寧越敏

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論中國(guó)城市群的發(fā)展和建設(shè)*

寧越敏

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市化進(jìn)程加速，形成了具有中國(guó)特色的城市群空間組織模式，并成為國(guó)家空間發(fā)展的重心。城市群的界定必須建立在都市區(qū)基礎(chǔ)之上，根據(jù)設(shè)定的六項(xiàng)界定指標(biāo)，利用“五普”數(shù)據(jù)，我國(guó)目前可以界定13個(gè)城市群。在利用“五普”和“六普”數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上分析這些城市群的人口增長(zhǎng)動(dòng)態(tài)和城市化趨勢(shì)。值得注意的是，在今后的城市群建設(shè)中，應(yīng)注意發(fā)揮各級(jí)政府在城市群建設(shè)中的作用。

關(guān)鍵詞：城市群；界定；區(qū)域經(jīng)濟(jì)

從“十一五”規(guī)劃起，我國(guó)各類規(guī)劃都提出要發(fā)揮城市群對(duì)區(qū)域發(fā)展的輻射作用。2013年12月召開(kāi)的城鎮(zhèn)化工作會(huì)議公報(bào)里進(jìn)一步明確提出城市群要成為帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極。2014年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》及2015年《中共中央關(guān)于制定十三五規(guī)劃的建議》提出要在沿海地區(qū)建設(shè)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等三個(gè)世界級(jí)的城市群，還要在中西部地區(qū)建設(shè)若干個(gè)區(qū)域性城市群及一批省內(nèi)城市群，以促進(jìn)區(qū)域的均衡發(fā)展。

作為國(guó)家戰(zhàn)略的城市群，其概念源自法國(guó)地理學(xué)家戈特曼的大都市帶理論，中國(guó)學(xué)者在此基礎(chǔ)上提出都市連綿區(qū)的概念，這兩個(gè)概念均有明確的內(nèi)涵界定。但就城市群而言，雖然學(xué)術(shù)界已開(kāi)展不少研究，城市群也成為國(guó)家的空間發(fā)展戰(zhàn)略，但由于缺乏明確的概念界定，造成城市群的大小和數(shù)量各異。本文擬從中國(guó)城市群的界定入手，繼而探討城市群在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的地位，最后討論由界定引發(fā)的與城市群建設(shè)有關(guān)的問(wèn)題。

一、中國(guó)城市群的界定

從20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)內(nèi)不少學(xué)者對(duì)城市群進(jìn)行了各種研究。姚士謀等首次使用“城市群”命名我國(guó)大尺度的城市密集地域，其后周一星在基于都市區(qū)界定的基礎(chǔ)上提出都市連綿區(qū)的概念，一批學(xué)者據(jù)此研究了長(zhǎng)三角、珠三角、京津唐及遼中南四個(gè)都市連綿區(qū)。近年來(lái)，方創(chuàng)琳在城市群研究中提出了15+8的概念，15指15個(gè)發(fā)育比較成熟的城市群，8指8個(gè)發(fā)展中的城市群。

筆者認(rèn)為，目前一些城市群的研究由于缺乏科學(xué)界定，空間尺度差異過(guò)大，由此或?qū)е乱?guī)模小的城市群經(jīng)濟(jì)總量過(guò)低，難以起到帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用；或由于城市群圈定的范圍過(guò)大，致使城市群整體發(fā)展水平較低，內(nèi)部的區(qū)域差異較大。近年來(lái)，更由于國(guó)家有關(guān)部門(mén)開(kāi)始編制城市群的發(fā)展規(guī)劃，出現(xiàn)了把城市群從以城市行政區(qū)（直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市）為基本單元上升到以省級(jí)行政區(qū)為基本單元的傾向，由此編制的城市群規(guī)劃開(kāi)始向經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃靠攏。

