欒鳳廷

(中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080)

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行政審批前置中介服務(wù)存在的問題、原因及對策

欒鳳廷

(中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080)

摘要：清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，促進中介服務(wù)市場健康發(fā)展已成為深化行政審批制度改革，持續(xù)推進簡政放權(quán)、加快轉(zhuǎn)變政府職能的當(dāng)務(wù)之急。行政審批前置中介服務(wù)存在執(zhí)業(yè)行為不規(guī)范、服務(wù)時限自由隨意、中介服務(wù)市場化不足和行業(yè)自律性不強等問題，主要是由法律法規(guī)不健全、制度執(zhí)行不力和監(jiān)督管理失控等方面的原因造成的，因此必須要加快立法進程、實行清單管理、構(gòu)建服務(wù)信息平臺和完善監(jiān)管體系等改革。

關(guān)鍵詞：行政審批；中介組織；前置中介服務(wù)

社會中介組織是指依法通過專業(yè)知識和技術(shù)服務(wù)，向委托人提供公證性、代理性、信息技術(shù)服務(wù)性等中介服務(wù)的機構(gòu)。包括營利性中介機構(gòu)和非營利性中介組織[1]。本文的中介組織主要指的是在工商部門依法登記設(shè)立，以專門的知識和技能，依照一定的業(yè)務(wù)規(guī)則或程序為委托人提供中介服務(wù)，并從中收取相應(yīng)費用的組織。理論和實踐均已證明，活躍在政府、企業(yè)和個人之間的中介組織是市場機制運行的重要主體，承擔(dān)著決策支持、社會監(jiān)督、簽證、自律等基本功能，具有獨立、客觀、公正等基本特性。目前，我國正加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進政企分開，這就要求政府與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間的經(jīng)濟簽證必須由中介組織介入，承接政府轉(zhuǎn)移的一些中介服務(wù)職能，以減少社會摩擦和矛盾，保證信用交易的順利進行，加速各生產(chǎn)要素的流動，保證社會經(jīng)濟活動公平、公正。但也“同時存在著環(huán)節(jié)多、耗時長、收費亂、壟斷性強等問題，一些從事中介服務(wù)的機構(gòu)與政府部門存在利益關(guān)聯(lián)，在一定程度上消解了行政審批制度改革的成效，加重了企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)，擾亂了市場秩序，甚至成為腐敗滋生的土壤”[2]。因此，清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)已成為深入推進行政審批制度改革、持續(xù)推進簡政放權(quán)、加快轉(zhuǎn)變政府職能的當(dāng)務(wù)之急。

一、行政審批前置中介服務(wù)存在的問題

隨著深入推進簡政放權(quán)，加快行政審批制度改革，大量的技術(shù)性服務(wù)被轉(zhuǎn)移到中介組織。但在實際管理過程中，各類中介服務(wù)機構(gòu)存在重復(fù)審批、市場壟斷、收費混亂、權(quán)力尋租等問題，部分中介組織內(nèi)部管理制度缺失，存在執(zhí)業(yè)行為不規(guī)范、服務(wù)時限隨意等突出問題，嚴(yán)重影響了政府改革的成效和社會經(jīng)濟活動的公平、公正。從社會反映和群眾的意見中，可以歸納總結(jié)以下幾個方面的問題：

(一)執(zhí)業(yè)行為不規(guī)范，中介服務(wù)水平較低

有的中介組織與掌握著中介業(yè)務(wù)管理、審批權(quán)的公務(wù)人員暗中勾結(jié)，牟取不正當(dāng)利益，有的中介組織從業(yè)人員一味遷就或滿足客戶不正當(dāng)要求，出具有誤導(dǎo)性內(nèi)容甚至完全虛假評價、評估報告證明文件。有的評估機構(gòu)隨意壓低或抬高評估價格，招標(biāo)代理機構(gòu)與業(yè)主單位、投標(biāo)人惡意串通搞假招標(biāo)，工程監(jiān)理機構(gòu)與施工方串通欺瞞建設(shè)方，檢測機構(gòu)提供虛假的檢測報告。有的利用執(zhí)業(yè)便利謀取其他不正當(dāng)利益，采取隱瞞、欺詐、脅迫、賄賂、串通等非法手段，損害委托人或者他人利益，以回扣等不正當(dāng)競爭方式承攬業(yè)務(wù)，在收取保證金、定金、預(yù)付款等過程中利用執(zhí)業(yè)之便，強行或變相強行推銷商品、提供服務(wù)等現(xiàn)象屢見不鮮。

