冉瑞燕，頓德愛

(中南民族大學 法學院，湖北 武漢 430074)

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民族自治地方立法變通權運用中的問題與對策
——以恩施土家族苗族自治州立法為例

冉瑞燕，頓德愛

(中南民族大學 法學院，湖北 武漢 430074)

民族自治地方享有自治立法變通權，因民族與地域特點，可依法對法律和行政法規(guī)作出變通立法。從恩施州運用立法變通權實踐看，仍然存在很多問題，是民族立法工作中的“痛點”、難點。應正確理解、主動運用立法變通權；突出自治、引領改革，達成變通共識；創(chuàng)新機制，突出民族地方特色；協(xié)調(diào)配合，優(yōu)化立法程序和報批程序。

恩施州；變通立法；民族地方特色；創(chuàng)新機制

民族區(qū)域自治立法問題，學界研究很多，其中涉及立法變通權的研究多以理論探討為主，立法實踐運用問題研究不足*典型論文有：胡啟忠的《論民族地區(qū)的法律變通》，載《西南民族學院學報》2002年第7期；陳伯禮,徐信貴的《關于民族變通規(guī)定法律問題探析》，載《西北民族大學學報》2007年第5期；雍海濱的《論民族自治地方立法變通權及其運用》，載《民族研究》2006年第3期；張殿軍的《民族自治地方法律變通的法理解析》，載《貴州民族研究》2010年第2期；徐合平的《民族自治地方立法變通權解析》，載《中南民族大學學報》2015年第5期；朱玉福，唐文武的《落實民族區(qū)域自治法律變通補充權的法律保護研究》，載《貴州民族研究》2007年第1期；冉艷輝的《民族自治地方自治立法權的保障》，載《法學》2015年9期。。筆者試圖從多年參與民族地區(qū)變通立法實際的切身體會，來探討立法變通權運用實踐中的問題。

一、立法變通權的基本內(nèi)涵

孟德斯鳩曾指出:“法律應該和國家的自然狀態(tài)有關系；和寒、熱、溫的氣候有關系；和土地的質(zhì)量、形勢與面積有關系；和農(nóng)、獵、牧各種人民的生活方式有關系；法律應該和政治所能容忍的自由程度有關系；和居民的宗教、性癖、財富、人口、貿(mào)易、風俗、習慣相適應。”[1]簡而言之，就是一個國家的法律應該與本國人民的歷史發(fā)展、文化特質(zhì)、經(jīng)濟水平、受教育程度和生活方式相適應。我國憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定，各民族區(qū)域自治地方在執(zhí)行國家法律、法規(guī)和政策時，遇有法律、行政法規(guī)與民族自治地方的特殊情況明顯不符時，可由民族自治地方的人民代表大會通過自治立法的形式,對不適合社會實際的法律和行政法規(guī)中的非原則部分，作出切合實際的變通或補充規(guī)定，用以保證國家法律基本原則和制度在本地區(qū)的切實正確有效貫徹實施，這就是民族自治地方所享有的立法變通權。民族自治地方立法中“最能體現(xiàn)民族地方特色的應屬變通規(guī)定、補充規(guī)定?！盵2]

實踐中，我國對立法變通權的運用處于不斷探索和實驗之中。從探索歷程看，由于我國是一個多民族國家，各地各民族發(fā)展水平與地理環(huán)境差別很大，早在1946年黨中央在《陜甘寧邊區(qū)憲法》中就開始了對民族自治地方法律變通權的探索，新中國成立后，第一次肯定立法變通權的是1950年4月通過的《婚姻法》，該法明確規(guī)定了少數(shù)民族地區(qū)政府應當根據(jù)當?shù)厣贁?shù)民族婚姻的實際特點來執(zhí)行或者變通國家婚姻制度。其后的82憲法和《民族區(qū)域自治法》對民族自治機關的立法變通權作了進一步確定和細化，在此基礎上，一些部門法也作出了相關補充規(guī)定。而1980年12月新疆對婚姻法的補充規(guī)定則是民族自治地方行使立法變通權的首次地方實踐。截至2014年10月，我國155個民族自治地方共制定自治立法840多部，其中自治條例和單行條例有780多部，變通規(guī)定和補充規(guī)定65個，這些自治立法很多內(nèi)容是立法變通權的具體運用。

