鄭長德

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基于包容性綠色發(fā)展視角的民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化研究*

鄭長德

摘要：在未來一個相當長的時期內(nèi)，民族地區(qū)將處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)過程中，應(yīng)該更加注重以人為本，更加注重城鎮(zhèn)化效率的提升，更加注重基本公共服務(wù)的均等供給，使全體人民共享發(fā)展成果，更加注重城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性，走包容性綠色城鎮(zhèn)化（Inclusive Green Urbanization）之路。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；城鎮(zhèn)化；包容性綠色發(fā)展

一、問題的提出

西部大開發(fā)以來，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平有了大幅度提升，據(jù)統(tǒng)計，2000年民族地區(qū)八省區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別為：內(nèi)蒙古42.70%，廣西28.16%，貴州23.96%，云南23.38%，西藏19.43%，青海32.33%，寧夏32.44%，新疆33.84%。到2012年，分別提高到：內(nèi)蒙古57.74%，廣西43.53%，貴州36.41%，云南39.31%，西藏22.75%，青海47.44%，寧夏50.67%，新疆43.98%。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進，民族地區(qū)人均收入水平也快速提升。不過，與全國城鎮(zhèn)化水平相比，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平總體上偏低。同時，在城鎮(zhèn)化推進過程中，還存在不協(xié)調(diào)、不平衡、不可持續(xù)等問題。

中國的城鎮(zhèn)化在空間上是不平衡的。目前，特別是民族地區(qū)城鎮(zhèn)化推進比較滯后，在未來一個相當長的時期內(nèi)，民族地區(qū)將處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化實現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變，是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)過程中，應(yīng)更加注重以人為本，更加注重城鎮(zhèn)化效率的提升和基本公共服務(wù)的均等供給，使全體人民共享發(fā)展成果，更加注重城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性，走包容性綠色城鎮(zhèn)化（Inclusive Green Urbanization）之路。

二、包容性綠色發(fā)展與城鎮(zhèn)化：一個理論框架

1.包容性發(fā)展與綠色發(fā)展

包容性綠色增長是通向可持續(xù)發(fā)展之路。包容性綠色發(fā)展理念的提出是基于這樣的背景：在過去的幾十年中，一些發(fā)展中經(jīng)濟體實現(xiàn)了快速增長，使數(shù)以千萬計的人口擺脫了貧困，實現(xiàn)了收入的快速提高，但與此同時，這種高速的增長也產(chǎn)生了一系列的問題。主要表現(xiàn)在：一是收入差距擴大，許多經(jīng)濟體內(nèi)部，不同階層、不同地區(qū)城鄉(xiāng)間居民收入和福利水平的差距在不斷惡化，很多經(jīng)濟體的基尼系數(shù)達到和超過了所謂的臨界水平。二是這種高速增長是以犧牲環(huán)境為代價的。由于各種市場失靈、政策失靈和制度失靈，地球上的自然資源利用存在經(jīng)濟上的無效率和大量浪費，沒有有效考慮資源開發(fā)的真實社會成本，對其他形式的財富投資不足。結(jié)果，近幾十年來，環(huán)境問題在不同層次上都在惡化。從宏觀層面（全球角度）看，二氧化碳排放所導(dǎo)致的全球變暖，已經(jīng)和正在引起一系列環(huán)境問題，比如海平面上升、極端天氣頻發(fā)等；在區(qū)域和地方層面上，惡性環(huán)境污染事件頻發(fā)。環(huán)境污染帶來的福利水平下降抵消了經(jīng)濟增長所帶來的福利水平提高。三是過去的高速增長，安全程度低，各種安全事故不斷發(fā)生。四是過去的高速增長對就業(yè)的吸納非常有限，可以說是無就業(yè)的增長（jobless growth）。而且，雖然有增長所得，但到2010年，邊遠地區(qū)和山區(qū)尚有許多人口沒有用上電，沒有醫(yī)療衛(wèi)生，缺乏安全清潔的飲用水，這些人群被排斥在增長之外。

在這樣的背景下，世界銀行和一些國際組織的學(xué)者，根據(jù)大量的調(diào)查和對傳統(tǒng)發(fā)展理論的反思，先后提出了“廣泛基礎(chǔ)的增長”（broad-based growth）、“益貧式增長”（pro-poor growth）、“包容性增長”（Inclusive Growth，IG）和包容性綠色增長（Inclusive Green Growth）的概念。

