樊曉磊

(河南財經政法大學，河南 鄭州 450000)

環(huán)境治理提升問題研究
——以新環(huán)保法為視角

樊曉磊

(河南財經政法大學，河南 鄭州 450000)

當前，我國環(huán)境治理能力依然呈現(xiàn)相對乏力的狀態(tài)，其根本原因在于以中央政府管控壓制為中心的動員型環(huán)境治理體制的制約，由此導致環(huán)境立法權限配置不科學，立法有效供給不足，執(zhí)法主體混亂，執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法不平等和公眾參與不足問題特別突出。因此，堅持多元合作綜合化的治理理念，通過合理劃定執(zhí)法主體的權限配置，以憲法規(guī)范創(chuàng)設環(huán)境治理權力和權利體系，培育公民社會賴以存在之法治文化基礎，乃是環(huán)境治理能力提升的基本方向。

環(huán)境治理；立法；執(zhí)法；法治

“法律的本質不在于空洞的原理或者抽象的價值。法律是什么、能夠是什么，以及應該是什么，取決于制定、解釋和實施法律的過程的特性。這些過程之間的互動決定了法律的供給與需求?！薄?〕自2015年1月1日新環(huán)保法實施以來，環(huán)境治理效果十分突出，特別是執(zhí)法的強度和力度明顯增強。*據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計：除山西、海南、云南、西藏等4個省區(qū)外，1至2月份，全國實施按日連續(xù)處罰案件共26件，罰款數(shù)額達1238.96萬元，個案罰款數(shù)額最高為208萬元；實施查封、扣押案件共527件；實施限產、停產案件共207件；移送行政拘留共147起。但與此同時，隨著執(zhí)法力度的加大，暴力抗法、阻撓執(zhí)法事件也同樣出現(xiàn)了增多的趨勢，環(huán)境治理人員的人身安全甚至受到威脅。環(huán)保公益訴訟案件也并未如先前專家預料那樣急劇增多，持續(xù)處于尷尬的境遇。*2014年12月，中華環(huán)保聯(lián)合會委托北京環(huán)鳴律師事務所梁文環(huán)律師向都昌縣林業(yè)局提起的信息公開第一案遭拒，至今未果。全國范圍內，由民間組織提起環(huán)境公益訴訟并獲受理的僅有3起。環(huán)境治理從過程和結果兩個層面均表現(xiàn)出相對乏力的狀態(tài)，環(huán)境治理依然是理論和實務工作者面臨的難題。

一、環(huán)境治理立法評析

規(guī)范之善是環(huán)境治理體系科學化、完善化的根本制約因素，環(huán)境治理必然以環(huán)境立法為前提，因此，環(huán)境治理規(guī)范內容的預設決定了環(huán)境治理的現(xiàn)實可能性和有效性。

長期以來，基于提升國家綜合實力和經濟發(fā)展水平的現(xiàn)實需求，環(huán)境治理問題沒有成為國家社會治理的關注點，因此，我國的環(huán)境法立法突出表現(xiàn)為一種事后的懲罰性立法，其內容更多關注政府對污染企業(yè)的環(huán)境管理關系，事實上形成了以短期化、區(qū)域化、中央政府政治動員為特征的運動型環(huán)境治理模式?！霸撃Ｊ揭灾醒胝疄橹鲗В胤秸扔趬毫μ峁﹨f(xié)助，‘危機應對’與 ‘政府直控’是其核心特點。在此模式下，環(huán)境治理的法律及政策的實施依靠自上而下的行政管理體系并調動財政資源，同時國家為使相關社會群體配合政府行動而采取社會動員機制。”〔2〕在這種模式主導下，央地權力配置失衡，執(zhí)法責任空位，加之地方GDP保護主義的盛行和權力尋租腐敗要素的介入，導致現(xiàn)實過程中執(zhí)法成本高、違法成本低。新環(huán)保法的出臺是針對上述弊病的一次重大努力，具體說來：

(1)針對執(zhí)法成本高、違法成本低這一典型的環(huán)境治理外部性問題，新環(huán)保法第五十九條對拒不改正的違法主體，堅持重典主義，規(guī)定了按日處罰、罰款無上限，賦予了環(huán)保部門限制生產、停產整治、責令停業(yè)、關閉，甚至移送責任人行政拘留等權力。

(2)針對執(zhí)法不力和腐敗問題，新環(huán)保法一方面對執(zhí)法主體規(guī)定了嚴格而剛性的責任規(guī)范，另一方面增強社會多元主體的監(jiān)督力量，第九條對環(huán)保宣傳和環(huán)境監(jiān)督設定為教育和新聞部門的義務行為。

