張彪

（武漢大學(xué)，湖北　武漢　430072）

論區(qū)域法制的幾個(gè)基本理論問(wèn)題

張彪

（武漢大學(xué)，湖北武漢430072）

區(qū)域法制是以區(qū)域關(guān)系為調(diào)整對(duì)象的一系列法律制度安排，它具有跨域和權(quán)力規(guī)范雙重屬性，強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府在橫向聯(lián)系中的權(quán)力行為進(jìn)行規(guī)范。區(qū)域法制研究應(yīng)當(dāng)從具體制度構(gòu)建向基本理論問(wèn)題轉(zhuǎn)變。開(kāi)展區(qū)域法制基礎(chǔ)理論研究，既是完善我國(guó)憲法學(xué)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理論的必然要求，也是規(guī)范區(qū)域關(guān)系，優(yōu)化區(qū)域治理，確保地方政府橫向聯(lián)系在憲政框架內(nèi)依法規(guī)范運(yùn)行的必然要求。區(qū)域法制研究應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握平等、權(quán)力規(guī)范和央地均衡三大基本原則。

區(qū)域法制；區(qū)域關(guān)系；國(guó)家結(jié)構(gòu)形式；權(quán)力規(guī)范

一、區(qū)域法制的概念與特征

概念是理論研究的起點(diǎn)，區(qū)域法制理論體系的構(gòu)建需要以科學(xué)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍顬榍疤?。但或許是由于區(qū)域法制本身帶有強(qiáng)烈的問(wèn)題導(dǎo)向，學(xué)界更多地是著眼于具體制度的構(gòu)建以期對(duì)區(qū)域問(wèn)題有所現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，而對(duì)于什么是區(qū)域法制這一基礎(chǔ)性問(wèn)題，相關(guān)研究少之甚少。雖然在一些研究成果中我們可以搜尋到關(guān)于區(qū)域法制概念的零散表述，但是這些表述或者過(guò)于寬泛，或者有所偏差，難以科學(xué)反映區(qū)域法制的內(nèi)涵和特點(diǎn)。概念研究的缺失導(dǎo)致多數(shù)研究自說(shuō)自話，無(wú)法在統(tǒng)一的平臺(tái)基礎(chǔ)上進(jìn)行理論交流，不利于研究的深入。所以對(duì)區(qū)域法制的概念進(jìn)行科學(xué)界定，甚為必要。

（一）區(qū)域法制的概念

區(qū)域法制研究的興起與區(qū)域問(wèn)題的廣泛存在密切相關(guān)，它反映的是法學(xué)界對(duì)區(qū)域問(wèn)題的高度關(guān)注。在問(wèn)題意識(shí)導(dǎo)向下，多數(shù)研究都是圍繞著如何應(yīng)對(duì)區(qū)域問(wèn)題而展開(kāi)，區(qū)域問(wèn)題的內(nèi)容和性質(zhì)也就直接影響著區(qū)域法制的研究基點(diǎn)和研究走向。在某種程度上，我們甚至可以把區(qū)域法制視為區(qū)域問(wèn)題的另一種表現(xiàn)形式。因此界定區(qū)域法制的概念，首先應(yīng)當(dāng)明確區(qū)域問(wèn)題。