一般認(rèn)為，城市群是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的核心地區(qū)，具有引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。顯然，城市群的空間范圍應(yīng)小于所在經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍。又因城市群需要扮演區(qū)域增長(zhǎng)極的角色，城市群的各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)該高于所在地區(qū)的平均指標(biāo)，筆者提出城市群界定的6條標(biāo)準(zhǔn)：一是以都市區(qū)作為城市群的核心。這是因?yàn)橹袊?guó)城市的行政區(qū)劃不能反映城市實(shí)體地域的大小，有必要引入城市功能地域即都市區(qū)的概念。一個(gè)城市群至少有兩個(gè)人口百萬(wàn)人以上大都市區(qū)作為發(fā)展極，或至少擁有一個(gè)人口在200萬(wàn)人以上的大都市區(qū)。二是大城市群的總?cè)丝谝?guī)模達(dá)1000萬(wàn)人以上。三是應(yīng)高于全國(guó)平均的城市化水平。四是沿著一條或多條快速交通走廊，連同周邊有著密切社會(huì)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的城市和區(qū)域，相互連接形成的巨型城市化區(qū)域。五是城市群的內(nèi)部區(qū)域在歷史上要有較緊密的聯(lián)系，區(qū)域內(nèi)部要有共同的地域認(rèn)同感。六是作為功能地域組織的都市區(qū)缺少相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而地級(jí)市能夠提供較為齊全的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因此城市群的組成單元以地級(jí)市及以上城市型行政區(qū)為主，包括副省級(jí)市、直轄市（重慶的市域規(guī)模相當(dāng)于省，只計(jì)算核心地區(qū)），個(gè)別情況下包括省轄市，如中原城市群的濟(jì)源市，武漢城市群的仙桃、天門(mén)、潛江三市。

以2000年第五次人口普查和2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)首先對(duì)中國(guó)大都市區(qū)進(jìn)行界定，并辨認(rèn)出若干個(gè)大都市區(qū)集聚區(qū)域。由于2000年時(shí)中國(guó)整體的城市化水平還比較低，城市群的范圍不宜圈得過(guò)大，除長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、京津唐等個(gè)別早已明確范圍的城市群外，其他城市群的空間界定都以兩大都市區(qū)為端點(diǎn)，沿鐵路干線所形成的城市帶。如遼中南城市群主要由沈大線之間的城市組成，山東半島城市群主要由濟(jì)南—青島—威海之間的城市組成，成渝城市群主要由成都和重慶之間的城市組成，中原城市群主要由隴海線開(kāi)封—洛陽(yáng)之間的城市組成，等等。這樣，中國(guó)大陸合計(jì)有13個(gè)規(guī)模較大的城市群。其中，長(zhǎng)三角、珠三角、京津唐、山東半島、遼中半島、哈爾濱—齊齊哈爾、長(zhǎng)春—吉林、中原地區(qū)、閩南地區(qū)、成渝地區(qū)等10個(gè)地區(qū)均有兩個(gè)人口百萬(wàn)以上的大都市區(qū)以及一批人口在50萬(wàn)—100萬(wàn)人的都市區(qū)，這些都市區(qū)沿交通干線相互連接，形成了彼此間有著密切的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的城市群。此外，武漢、長(zhǎng)株潭、關(guān)中等三個(gè)地區(qū)雖無(wú)兩個(gè)人口百萬(wàn)以上的大都市區(qū)，但核心都市區(qū)的人口超過(guò)200萬(wàn)人。

表1是根據(jù)2000年第五次人口普查和2010年第六次人口普查結(jié)果計(jì)算出的13個(gè)城市群的人口規(guī)模和城市化率。它們的總?cè)丝诰^(guò)了1000萬(wàn)人。按照城市群人口規(guī)模的大小，可將13個(gè)城市群分為三個(gè)等級(jí)：一級(jí)城市群的人口總規(guī)模達(dá)到5000萬(wàn)人以上，包括長(zhǎng)三角、珠三角、京津唐三大城市群。其中長(zhǎng)三角城市群2010年的人口超過(guò)1億人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他城市群的人口規(guī)模，是中國(guó)最大的城市群。珠三角城市群若包括區(qū)域中心城市香港、澳門(mén)，其人口規(guī)模也超過(guò)6000萬(wàn)人，是中國(guó)第二大城市群。京津唐人口超過(guò)4700萬(wàn)人，是第三大城市群。二級(jí)城市群的人口規(guī)模介于2000萬(wàn)—4000萬(wàn)人之間，包括成渝、山東半島、遼中南、中原、武漢、閩東南等6個(gè)大城市群。表1里的中原城市群有兩個(gè)范圍，一是本文認(rèn)定的包括鄭州、洛陽(yáng)、開(kāi)封、新鄉(xiāng)、焦作、濟(jì)源等6市的范圍，二是河南省政府認(rèn)定的除上述6市外，再加許昌、平頂山、漯河共9市的范圍。前者人口2640萬(wàn)人，后者人口3759萬(wàn)人。三級(jí)城市群的人口規(guī)模介于1000萬(wàn)—2000萬(wàn)人之間，包括關(guān)中、哈大齊、長(zhǎng)吉、長(zhǎng)株潭等4個(gè)城市群。