“廣泛基礎(chǔ)的增長”的內(nèi)涵定義是不清晰的，只是被寬泛地理解為增長的勞動密集度(the labor-intensity of growth)、增長的區(qū)域及分配效應(yīng)(the regional and distributional effects of growth)或增長的部門模式(the sectoral pattern of growth)；“益貧式增長”考慮了增長對減貧的作用，關(guān)注的是窮人的收入增長，而不考慮收入分配的變化；所謂包容性增長是機會平等的增長，大體上包括了四個方面的屬性，它們是機會（opportunity）、能力（capability）、增長或獲得（access）和安全（security）（見圖1）。機會意味著為人民創(chuàng)造越來越多的機會，增加他們的收入；能力指的是為人民提供創(chuàng)造或提升其能力的方式，以利于可得的機會；所謂獲得（增長）實際上是提供機會和能力結(jié)合的方式；安全即為人民提供免遭暫時或持久的生計損失的方法。

但是，“廣泛基礎(chǔ)的增長”“益貧式增長”和“包容性增長”都沒有特別關(guān)注增長對環(huán)境的影響及環(huán)境對增長的作用。包容性綠色增長理念是對包容性增長理念的發(fā)展，涵蓋的內(nèi)容除包容性增長外，更加關(guān)注環(huán)境保護和自然資源的有效利用。綠色增長是可持續(xù)發(fā)展的基本組成要素。綠色增長目的在于獲得堅實的增長，而不陷入不可持續(xù)的模式。綠色增長是使得增長過程中資源高效、清潔和更有彈性（復(fù)原）而不必降低增長。綠色增長要求經(jīng)濟增長必須考慮生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力。綠色增長有3個要素：效率（efficient）、清潔（clean）和能復(fù)原（彈性）（resilient）增長（見圖2）。這里，效率要求自然資源的利用要有效率；清潔要求污染和環(huán)境影響最小化；能復(fù)原說明自然災(zāi)害及環(huán)境管理和自然資源在防止自然災(zāi)害中的作用。

圖1　包容性發(fā)展的屬性資料來源：作者繪制。

圖2　綠色發(fā)展的屬性資料來源：作者繪制。

綠色增長并非必然是包容性的。綠色增長的結(jié)果可能對窮人有利，也可能對窮人不利，這取決于政府制定的以確保窮人不被排斥在綠色增長的利益之外的特殊政策。如果制定并實施包容性的政策，綠色增長的福利效應(yīng)就更大。包容性綠色增長是可持續(xù)的和包容性的增長（sustainable and inclusive growth），強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展軌跡在“改進人類福利和社會公平同時降低環(huán)境風(fēng)險和生態(tài)不足”的必要性和機會，旨在實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境可持續(xù)的、相輔相成的“三贏”。包容性綠色發(fā)展理念要求增長必須是包容性的，是可持續(xù)的，必須是環(huán)境無害的。為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要設(shè)計良好的包容性綠色增長政策，改進所有人的社會福利，促進自然資源的良好管理，尊重地球的脆弱的平衡。

2.包容性綠色城鎮(zhèn)化

包容性綠色城鎮(zhèn)化直接源于包容性綠色增長（見圖3）。包容性綠色城鎮(zhèn)化要求：城鎮(zhèn)化要能實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)快速增長；要為人們提供分享城鎮(zhèn)化成果的均等機會；要能持續(xù)地降低發(fā)展的風(fēng)險，增加發(fā)展的安全度；要使城鎮(zhèn)化可持續(xù)，與區(qū)域環(huán)境和自然資源條件相適應(yīng)，確保城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量的穩(wěn)定和提高。

包容性綠色城鎮(zhèn)化是高效的城鎮(zhèn)化。將最優(yōu)地使用生產(chǎn)資源——人口、土地和資本，優(yōu)化資源配置。在同樣的勞動投入、土地利用和資本積累條件下，高效率或高生產(chǎn)率可以實現(xiàn)更快的增長，增加人民的福利。

包容性綠色城鎮(zhèn)化是包容的城鎮(zhèn)化。為人們提供分享城鎮(zhèn)化成果的均等機會——即在生產(chǎn)力最高的地方獲得就業(yè)就會，積累財富和儲蓄，以及實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化供給。包容性綠色城鎮(zhèn)化是益貧式城鎮(zhèn)化，有利于減貧，縮小城鄉(xiāng)間、階層間的發(fā)展差距。

包容性綠色城鎮(zhèn)化是可持續(xù)的綠色城鎮(zhèn)化。與區(qū)域的環(huán)境（土地、空氣和水資源）和自然資源條件相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化，能夠提供和城市居民愿望相稱的城市生活質(zhì)量。通過城鎮(zhèn)化，能夠?qū)崿F(xiàn)減排和清潔發(fā)展，改善城市環(huán)境，提高環(huán)境質(zhì)量。