區(qū)域是一個(gè)空間地理概念，在這個(gè)空間范圍內(nèi)幾乎所有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)問(wèn)題都可以歸入?yún)^(qū)域問(wèn)題的范疇。所以在分析區(qū)域問(wèn)題時(shí)，首先必須選擇合適的分析視角，否則將會(huì)導(dǎo)致區(qū)域問(wèn)題無(wú)限泛化而無(wú)法探究其本質(zhì)。但是，沒(méi)有能夠以自己的學(xué)科視角對(duì)區(qū)域問(wèn)題進(jìn)行歸納概括總結(jié)，恰恰是當(dāng)前區(qū)域法制研究最大的缺陷。目前法學(xué)界對(duì)區(qū)域問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和理解主要依托于區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)分析區(qū)域問(wèn)題的視角是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，其所理解的區(qū)域問(wèn)題主要是區(qū)域發(fā)展差距過(guò)大和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)?；谶@種認(rèn)識(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)提出了加強(qiáng)區(qū)域自我發(fā)展能力、強(qiáng)化中央對(duì)區(qū)域發(fā)展的宏觀調(diào)控兩種主要應(yīng)對(duì)策略[1]。法學(xué)界以此為基礎(chǔ)，也形成了兩種不同區(qū)域法制觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)可以概括為發(fā)展意義上的區(qū)域法制，它將區(qū)域法制視為提升區(qū)域自我發(fā)展能力的重要手段。在其看來(lái)，落后地區(qū)的發(fā)展不僅要注意資源稟賦、勞動(dòng)力、基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境建設(shè)，更要重視軟環(huán)境，尤其是“良好的法治環(huán)境（特別是執(zhí)法環(huán)境）和條件”建設(shè)。區(qū)域法制正是在這個(gè)意義上發(fā)生，它的主要作用是“使投資者感到安全、公平、便利、守信”，從而提升特定地區(qū)的“吸引力和內(nèi)聚力”。[2]第二種觀點(diǎn)可以概括為協(xié)調(diào)意義上的區(qū)域法制，它主要圍繞國(guó)家區(qū)域宏觀調(diào)控政策的出臺(tái)和運(yùn)行提出了區(qū)域法制建設(shè)的主張。這種觀點(diǎn)一般認(rèn)為中央政府對(duì)區(qū)域發(fā)展的干預(yù)應(yīng)當(dāng)“以法律為主導(dǎo)，立法先行”，所以需要考慮“從法治角度探討如何保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。[3]協(xié)調(diào)意義上的區(qū)域法制強(qiáng)調(diào)中央政府主導(dǎo)的區(qū)域開(kāi)發(fā)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等各項(xiàng)工作必須“納入法治軌道”，從而確保各項(xiàng)政策能夠?qū)嵤┑轿籟4]。

以上兩種區(qū)域法制的觀點(diǎn)都存在一定的偏頗。無(wú)論是發(fā)展意義上的區(qū)域法制還是協(xié)調(diào)意義上的區(qū)域法制，都沒(méi)有能夠科學(xué)地界定出區(qū)域法制的內(nèi)涵，原因就在于兩者雖然以問(wèn)題為導(dǎo)向，但是并沒(méi)有能夠從法學(xué)研究的視角獨(dú)立地對(duì)區(qū)域問(wèn)題進(jìn)行抽象總結(jié)。法學(xué)是研究社會(huì)關(guān)系的學(xué)科，區(qū)域發(fā)展差距過(guò)大和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)是區(qū)域發(fā)展中所出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，并不屬于法學(xué)研究的范疇。從法學(xué)的學(xué)科角度來(lái)看，區(qū)域發(fā)展中所出現(xiàn)的主要問(wèn)題是區(qū)域關(guān)系紊亂，具體表現(xiàn)為：（1）區(qū)域合作流于形式，包括大氣污染防治、河流整治等在內(nèi)的一系列跨域公共事務(wù)的治理難以取得實(shí)質(zhì)性效果。（2）惡性競(jìng)爭(zhēng)在區(qū)域發(fā)展中較為普遍地存在，地方政府習(xí)慣于運(yùn)用行政或法律手段人為制造行政壁壘。所以“區(qū)域關(guān)系”才是區(qū)域法制研究的邏輯起點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)。在此基礎(chǔ)之上我們認(rèn)為，區(qū)域法制應(yīng)當(dāng)是為推進(jìn)地方政府之間的分工與合作，促進(jìn)良性競(jìng)爭(zhēng)，共同應(yīng)對(duì)跨區(qū)域公共事務(wù)，以區(qū)域關(guān)系為調(diào)整對(duì)象的法律制度安排。

需要注意的是，近些年不少研究提出了“區(qū)域法治”的概念，對(duì)于這一提法我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)秉持更加謹(jǐn)慎的態(tài)度。首先，“主權(quán)是現(xiàn)代法治概念的基礎(chǔ)”[5]，而在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部主權(quán)是不可分割的，所以“區(qū)域”和“法治”的組合在邏輯上就存在矛盾。認(rèn)為“區(qū)域法治發(fā)展是國(guó)家法治發(fā)展的有機(jī)組成部分，是國(guó)家法治發(fā)展在主權(quán)國(guó)家的特定空間范圍內(nèi)的具體實(shí)現(xiàn)”[6]的觀點(diǎn)，刻意回避了主權(quán)不可分割的基本屬性。其次，雖然目前對(duì)“區(qū)域法治”的概念并沒(méi)有統(tǒng)一的界定，但絕大多數(shù)研究都有一個(gè)共同的基本點(diǎn)，那就是將區(qū)域法治視為地方“先行法治化”[7]的方式或結(jié)果。暫時(shí)拋開(kāi)先行法治化的命題能不能成立的爭(zhēng)論，單就這里所說(shuō)的區(qū)域法治而言，它其實(shí)還是地方法治的機(jī)械疊加，與“區(qū)域”所內(nèi)涵的“跨域性”并不吻合。所以即使是區(qū)域先行法治化的命題能夠成立，也不能將其概括為“區(qū)域法治”。