城市群是城市的集聚區(qū)，一般具有高于全國(guó)平均的城市化水平。2000年，中國(guó)的城市化水平為36.09%，除中原城市群外，其他12個(gè)城市群的城市化水平均超過(guò)了全國(guó)平均水平。其中，長(zhǎng)三角、珠三角、京津唐和東北三大城市群的城市化水平均超過(guò)50%，山東半島城市群的城市化水平接近50%；而閩東南、成渝、武漢、關(guān)中、長(zhǎng)株潭等5個(gè)城市群的城市化水平在40%—50%。在13個(gè)城市群中，中原城市群的城市化水平最低，即便是由鄭州等6市組成的中原城市群，其城市化水平僅34%，比全國(guó)城市化的平均水平還低2個(gè)百分點(diǎn)，而由9市組成的中原城市群，其城市化水平更低。由于中原城市群未滿足本文對(duì)城市群界定標(biāo)準(zhǔn)的第三條，即高于全國(guó)平均的城市化水平，就此而言，它還是一個(gè)準(zhǔn)城市群。

2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，全球資本加快向中國(guó)轉(zhuǎn)移，由于全球資本轉(zhuǎn)移主要發(fā)生在沿海地區(qū)，所產(chǎn)生的就業(yè)機(jī)會(huì)導(dǎo)致中西部地區(qū)人口加速向沿海地區(qū)流動(dòng)，這種雙向流動(dòng)造成沿海城市群人口激增。2000—2010年間，長(zhǎng)三角地區(qū)人口增加了2020萬(wàn)人，珠三角、京津唐兩個(gè)城市群人口也增加了1000萬(wàn)人以上，三大城市群合計(jì)人口增加4347萬(wàn)人。其他10個(gè)城市群除武漢城市群人口略微有所減少外，都有不同程度的增加，特別是同處沿海的山東半島、閩東南以及成渝、中原四個(gè)城市群的人口也增加了300萬(wàn)人以上。13個(gè)城市群人口合計(jì)增加6459萬(wàn)人，而同期全國(guó)人口（不包括港澳臺(tái)）增加7400萬(wàn)人。這表明歷經(jīng)30年的改革開(kāi)放，人口流動(dòng)已突破省、市行政區(qū)劃的束縛，城市群這一空間單元已成為我國(guó)人口的主要集聚區(qū)。

這一時(shí)期也是我國(guó)城市化率提升較快的時(shí)期，2010年我國(guó)人口城市化率為49.68%，較2000年上升13.59個(gè)百分點(diǎn)。其中，珠三角、閩東南、成渝、武漢、中原、長(zhǎng)株潭等城市群的城市化率增速超過(guò)了全國(guó)的平均水平，而東北三個(gè)城市群的城市化速度最慢。中原城市群的城市化率仍略低于全國(guó)平均水平，但與全國(guó)城市化平均水平的差距已有所縮小。另一方面，長(zhǎng)三角、珠三角、京津唐等三個(gè)城市群的城市化率接近或超過(guò)70%，并成為我國(guó)主要對(duì)外開(kāi)放地區(qū)，已具有大都市帶的一些特征。