圖3　包容性綠色城鎮(zhèn)化的屬性資料來源：作者繪制。

三、民族地區(qū)包容性綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展評估

（一）民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的基本特點

1.民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進入快速推進階段

2012年民族八省區(qū)的城鎮(zhèn)化率在22.75%—57.74%之間，除內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化水平高于全國平均水平外，其余地區(qū)均低于全國平均水平。據(jù)計算，2000—2012年，全國城鎮(zhèn)化率年均增長率為2.99%，內(nèi)蒙古為2.55%，廣西3.70%，貴州3.55%，云南4.43%，西藏1.32%，青海3.25%，寧夏3.79%，新疆2.21%（見表1）。根據(jù)諾瑟姆曲線，目前民族地區(qū)進入了城鎮(zhèn)化快速推進階段。據(jù)測算，到2030年全國城鎮(zhèn)化水平會達到70.6%①，屆時民族八省區(qū)的城鎮(zhèn)化水平可能為：內(nèi)蒙古75.5%、廣西61%、貴州54.6%、云南56.8%、西藏47.2%、青海66.3%、寧夏68.1%、新疆64.2%②。

2.城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟發(fā)展水平基本適應(yīng)

表1　2000—2012年民族八省區(qū)的城鎮(zhèn)化率（%）

1978年全國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤秊?7.92%，民族地區(qū)平均為15.53%，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平低于全國平均水平2.39個百分點；2012年全國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤秊?2.57%，有研究認為，這一城鎮(zhèn)化率偏低，與中國的人均收入水平不相匹配③。2012年，民族八省區(qū)城鎮(zhèn)化率平均水平為42.73%，低于全國平均水平9.84個百分點。從各地區(qū)看，在民族八省區(qū)中，城鎮(zhèn)化水平高于全國平均水平的只有內(nèi)蒙古。以全國平均水平作為參照，雖然目前民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平還很低，遠遠滯后于全國和東部地區(qū)，但與其經(jīng)濟發(fā)展水平基本適應(yīng)。圖4是根據(jù)2012年《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)繪制得到，反映了大陸各省級行政區(qū)比較人均地區(qū)生產(chǎn)總值（與全國平均人均地區(qū)生產(chǎn)總值的比值）與比較城鎮(zhèn)化率（與全國平均水平的比值）間的關(guān)系，可以看出兩者間呈現(xiàn)出很強的正線性關(guān)系。

圖4　比較城鎮(zhèn)化率（橫坐標）與比較人均地區(qū)生產(chǎn)總值（縱坐標）的關(guān)系資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》（2013年）數(shù)據(jù)計算繪制。

（二）民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)分解

1.常住居民的城鎮(zhèn)化與戶籍人口的城鎮(zhèn)化

2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)表明，2010年全國城鎮(zhèn)人口的城鎮(zhèn)化率為50.27%，而非農(nóng)業(yè)戶口人口比重為29.14%，相差21.13個百分點（見圖5）。2012年民族八省區(qū)的基本態(tài)勢與此類似，例如，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率與非農(nóng)業(yè)戶口人口比重相差17.56個百分點，廣西相差20.99個百分點，貴州相差14.97個百分點，云南相差18.27個百分點，西藏相差7.9個百分點，青海相差16.64個百分點，寧夏相差11.47個百分點，新疆相差最小，為2.73個百分點。在中國，由于城鄉(xiāng)間的戶口隔離，有部分成為城鎮(zhèn)的常住人口，但并未獲得與有城鎮(zhèn)戶籍的人口同質(zhì)、同價的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，不能均等地分享城鎮(zhèn)化提供的機會，城鎮(zhèn)人口的城鎮(zhèn)化率并不能真實地反映城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。常住人口城鎮(zhèn)化與非農(nóng)業(yè)戶口人口比重間的差異反映了中國城鎮(zhèn)化的包容性是比較低的。

圖5　常住人口的城鎮(zhèn)化和戶籍人口的城鎮(zhèn)化對比資料來源：中國人口普查資料。

2.城市與鎮(zhèn)的分解

“城鎮(zhèn)”是城市和鎮(zhèn)的合稱，以非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口為主，具有一定規(guī)模工商業(yè)的居民點。在中國的統(tǒng)計標準中，縣及縣以上機關(guān)所在地，或常住人口在2000人以上，10萬人以下，其中非農(nóng)業(yè)人口占50%以上的居民點，都是城鎮(zhèn)。在第五次和第六次全國人口普查中，區(qū)分出了城市和鎮(zhèn)。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年全國有城市人口403760040人，鎮(zhèn)人口2662455506人，城市和鎮(zhèn)合計（城鎮(zhèn)人口）人口670005546人，占全國總?cè)丝诘?0.27%，其中城市人口占城鎮(zhèn)人口的60.26%，鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)人口的39.74%，因此，中國主要是由城市而非鎮(zhèn)容納了城鎮(zhèn)人口。而且，把各省級行政區(qū)的城鎮(zhèn)化率與城市對城鎮(zhèn)化貢獻率（城市人口占城鎮(zhèn)人口的比例）及鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)化的貢獻率（鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)人口的比例）擬合，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率與城市對城鎮(zhèn)化貢獻率呈現(xiàn)強的正相關(guān)關(guān)系，而與鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)化率貢獻率間呈現(xiàn)出強的負相關(guān)關(guān)系，說明城鎮(zhèn)化率越高的地區(qū)，城市對城鎮(zhèn)化的貢獻率越大，而鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)化的貢獻率越?。ㄒ妶D6）。