（二）區(qū)域法制的特征

和其他類型化的法制研究相比，區(qū)域法制有其自身特殊之處。這種特殊主要體現(xiàn)為區(qū)域法制調(diào)整對(duì)象的跨域性和調(diào)整方式的權(quán)力規(guī)范性。其中，跨域性是基礎(chǔ)，正是因?yàn)榭缬蛐缘拇嬖冢攀沟脜^(qū)域法制能和其他類別的法制相區(qū)分。

1.跨域性?？缬蛐允侵竻^(qū)域法制所針對(duì)的行為是地方政府的跨行政區(qū)行為，這是區(qū)域法制最為基本的特征，也是其區(qū)別于其他類型法制研究的關(guān)鍵。理解區(qū)域法制的跨域性，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)方面：第一，正確界定“域”的范圍?！坝颉?，是指“在一定疆界內(nèi)的地方”。對(duì)“疆界”的不同理解，將直接影響對(duì)“域”的范圍的界定。事實(shí)上，在區(qū)域發(fā)展的實(shí)踐中，“域”就是一個(gè)高度不確定的概念。從新中國(guó)成立至今，區(qū)域的板塊劃分一直處在變動(dòng)之中。不過(guò)，區(qū)域法制中的這個(gè)“域”并非具體的空間概念，它是行政區(qū)劃的抽象描述。第二，正確理解“跨”的含義?！翱纭庇蛐袨椴⒉粏沃傅胤秸膶?duì)外行為。地方政府作出的某些針對(duì)內(nèi)部事務(wù)的管轄行為，會(huì)對(duì)其他地區(qū)產(chǎn)生間接影響，因此也屬于“跨”的范疇。

2.權(quán)力規(guī)范性。區(qū)域法制調(diào)整地方政府跨域行為的核心是規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)作。如前文所述，區(qū)域法制研究帶有強(qiáng)烈的問(wèn)題導(dǎo)向，其主要目標(biāo)是為了解決我國(guó)區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中區(qū)域關(guān)系紊亂的問(wèn)題。過(guò)去，我們主要把這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因歸結(jié)為：（1）行政區(qū)劃的不合理設(shè)置。認(rèn)為行政區(qū)劃之間的界限引發(fā)了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，阻礙了生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動(dòng)[8]。（2）行政性分權(quán)和財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制。認(rèn)為改革開(kāi)放以來(lái)中央向地方的分權(quán)和財(cái)稅機(jī)制改革使地方行政單元變成了“零碎分割的內(nèi)部市場(chǎng)和受地方政權(quán)控制的封地”，引發(fā)了“諸侯經(jīng)濟(jì)”[9]。（3）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核機(jī)制。認(rèn)為在現(xiàn)有的績(jī)效考核機(jī)制下，地方黨政干部之間存在“一人所得構(gòu)成另一人所失”[10]的零和博弈，難以形成真正的合作。

上述觀點(diǎn)揭示了區(qū)域關(guān)系紊亂的原因，但是卻不能作為解決問(wèn)題的理論起點(diǎn)：（1）行政區(qū)劃的界限是客觀存在，無(wú)論如何調(diào)整，都會(huì)產(chǎn)生新的行政區(qū)劃邊界。（2）賦予地方政府利益動(dòng)機(jī)和利益能力是改革開(kāi)放以來(lái)我們大國(guó)治理的一項(xiàng)基本經(jīng)驗(yàn)，不能因?yàn)閰^(qū)域關(guān)系紊亂而做反向調(diào)整。事實(shí)上，如果我們把區(qū)域沖突放在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)“主、客觀條件與因素”[11]的理論框架下對(duì)區(qū)域沖突的主體、利益訴求和權(quán)力運(yùn)作進(jìn)行分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，區(qū)域沖突發(fā)生的主要原因是地方政府在橫向聯(lián)系中，權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范。在利益機(jī)制不能反向調(diào)整的情況下，規(guī)范地方政府在橫向聯(lián)系中的權(quán)力運(yùn)行就應(yīng)當(dāng)是區(qū)域法制的核心內(nèi)容。當(dāng)然，因?yàn)檎{(diào)整對(duì)象的特殊性決定了區(qū)域法制中的權(quán)力規(guī)范和經(jīng)典意義上的權(quán)力規(guī)范存在差別，這一點(diǎn)我們將在區(qū)域法制的基本原則部分詳細(xì)闡明。