立法變通權，從直接法律依據(jù)看，來源于現(xiàn)行憲法第115、116條，民族區(qū)域自治法第4、5、19、20條，立法法第8、75條及其專門法中就此問題的相關特別規(guī)定，這些法律規(guī)范界定了立法變通權的運用條件、行使主體、權限范圍、程序與邊界。從權力運用主體看,具有專屬惟一性，必須是最能體現(xiàn)民族自治地方人民性的組織，即民族自治地方的人民代表大會，不包括人大常委會與地方政府。從權力運用范圍與邊際看，變通立法不能僭越專屬全國人大及其常委會的特定立法權，要遵循“三個不違背”*《立法法》第75條第2款規(guī)定了立法變通的三不違背：一是不違背憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定；二是不違背法律、行政法規(guī)的基本原則；三是不違背有關法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定。，不能妨礙國家的統(tǒng)一。也就是說可以創(chuàng)造性地行使變通權的包括三個方面：一是法律、行政法規(guī)對某些事項僅作出原則性規(guī)定，自治地方在具體施行中確有困難的，在不違背法律、行政法規(guī)原則和精神的前提下，可以作出明確、具體的規(guī)定，從而使國家法律、行政法規(guī)在自治地方更好的貫徹執(zhí)行；二是法律、行政法規(guī)的普遍性規(guī)定不適合自治地方實際的，可以進行適當?shù)恼{(diào)整，即就具體事項進行幅度性、范圍性的變通；三是法律、行政法規(guī)對一些事項無明確規(guī)定的，自治地方可以根據(jù)民族自治地方的特殊情況與實際需要作出創(chuàng)制性規(guī)定。從權力運用載體看,立法變通權行使所產(chǎn)生的變通立法可以表現(xiàn)為自治條例、單行條例或者專門的“變通規(guī)定”“補充規(guī)定”。從立法變通權運用程序看，有一個報請省級或全國人大常委會的批準程序。地方人大通過與省級以上人大常委批準兩個條件同時具備才能最終生效，這是我國防止民族分裂的必要程序。從權力運行所產(chǎn)生的變通立法效力看，立法變通對法律、行政法規(guī)相關規(guī)定變通生效后，對法律、行政法規(guī)在民族地區(qū)實施的原有規(guī)定具有替代性和補充性，因此，其效力具有優(yōu)先適用性。

二、變通立法權在恩施州民族立法中的運用

“民族自治地方立法變通權是自治權中的重要內(nèi)容,是民族自治法規(guī)立法的靈魂?！盵3]恩施土家族苗族自治州自1983年建州以來，充分利用法律所賦予的民族自治立法變通權，在維護國家法制統(tǒng)一和兼顧民族地方特色方面進行了積極探索，先后制定了自治條例、單行條例17部，將國家法意志與民族地區(qū)特殊的民情輿情有機結合，對全州改革、發(fā)展、穩(wěn)定較好地發(fā)揮了引領和推動作用，有力地促進了國家法在恩施州的有效實施。

《恩施土家族苗族自治州自治條例》將推進綠色生態(tài)州建設、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展清潔能源、發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、保護民族地方標志性特色建筑、發(fā)揚優(yōu)秀民族傳統(tǒng)文化、肯定民族傳統(tǒng)節(jié)日、建立健全農(nóng)村最低生活保障制度、對農(nóng)村連續(xù)工作多年的村級干部在特殊時候給予財政生活補助等諸多方面作了特別明確的規(guī)定*具體參見2008年生效的《恩施土家族苗族自治州自治條例》第25、31、33、34、36、45、46、61、66、77條。，這些規(guī)定充分體現(xiàn)了國家法的基本原則、基本制度和立法目的，同時又突出了恩施州的民族特色與地方特色，實現(xiàn)了自治變通立法在保護民族特色、體現(xiàn)民族特殊要求、促進民族地方社會全面發(fā)展的獨特價值。