(3)針對治理中的公眾參與機制，第五十三到五十七條明確了社會主體的信息知情權、監(jiān)督舉報權和相關主體的信息公開義務，第五十八條創(chuàng)新性地設置了環(huán)境公益訴訟制度，賦予了特定民間組織維護環(huán)境公益的訴訟權利。

(4)針對執(zhí)法不力和地方保護等問題，新環(huán)保法給行政主體施加環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度、環(huán)境監(jiān)測預警機制，逐步推進環(huán)保行政績效管理的科學化。

(5)針對執(zhí)法對象即企業(yè)守法機制的完善，這一環(huán)境違法和經濟發(fā)展相矛盾的核心問題，新環(huán)保法第三十二條規(guī)定建立、健全生態(tài)保護補償制度，第四十條主張促進清潔生產和資源循環(huán)利用，第五十二條鼓勵投保環(huán)境污染責任保險，以清潔經濟轉型支持政策和社會保障體系參與構建全面的環(huán)保治理體系建設引導機制。

總之，相對于過去，新環(huán)保法形成了更為全面和系統(tǒng)的治理理念和制度體系。但是，從根本上說，致力于具體問題解決為導向的形式化、對策化立法思維并未徹底得到改變，環(huán)保立法仍然存在著諸多尚未克服的缺點：

1．立法沒有突破現(xiàn)行權力體制的限制

現(xiàn)行環(huán)境管理制度盡管在規(guī)范層面已經獲得了較多的成績，控管對象的覆蓋面也已比較全面，但是在諸多方面仍然存在不盡完善之處，其中特別突出的就是環(huán)境治理體制的頂層設計不合理，這種不合理又具體體現(xiàn)在財政和人事以及事實上由此二者影響和決定著的政策制定和立法行為等互相關聯(lián)的幾個方面。

首先，現(xiàn)行中央和地方的財政分權體制制約著地方參與環(huán)境治理在資源投入上的力量增長和效率提升。新中國成立初期我國財政體制主要是計劃經濟下的集權體制模式，這種模式極大地束縛了經濟主體的積極性，造成了較大的破壞。因此，改革開放首先做的一件事情就是建立逐步分權的財政包干財政管理體制，給予了地方較大的財政權力，收入和支配能力都大大提升，為地方經濟和社會的發(fā)展注入了強勁的動力。但其產生了中央政府對市場控制薄弱的現(xiàn)實危機，宏觀調控能力大大降低，這樣，為增強中央財政集中度，緩解巨大財政壓力，避免中央和地方間財政問題的扯皮，1994年分稅制財政管理體制提上日程。分稅制之后，中央財政力量持續(xù)上升，但是地方的弱勢立即凸顯，一方面，地方對市場的控制能力大大降低，財政級次過多更導致地方政府財政資金的利用效率低下和增加了腐敗官員尋租機會；另一方面，事權和財權之間的配置矛盾上升，致使地方政府提供公共產品或供給的服務能力下滑。

同時，財政分權還要求地方政府有充分的人事權，這是財政分權真正實現(xiàn)的前提和必要條件，因為組織行為的決策和執(zhí)行必然受制于組織中的個體認知和客觀激勵。然而，基于大國政治形成的傳統(tǒng)中央集權模式使得地方主要領導完全由上級決定，結果層級模式下的低一級政府僅僅受制于上一級或者更上級的行政命令。并且，在人事選拔任用機制上，標準設定還存在政治性的強化和專業(yè)性的弱化，而政績考核對GDP的高度關注則進一步強化了人事問題對財政分權的限制作用。

綜上，地方政府為了實現(xiàn)自我發(fā)展中的相對優(yōu)勢，不再簡單地采取對本地區(qū)經濟發(fā)展予以單方面激勵的行為，而是綜合利用財政、稅收、教育、醫(yī)療、福利，乃至環(huán)境政策，與其他區(qū)域政府展開區(qū)際競爭，努力吸引資本、勞動力和其他社會資源的進入，以增強本地區(qū)的區(qū)域競爭優(yōu)勢，最終通過包括環(huán)境支出在內的公共支出結構的負面扭曲贏得短期的迅速發(fā)展，獲得社會和中央的認可。