(二)項目收費規(guī)定不明確，收費名目混亂

當(dāng)前許多中介服務(wù)沒有政府指導(dǎo)價格，有的即使有價格標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)行過程中也往往形同虛設(shè)。部分中介缺乏服務(wù)統(tǒng)一收費標(biāo)準(zhǔn)和有效的制度約束?，F(xiàn)行的相關(guān)文件制定時間比較早，多數(shù)的收費標(biāo)準(zhǔn)是按項目投資額測算，而當(dāng)前很多項目投資數(shù)額增長幅度較大，致使收費標(biāo)準(zhǔn)偏高。中介項目重復(fù)審批收費，對企業(yè)、行政效能和中介資源造成浪費。收費名目混亂，一些行政機關(guān)從部門利益出發(fā)，擅自設(shè)立中介服務(wù)收費，導(dǎo)致收費水分較大。有的中介組織擅自設(shè)立收費項目，隨意提高收費標(biāo)準(zhǔn)，還有的索取、收受合同約定以外的酬金或者其他財物。

(三)服務(wù)時限自由隨意，中介環(huán)節(jié)費時費力

有的中介組織特別是與審批相關(guān)的前置服務(wù)中介組織接受委托后，不履行、不完全履行或者不正確履行服務(wù)合同規(guī)定，超過承諾辦結(jié)時限未能辦結(jié)的情況大量存在，使得一些與審批事項相關(guān)的評估、評價、設(shè)計、鑒定的報告、圖紙一拖再拖，直接影響著行政審批的時限，致使許多建設(shè)項目不能如期開工。調(diào)查顯示，在行政審批中，企業(yè)感到最耗時的環(huán)節(jié)是中介服務(wù)。項目審批特別是投資項目涉及中介事項較多、辦理耗時較長。有的行政審批事項，屬于政府部門真正審批的只有20多個環(huán)節(jié)，但涉及的中介服務(wù)事項卻多達(dá)40多項，大部分審批時間被迫消耗在中介服務(wù)上，成為體外循環(huán)的“玻璃門”、“二政府”。據(jù)有關(guān)測算，中介服務(wù)時間約占項目全部審批服務(wù)時間的60%~70%。結(jié)果造成了政府行政審批做“減法”，而中介服務(wù)做“加法”，在行政服務(wù)中心行政審批項目越來越少、時間越來越短、流程越來越簡、收費越來越少的同時，項目主體卻沒感到辦事越來越便利，行政審批改革的紅利沒有得到充分釋放，改革成果被這部分中介服務(wù)截留和蠶食了。

(四)個別機構(gòu)存在壟斷，中介服務(wù)市場化不足

一是在中介業(yè)務(wù)辦理上存在行業(yè)壟斷的現(xiàn)象，如規(guī)劃咨詢技術(shù)服務(wù)(批前公示)、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制(五線圖)、工程勘測等中介組織有些地方只有一家，地震安全評價、土地估價、交通影響評價、人防設(shè)計等中介組織只有二家，相對的沒有選擇的余地，而按法律法規(guī)規(guī)定這些中介服務(wù)又是行政審批事項前置要件的必備環(huán)節(jié)，實際上形成了業(yè)務(wù)壟斷。環(huán)境影響評審、人防工程設(shè)計圖審查、安全生產(chǎn)檢測、地震安全性評價等中介組織都處于絕對或高度壟斷。二是一些中介組織與行政審批部門關(guān)系復(fù)雜。有的是政府部門所屬的企事業(yè)單位，或由行政部門的直屬事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會投資設(shè)立，這些機構(gòu)實際上成了部門權(quán)力、資源的延伸體，演出的是一場“雙簧戲”，成了實際上的既得利益共同體。近年來，地方各級政府雖然加大了剝離力度，但仍然存在著中介組織壟斷市場、明放暗不放的現(xiàn)象。有些部門存在著指定服務(wù)的現(xiàn)象，長期把技術(shù)服務(wù)交給下屬事業(yè)單位。三是中介服務(wù)市場化不足。在部門規(guī)章和行業(yè)管理制度上沒有保障有資質(zhì)中介組織的正常準(zhǔn)入，與行政審批相關(guān)的中介服務(wù)市場沒有完全放開，嚴(yán)重限制了中介市場的公平競爭。中介組織發(fā)展不充分，規(guī)模小、數(shù)量少，水平不均衡，中介市場相對封閉，區(qū)域性保護政策、準(zhǔn)入門檻多，異地執(zhí)業(yè)難。