《恩施土家族苗族自治州城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理條例》結合中小城市管理工作實際，集城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、管理于一體，對城市、鄉(xiāng)村管理寬嚴相濟，禁止與指導相結合，是我國自治州一級城鄉(xiāng)管理立法的重大創(chuàng)新，對建設大美恩施，將恩施的傳統(tǒng)民居建設與時代發(fā)展進行了有機結合，促進了恩施州城鄉(xiāng)發(fā)展整體協(xié)調(diào)有序。

《恩施土家族苗族自治州旅游條例》以突出自然風光、生態(tài)文明和民族文化特色，發(fā)展休閑度假、康體養(yǎng)身、會展觀光等特色生態(tài)旅游，把民族建筑、民族服飾、民族飲食、民族旅游產(chǎn)品、民族文化等納入條例進行規(guī)范，對推動恩施州旅游業(yè)發(fā)展、維護恩施州良好的旅游秩序發(fā)揮了重要規(guī)范作用。

《恩施土家族苗族自治州行政執(zhí)法條例》將信賴保護原則、相對集中行政處罰權和相對集中行政許可權制度納入到條例中，將實踐中約定俗成的民間習慣上升為法律規(guī)范，將承諾期限(一周辦結制)納入法制化軌道，以有利于提高行政效率，更好地為群眾服務，第19條規(guī)定“行政執(zhí)法機關對許可、確認、裁決等申請事項的辦理期限作出明確承諾的，應當在承諾期限內(nèi)辦結。行政執(zhí)法機關在法定期限或者承諾期限內(nèi)，非因法定事由未辦理的，屬于不履行法定職責”，該規(guī)定增加了國家法關于不履行法定職責的范疇，但是對推動地方政府誠信建設，強化政府依法行政，促進國家行政法在地方落地生根有重要意義。

《恩施州人口與計劃生育條例》中很早關于農(nóng)村婦女可以生育兩個小孩的規(guī)定，有效地促進了恩施州人口年齡結構和男女性別結構的平衡，有效回應了當?shù)孛褡宓纳幕^念與習慣法行為，也為國家后來調(diào)整人口與計劃生育政策提供了可供分析的樣本?！抖魇┲蒉r(nóng)作物種子管理條例》對《種子法》關于種子的品種審定權、生產(chǎn)許可證核發(fā)權規(guī)定作了變通，由省級審定核發(fā)下放到州級審定核發(fā)，這項變通規(guī)定符合恩施州獨特的自然條件，對促進恩施州農(nóng)業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

三、立法變通權運用中存在的問題

雖然民族變通立法權法律依據(jù)充分，程序規(guī)定具體，“變通規(guī)定”效力較高，是國家賦予民族自治地方的政治權力和優(yōu)惠政策，但在實際制定和修改自治條例、單行條例工作中，總以相當謹慎的態(tài)度行使該項權力，重復立法的現(xiàn)象較為嚴重，尚未將變通立法工作真正轉向依法變通上來,其變通立法凸現(xiàn)當?shù)孛褡逄厣粔颍皢涡袟l例內(nèi)容則僅涉及資源與環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展、文化保護或婚姻法、計劃生育變通等，未涉及到民族利益的行政與事務性層面，更欠缺從國際人權角度保護群體權利的內(nèi)容”。[4]具體來說，運用變通立法權存在的主要問題是：