圖6　全國各地區(qū)城鎮(zhèn)化率的構(gòu)成資料來源：作者繪制。

對民族八省區(qū)而言，城市對城鎮(zhèn)化貢獻率超過50%的有寧夏、新疆、內(nèi)蒙古、青海，不足50%的有貴州、廣西、云南和西藏（見表2）。可以看出，分異很明顯，西北民族地區(qū)的城市對城鎮(zhèn)化貢獻率高，而西南民族地區(qū)的鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)化貢獻率高。

表2　民族地區(qū)城鎮(zhèn)化率的構(gòu)成（2010年）

動態(tài)地看，2010年與2000年比較，市對城鎮(zhèn)化的貢獻率，民族八省區(qū)中除寧夏略有增加外，其余地區(qū)均有不同程度地下降，青海省城鎮(zhèn)化中，市的貢獻率從2000年的63.94%下降到2010年的54.37%，下降了9.57個百分點。市的貢獻率下降的另一面就是鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)化貢獻率的上升。這說明，西部大開發(fā)以來，雖然很多地區(qū)市是吸納城鎮(zhèn)人口的主體，但鎮(zhèn)的貢獻率在提高，在西南民族地區(qū)城鎮(zhèn)化中，鎮(zhèn)的貢獻率高于市的貢獻率，這和西南地區(qū)地形起伏大、地表破碎密切相關(guān)（見表3）。

3.城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)分解

2012年全國地級及以上城市289個，其中市轄區(qū)年末總?cè)丝谠?00萬人以上的有14個，200萬—400萬人的有31個，100萬—200萬人的有82個，50萬—100萬人的有108個，20萬—50萬人的有50個，20萬以下的有4個。民族八省區(qū)地級及以上城市46個，其中200萬—400萬人的有4個，100萬—200萬人的有11個，50萬—100萬的有13個，20萬—50萬的有17個，20萬以下的有1個。按市轄區(qū)年末人口規(guī)?？矗?6個地級及以上城市總?cè)丝跒?058萬，其中200萬—400萬人的占25.23%，100萬—200萬人的占34.91%，50萬—100萬人的占30.02%，20萬—50萬人的占9.47%，20萬人以下的占0.37%。各省區(qū)的結(jié)構(gòu)見表4、表5和圖7。

表3　民族地區(qū)市與鎮(zhèn)的貢獻率（2000—2010年）　%

表4　民族地區(qū)地級及以上城市體系的規(guī)模結(jié)構(gòu)（2012年）

4.人的城鎮(zhèn)化與土地的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化一方面表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化和居住區(qū)位由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，另一方面表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地特別是城鎮(zhèn)用地的轉(zhuǎn)化，前者不妨稱之為人口的城鎮(zhèn)化，后者稱之為土地的城鎮(zhèn)化。中國的城鎮(zhèn)化快速推進是與市場經(jīng)濟體制的建立和完善相伴隨的，在這個過程中，由于一些制度障礙，特別是城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度與土地制度，土地由農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生出巨額的租金差異，這種土地用途轉(zhuǎn)化的巨額租金差，成為許多地方政府收入的重要來源，形成了所謂地方政府的“土地財政”，而改變城鄉(xiāng)戶籍，使進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)居民的身份，并享有和城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)，不僅不會帶來直接的收益，還會支付很大的成本，因此，在城鎮(zhèn)化推進過程中，地方政府偏好土地的城鎮(zhèn)化，而不愿意把進城農(nóng)民市民化。

上述論述在統(tǒng)計上表現(xiàn)為土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度。圖7反映的是2000—2012年建成區(qū)面積增長率和城鎮(zhèn)化率增長率，可以看出，從全國看，除個別地區(qū)（海南、青海）外，其余地區(qū)建成區(qū)面積增長率大大高于城鎮(zhèn)化率增長率。

表5　民族八省區(qū)地級及以上城市市轄區(qū)年末人口規(guī)模結(jié)構(gòu)（2012年）

民族地區(qū)和全國一樣，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度，比如，2000—2012年，內(nèi)蒙古建成區(qū)的增長率為91.03%，而城鎮(zhèn)化增長率為35.23%，相差達55.8%；寧夏建成區(qū)增長率達到215.19%，而城鎮(zhèn)化率增長率為56.17%。作為例外的青海，建成區(qū)增長率小于城鎮(zhèn)化增長率，前者為33.05%，后者為46.72%（見表6）。