這樣，環(huán)境治理問題在以經濟發(fā)展為重心的社會發(fā)展基調之上，缺少獲得各級政府重視的基礎，從而在政府社會管理整體結構中總是處于邊緣化的狀態(tài)，環(huán)境治理的財政支出長期乏力。最后環(huán)境治理部門既缺少財政資金的優(yōu)質支持，又缺少人事配備方面的良好配置和儲備。而財政分權、人事權等方面憲法和法律層面的缺位，更使得這種困乏處于隨機的、不確定的狀態(tài)之中，再加上經濟發(fā)展上地區(qū)不平衡和市場的客觀分割，使得基層財政能力更是無法滿足公共服務事業(yè)的現(xiàn)實需求。

就我們調研的結果來看，基層環(huán)境保護工作部門現(xiàn)有工作人員有限，其中財政支付工資的公務員群體有限，每年財政投入環(huán)境治理資金極為不足。區(qū)縣級執(zhí)法部門工作人員數(shù)量和其工作任務的負擔呈現(xiàn)不相匹配的狀態(tài)，并且還存在工作機制的不合理問題，大量時間成本都耗在應付上級的檢查和開會等方面。

2.立法權配置不科學

目前，中國環(huán)境保護法律體系已經基本形成和確立，在規(guī)范環(huán)境污染行為和有效治理環(huán)境方面發(fā)揮了重要的作用。但是，環(huán)境保護法制建設中還存在諸多的問題，其中特別突出的就是立法權配置不盡完善。立法速度、立法規(guī)模以及立法內容的現(xiàn)實性還遠遠不適應環(huán)境治理的實際需要。

立法權配置不科學，存在脫離現(xiàn)實，基層參與匱乏的缺陷。很長時期內，我國包括環(huán)境立法權在內的立法模式采取以中央統(tǒng)一的立法體制為主，省級立法為補充的策略，市地級人大、政府以及眾多環(huán)境治理部門和人民群眾的立法參與途徑缺失。高一級的立法一方面不能充分地對社會環(huán)境治理的實際情況予以把握，另一方面更缺少對環(huán)境問題區(qū)域性、基層性等特殊問題的考慮，致使立法過多地以宏觀的框架設計為主，而對微觀的具體操作可能性和現(xiàn)實性關注不足，不能直接解決實際環(huán)境問題。

3.立法有效供給不力

立法規(guī)模涵蓋面、立法內容的設計不能及時滿足社會實際變化的需要。一方面，傳統(tǒng)環(huán)境污染問題日趨復雜化，在原有污染沒有解決的情況下，單一型、區(qū)域性污染正在向復合型、跨區(qū)域污染轉化，點面污染交叉，生活、生產污染交織，農村城市污染相互影響；另一方面，如生物多樣性減少，生態(tài)系統(tǒng)功能下降；重金屬污染，持久性有機物、危險廢物、電子垃圾等環(huán)境風險問題日益凸顯，生成了許多新型污染，并且污染傳播渠道也由于現(xiàn)代化交通物流體系的發(fā)展而復雜化。但是，各種新型的污染現(xiàn)象不能及時納入立法領域。同時，立法的一體化、預防性、統(tǒng)籌安排卻比較欠缺，不能形成制度治理的全面覆蓋。

二、環(huán)境治理運行機制評析

(一)執(zhí)法主體權責失衡

存在放水養(yǎng)魚與執(zhí)法主體的適格問題。環(huán)境治理主要依靠基層，但基層執(zhí)法人員構成尤其是環(huán)境治理執(zhí)法大隊的成員，目前多為事業(yè)編制而非擁有行政編制的合法執(zhí)法者，存在執(zhí)法主體不適格問題。更重要的是，由于上述人員的編制問題缺乏財政經費支持，其工資福利發(fā)放主要依靠環(huán)保罰款，使基層環(huán)保部門的工作經費大量來自執(zhí)法，從而導致放水養(yǎng)魚，環(huán)保部門必須保證有一定數(shù)量的違法企業(yè)存在，以維持機構的正常運轉。

執(zhí)法主體權責匹配失當。一方面是環(huán)保“全能型”小部門與“綜合型”大職責不對稱的局面。政府職能轉變仍不到位，上下級環(huán)保機構權責配置不當——上級不了解情況但卻控制和掌握了大量的執(zhí)法權力，基層執(zhí)法便利但卻缺少必需的權責。環(huán)保部門普遍受到專業(yè)基礎薄弱、人員編制有限、執(zhí)法裝備差等難題的困擾，“小馬拉不動大車”，無法適應新環(huán)保法對執(zhí)法的需求。另一方面，環(huán)保部門的執(zhí)法力量還存在結構性失衡的缺陷。中央和省級執(zhí)法人員和技術支撐，以及物質保障都較為強大，而市、縣、鄉(xiāng)級的執(zhí)法力量卻明顯較弱。而新環(huán)保法第六十八條又對執(zhí)法人員規(guī)定了嚴格責任，在上述情況下，將進一步導致執(zhí)法的不能，甚至是執(zhí)法工作人員的外流。