(五)內(nèi)部管理比較混亂，行業(yè)自律性不強

目前，我國中介服務(wù)市場化程度較低，一系列規(guī)范性制度和公約尚未形成, 自律監(jiān)管機制尚未建立, 以至于中介服務(wù)市場無序競爭現(xiàn)象十分突出。一是相當(dāng)一部分中介組織內(nèi)部管理制度缺失，聘用無執(zhí)業(yè)資格人員執(zhí)業(yè)，有的執(zhí)業(yè)人員同時在兩個或者兩個以上同行業(yè)中介組織執(zhí)業(yè)。有的中介組織一套人馬持有多套同類機構(gòu)執(zhí)照或許可。二是不擇手段進行不正當(dāng)競爭。有的中介組織對掌握著中介業(yè)務(wù)管理權(quán)的公務(wù)人員進行拉攏腐蝕，對服務(wù)對象或業(yè)務(wù)介紹人以介紹費、回扣等方式承攬業(yè)務(wù)，有的已形成為行業(yè)的“潛規(guī)則”。三是沒有形成健全的行業(yè)自律機制，行業(yè)自律的作用發(fā)揮不充分。行業(yè)協(xié)會指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展不力，無法在企業(yè)經(jīng)營等方面為企業(yè)提供有效的服務(wù)。行業(yè)協(xié)會主要是以宣傳、評比和交流等諸多名目向中介組織收費，部分企業(yè)甚至不知道自己所屬的行業(yè)協(xié)會。

二、制約行政審批前置中介服務(wù)成效的主要原因

近年來，清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)改革的成效逐步顯現(xiàn)，但前置審批中介服務(wù)仍存在一些突出問題，主要原因是法律法規(guī)不健全、相關(guān)制度執(zhí)行不力、監(jiān)督管理失控和行業(yè)自律尚未形成。

(一)法律法規(guī)不夠健全

目前，我國對中介組織管理相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)仍比較滯后，我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)、部門規(guī)章對中介組織的性質(zhì)、職能、權(quán)責(zé)劃分等還存在很多不明確的地方[3]。主要表現(xiàn)為立法層次較低、政策不配套、法規(guī)不健全和內(nèi)容不夠完善等方面。國家層面尚未形成統(tǒng)一的市場中介立法體系，沒有全國通用的中介組織法，全國統(tǒng)一的行業(yè)制度法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)沒有形成?，F(xiàn)行的一些制度法規(guī)內(nèi)容過于宏觀、籠統(tǒng)，存在漏洞或空白，在相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于中介組織的設(shè)立、運行、業(yè)務(wù)、范圍等方面的內(nèi)容還比較少，尤其是對中介組織管理監(jiān)督方面的法律法規(guī)更少，即使有也多是原則性規(guī)定，缺乏針對性和操作性。對中介組織、執(zhí)業(yè)者違規(guī)違法等突出問題的追責(zé)處罰力度較弱，警示懲戒作用不大，中介組織、執(zhí)業(yè)者違規(guī)違法成本較低。