表1　2000年、2010年中國(guó)城市群的人口和城市化水平

城市群的分布具有沿海、沿軸、沿江的特點(diǎn)，東部沿海地區(qū)自北向南有遼中南、京津唐、山東半島、長(zhǎng)三角、閩東南和珠三角等6個(gè)城市群，其余城市群則沿東北的哈大線、中部的京廣線、隴海線以及長(zhǎng)江沿線分布（圖1），這和中國(guó)的人口分布格局和經(jīng)濟(jì)梯度空間格局是一致的，而我國(guó)高鐵網(wǎng)絡(luò)的布局也與城市群的分布高度一致。圖1還顯示了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》提出的三大世界級(jí)城市群和中西部哈長(zhǎng)、中原、長(zhǎng)江中游和成渝城市群的大致范圍。其中，京津冀城市群的范圍和二市一省行政區(qū)劃完全吻合，而其他城市群則仍以直轄市或地級(jí)市作為城市群的基本單元。

二、城市群已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重心

戈特曼認(rèn)為，大都市帶是國(guó)家的核心地區(qū)，經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地方。同樣，中國(guó)的城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也應(yīng)該領(lǐng)先于其他地區(qū)，這樣才能在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到引領(lǐng)作用。2000年，13個(gè)城市群的地區(qū)生產(chǎn)總值為52074億元，占全國(guó)GDP的58.25%。2012年，各城市群地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到了203053億元，占全國(guó)的比重上升到61.44%，經(jīng)濟(jì)集聚度有所上升。

圖1　中國(guó)城市群分布Fig.1　Distribution of large city clusters in China

表2　2012年中國(guó)城市群在全國(guó)的經(jīng)濟(jì)地位

按城市群地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的比重區(qū)分，長(zhǎng)三角因其規(guī)模較大，占全國(guó)GDP的比重高達(dá)17.37%，珠三角所占份額為9.21%，京津唐所占份額為7.62%（參見(jiàn)表2），這三個(gè)城市群可列第一梯隊(duì)，最有條件建設(shè)為世界級(jí)的城市群。

沿海的遼中南、山東半島、閩東南和成渝、武漢、中原6個(gè)城市群可列為第二梯隊(duì)，其地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的比重為2.5%—5.3%。但地處沿海的遼中南、山東半島、閩東南3個(gè)城市群的進(jìn)出口額占全國(guó)的2.5%—4.9%，而中西部3個(gè)城市群外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低。

哈大齊、長(zhǎng)吉、關(guān)中、長(zhǎng)株潭3個(gè)城市群的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的比重不到2%，其外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平也很低，列第三梯隊(duì)。

如果把城市群放在區(qū)域這一空間尺度上進(jìn)行分析，那么城市群作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)重心的特點(diǎn)更為明顯。除長(zhǎng)株潭和成渝2個(gè)城市群外，2000年時(shí)大多數(shù)城市群的經(jīng)濟(jì)集聚度都超過(guò)了50%（見(jiàn)表3）。2000年到2012年，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，但13個(gè)城市群因發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等原因，經(jīng)濟(jì)集聚度并未同步增加，而是有所分化，大致分為以下三種類型。

表3　大城市群的經(jīng)濟(jì)集聚度（占區(qū)域生產(chǎn)總值的比重）

1.經(jīng)濟(jì)集聚度上升型，包括長(zhǎng)三角、京津唐、遼中南、成渝、中原、哈大齊、武漢、長(zhǎng)株潭等8個(gè)城市群。經(jīng)濟(jì)集聚度上升顯示了在這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)仍然在向城市群集中，其中長(zhǎng)三角、京津唐、遼中南、長(zhǎng)株潭4個(gè)城市群的經(jīng)濟(jì)集聚度提升了5個(gè)百分點(diǎn)以上。在隨著城市群經(jīng)濟(jì)集聚度上升，城市群和外圍地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距在擴(kuò)大。

2.經(jīng)濟(jì)集聚度穩(wěn)定型。最早開(kāi)始改革開(kāi)放的珠三角城市群的經(jīng)濟(jì)集聚度在此期間基本不變，僅增加0.7個(gè)百分點(diǎn)。表明盡管珠三角的經(jīng)濟(jì)實(shí)力在廣東省仍占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但由于廣東省其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在加快，珠三角與其他地區(qū)的差距沒(méi)有繼續(xù)擴(kuò)大。