（三）城鎮(zhèn)化與人口及經(jīng)濟活動的集聚

據(jù)統(tǒng)計，按照行政區(qū)劃劃分，2012年民族八省區(qū)有地級市46個，占全國地級市總數(shù)的16.14%；縣級市63個，占全國縣級市總數(shù)的17.12%；市轄區(qū)106個，占全國市轄區(qū)的12.33%；鎮(zhèn)3234個，占全國鎮(zhèn)的16.27%。民族八省區(qū)各地區(qū)城市與鎮(zhèn)的數(shù)量變化如表7所示。表8列出了2012年全國及民族八省區(qū)城鎮(zhèn)的密度和2010年城市與鎮(zhèn)的平均規(guī)模?？梢钥闯?，民族地區(qū)絕大多數(shù)聚落人口規(guī)模小、密度低。

表6　民族地區(qū)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化（2000—2012年）

表7　民族地區(qū)城市與鎮(zhèn)的變化

表8　民族地區(qū)城鎮(zhèn)密度與城鎮(zhèn)平均人口規(guī)模

聚落規(guī)模小、密度低，從兩個方面制約著發(fā)展，一是聚落人口規(guī)模越小，對外交易機會越少、交易成本越高，從而限制了發(fā)展；二是聚落人口規(guī)模小，無法有效地實現(xiàn)內(nèi)部規(guī)模經(jīng)濟和外在規(guī)模經(jīng)濟，從而規(guī)模報酬遞增程度低，而報酬遞增是發(fā)展的重要引擎。

城市人口首位度是一國或地區(qū)最大城市與第二位城市人口的比值，是衡量城市規(guī)模分布狀況的一種常用指標，反映了城市人口的集聚程度。首位度越高，區(qū)域城鎮(zhèn)人口相對集中于首位城市。據(jù)研究，在一般情況下，一個國家或地區(qū)最大城市的人口是第二大城市人口的兩倍左右，即城市首位度為2④。民族地區(qū)的城市首位度區(qū)域間變化很大，2012年內(nèi)蒙古城市首位度為1.18，廣西為1.43，貴州為1.47，云南為2.99，西藏為4.58青海為15.27，寧夏為2.07，新疆為6.70。表9還計算了民族八省區(qū)城市地區(qū)生產(chǎn)總值、金融機構(gòu)存貸款余額和工業(yè)總產(chǎn)值的首位度，相比于人口首位度，反映城市經(jīng)濟集聚程度的經(jīng)濟指標的首位度更大，差異也更顯著。區(qū)域城市首位度過大，一方面說明該地區(qū)大城市數(shù)量偏少，城市人口和經(jīng)濟活動過渡集中于一個城市，可能會導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距擴大，影響城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面，民族地區(qū)的各級城市間，特別是特大城市、大城市與周邊區(qū)域間缺乏中小城市作紐帶和橋梁，削弱了大城市對周邊地區(qū)的輻射力，也不利于周邊地區(qū)經(jīng)濟社會活動向特大城市的集聚。

表9　民族地區(qū)城市首位度（2012年）

（四）城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)差距、貧困與環(huán)境質(zhì)量

從微觀看，城鎮(zhèn)化意味著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移如果不是強制性的，自愿轉(zhuǎn)移的基本動力就是城鎮(zhèn)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)能夠提供比農(nóng)村更高的收入，因此，城鎮(zhèn)化能夠縮小城鄉(xiāng)差距。圖8分別對2012年各省級行政區(qū)和2010年各地級行政區(qū)的城鎮(zhèn)化率與城鄉(xiāng)收入比進行了擬合，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率與城鄉(xiāng)收入比間呈現(xiàn)出顯著的負相關(guān)關(guān)系，城鎮(zhèn)化水平高的地區(qū)，城鄉(xiāng)收入比低，城鎮(zhèn)化水平低的地區(qū)，城鄉(xiāng)收入比高。

民族地區(qū)是中國城鄉(xiāng)收入差距最大的地區(qū)，從省級行政區(qū)層面看，2012年民族八省區(qū)的城鄉(xiāng)收入比：貴州最高為3.93，其次是云南3.89，廣西3.54，青海3.27，寧夏3.21，西藏3.15，均高于全國3.10的水平，而這些地區(qū)也是中國城鎮(zhèn)化水平低的地區(qū)；從地級行政區(qū)層面看，2010年城鄉(xiāng)收入比最高的是西藏阿里地區(qū)，為5.68，其次是甘孜藏族自治州，為5.42。城鄉(xiāng)收入比在4.0以上的地級行政區(qū)均在民族地區(qū)，這些地區(qū)城鎮(zhèn)化率大都在30%以下。

從城鎮(zhèn)化與貧困的關(guān)系看，包容性城鎮(zhèn)化能夠有效地減貧。對各省級行政區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率與城鎮(zhèn)化率進行擬合（圖9），兩者間呈現(xiàn)出很強的負相關(guān)關(guān)系，就說明城鎮(zhèn)化確有減貧的效應(yīng)。