二、區(qū)域法制研究的必要性

改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中扮演著越來(lái)越重要的角色，傳統(tǒng)意義上由中央主導(dǎo)的“中央——地方”的治理結(jié)構(gòu)在事實(shí)上已經(jīng)發(fā)生重大改變。但是，但是無(wú)論是憲法學(xué)的理論研究還是具體的制度建設(shè)，都沒(méi)有能夠及時(shí)回應(yīng)這種變化，致使地方政府的橫向聯(lián)系處于高度不確定的失范狀態(tài)。因此，在現(xiàn)階段有必要即刻開(kāi)展區(qū)域法制研究，完善憲法學(xué)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理論，推動(dòng)地方政府橫向關(guān)系在法制化軌道內(nèi)運(yùn)行是理論和實(shí)踐的雙重要求。

（一）理論必要性：完善國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理論

我國(guó)憲法學(xué)對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的研究，具有非常典型的“中央”色彩，突出表現(xiàn)為：在研究?jī)?nèi)容上，側(cè)重于“中央與地方關(guān)系”，將國(guó)家結(jié)構(gòu)形式界定為“國(guó)家整體與其組成部分之間、中央政權(quán)與地方政權(quán)之間的相互關(guān)系”，[12]而對(duì)地方政府之間的橫向府際關(guān)系很少涉及；在研究視角上，習(xí)慣于從中央的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)中央權(quán)威”。[13]雖然多數(shù)研究也主張通過(guò)分權(quán)發(fā)揮地方政府的積極性，但它的基本出發(fā)點(diǎn)仍然是強(qiáng)化中央對(duì)全國(guó)和地方的領(lǐng)導(dǎo)。憲法學(xué)的這種研究思路具有一定的客觀必然性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直有“大一統(tǒng)”和“獨(dú)尊中央”的文化傳統(tǒng)，社會(huì)思維也習(xí)慣于維護(hù)中央權(quán)威并以中央為核心構(gòu)建具體的政治制度。而在新中國(guó)成立以后，我們推行的是高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，地方政府只能依據(jù)中央的計(jì)劃和指令行事，不具有獨(dú)立的主體地位，以中央為中心研究國(guó)家結(jié)構(gòu)形式實(shí)屬必然。

但是在改革開(kāi)放以后，中央為發(fā)揮地方政府的積極性，通過(guò)行政分權(quán)、財(cái)稅分權(quán)和立法分權(quán)賦予地方政府發(fā)展動(dòng)機(jī)和發(fā)展權(quán)限，地方政府也由此成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展主體并在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中扮演著越來(lái)越重要的角色。隨著地方政府的崛起，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式也在悄然改變，最為明顯就是中央與地方關(guān)系發(fā)生重大變化，中央政府已經(jīng)很難通過(guò)直接的行政命令安排地方政府的發(fā)展事務(wù)，其重大決策往往需要得到地方政府的“理解、同意和支持”后才能付諸實(shí)施。與此同時(shí)，地方政府之間的橫向聯(lián)系日益增多，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下地方政府“終老不相往來(lái)”的情況已經(jīng)不復(fù)存在。對(duì)比改革開(kāi)放前和改革開(kāi)放后的格局，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式事實(shí)上已經(jīng)發(fā)生了根本性變化。但是憲法學(xué)并沒(méi)有能夠及時(shí)回應(yīng)這種變化，其對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的研究仍然著力于中央與地方關(guān)系，對(duì)橫向府際關(guān)系的研究少之甚少。

一邊是地方政府的崛起和橫向府際關(guān)系的爆炸式發(fā)展迫切需要更新國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理論，一邊是憲法學(xué)研究的陳舊與滯后，破解這一困局的方式就是加強(qiáng)對(duì)區(qū)域法制的研究。區(qū)域法制以橫向府際關(guān)系為調(diào)整對(duì)象，地方政府之間的關(guān)系正是其研究重點(diǎn)。同時(shí)，研究地方政府之間的橫向關(guān)系必須以科學(xué)界定地方政府的職責(zé)權(quán)限為前提，而要確定地方政府的職責(zé)權(quán)限，又必須以理順中央與地方關(guān)系為前提，所以區(qū)域法制天然地內(nèi)涵著橫向府際關(guān)系與縱向央地關(guān)系兩個(gè)方面的內(nèi)容。開(kāi)展區(qū)域法制研究，恰好可以彌補(bǔ)當(dāng)前憲法學(xué)在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式研究中不足。