1.變通意識和措施不夠。一是沒有弄清楚制定和修改自治條例、單行條例的原因、原則、方法和目的，對變通權的把握不準確，不會、不敢依法開展變通工作，導致放棄了法律賦予的變通權力。二是在具體的民族自治立法過程中，即使有創(chuàng)新、變通的想法，但沒有找出變通的理論依據(jù)和具體法律依據(jù)，沒能提出切實可行的變通方案，依法變通工作無法切實開展，最后僅僅是一種想法。在《恩施州清江保護條例》中試圖對清江保護及污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，但如何處理好各縣市及各職能部門的作用，組建綜合執(zhí)法部門，實行相對集中行政處罰權沒有明確規(guī)定。三是對變通事項存在畏難情緒，對州情及涉及自治法規(guī)、單行條例的具體事項缺乏深入的調(diào)查、論證，對不利于地方管理的部門法設權不敢改變、集中，怕承擔“違法”責任，擔心丟了自己的烏紗帽；對涉及上級與地方利益分配的不敢向上級爭取，怕得罪上級主管部門影響財政轉移支付和建設項目，往往使得變通協(xié)調(diào)工作很難達到預期目的。四是變通規(guī)定執(zhí)行難。自治條例、單行條例出臺后，由于國家法律、政策調(diào)整、有關部門職能變動、特別是本地財力有限等因素，一些涉及上級國家機關管理權限的變通規(guī)定落實不到位，缺乏剛性措施和形式予以督促，影響了自治法規(guī)的權威性和執(zhí)行力。

2.對“變通原則”把握不準。一是對可變通的事項和范圍認識不統(tǒng)一，導致在立法實踐中難以準確把握“依法”、“法制統(tǒng)一”與“變通”的關系，很多工作人員都還沒有認識到是對“法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定”，認為凡是法律法規(guī)及規(guī)章都是我們的“上位法”，都不能改變。如在起草人口與計劃生育條例和行政執(zhí)法條例時，有的起草組成員和人大代表要求將《湖北省人口與計劃生育條例》、《湖北省行政執(zhí)法條例》作為第一條的依據(jù)內(nèi)容，實際上地方性法規(guī)并不必然是制定單行條例的依據(jù)。二是對立法的規(guī)劃、論證不夠，容易顯現(xiàn)立法項目選擇上的避重就輕、立法民意基礎薄弱、立法中的部門利益保護等弊端，對于能夠變通或者暫不能變通的事項缺乏科學研判，從而影響了自治法規(guī)的報批和具體組織實施。在立法中往往重視眼前的經(jīng)濟效益而忽視社會效益，忽視民族長遠的民生利益，重視單項工作的政績推動而忽視長遠的推動整個地區(qū)社會與經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)發(fā)展。三是對行使立法變通權主動性和創(chuàng)造性不夠，在立法實踐中,由于不知道行使立法變通過程中的主動性,往往以被動者的身分出現(xiàn),關注社會現(xiàn)實問題不夠，對民族自治地方急需的自然資源開發(fā)、利用中的原住民利益分享、民間金融借貸、民族特殊產(chǎn)業(yè)促進、失地農(nóng)民群體的社會保障等社會現(xiàn)實問題關注不夠，對與之相關的法律、政策的變通、補充缺失，沒有出臺相關的具體規(guī)定，導致像類似恩施大峽谷這樣的優(yōu)質(zhì)旅游資源開發(fā)，除了為開發(fā)商賺得盆滿缽滿、政府收取稅費外，當?shù)厥谰永习傩諈s沒有利益分享，甚至固有權利喪失，一些老百姓走個親戚，經(jīng)過旅游區(qū)還要買票。有些開發(fā)項目長遠看就是挖祖墳、毀家園，甚至是滅子孫的，但是老百姓沒有得到相應的利益補償與分享。