(二)相關(guān)制度執(zhí)行不力

近年來，有些地方出臺了一些法律法規(guī)和規(guī)章，對行政審批部門和審批人員指定或者變相指定中介組織、購買指定產(chǎn)品問題做出了具體規(guī)定，對科學(xué)選擇中介技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，加強對中介技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督管理、履職情況考核，對中介組織從技術(shù)服務(wù)資源庫中清除機制等都做出了明確規(guī)定，但由于執(zhí)行不力，基本上成了擺設(shè)，使得這些問題沒有得到根本解決。

(三)監(jiān)督管理失控

在中介組織監(jiān)管上，有效的制約機制尚未形成。由于中介組織在審批上，有的是國家、省和市行業(yè)部門審批到工商、稅務(wù)機關(guān)登記后開展中介業(yè)務(wù)服務(wù)；有的是行業(yè)部門審批后不需要到工商、稅務(wù)機關(guān)登記即可開展中介業(yè)務(wù)服務(wù)；有的只在工商、稅務(wù)機關(guān)登記后即可開展中介業(yè)務(wù)服務(wù)。從各行業(yè)監(jiān)管部門提供的中介組織數(shù)量與工商、稅務(wù)機關(guān)提供的中介組織的數(shù)量比對，存在很大的差距，使得大部分中介組織在行業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)管之外從事中介服務(wù)。從行業(yè)監(jiān)管情況而言，行業(yè)監(jiān)管部門對中介組織的監(jiān)管方式方法手段不多，控制力不強，尚未開展有針對性的監(jiān)管工作，許多中介組織認(rèn)為自己是“無人管”的，主管部門管不到的，使得中介組織基本上處于“放任自流”或者任其發(fā)展的狀況，致使中介市場秩序混亂。

(四)行業(yè)自律尚未形成

行業(yè)自律是規(guī)范中介組織的重要環(huán)節(jié)，中介組織應(yīng)當(dāng)參加行業(yè)協(xié)會，或者成立中介行業(yè)協(xié)會。但實際運行中，中介行業(yè)自律管理不健全，大多數(shù)沒有形成自律機制。各中介組織都是“自顧自”，普遍未建立行業(yè)協(xié)會，未制定職業(yè)準(zhǔn)則、執(zhí)業(yè)規(guī)則、獎懲辦法、信用等級等制度，加強對從業(yè)人員的教育、培訓(xùn)和規(guī)范約束執(zhí)業(yè)人員的行為更是奢談。

三、加強行政審批前置中介服務(wù)管理的對策建議

全面清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，對保留的行政審批中介服務(wù)實行清單管理并向社會公布，堅決整治“紅頂中介”，切斷行政機關(guān)與中介服務(wù)機構(gòu)之間的利益鏈，推進中介服務(wù)行業(yè)公平競爭[2]。按照“制度規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自律”的思路，堅持“三個結(jié)合”，即堅持嚴(yán)格規(guī)范與促進發(fā)展相結(jié)合，從嚴(yán)規(guī)范中介組織的服務(wù)行為和收費標(biāo)準(zhǔn)，營造中介組織公平有序競爭的市場環(huán)境和政策環(huán)境；堅持強化監(jiān)管與制度建設(shè)相結(jié)合，建立健全中介服務(wù)規(guī)范，建立完善協(xié)同配合、運轉(zhuǎn)高效的中介服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管機制；堅持整體推進與分類指導(dǎo)相結(jié)合，突出行業(yè)主管部門的監(jiān)管職責(zé)，把行業(yè)監(jiān)管落實到位，使行政審批制度改革與行政審批前置中介服務(wù)管理有機銜接起來，培育形成公正透明、規(guī)范有序、服務(wù)高效的中介服務(wù)市場秩序。