從城鎮(zhèn)化與環(huán)境質(zhì)量看，城鎮(zhèn)化意味著人口的集聚，同時意味著污染物排放的集聚，且在污染物集中排放地建設(shè)污染物處理設(shè)施比分散建設(shè)的成本低，因此，城鎮(zhèn)化是意味著區(qū)域環(huán)境的惡化還是改進，其結(jié)果是混合的。圖10對2012年各省級行政區(qū)主要污染物單位地區(qū)生產(chǎn)總值排放量與城鎮(zhèn)化率進行了擬合，確實關(guān)系不很明確，大體上呈現(xiàn)出倒U形的關(guān)系。民族地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中能耗高、污染大的產(chǎn)業(yè)比重高，區(qū)域排放物污染量大，除西藏外，寧夏、貴州、新疆、內(nèi)蒙古、青海等單位地區(qū)生產(chǎn)總值排放量大大高于全國水平，居于各省級行政區(qū)前列。

綜合上面的分析，總結(jié)得出下面的結(jié)論：目前，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進入了快速推進階段。雖然與全國比較，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化總體水平偏低，但與其經(jīng)濟發(fā)展階段是基本適應(yīng)的；不過，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化推進呈現(xiàn)出粗放特點：城鎮(zhèn)化包容性程度低，土地的城鎮(zhèn)化速度快于人的城鎮(zhèn)化速度；收入不平等現(xiàn)象嚴重，城鄉(xiāng)差距大；區(qū)域間城鎮(zhèn)化發(fā)展極不平衡；城鎮(zhèn)化資源消耗大，排放水平高，綠色程度低；另外，從民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)看，經(jīng)濟活動和人口的集聚程度較低。

圖8　城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)差距資料來源：作者繪制。

圖9　城鎮(zhèn)化與農(nóng)村貧困發(fā)生率（2012年）資料來源：作者繪制。

四、民族地區(qū)走包容性綠色城鎮(zhèn)化之路的必要性

民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化道路必須走包容性綠色城鎮(zhèn)化之路，是由民族地區(qū)在全國的發(fā)展位和生態(tài)位及自身發(fā)展特性所決定的。

圖10　城鎮(zhèn)化與污染物排放資料來源：作者繪制。

后金融危機時期，世界各國特別是歐美國家進入了結(jié)構(gòu)調(diào)整的新時期；從全國來看，中國已邁過了“低收入陷阱”，正在從中等收入國家走向高收入國家，這期間最大的風(fēng)險就是，有可能陷入中等收入陷阱。從民族地區(qū)在全國的發(fā)展位來看，必須“后發(fā)趕超”和“發(fā)展轉(zhuǎn)型”，因為沒有民族地區(qū)的全面小康，就沒有全國的全面小康。

從民族地區(qū)在全球和全國的生態(tài)位上，屬于亞洲和中國的生態(tài)核心區(qū)，地處大江大河的中上游，同時本身生態(tài)系統(tǒng)極度脆弱，禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)比重高，增長—減貧—生態(tài)關(guān)系復(fù)雜，這就要求民族地區(qū)必須加快生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性放在發(fā)展的重要位置。

從民族地區(qū)內(nèi)部看，目前，民族地區(qū)發(fā)展進入了一個新的階段。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和人民收入水平均有了較大提高，雖然有部分地區(qū)尚處于低收入狀態(tài)，但大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)越過了低收入狀態(tài)；民族地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)可知，少數(shù)民族城鎮(zhèn)化水平32.84%，進入了快速城鎮(zhèn)化階段；65歲及以上老年人口接近7%，人口老年化程度加快；6歲及以上人口平均受教育年限7.84年，技能勞動力占比7.12%。

從民族地區(qū)的發(fā)展特點上看，一是經(jīng)濟增長的動力基礎(chǔ)較窄，主要是由資源密集型產(chǎn)業(yè)和政府投資驅(qū)動的增長，以外延式增長為主，增長對就業(yè)的吸納能力有限。二是民族地區(qū)依然是中國貧困人口集中分布地區(qū)（全國14個集中連片特困地區(qū)，民族地區(qū)有11個），貧困發(fā)生率高，貧困類型和致貧要素復(fù)雜，尤其絕對貧困和脆弱人群的貧困依然嚴重，減貧任務(wù)還相當艱巨。三是民族地區(qū)內(nèi)部的垂直不平等和水平不平等在上升。目前，民族地區(qū)是全國城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距最大的地區(qū)。這種差距的擴大除稟賦條件的相對惡劣外，政府實施的地區(qū)不平衡發(fā)展政策所帶來的經(jīng)濟機會分布差異是重要原因。四是民族地區(qū)基本公共服務(wù)供給不僅總量不足，而且結(jié)構(gòu)性問題嚴重，供給質(zhì)量差，與發(fā)達地區(qū)和大城市的差距大，這種差距的存在擴大了民族地區(qū)與其他地區(qū)居民抓住機會的能力。五是內(nèi)在脆弱的生態(tài)平衡，在大規(guī)模的資源開發(fā)和外延式的增長模式下，失衡嚴重，造成了一系列的全域和地方環(huán)境問題，生態(tài)修復(fù)和復(fù)原難度大。六是自然災(zāi)害頻發(fā)，抵抗自然災(zāi)害和環(huán)境威脅的能力弱。七是受多種因素影響，民族地區(qū)存在多個層面的社會排斥問題，如婦女、兒童等。