3.經(jīng)濟(jì)集聚度下降型。同處沿海的山東半島、閩東南2個(gè)城市群生產(chǎn)總值占全省的比重較2000年有所下降，其原因與珠三角類似。但關(guān)中城市群和長(zhǎng)吉城市群生產(chǎn)總值占全省的比重分別下降了10.08個(gè)百分點(diǎn)和8.52個(gè)百分點(diǎn)，雖然同樣表明非城市群地區(qū)經(jīng)濟(jì)地位的上升，原因卻比較復(fù)雜。2000—2012年期間，是我國(guó)重化工業(yè)和房地產(chǎn)快速發(fā)展的階段，能源需求因此而大幅上升。由于陜北擁有豐富的能源資源，其開(kāi)發(fā)使經(jīng)濟(jì)規(guī)模大幅提升。2000年，陜北延安和榆林兩個(gè)地區(qū)的生產(chǎn)總值分別僅為130.6億元和105億元，2012年增加至1354億元和2667億元，并成為陜西兩個(gè)人均GDP最高的地區(qū)，由此導(dǎo)致關(guān)中城市群經(jīng)濟(jì)地位的相對(duì)下降。但從2013年起，經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”后對(duì)能源需求逐步下降，陜北經(jīng)濟(jì)增速下降，關(guān)中城市群在全省的地位又開(kāi)始回升。2013年，關(guān)中城市群地區(qū)生產(chǎn)總值占全省的比重回升到53.54%。與關(guān)中城市群類似，長(zhǎng)吉城市群的經(jīng)濟(jì)集聚度下降也比較明顯，說(shuō)明非城市群地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更快，但其增長(zhǎng)原因更多的是地方資源開(kāi)發(fā)的結(jié)果，而不是城市群向外擴(kuò)散的結(jié)果。

實(shí)施城市群戰(zhàn)略的目的是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，但13個(gè)城市群經(jīng)濟(jì)集聚度的變化表明，影響城市群和非城市群地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素比較復(fù)雜，城市群能否發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的作用尚未得到明顯的證據(jù)。

三、發(fā)揮各級(jí)政府在城市群建設(shè)中的作用

城市群的概念最初來(lái)自宋家泰、崔功豪等人于1985年編著的《城市總體規(guī)劃》，該書(shū)對(duì)城市群下的定義是：多經(jīng)濟(jì)中心的（指同一級(jí)，或稱“城市群”）城市區(qū)域，如蘇錫常、長(zhǎng)株潭、沈鞍撫本遼，甚至擴(kuò)而大之，像京津唐地區(qū)都是。大城市及其周?chē)〕擎?zhèn)或衛(wèi)星鎮(zhèn)的結(jié)合，可視為城市群類型的變型。換言之，當(dāng)時(shí)城市群被用來(lái)指中小尺度的城市密集地區(qū)。此后，城市群被用來(lái)描述像長(zhǎng)三角這樣大尺度的城市密集地區(qū)，但基本組成單元仍以城市行政區(qū)為主，多數(shù)是地級(jí)市，個(gè)別情況下包括直轄市。

20世紀(jì)80年代，珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)的一些城市為增強(qiáng)彼此之間的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系開(kāi)展了經(jīng)濟(jì)合作。此后，城市之間的非正式合作上升到組織層面。1992年，由上海、無(wú)錫、寧波、舟山、蘇州、揚(yáng)州、杭州、紹興、南京、南通、常州、湖州、嘉興、鎮(zhèn)江等14個(gè)市經(jīng)協(xié)委（辦）發(fā)起、組織，成立長(zhǎng)江三角洲14城市協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會(huì)，后演變?yōu)榻銣钊∫皇泻?6個(gè)城市為主體的多層次的區(qū)域合作方式。在省內(nèi)城市群的發(fā)展中，省政府在促進(jìn)城市群經(jīng)濟(jì)合作中也起到了重要作用。1994年，廣東省設(shè)立珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)，其成員包括廣州、深圳、珠海、佛山、南海、順德、東莞、中山、江門(mén)、新會(huì)等16個(gè)城市。后來(lái)以廣深2個(gè)副省級(jí)市和7個(gè)地級(jí)市為基礎(chǔ)，形成今天珠三角城市群的范圍。1997年，湖南成立長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展省級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)長(zhǎng)株潭三市一體化。但無(wú)論是珠三角還是長(zhǎng)株潭，城市政府仍然是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展的主體。由此可見(jiàn)，城市群在一開(kāi)始是以城市行政區(qū)為組成單元的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，是地方推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作和一體化產(chǎn)物。