3.與上級機關配合協(xié)調(diào)難。《民族區(qū)域自治法》對上級國家機關與民族自治地方的關系和中央、省屬企業(yè)在民族自治地方的經(jīng)營行為，就如何幫助、照顧民族自治地方的問題做了原則性規(guī)定，但是缺乏操作細則，比如，國家投資基礎建設項目配套費能否減免？企業(yè)開發(fā)資源所獲利潤原住民能否分享？環(huán)境破壞如何補償？如何優(yōu)先使用當?shù)厣贁?shù)民族人員等等，都沒有具體的落實措施與對策。“在自治立法權行使過程中,民族自治地方與上級國家機關之間的權限劃分不明,二者之間的利益博弈長期缺乏法定依據(jù)。這種狀況導致上級國家機關的權力被僭越或民族自治地方的自治權得不到落實”[5]。民族自治地方在立法中想爭取這方面的權利和利益時，就必須與上級國家機關協(xié)調(diào)，爭取他們放權讓利、擔責任。而很多上級國家機關的一些職能部門往往無視民族自治地方的特殊性，對其立法變通權和其他自治權視而不見，很多變通規(guī)定被視為無理要求，得不到他們的認可與支持。如，恩施州在2003年啟動的自治條例修訂過程中,與湖北省政府、省直部門之間圍繞放權讓利的爭議時間長達5年，“爭議主要集中在基礎設施項目配套資金、礦產(chǎn)資源補償費、新增建設用地土地有償使用費、林業(yè)規(guī)費、水資源費、高考優(yōu)惠政策等方面”[5]?！抖魇┲菪姓?zhí)法條例》(草案)規(guī)定，行政執(zhí)法證件由州人民政府統(tǒng)一制發(fā)，但在報批過程中，省直有關部門認為該規(guī)定與《湖北省行政執(zhí)法條例》相沖突，要求刪除該條款。按照立法程序規(guī)定，單行條例草案應先由州人民政府向省人民政府請示，省人民政府在征求省直部門意見后修改、批復，經(jīng)州人民代表大會表決通過后，報請省人大常務委員會批準。由于立法層級、職能職責、多頭管理、部門利益等原因，爭取“變通規(guī)定”在各個程序中與部門間的協(xié)調(diào)難度很大，辦法不多，影響到變通立法的進程和質(zhì)量。

4.立法人才、隊伍不足。變通立法是一項衡平術，其政治性、法律性、藝術性、程序性都很強，既需要突出民族特色，反應地方特殊需求，服務社會發(fā)展，促進民族進步，用好立法變通權，又要維護國家法制統(tǒng)一、促進民族平等，保障國家法律的普適性、權威性，不能僭越屬于上級國家機關的權力。這就要求立法工作者既要有高度的政治責任感和歷史使命感，又要有高超的立法技術。不僅要熟悉國家法律法規(guī)，掌握方針政策，懂得立法程序與技術，還要十分了解當?shù)孛袼酌袂?、社會發(fā)展狀況，熟悉民間習慣法，要善于學習，勇于創(chuàng)新，善于在國家與地方、一般與特殊、民族與社會之間尋求衡平，尋求社會各方都能接受的妥協(xié)方案，所以可以說變通立法其實就是一門妥協(xié)的藝術，是一種利益平衡，要照顧到方方面面的利益關切。而民族地區(qū)人才資源相對匱乏，高水平的本地人才不多，外來人才少，有理論的缺乏實踐，有實踐經(jīng)驗的往往又缺乏理論水平，尤其缺乏立法專業(yè)人員，沒有相對穩(wěn)定的立法工作隊伍。在立法工作中，往往出現(xiàn)法規(guī)內(nèi)容不接地氣，法規(guī)體例不規(guī)范，法規(guī)結構不合理，法規(guī)用語不專業(yè)等問題。在變通立法起草過程中，雖然都成立了起草領導班子，起草領導小組大多由州人大常委會、政府及有關部門領導組成，看似規(guī)格很高，但立法草案的真正執(zhí)筆幾乎是由部門工作人員完成，實際上起草人員往往對立法工作并不熟悉，法學理論素養(yǎng)、立法技術水平有限，調(diào)查研究能力不強，立法質(zhì)量難以保證，而且還很難克服“立法部門化，部門利益化，利益法制化”的傾向。

四、用好用足民族立法變通權的對策

恩施州立法變通權運用中存在的問題在全國民族自治地方中具有一定普遍性，要改變這種狀況，民族自治地方有必要認真總結立法經(jīng)驗，突出立法的民族特點和地域特色，倍加珍惜并用好、用足、用活憲法、立法法和民族區(qū)域自治法所賦予的自治立法變通權，努力做好新時期民族自治地方立法工作。

首先，明確變通立法的底線。我國民族自治立法不得進行變通的事項:一是憲法。二是民族區(qū)域自治法及其他就民族自治地方所作的專門規(guī)定。三是專門性法律的保留規(guī)定。如立法法第8條規(guī)定的由全國人大和常委會行使的特定事項立法權。四是對于憲法和法律中的公理性原則。“但對于政策性法律原則可因時因地作一些變通”。[6]