因此，民族地區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化，必須基于本身的稟賦條件和發(fā)展階段，使城鎮(zhèn)化過程與結(jié)果是益貧的、機會均等的和環(huán)境友好的，具有這些特征的城鎮(zhèn)化道路即是包容性綠色城鎮(zhèn)化之路。

五、民族地區(qū)包容性綠色城鎮(zhèn)化的實施路徑

要實現(xiàn)包容性綠色城鎮(zhèn)化，需要持續(xù)擴大經(jīng)濟機會、使經(jīng)濟機會均等分布、提供最低經(jīng)濟福利和確保環(huán)境質(zhì)量的提升。

1.城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟機會最大化

城鎮(zhèn)化蘊含著巨大的發(fā)展?jié)摿?，從需求方面看，城?zhèn)化同時也是需求的集聚，不同民族、不同收入水平、不同偏好的居民的集聚帶來多樣化的需求，從而帶來規(guī)模報酬遞增的本地市場效應(yīng)；從供給方面看，城鎮(zhèn)化意味著多種互補的生產(chǎn)要素的集聚，各種要素獲得的低成本，且能彼此產(chǎn)生溢出和學(xué)習(xí)效應(yīng)。城鎮(zhèn)化從供求兩方面產(chǎn)生集聚效應(yīng)，從而產(chǎn)生傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟難以比擬的高生產(chǎn)率。民族地區(qū)目前城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)弱，生產(chǎn)率不高，城鎮(zhèn)化質(zhì)量低。因此下一步民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的推動應(yīng)以提高城鎮(zhèn)的聚集效應(yīng)和生產(chǎn)率為核心，要加快土地、戶籍、財稅等制度改革，讓人和地兩個基本要素更好地流動起來，促進資源優(yōu)化配置，使城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)充分發(fā)揮出來；在城鎮(zhèn)化推進過程中，要注意城鎮(zhèn)化的內(nèi)生演進，充分發(fā)揮市場機制的作用，與政府的引導(dǎo)相結(jié)合，謹防政府的強力推進與被城鎮(zhèn)化；在產(chǎn)業(yè)支撐方面，應(yīng)注意發(fā)揮勞動力吸納能力強的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)園（區(qū)），實現(xiàn)工業(yè)的集聚；加強民族地區(qū)城鎮(zhèn)間，特別是鎮(zhèn)與鎮(zhèn)間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；推動呼包鄂、北部灣、黔中、滇中、金沙江下游、蘭西、銀川—中衛(wèi)、天山北坡等具有雛形的城市群的建設(shè)，充分發(fā)揮“群”的溢出效應(yīng)；把舊城改造放在最優(yōu)先位置，根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》，按照統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進、集約緊湊、疏密有致、環(huán)境優(yōu)先的原則，統(tǒng)籌中心城區(qū)改造和新城新區(qū)建設(shè)，提高城市空間利用效率，改善城市人居環(huán)境。按照改造更新與保護修復(fù)并重的要求，健全舊城改造機制，優(yōu)化提升舊城功能。嚴格設(shè)定新城新區(qū)設(shè)立條件，防止城市邊界無序蔓延⑤。應(yīng)該注意的是，民族地區(qū)內(nèi)部差異顯著，推進城鎮(zhèn)化的路徑多種多樣，西北民族地區(qū)、西南民族地區(qū)、青藏高原地區(qū)、沿邊地區(qū)等各不相同，切忌機械地按照一個模式推進。

2.城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟機會的平等獲得

城鎮(zhèn)化應(yīng)能夠給各族人民提供分享城鎮(zhèn)化紅利的制度安排。要確保城鎮(zhèn)中低收入階層和窮人獲得基本公共服務(wù)；把城鎮(zhèn)化的推進與新農(nóng)村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)福利水平均等化；要特別注重民族文化的保護傳承，對于有文化價值的老街區(qū)，應(yīng)予以保護，特別注重城鎮(zhèn)中少數(shù)民族相對集中的集聚區(qū)的建設(shè)，處理好城鎮(zhèn)各民族間的關(guān)系，構(gòu)建和諧的民族關(guān)系。