從“十一五”規(guī)劃起，各種規(guī)劃均把城市群的建設(shè)視作區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，城市經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)也開(kāi)始改稱城市群，并開(kāi)始編制相應(yīng)的城市群規(guī)劃。近年來(lái)，城市群建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了以下三種新的現(xiàn)象：

一是省級(jí)行政區(qū)成為城市群規(guī)劃的基本單元。2008年，國(guó)家有關(guān)部門(mén)編制長(zhǎng)江三角洲城市群規(guī)劃，開(kāi)始把江蘇、浙江和上海視為長(zhǎng)三角城市群。近年，在討論京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的時(shí)候，也經(jīng)常稱之為京津冀城市群協(xié)同發(fā)展。但在這些規(guī)劃中，國(guó)家有關(guān)部門(mén)直接負(fù)責(zé)規(guī)劃的編制，地方的參與主體由省、市兩級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)橹挥惺〖?jí)政府參加，城市政府的作用弱化。由于江浙滬或京津冀都是區(qū)域的概念，這種城市群規(guī)劃顯然稱之為區(qū)域規(guī)劃更恰當(dāng)些。

二是把若干個(gè)城市群組合為跨省的超級(jí)城市群。我國(guó)大多數(shù)城市群的空間尺度小于省，是一省的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)。只有歷史時(shí)期就已成為同一經(jīng)濟(jì)區(qū)或同屬一個(gè)行政區(qū)的情況下才可能出現(xiàn)跨省的城市群，如長(zhǎng)三角自宋以來(lái)就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，而川渝歷史上曾同屬四川省?，F(xiàn)在出現(xiàn)一種大尺度的城市群規(guī)劃，長(zhǎng)江中游城市群規(guī)劃是其中的一個(gè)代表。長(zhǎng)江中游城市群覆蓋了湖北14個(gè)地級(jí)市和省轄市、湖南8個(gè)地級(jí)市、江西8個(gè)地級(jí)市和另2個(gè)地級(jí)市的部分縣，總面積達(dá)到31.7萬(wàn)km2，占三省面積的56%，大大超過(guò)江浙滬二省一市和京津冀二市一省的面積，也大大超過(guò)世界上兩個(gè)最發(fā)達(dá)的大都市帶——美國(guó)東北部大西洋沿岸大都市帶18萬(wàn)km2的面積和日本東京—北九州大都市帶10多萬(wàn)km2的面積。由于涉及的地級(jí)市眾多，又是跨省的組合，省政府成為規(guī)劃實(shí)施的主體。《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》第九章《規(guī)劃組織實(shí)施》除指出國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的責(zé)任外，明確指出江西、湖南、湖北三省政府對(duì)規(guī)劃實(shí)施負(fù)有組織領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，但未指出城市政府在城市群建設(shè)應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任。

三是經(jīng)濟(jì)區(qū)和城市群范圍大致重疊。2011年，國(guó)務(wù)院批復(fù)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃，其范圍包括重慶市的29個(gè)區(qū)縣，四川省的成都市、德陽(yáng)市、綿陽(yáng)市、眉山市、資陽(yáng)市、遂寧市、樂(lè)山市、雅安市、自貢市、瀘州市、內(nèi)江市、南充市、宜賓市、達(dá)州市、廣安市等15個(gè)市，區(qū)域面積達(dá)20.6萬(wàn)km2。自城市群被作為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略后，有關(guān)部門(mén)又開(kāi)始編制成渝城市群規(guī)劃。雖然該規(guī)劃迄今尚未公布，但從網(wǎng)上有關(guān)信息來(lái)看，成渝城市群與成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)別僅僅是前者少了雅安、瀘州、宜賓三市，而重慶市可能有更多市縣納入成渝城市群的范圍。由于兩者空間尺度、規(guī)劃內(nèi)容大體一致，兩個(gè)規(guī)劃如何各司其職值得進(jìn)一步研究。