（二）現(xiàn)實(shí)必要性：優(yōu)化區(qū)域治理

地方政府的崛起是一把雙刃劍，一方面，它確實(shí)帶動(dòng)了全國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，但另一方面它也不可避免地打破了原有的地方治理結(jié)構(gòu)，致使區(qū)域發(fā)展陷入無(wú)序混亂的境地，集中表現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，區(qū)域惡性競(jìng)爭(zhēng)。改革開(kāi)放以來(lái)，中央持續(xù)向地方分權(quán)，其本意是提高地方政府的發(fā)展積極性，以地方政府為基本點(diǎn)實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)到面的全面發(fā)展。但始料未及的是，地方本位主義也在這一階段開(kāi)始萌芽生長(zhǎng)，各地方政府為了實(shí)現(xiàn)本地利益最大化，彼此之間展開(kāi)了愈演愈烈不斷升級(jí)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。原料戰(zhàn)、價(jià)格戰(zhàn)、市場(chǎng)戰(zhàn)此起彼伏；地方保護(hù)主義、地區(qū)封鎖屢禁不止；重復(fù)建設(shè)一浪高過(guò)一浪。直至今日，這些惡性競(jìng)爭(zhēng)依然廣泛存在，在地方招商、港口機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的制定等各個(gè)領(lǐng)域都可以找到惡性競(jìng)爭(zhēng)的蹤跡。大量區(qū)域惡性競(jìng)爭(zhēng)的存在不但浪費(fèi)了國(guó)家寶貴的發(fā)展資源，也惡化了區(qū)域關(guān)系。

第二，區(qū)域合作趨空。區(qū)域惡性競(jìng)爭(zhēng)的存在對(duì)國(guó)家發(fā)展百害而無(wú)一利，中央政府?dāng)?shù)次發(fā)文遏制地方保護(hù)主義行為，要求建立統(tǒng)一規(guī)范的地區(qū)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。而地方政府在長(zhǎng)期的惡性競(jìng)爭(zhēng)中也消耗嚴(yán)重，彼此兩敗俱傷，開(kāi)始積極謀求合作。中央政策的支持和地方發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要催生了大量區(qū)域合作組織，根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅在上世紀(jì)80年代末，全國(guó)范圍內(nèi)成立的區(qū)域協(xié)調(diào)組織多達(dá)100余個(gè)[14]。在本世紀(jì)初期，我國(guó)各地方政府又再次展開(kāi)了廣泛的合作與聯(lián)系，各種類型的區(qū)域合作組織和區(qū)域合作形式不斷出現(xiàn)。不過(guò)區(qū)域合作雖然“在廣度與深度上不斷取得進(jìn)展，但其實(shí)際效果卻令人堪憂”，[15]合作流于形式的現(xiàn)象較為突出，多數(shù)區(qū)域合作并沒(méi)有能夠真正發(fā)揮實(shí)效。

第三，跨域公共事務(wù)治理失范。近些年，一些公共事務(wù)，如公共安全、河流治理、環(huán)境整治、社區(qū)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)、教育文化、城市發(fā)展等，不僅涵蓋了地方的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與空間系統(tǒng)，同時(shí)也跨越了不同行政轄區(qū)，具有越來(lái)越明顯的“公共性”、“外部效益”和“政治性”，以行政轄區(qū)為單元的治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)諸多跨域公共事務(wù)的治理需求。當(dāng)前我們面臨諸多公共事務(wù)外溢的問(wèn)題，迫切要求各地方政府積極主動(dòng)展開(kāi)跨行政區(qū)合作。但是，對(duì)跨域公共事務(wù)的治理存在較為明顯的付出收益不對(duì)等的問(wèn)題，導(dǎo)致跨域公共事務(wù)無(wú)人問(wèn)津。因此“只有通過(guò)法治化的制度安排來(lái)保證合作各方的利益”，[16]才能有效解決跨域公共事務(wù)治理的問(wèn)題。

無(wú)論是區(qū)域惡性競(jìng)爭(zhēng)，還是區(qū)域合作趨空，或是跨域公共事務(wù)治理失范，其實(shí)都是區(qū)域關(guān)系紊亂的現(xiàn)實(shí)反映。改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府在區(qū)域治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，區(qū)域關(guān)系在事實(shí)上已經(jīng)重構(gòu)[17]。但是我們的法律制度安排并沒(méi)有做出相應(yīng)的調(diào)整，憲法文本里至今找不到任何涉及區(qū)域關(guān)系的條款。地方政府之間能否展開(kāi)合作？應(yīng)當(dāng)以何種形式合作？合作的法律效果如何？合作如何保障？這些事關(guān)區(qū)域關(guān)系的基礎(chǔ)性問(wèn)題在法律上仍然缺乏明確依據(jù)，區(qū)域關(guān)系發(fā)生紊亂幾乎是必然。因此要優(yōu)化區(qū)域治理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域善治，就必須加強(qiáng)區(qū)域法制建設(shè)。