其次，突出自治，主動變通立法。民族自治地方為了解決本地、本民族的特殊需要和特殊問題，可以依法自主性地制定自治條例和單行條例。自治機關尤其是民族自治地方人大及其常委會，應加強對民族自治地方立法變通權的高度重視和認識，切實將變通立法納入日常工作軌道。一是民族自治立法變通權是我國憲法和民族區(qū)域自治法所賦予民族自治機關的對法律和行政法規(guī)的自主性變通和補充權，是基本權、固有權。民族地區(qū)可以也應當結合本地的社會實際特點，根據(jù)各項事業(yè)發(fā)展實際和需要進行立法變通，無需任何專門法進行再授權。二是變通規(guī)定作出后，如果新的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)就同一事項有不同規(guī)定時，因自治條例、單行條例有依法變通的權力，按照特別法優(yōu)于普通法的原則，變通規(guī)定在沒有廢止前應該有優(yōu)先適用的效力。如果適用變通立法確實有違社會公平正義，則人大應該及時修訂或廢止。三是在現(xiàn)有立法的基礎上，要進一步行使好變通權，加大向上級爭取民族地區(qū)特殊政策，以扶持地區(qū)發(fā)展，并把已經(jīng)爭取到的成果及時用單行條例的形式固定下來，使其上升為立法規(guī)定。恩施是湖北省惟一的少數(shù)民族自治州，是全國14個集中連片特困地區(qū)之一，目前有120多萬扶貧對象，是全國、全省扶貧攻堅主戰(zhàn)場。要緊緊圍繞民族地區(qū)扶貧開發(fā)、基礎設施建設、社會事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、人才隊伍建設等方面，綜合運用民族立法、執(zhí)法檢查等方式，實現(xiàn)綠色發(fā)展、轉型發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，推動黨和國家對民族地區(qū)的優(yōu)惠政策的落實，推動自治條例和各單行條例的貫徹實施。

第三，引領改革，達成變通共識。十八屆四中全會決定要求：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止”*參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第二章。。法律授予民族自治地方的立法變通權，從某種程度上看，也可以認為是賦予了民族自治地方先行先試的改革權，可以通過立法變通，依法推進某項重大改革，做到重大改革于法有據(jù)。全面深化改革是“四個全面”戰(zhàn)略布局內(nèi)容之一，以全面深化民族自治地方經(jīng)濟、社會體制機制改革為旗幟，可以在民族自治地方立法變通問題上達成更大的共識，為變通立法掃除思想障礙。