(一)加快立法進程，強化法制保障

加強對中介組織管理的立法工作，加快對中介組織管理的立法進程，形成體系完整、相互配套的中介組織法律調(diào)節(jié)體系，為規(guī)范中介組織管理提供法制保障。要清理、整合和完善現(xiàn)有的國家、地方涉及中介組織方面的制度法規(guī)，避免政出多門、相互矛盾的現(xiàn)象。根據(jù)形勢發(fā)展需要制訂出臺一些新的法律法規(guī)，如國家要盡快出臺《社會中介組織法》、《社會中介組織注冊登記法》、《社會中介組織促進法》和《社會中介組織執(zhí)業(yè)人員法律責(zé)任及違規(guī)處罰條例》等專門性法律法規(guī)。地方要根據(jù)現(xiàn)有國家相關(guān)法律法規(guī)，探索制定符合地方實際的法規(guī)和執(zhí)行細(xì)則，要盡快制定完善相關(guān)地方法規(guī)。規(guī)范中介組織的設(shè)立、執(zhí)業(yè)資格和執(zhí)業(yè)行為，明確中介組織的信用管理、監(jiān)督管理和責(zé)任追究，對市場中介組織的地位和性質(zhì)、權(quán)利和義務(wù)、程序規(guī)則、監(jiān)督評估等作出更加具體細(xì)化的規(guī)定。

(二)開展清理整頓，實行中介服務(wù)清單管理

參照行政審批制度改革中的確權(quán)和編制行政審批目錄做法，對中介服務(wù)事項進行清理核查，依法確認(rèn)中介服務(wù)項目。要突出重點，先從涉及建設(shè)領(lǐng)域的中介組織整頓和規(guī)范入手，爭取在短期內(nèi)取得成效。特別是重點對涉及建設(shè)領(lǐng)域的中介服務(wù)機構(gòu)進行一次全面的摸底排查，搞清身份，列出清單，按資質(zhì)條件排隊。對不合法、不合規(guī)設(shè)立的中介組織，堅決清出中介服務(wù)市場。對沒有法定依據(jù)的中介服務(wù)項目進行清理，現(xiàn)有或已取消的行政審批事項，一律不得轉(zhuǎn)為中介服務(wù)，嚴(yán)禁將一項中介服務(wù)拆分為多個環(huán)節(jié)。對保留的項目編制《中介服務(wù)項目目錄》實行清單管理，明確項目的名稱、設(shè)置依據(jù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)時限以及收費依據(jù)。中介組織要印制統(tǒng)一的便民服務(wù)指南，將中介組織的服務(wù)信息向社會公開，并作出承諾，切實糾正收費隨意、服務(wù)期限不確定等不規(guī)范經(jīng)營行為。

(三)改革運作機制，構(gòu)建中介服務(wù)信息平臺

依托行政服務(wù)中心建立統(tǒng)一的中介服務(wù)信息平臺，按照資質(zhì)等條件分門別類建立統(tǒng)一的技術(shù)服務(wù)資源庫，采取公開招標(biāo)、公開電子搖號等方式選取中介服務(wù)單位，為中介組織和行政相對人提供相關(guān)服務(wù)。信息平臺要充分發(fā)揮“公開”功能，要公開在本地登記注冊的中介組織、外地在本地備案的中介組織、外地中介組織在本地設(shè)立的分支機構(gòu)、外地愿意來本地執(zhí)業(yè)的中介組織的基本信息及其服務(wù)承諾，公開中介組織的服務(wù)業(yè)績。規(guī)范收費管理，各行業(yè)主管部門要會同價格監(jiān)督管理部門督促各中介組織明碼標(biāo)價，對有些中介服務(wù)收費，比如數(shù)量較少、市場競爭不充分、服務(wù)條件不公開、具有行業(yè)和技術(shù)壟斷的，要實行政府定價或政府指導(dǎo)價，放寬部分專業(yè)服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)浮動幅度。對屬于市場調(diào)節(jié)的收費，應(yīng)當(dāng)通過政府指導(dǎo)、規(guī)范競爭、行業(yè)自律的方式予以規(guī)范。對中介服務(wù)進行社會評價，及時調(diào)查處理投訴問題，并公開社會評價和投訴處理結(jié)果。