三、區(qū)域法制的基本原則

平等、權(quán)力規(guī)范和央地均衡是區(qū)域法制的三大基本原則。在跨域的背景下，平等原則是區(qū)域關(guān)系得以發(fā)生的前提，權(quán)力規(guī)范原則是區(qū)域關(guān)系順利推進(jìn)的保證，央地均衡原則是區(qū)域關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。

（一）平等原則

平等原則是指地方政府在區(qū)域活動(dòng)中具有無(wú)偏差的、平等的法律地位，這也是區(qū)域法制的首要原則。在現(xiàn)代社會(huì)，任何一種社會(huì)關(guān)系的維系和發(fā)展都必須以主體地位平等為基礎(chǔ)，區(qū)域關(guān)系同樣不能例外。只有地方政府相互之間法律地位平等，彼此才有合作的空間，也才有合作的必要。如果兩個(gè)地方政府之間是上下級(jí)隸屬關(guān)系，那么區(qū)域合作既無(wú)空間，也無(wú)必要，上級(jí)政府完全可以采用行政命令的方式要求下級(jí)政府按指令行事。

平等是法治的基本要求，在國(guó)家的法律規(guī)定和制度設(shè)計(jì)之中，處處都可以尋覓到平等原則的蹤影。那么在區(qū)域法制中強(qiáng)調(diào)平等原則并且將其列為首要原則是否還有必要呢？答案是肯定的。如前文所述，目前國(guó)內(nèi)最為常見(jiàn)的是同級(jí)地方政府之間的合作，包括市與市之間的區(qū)域合作、省與省之間的區(qū)域合作等。在這些合作關(guān)系中，合作主體地位看似平等，實(shí)則不然。比如“武漢城市圈”由武漢和其周邊的黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、天門、潛江等八個(gè)城市共同組成，雖然它們按照行政區(qū)劃的類別都屬于地級(jí)市，但武漢同時(shí)具有副省級(jí)城市的身份，武漢市市委書記位列省委常委，它的實(shí)際政治地位明顯高于其他八個(gè)城市。那么，武漢是否會(huì)因?yàn)槠湔蝺?yōu)勢(shì)地位而在城市圈的運(yùn)行過(guò)程中對(duì)其他成員城市形成事實(shí)上的權(quán)力支配關(guān)系？這一點(diǎn)就需要認(rèn)真考慮。事實(shí)上，不獨(dú)是“武漢城市圈”，目前國(guó)內(nèi)地方上開(kāi)展的區(qū)域合作都面臨著這種問(wèn)題。比如“泛珠三角經(jīng)濟(jì)圈”的成員單位包括廣東、福建、江西、湖南、海南、四川、貴州、云南、廣西九個(gè)省區(qū)和香港、澳門特別行政區(qū)，而這11個(gè)成員單位的實(shí)際政治地位明顯有所差別。在這種差別下，他們彼此之間能夠進(jìn)行平等的合作嗎？如果不能消除這種差別，那么地方政府之間的合作有應(yīng)當(dāng)如何展開(kāi)呢？關(guān)鍵就是確立平等原則，強(qiáng)調(diào)各方主體在法律地位上的平等。

不同城市、不同省份的實(shí)際政治地位存在差別是客觀現(xiàn)實(shí)，這也是我們中國(guó)特色國(guó)家治理的基本要求。事實(shí)上，對(duì)于任何一個(gè)大國(guó)而言，其內(nèi)部不同行政區(qū)之間的政治地位都不可能完全平等。但是，政治地位的不平等并非絕對(duì)，它必須被限定在國(guó)家治理和國(guó)家政治活動(dòng)的范圍之內(nèi)。在區(qū)域關(guān)系中強(qiáng)調(diào)地方政府之間的法律地位平等，就是要設(shè)置邊界，防止政治因素對(duì)區(qū)域關(guān)系的運(yùn)行產(chǎn)生影響。否則，區(qū)域關(guān)系就會(huì)失去存在和發(fā)展的前提。

