體系

目前我國政策執(zhí)行效果審計實務(wù)還處于起步階段，相應(yīng)的政策執(zhí)行效果審計理論并未引起足夠的學(xué)者和審計工作人員的重視，沒有形成一套完整的理論框架體系。現(xiàn)有的國內(nèi)政策執(zhí)行效果審計理論和技術(shù)多數(shù)借鑒西方現(xiàn)成的理論成果，具有中國特色的政策執(zhí)行效果審計理論還處于探索之中。因此，未來有必要選擇重大政策，充分利用國家審計機關(guān)、高校以及科研機構(gòu)的資源優(yōu)勢的同時，借鑒國外先進經(jīng)驗，研究關(guān)于政策執(zhí)行效果的基礎(chǔ)性課題，以期能獲得符合我國國情的政策執(zhí)行效果審計理論體系。政策執(zhí)行效果審計理論框架體系的基本內(nèi)容應(yīng)包括政策執(zhí)行效果審計的內(nèi)容、意義、方式方法、評價指標(biāo)體系等。

(二)完善政策執(zhí)行效果審計評價指標(biāo)體系

美國著名的學(xué)者艾利森曾提出“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的 90%取決于有效的執(zhí)行”?？梢?，在政策執(zhí)行效果審計中，如何有效地評價政策執(zhí)行效果直接影響審計作用的發(fā)揮。由此可見，在建立政策執(zhí)行效果審計理論體系時，首先建立完善合理的政策執(zhí)行效果評價指標(biāo)體系是至關(guān)重要的。未來政策執(zhí)行效果評價指標(biāo)體系可以從以下幾個方面來構(gòu)建，如政策執(zhí)行效果的合法合規(guī)性、成本效率性、效果性、風(fēng)險安全性、可持續(xù)性等。具體可以是政策執(zhí)行過程中貫徹落實情況，是否經(jīng)濟合理，是否存在重大隱患，是否有違法亂紀(jì)行為等。

(三)探索對政策本身進行評價

現(xiàn)階段政策執(zhí)行效果審計評價多是圍繞對政策的執(zhí)行效果進行評價而展開的，鮮有對政策本身進行評價。在理論研究上，是否可以對政策本身進行評價還是一個存在爭議的問題。西方有些發(fā)達國家認(rèn)為對經(jīng)濟政策本身進行評價可能損害政策執(zhí)行效果審計的獨立性，這種觀點也制約了我國對政策本身進行評價的實踐。但是也有一些國家如美國進行了許多對經(jīng)濟政策進行評價的有益嘗試，并且取得了良好的效果。政策本身的質(zhì)量是決定其執(zhí)行效果的關(guān)鍵因素，對政策本身進行評價，能夠更好的提出意見和建議，改進政策的不足，更好地促進政策的執(zhí)行。故而，未來我國也可以進行對政策本身進行評價的有益探索。對政策本身的評價可從以下幾個方面展開：一是政策的合法合規(guī)性、二是政策的科學(xué)合理性、三是政策的可操作性、四是政策的適用性等要素。

(四)結(jié)合新型互聯(lián)網(wǎng)工程及信息技術(shù)

聯(lián)網(wǎng)審計能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)的實時采集更新以及綜合分析利用，極大提高了數(shù)據(jù)采集和分析的效率,但是現(xiàn)有的技術(shù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足政策執(zhí)行效果審計評價的需要。政策執(zhí)行效果審計作為一個系統(tǒng)性的工程，數(shù)據(jù)的采集和分析紛繁復(fù)雜。而從現(xiàn)實情況來看，由于認(rèn)識的不到位和方法的不成熟，對于實時把握政策的執(zhí)行情況和對政策整體進行評價還存在很多技術(shù)上的問題和障礙。目前，我國已經(jīng)開始研究文本、圖像數(shù)據(jù)和傳統(tǒng)電子數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)分析技術(shù)以及運用仿真技術(shù)預(yù)測政策的未來效果等等，但這在物聯(lián)網(wǎng)、云計算、可視化技術(shù)為代表的新技術(shù)蓬勃發(fā)展的大數(shù)據(jù)時代還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這些新興技術(shù)的運用給政策執(zhí)行效果審計評價提供了很強的技術(shù)支撐,對于政策執(zhí)行效果審計來說既是機遇又是挑戰(zhàn)。未來應(yīng)著眼于學(xué)習(xí)與研究新技術(shù)新方法與政策執(zhí)行效果審計的融合發(fā)展。

〔1〕 王延軍.我國經(jīng)濟政策審計評價研究[D].北京：財政部財政科學(xué)硏究所，2015.

〔2〕 戴維·米勒，韋農(nóng)·波格丹. 布萊克維爾政治學(xué)百科全書[M].鄧正來，等譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，1992.

〔3〕 周律.政策執(zhí)行效果審計初探[Z]．南京：江蘇省政策執(zhí)行情況跟蹤審計研討會論文集，2012.

〔4〕 宋依佳.政策執(zhí)行情況跟蹤審計若干問題探討[J]．審計研究，2012(6)：10-14.

〔5〕 徐震.美國公共政策審計評估:分析與借鑒[J].審計研究，2012(3)：60-64.

〔6〕 秦榮生.政府審計新領(lǐng)域：經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計[J]．當(dāng)代財經(jīng)，2011(11)：112-118.

〔7〕 馮素珍.金融危機對中國政府審計的啟示[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2011(3)：82-83.

(責(zé)任編輯杜敏)

TheDefectsandFutureResearchDirectionoftheAuditofthePolicyImplementationEffectinChina

LIULi

(SouthwestUniversityforNationalities,Chengdu,Sichuan610000)

Inrecentyears,theauditofthepolicyimplementationeffectgraduallyattractedattentioninChina.Thisarticlefirstintroducesthemeaningandsignificanceoftheresearch,thengivesalookatthepresentdevelopingsituationoftheauditofthepolicyimplementationeffectinChinaandpointsoutitsdefects,andfinallyputsforwardthefutureresearchshouldfocusonestablishingpolicyimplementationeffectauditingtheoryandframeworksystem,perfectingthepolicyimplementationeffectauditingevaluationsystem,toexploretheevaluationofthepolicyitselfaswellasthepolicyimplementationeffect,andcombiningwiththeemergingInternetengineeringandinformationtechnology.

theauditofthepolicyimplementationeffect;defects;researchdirection

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.017

2016-05-05

西南民族大學(xué)專項資金項目“基于生態(tài)文明建設(shè)‘總體布局’觀的政策執(zhí)行效果審計創(chuàng)新研究”。

劉利(1971—)，男，四川隆昌人，博士，西南民族大學(xué)副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：金融投資與財務(wù)管理。

F239.220

A

1007-6875(2016)03-0097-03

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.03.017.html網(wǎng)絡(luò)出版時間：2016-06-2015：30