3.城鎮(zhèn)化與最低經(jīng)濟福利

獲得最低經(jīng)濟福利是一項基本人權(quán)。在城鎮(zhèn)化推進過程中，最低生活保障制度、最低工資制度、社會保障制度等要實現(xiàn)全覆蓋，覆蓋城鎮(zhèn)的全部人群，保障標準要根據(jù)發(fā)展水平和通貨膨脹進行調(diào)整，避免貧困的城鎮(zhèn)化（窮人的集聚）。同時，社會保障制度的設(shè)計應(yīng)激勵相容，避免懶人的集聚。

4.城鎮(zhèn)化與確保環(huán)境質(zhì)量的穩(wěn)定和提升

一個城市要具有可持續(xù)性，就要將環(huán)境目標放在與經(jīng)濟增長和社會發(fā)展目標同等重要的地位。綠色城鎮(zhèn)化要求在城鎮(zhèn)化過程中，能夠提高資源利用效率，降低排放，提高環(huán)境的修復(fù)能力，這就要把經(jīng)濟活動過程和結(jié)果的“綠色化”“生態(tài)化”作為城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容和途徑。民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化，要充分考慮地區(qū)的生態(tài)位，把綠色發(fā)展放在重要地位，把綠色發(fā)展的觀念融入城鎮(zhèn)規(guī)劃的理念中，貫穿在城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐中，落實在城鎮(zhèn)管理中。這其中最重要的任務(wù)就是要加強綠色治理，即形成一套能夠進行有效環(huán)境管理的制度、激勵和工具；把環(huán)境質(zhì)量指標納入地方政府的績效考核中；在城市規(guī)劃的各個階段考慮資源環(huán)境因素，以優(yōu)化資源利用，提高資源特別是能源利用效率；在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中注重可持續(xù)性；加強環(huán)境治理，在注重法律與行政手段的同時更多地引入市場化手段。

5.改革地方官員的績效評估體系

城鎮(zhèn)化主要是農(nóng)村勞動力基于城鄉(xiāng)報酬差異而產(chǎn)生的勞動力由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移及由此引起的受撫養(yǎng)人口的隨遷過程，這其實是一個自發(fā)過程。在我國城鎮(zhèn)化過程中，由于各種城鄉(xiāng)隔離的制度安排導(dǎo)致了勞動力職業(yè)的轉(zhuǎn)移而居住地和身份不變、勞動力轉(zhuǎn)移而受撫養(yǎng)人口不轉(zhuǎn)移、勞動力逆向轉(zhuǎn)移（進城務(wù)工的農(nóng)民由于年老而回到農(nóng)村）等。近年來，各地在城鎮(zhèn)化推進過程中，過度相信政府的作用，而輕視了城鎮(zhèn)化主體的作用，產(chǎn)生了許多“異象”，如“被進城”“被上樓”“土地城鎮(zhèn)化”盲目造城而形成“鬼城”“空城”，還有大量的行政區(qū)劃“城鎮(zhèn)化”等。因此，在城鎮(zhèn)化推進過程中，要改善地方政府治理，特別是改革地方官員的績效評估體系，以激勵更高效、包容和可持續(xù)的城鎮(zhèn)化進程。

注釋：

①劉世錦：《中國經(jīng)濟增長十年展望（2014—2023）：在改革中形成增長新常態(tài)》，北京：中信出版社，2014。②根據(jù)2000—2012年民族八省區(qū)與全國城鎮(zhèn)化水平平均差距測算（假設(shè)保持這一平均差距不變）。③The World Bank，Development Research Center of the State Council, the People’s Republic of China，2014，Urban China：Toward Efficient, Inclusive, and Sustainable Urbanization，www. worldbank.org。④許學(xué)強，周一星，寧越敏編著，《城市地理學(xué)》，北京：高等教育出版社，2003。⑤國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）。

（責(zé)任編輯：文銳）

Research on the New Urbanization in Chinese Ethnic Regions Based on the Perspective of Inclusive Green Development

Zheng Changde

Abstract:In a fairly long period of time in the future, Chinese ethnic regions will be in a stage of rapid development of urbanization. The change of urbanization mode is an important part of the transformation of economic development patterns. In the implementation of the process of urbanization in ethnic regions, we should pay more attention to the idea of people-oriented, promotion of the urbanization efficiency, the equality of basic public service supply, and the sustainability of urbanization, so as to make all the people sharing development fruits and realize inclusive green urbanization.

Key Words:Ethnic Region; Urbanization; Inclusive Green Urbanization

作者簡介：鄭長德，男，西南民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，湖南大學(xué)兼職博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟學(xué)博士（成都610225）。

*基金項目：國家社會科學(xué)基金重大招標項目“新形勢下推動民族地區(qū)經(jīng)濟社會全面發(fā)展的若干重大問題研究”（09&ZD011）；四川省教育廳創(chuàng)新團隊“民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展問題研究”（14TD0048）。

中圖分類號：F292

文獻標識碼：A

文章編號：2095—5766（2016）01—0140—10

收稿日期：2015—09—19