第四，創(chuàng)新機制，突出民族地方特色。“民族自治地方的變通規(guī)定應在憲法的框架下，充分體現(xiàn)民族性、自治性、地方性的特點，對本地方的經(jīng)濟、文化、社會等各個領域中關系到本民族本地方的內(nèi)部事務以及民生問題的層面積極主動地依法變通，”[7]推進民族自治地方的法治建設。一是立足實情，合理合法變通。在不違背國家法律、行政法規(guī)基本原則的前提下，大膽探索、勇于實踐，在生態(tài)資源和特色產(chǎn)業(yè)上做文章，搞好文化保護和旅游開發(fā)；重視資源有償利用的立法，爭取生態(tài)補償權，爭取發(fā)展權，構建社會發(fā)展普通百姓利益共享機制；重視少數(shù)民族文化保護和傳承的立法，支持民族文化的推廣、發(fā)展和創(chuàng)新。二是科學謀劃，嚴格立法項目。堅持立法的計劃性，把代表議案和建議作為編制立法計劃的重要依據(jù)，積極向社會公開征集立法項目，對立法事項廣泛深入調(diào)研，認真論證、篩選和評估，充分溝通協(xié)商，以最大限度地取得共識，防止倉促立法、重復立法和部門利益法制化。如對恩施自然資源、生態(tài)資源的開發(fā)、利用、保護要與世居居民利益共享、責任共擔，對丹霞地貌保護和清江流域的治理等的立法要積極尋求變通的依據(jù)和創(chuàng)新的辦法。三是注重實效、提高變通立法質(zhì)量。在立法過程中，要搞好調(diào)查研究，特別是深入基層加強對本地經(jīng)濟生活、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風俗等狀況的調(diào)查研究；要采取多種形式廣泛征求意見，進一步拓寬公民參與立法的渠道，傾聽基層組織和群眾的意見與要求，充分發(fā)揮專家學者和社會力量的作用，使制定出來的自治法規(guī)、單行條例能夠解決實際問題、具有較強的操作性，能夠體現(xiàn)出民族地區(qū)濃厚的民族文化底蘊、悠久的歷史傳承、獨特的寶貴資源和對生態(tài)文明建設的高度自覺。四是強化監(jiān)督，完善條例體系。加強對現(xiàn)行自治條例和單行條例貫徹實施情況的跟蹤監(jiān)督和立法后評估，擴大監(jiān)督檢查工作內(nèi)容和對象的覆蓋面，形成自查與督查相結合、日常檢查與專項檢查相結合、專門機構與執(zhí)法部門協(xié)調(diào)配合的長效機制，及時發(fā)現(xiàn)自治法規(guī)存在的問題，善于根據(jù)社會經(jīng)濟文化轉型與形勢變化，做好自治法規(guī)的“廢改立”工作，使民族自治法規(guī)與加快民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展高度契合，與人民群眾的切身利益關切相適應。

第五，協(xié)調(diào)配合，優(yōu)化立法程序。在民族立法中，堅持在黨委的領導和支持下，充分發(fā)揮人大的主導作用、政府的支撐作用、專家智囊的參謀作用和社會公眾的參與作用。積極做好向上匯報、溝通和協(xié)調(diào)工作，努力爭取得到省職部門的理解、支持和配合。一是優(yōu)化立法準備、協(xié)調(diào)工作。民族自治立法的過程實際上是一個利益再分配的過程?！白灾问窍鄬Φ?，自治的過程必然伴隨著共治和他治?！盵8]民族自治立法涉及橫向、縱向甚至縱橫交錯的不同行政部門之間的職責權限劃分，也涉及諸多利益主體之間的權利、利益重新分配。因此，在立法規(guī)劃過程中，就需要及時協(xié)調(diào)州內(nèi)部門之間、省州部門之間的關系，應充分論證變通立法的必要性和可行性，對隨著社會發(fā)展已經(jīng)不需要變通的立法應堅決廢止，對那些現(xiàn)實客觀需要的、有利于推動民族地區(qū)社會發(fā)展、事關普通百姓切身利益而又有利于推動社會實現(xiàn)共同發(fā)展、富裕的，應該抓緊進行。二是優(yōu)化立法起草、審核工作。完善立法起草制度，要改變當前起草主體的非中立性、非民主性以及立法者素質(zhì)不高的問題，建議立法起草主體以人大常委會為主，吸取行政機關、專家學者、行政相對人等多方人員參與，組成立法起草小組具體負責起草工作，也可以采取外包方式聘請專家學者起草專家建議稿；立法草案稿出臺后，應逐條說明理由，向社會各界公開征求意見一個月以上，保障社會公眾有序參與立法活動，由起草小組收集意見并修改草案稿后交州政府法制辦審查；州政府法制辦初審后應再次公開、廣泛征求社會各方意見(側重于合法性和合理性)半個月以上，充分協(xié)商各方利益沖突，實施協(xié)商立法[9]，修改后提交州政府常務會議討論；討論修改后以州政府名義分別報送省政府審核、州人大常委會審議，然后再提交州人大表決。三是優(yōu)化立法表決。條例草案應當提前10日以上印發(fā)給每位人民代表，保障代表有充分的時間研讀草案，進行評價和論證，提出修改意見和建議，便于公正有效地對草案做出贊成、反對、修改或棄權的表決；根據(jù)情況，對爭議較大的條款應進行逐條表決，然后對整個草案再進行整體表決，充分尊重代表審議意見。四是優(yōu)化報批工作。立法變通權說到底是一項半自治權，沒有省級以上人大常委會的最后批準，前面所有的努力都是白費，因此，“從利益沖突的角度看,民族自治地方立法的完善,亟需提高民族自治地方的利益表達能力”[10]，即，自治地方要讓變通立法在省級人大常委會那里順利通過而批準生效，就要事前主動向省政府及省直有關部門匯報、溝通，邀請上級黨政領導加強對民族地區(qū)實際情況視察、了解，強化變通立法的正義性、說理性，避免省級黨政機關視地方合法、合理要求為“山頭主義”、“地方主義”，切實解決好上級機關對民族自治地方在理解、自愿基礎上的“放權”、“讓利”問題；同時，要加強與省人大常委會及專門委員會的交流，積極爭取上級人大專委代表在變通立法起草階段就提前介入、指導和幫助，以便將表決通過的條例草案及時提請省人大常委會批準后生效。