(四)打破行業(yè)壟斷，構(gòu)建公正公平的市場競爭機制

要放寬中介機構(gòu)的市場準(zhǔn)入，按照競爭原則，讓市場主體對中介機構(gòu)進行自主選擇。一是堅持“非禁即入”的市場準(zhǔn)入原則。凡具備相關(guān)執(zhí)業(yè)資質(zhì)的中介組織，均可在本地執(zhí)業(yè)；依法需要在行業(yè)主管部門備案的，在行業(yè)主管部門備案后執(zhí)業(yè)。促進充分競爭，原則上同類、同資質(zhì)的中介服務(wù)機構(gòu)應(yīng)達(dá)到三家以上。各行業(yè)主管部門要大力引進國內(nèi)外知名中介組織進入本地市場，鼓勵和支持具備資質(zhì)的各類資本進入法律、法規(guī)和規(guī)章未禁入的中介服務(wù)行業(yè)和領(lǐng)域，清理取消各種行業(yè)性、區(qū)域性的中介市場保護政策。二是推動中介服務(wù)組織與行政機關(guān)真正脫鉤。各行業(yè)主管部門要對目前仍掛靠在行政部門和事業(yè)單位的中介組織，按照事權(quán)分離原則，做好與行政部門或掛靠單位在人、財、物等方面的脫鉤工作。對確需由政府部門掛靠或興辦的中介組織，必須報經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，方可作為政府職能性、公益性的服務(wù)機構(gòu)予以保留。三是中介組織對行政審批部門提出的修改意見和不予采納意見不服的，由行政服務(wù)中心會同行政審批部門，共同選擇實力強、資質(zhì)具備和信譽好的中介組織再審，由此產(chǎn)生的費用及損失由責(zé)任單位承擔(dān)。

(五)完善監(jiān)管體系，強化行業(yè)監(jiān)管

一是完善誠信體系，創(chuàng)新中介服務(wù)信用評價機制。要出臺中介組織信用評價辦法，建立中介組織信息數(shù)據(jù)庫、行業(yè)信用檔案和黑名單制度，完善執(zhí)業(yè)資格管理制度，嚴(yán)格依法監(jiān)管，對出具假認(rèn)證、假報告的中介組織要加大打擊懲罰力度。加強對中介組織執(zhí)業(yè)活動的誠信管理，

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分行業(yè)建立中介組織的信用激勵和失信懲戒機制，對執(zhí)業(yè)資質(zhì)、執(zhí)業(yè)人員、服務(wù)項目、收費依據(jù)、收費標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)時限、操作流程等情況進行量化考核和評級，并向社會公示，建立起守信激勵、失信懲誡的約束機制。二是建立中介服務(wù)監(jiān)管聯(lián)席會議制度。由行政服務(wù)中心牽頭，監(jiān)察、法制、市場監(jiān)督管理和各行業(yè)主管部門共同參與，定期召開聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)處理對中介組織和中介服務(wù)的投訴，研究促進中介市場健康有序發(fā)展的措施。三是強化行業(yè)自律。建立健全各行業(yè)中介組織協(xié)會和建立跨行業(yè)的中介行業(yè)聯(lián)合會是增強中介組織規(guī)范執(zhí)業(yè)和防止違規(guī)犯罪的重要手段[4]。要鼓勵引導(dǎo)中介組織成立行業(yè)協(xié)會，通過行業(yè)協(xié)會加強對中介組織的自律管理。要建立廣泛的專業(yè)協(xié)會以及跨行業(yè)聯(lián)合會，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會制定行為準(zhǔn)則、執(zhí)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)道德等行規(guī)公約，促進社會中介組織依法履行職責(zé)。支持行業(yè)協(xié)會加強自律，對本行業(yè)的執(zhí)業(yè)環(huán)境、執(zhí)業(yè)質(zhì)量和遵守國家法律法規(guī)情況開展同業(yè)互查，鼓勵行業(yè)協(xié)會積極向政府有關(guān)部門反映和協(xié)助查處行業(yè)內(nèi)違法違規(guī)行為。

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[責(zé)任編輯：王詠梅]

中圖分類號：D630

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-8520(2016)02-0064-05

作者簡介：欒鳳廷(1965-)，吉林公主嶺人，行政管理教研部教授。

收稿日期：2015-12-31