作為區(qū)域法制的首要原則，平等原則有如下要求：（1）平等強(qiáng)調(diào)的是法律地位上的平等，而非絕對(duì)平等。（2）地方政府在法律地位上的平等僅限于橫向區(qū)域交往活動(dòng)之中，一旦超出區(qū)域活動(dòng)的范圍，平等原則不再適用。（3）區(qū)域關(guān)系中的任何一方，都不得憑借自身在政治、經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢(shì)地位而享有法律外的特權(quán)，也不得憑借自身優(yōu)勢(shì)把意志強(qiáng)加于區(qū)域關(guān)系的其他主體。（4）自由是平等的前提，地方政府享有自主決定是否與其他地方政府發(fā)生橫向聯(lián)系的權(quán)利。（5）在區(qū)域活動(dòng)中，地方政府享有平等的表達(dá)權(quán)、談判權(quán)和協(xié)商權(quán)。（6）區(qū)域關(guān)系一旦形成，各方主體就必須嚴(yán)格履行相應(yīng)的法律義務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）權(quán)力規(guī)范原則

權(quán)力規(guī)范是指區(qū)域法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)圍繞著如何約束規(guī)范地方政府的權(quán)力運(yùn)行而展開(kāi)。把握住權(quán)力規(guī)范原則，就把握住了區(qū)域法制的關(guān)鍵。區(qū)域法制是問(wèn)題導(dǎo)向的對(duì)策研究，能不能解決區(qū)域問(wèn)題，能不能形成規(guī)范、有序的區(qū)域發(fā)展格局，能不能把區(qū)域活動(dòng)納入法制化的運(yùn)行軌道，這是評(píng)價(jià)區(qū)域法制建設(shè)是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。怎么樣才能做到這些？權(quán)力規(guī)范是關(guān)鍵。

在過(guò)往的研究中，已經(jīng)有部分學(xué)者敏銳地察覺(jué)到區(qū)域問(wèn)題實(shí)際上是區(qū)域關(guān)系紊亂的一種外在表現(xiàn)。但遺憾的是，在分析區(qū)域關(guān)系為什么會(huì)發(fā)生紊亂時(shí)，他們?nèi)匀皇菑睦嬉暯浅霭l(fā)，認(rèn)為地方政府狹隘的本位利益意識(shí)和區(qū)域利益分配不均是區(qū)域關(guān)系發(fā)生紊亂的主要原因[18]。這種觀點(diǎn)固然有其合理的一面，但并未能揭示出問(wèn)題的根本。按照這種邏輯，區(qū)域關(guān)系紊亂是因?yàn)榈胤秸非笞陨淼睦孀畲蠡胤秸疄榱俗非笞陨砝孀畲蠡?，所以必然?huì)采取不正當(dāng)手段展開(kāi)惡性競(jìng)爭(zhēng)。這種邏輯看似沒(méi)有問(wèn)題，但實(shí)際上忽略了一個(gè)基本事實(shí)：思維意識(shí)要轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)，同時(shí)還需要主體具備足夠的行動(dòng)能力。所以地方政府實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的動(dòng)機(jī)，和惡性競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有直接關(guān)系。雖然利益最大化的動(dòng)機(jī)可能會(huì)促使其采取一些非正常的競(jìng)爭(zhēng)手段，但只有當(dāng)它具備采取這些手段的能力時(shí)，惡性競(jìng)爭(zhēng)才會(huì)發(fā)生。因此，解決區(qū)域問(wèn)題的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)集中在如何防范地方政府濫用權(quán)力而不應(yīng)該是遏止地方政府的利益動(dòng)機(jī)。

事實(shí)上，如果我們對(duì)區(qū)域問(wèn)題加以細(xì)致分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的區(qū)域問(wèn)題都與地方政府權(quán)力沒(méi)有受到有效約束有關(guān)，所以區(qū)域法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)樹立起權(quán)力規(guī)范的原則。當(dāng)然，以權(quán)力規(guī)范作為區(qū)域法制的基本原則勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生一個(gè)疑問(wèn)：和平等一樣，權(quán)力規(guī)范也是現(xiàn)代法治的基本要求，那么在區(qū)域法制中確立權(quán)力規(guī)范原則豈不是多此一舉？其實(shí)不然。第一，雖然兩者都強(qiáng)調(diào)對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，但是目標(biāo)并不相同，一個(gè)是公民權(quán)利保障，一個(gè)是區(qū)域秩序維護(hù)。第二，一個(gè)以完整的行政區(qū)劃單元為基礎(chǔ)，一個(gè)以超越行政區(qū)劃單元為基礎(chǔ)。第三，傳統(tǒng)的權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督模式都是以單個(gè)行政單元為基礎(chǔ)構(gòu)建的，無(wú)法應(yīng)對(duì)跨區(qū)域的政府行為。由此可以看出，區(qū)域法制的權(quán)力規(guī)范原則與經(jīng)典的權(quán)力規(guī)范原則相比，有其自身的特殊性，正是這種特殊性決定了權(quán)力規(guī)范應(yīng)當(dāng)成為區(qū)域法制的一項(xiàng)基本原則。