第六，強化措施，建設、優(yōu)化立法隊伍。完善自治法規(guī)體系，提高自治立法質(zhì)量，隊伍是基礎，人才是關鍵。一是要適應新時期新形勢的要求，培育一支思想政治素質(zhì)好，業(yè)務工作能力強，掌握必要的法律知識，具備法治思維和素養(yǎng)，有一定實踐經(jīng)驗、崗位相對穩(wěn)定的立法專業(yè)隊伍?？筛鶕?jù)實際需要，適時組建民族自治地方立法專家咨詢委員會和立法專家?guī)?，切實解決“法盲立法”問題。二是采取多種形式提高立法工作人員能力，如依托面向民族地區(qū)的民族高等院校，經(jīng)常性舉辦法治專題學習培訓班、召開專題研討會、組織立法人員到立法工作先進的地方考察、交流學習等，提高民族立法人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務水平，拓寬立法人員的視野。三是加強對民族自治地方立法變通權的實踐調(diào)查與理論研究。沒有理論的指導，就不會有制度的創(chuàng)新，更不可能有高質(zhì)量單行條例的出臺，特別是在變革求治的新時期，基于各種社會關系、經(jīng)濟關系、民族關系的復雜性和易變性，應加強社會調(diào)查與理論研究，避免紙上談兵、閉門造車。要充分發(fā)揮和利用我國民族高等院校、科研院所及民族法律專業(yè)研究團隊、學會與研究基地的研究力量，采取立法咨詢、培訓、項目委托、共建等方式，推動專家學者為民族變通立法建言獻策，以推進民族自治地方科學立法、民主立法、高質(zhì)高效立法。

[1] 孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深，譯.北京：商務印書館，2007：20.

[2] 潘弘祥.自治立法的憲政困境及路徑選擇[J].中南民族大學學報:人文社會科學版,2008(3).

[3] 雍海濱.論民族自治地方立法變通權及其運用[J].民族研究2006(3).

[4] 盛義龍.民族區(qū)域自治與地方治理:自治權為中心的分析——以恩施自治州為例[J].湖北民族學院學報：哲學社會科學版,2015(2).

[5] 冉艷輝.民族自治地方自治立法權的保障[J].法學,2015(9).

[6] 陳伯禮,徐信貴.關于民族變通規(guī)定法律問題探析[J].西北民族大學學報:：哲學社會科學版,2007(5).

[7] 吉雅.民族區(qū)域自治地方自治立法研究[M].北京：法律出版社，2010：137.

[8] 付明喜.中國民族自治地方立法自治研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2014：4.

[9] 關振國.協(xié)商立法在法治中國建構中的實踐價值[J].湖北民族學院學報：哲學社會科學版,2015(4).

[10] 戴小明,黃木.論民族自治地方立法[J].西南民族學院學報:哲學社會科學版,2002(7).

責任編輯：胡 曉

2016-09-21

冉瑞燕(1965- )，男，土家族，湖北利川人，副教授，主要研究方向為行政法和少數(shù)民族習慣法。

D920.4

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1004-941(2016)06-0071-06