綜上所述，目前城市群的規(guī)劃編制和實(shí)施在空間上出現(xiàn)了泛城市群的現(xiàn)象，規(guī)劃編制和實(shí)施的主體轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胗嘘P(guān)部門(mén)和省政府，規(guī)劃內(nèi)容也更趨于區(qū)域規(guī)劃，而非城市間的經(jīng)濟(jì)合作。這一變化造成城市政府在城市群建設(shè)中作用被弱化。筆者認(rèn)為，城市群發(fā)源于城市之間經(jīng)濟(jì)合作，在城市群的建設(shè)中仍然有必要發(fā)揮城市政府的作用。這是因?yàn)槌鞘腥阂?guī)劃的重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)一體化和環(huán)境保護(hù)。由于高鐵網(wǎng)絡(luò)、城際鐵路建設(shè)業(yè)已展開(kāi)，未來(lái)城市群建設(shè)的重點(diǎn)將以經(jīng)濟(jì)一體化和環(huán)境保護(hù)為主，而由于中國(guó)多層次的行政區(qū)劃體制，經(jīng)濟(jì)一體化仍需要城市政府之間的合作。在這方面，長(zhǎng)三角提供了一個(gè)很好的例子。長(zhǎng)三角的城市在旅游、能源、環(huán)保、科技、道路運(yùn)輸、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、社會(huì)保障等方面展開(kāi)雙邊或多邊合作，顯示了城市政府在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化方面大有可為。

四、結(jié)論

通過(guò)城市群的6項(xiàng)界定指標(biāo)，本文認(rèn)定了13個(gè)城市群。自2000年以來(lái)，13個(gè)城市群的人口、經(jīng)濟(jì)總量都在上升過(guò)程中，已成為中國(guó)人口主要增長(zhǎng)區(qū)域，并在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要作用。然而城市群的發(fā)展也出現(xiàn)不平衡的特點(diǎn)，多數(shù)城市群處于經(jīng)濟(jì)集聚過(guò)程中，但也有少數(shù)城市群在省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)地位下降，城市群能否發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)級(jí)的作用還需進(jìn)一步的觀察。

目前城市群規(guī)劃編制中出現(xiàn)了城市群區(qū)域化的趨勢(shì)，即城市群的范圍越來(lái)越大，由此導(dǎo)致城市群內(nèi)部的差異擴(kuò)大。如中原城市群內(nèi)部，鄭州的人口、經(jīng)濟(jì)極化趨勢(shì)十分顯著，而有些城市則出現(xiàn)人口外流的現(xiàn)象。因此，如何平衡城市群內(nèi)部的發(fā)展以及平衡城市群和非城市群區(qū)域之間的發(fā)展應(yīng)成為城市群研究的重要議題。

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（責(zé)任編輯：曉力）

The Development and Construction of Chinese City Cluster

Ning Yuemin

Abstract:The rapid urbanization of China has formed a new spatial city clusters form. The State Council has issued a series of planning，and takes the city clusters as national and regional growth poles. This paper firstly reviews the problems in studing city cluster，and put forwards that the definition of city cluster must be based on metropolitan area. According to six indicators，the paper uses the data of China fifth census to definite 13 city clusters with a population of at least 10 millions in 2000. Then，the paper analyzes the growth trend of population of 13 city clusters using the data of fifth census and sixth census. On regional level，the paper measures the economic concentration index of 13 city clusters in terms of the city clusters’share of regional GDP. Lastly，the paper analyses the new trend of city clusters planning，and thinks that all governments at different levels should play roles in implementing city cluster strategy.

Key Words:Large City Cluster; Definition; Regional Economy

作者簡(jiǎn)介：寧越敏，男，華東師范大學(xué)中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心教授，主任（上海200062）。

*基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)城市群的集聚和擴(kuò)散”（41171145），教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“中國(guó)城市群的培育和建設(shè)”（11JJDZH003）。

中圖分類號(hào)：F299.23

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095—5766（2016）01—0124—07

收稿日期：2015—09—04