（三）央地均衡原則

央地均衡原則要求區(qū)域法制建設(shè)必須符合憲政框架安排，確保中央與地方關(guān)系穩(wěn)定。區(qū)域法制的主要內(nèi)容可以概括為兩個(gè)方面：一是規(guī)范地方政府的跨區(qū)域活動(dòng)，要求地方政府的行為必須合乎規(guī)范；二是推動(dòng)地方政府跨區(qū)域合作，要求地方政府積極主動(dòng)展開(kāi)橫向合作。但是地方政府之間的橫向合作必須在憲政框架安排下進(jìn)行，一旦超出了國(guó)家的憲政框架安排，勢(shì)必會(huì)對(duì)中央與地方關(guān)系產(chǎn)生沖擊，進(jìn)而影響國(guó)家穩(wěn)定。所以無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，對(duì)地方政府之間的橫向合作都會(huì)秉持較為審慎的態(tài)度，要求地方政府之間的合作符合國(guó)家的憲政框架安排是應(yīng)然之義。

當(dāng)然，就目前我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，由于憲法的制度設(shè)計(jì)中并沒(méi)有明確說(shuō)明中央與地方關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何安排，所以對(duì)地方政府之間的合作是否符合憲政框架安排應(yīng)當(dāng)做較為寬泛的理解。換言之，不能因?yàn)榈胤秸g的橫向合作沒(méi)有明確的憲政基礎(chǔ)和法律依據(jù)，而對(duì)其作出否定性評(píng)價(jià)，否則將會(huì)導(dǎo)致大量跨域公共事務(wù)無(wú)法得到有效治理。但這也僅僅只能作為階段性的應(yīng)急之策，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和憲制穩(wěn)定的角度來(lái)說(shuō)，仍應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)中央與地方關(guān)系加以明確。

明確中央與地方關(guān)系，首先應(yīng)當(dāng)確定中央與地方各自的權(quán)限范圍，在此基礎(chǔ)之上才能對(duì)兩者進(jìn)行權(quán)限配比。但是遺憾的是，目前什么權(quán)限屬于中央專有？什么權(quán)限屬于地方專有？什么權(quán)限屬于中央與地方共有？這些問(wèn)題都沒(méi)有明確。地方政府也因此無(wú)從判定它們可以在哪些權(quán)限范圍內(nèi)展開(kāi)橫向合作。所以區(qū)域合作與跨域公共事務(wù)的治理實(shí)際上是處于高度不確定的狀態(tài)。因此盡快劃定中央與地方的權(quán)限，是央地均衡原則的主要任務(wù)。也只有在雙方權(quán)責(zé)明確之后，才能判定地方政府之間的橫向合作是否符合國(guó)家的憲政框架安排。

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Several Basic Theoretical Issues of Regional Legal System

ZHANGBiao
（Wuhan University,Wuhan,Hubei,430072）

Regional legal system which contains dual properties of cross-domain and power regulation,also emphasizes the regulation of local government power behavior in horizontal linkage,is a series of legal system arrangements aiming at adjusting regional relations.Regional legal system research should be converted from concrete system construction to basic theoretical problems.Carrying out basic theory research on regional legal system is an inevitable requirement not only for improving the national structure form theory in our state’s constitution,but also for regulating regional relations,optimizing regional governance,and ensuring local governments’horizontal linkage operates under specification within the constitutional framework.Regional legal system research should mainly focus on three basic principles which are equality,power regulation and the balance between central and local.

regional legal system;regional relations;national structure form;power regulation

D921

A

2095-1140（2016）04-0102-07

2016-05-08

司法部2015年度國(guó)家法治與法學(xué)理論研究中青年課題“地方政府跨域合作的法治化治理”（15SFB3008）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金；武漢大學(xué)自主科研項(xiàng)目（人文社會(huì)科學(xué)）“區(qū)域法制基礎(chǔ)理論研究”。

張彪（1983-），男，安徽淮北人，武漢大學(xué)中國(guó)中部發(fā)展研究院講師，法學(xué)博士，主要從事區(qū)域法制相關(guān)研究。

（責(zé)任編輯：天下溪）