環(huán)境治理缺乏獨立性和執(zhí)法權力分散，多頭執(zhí)法的情形普遍存在。新環(huán)保法的實施客觀上盡管強化了地方環(huán)保部門的執(zhí)法工作壓力，但是一方面是地方黨委政府對經濟發(fā)展的保護；另一方面，建筑、水利、公安等部門事實上分走了部分環(huán)境治理權，基于其各自機構職能的屬性，客觀上與環(huán)保部門形成了一定程度的對立，九龍治污致使環(huán)境治理呈現(xiàn)有責無權的態(tài)勢。

(二)執(zhí)法不平等

執(zhí)法差異化造成平等性和效益受損，環(huán)境治理權威大大降低。當前，環(huán)境治理實踐存在的突出的問題是國有大型企業(yè)和民營中小型企業(yè)的差異化執(zhí)法。對國有大中型企業(yè)而言，一般采用標準化監(jiān)控，治污設備也比較先進，但是國家給有各種政策或財政補貼，同時其與環(huán)境治理部門溝通較好，執(zhí)法部門很少處罰；而對民營中小型企業(yè)而言，由于監(jiān)控乏力、缺少補貼、設備落后且與執(zhí)法部門溝通有限，易受到處罰，其通常的策略多是依靠非正常渠道來逃避處罰。

同時，這種差異化還體現(xiàn)在規(guī)?；笃髽I(yè)和各類小企業(yè)、個體戶生產者的差異化執(zhí)法上。大型的企業(yè)基于各種原因長期受到關注，易受執(zhí)法部門監(jiān)控和社會監(jiān)督，其守法成本很高，而執(zhí)法難度卻低。而諸多的小型企業(yè)甚至個體經營者，由于分散存在于不同區(qū)域，并且部分污染者甚至根本就是無照經營，沒有在任何管理部門留有記錄，執(zhí)法部門監(jiān)控難度很大或者根本無法監(jiān)控，社會監(jiān)督同樣無法發(fā)揮作用。因此，兩類企業(yè)執(zhí)法差異化效果十分明顯。

(三)執(zhí)法成本較高

違法成本和執(zhí)法成本實際上是相互關聯(lián)、相互影響的兩個問題。新環(huán)保法重典治理環(huán)境盡管有效增加了違法的成本，但并沒有降低執(zhí)法的成本。相反，違法者由于懼怕受到處罰，必將運用各種手段躲避執(zhí)法和抗拒執(zhí)法，結果執(zhí)法成本將進一步增大。

在這種情況下，由于執(zhí)法部門人員數(shù)量、專業(yè)能力以及執(zhí)法機構權責配置的缺陷，最終導致環(huán)保處罰越重越難執(zhí)法的客觀可能性，反而弱化了執(zhí)法的效果。

(四)執(zhí)法程序缺陷明顯

環(huán)境治理取證難。環(huán)境違法主體實施違法行為一般采用的都是隱蔽行為，當前基于技術和資金投入的限制，除了大中型企業(yè)部分排氣等行為接受了24小時的實時技術監(jiān)測之外，絕大多數(shù)的環(huán)境污染行為無法獲得及時發(fā)現(xiàn)和證據(jù)固定；再加上真正合格的執(zhí)法工作人員數(shù)量有限，執(zhí)法主體遭遇各種拒絕執(zhí)法行為時造成搜查、扣押等強制措施的實施大打折扣，進一步提升取證的難度。

環(huán)境治理的技術規(guī)范需要進一步具體化。在現(xiàn)場環(huán)境治理過程中，不同區(qū)域、不同部門甚至不同人員，對某一行為施行不同的行政執(zhí)法程序且方式五花八門，缺乏統(tǒng)一性。如：噪聲超標排污費的征收，有的只征收夜間的，有的白天、夜間都征收；執(zhí)法時，有的一個人、有的兩個人，并且執(zhí)法時常有不帶或拒絕出示執(zhí)法工作證的情況，等等。

環(huán)境治理重要利益相關方缺乏參與。環(huán)境治理主要局限于環(huán)境治理部門和被處罰企業(yè)或個人等執(zhí)法對象，而環(huán)境違法行為具有公共性，作為重要利益相關方受到環(huán)境侵害的具體受害人或者相關社會公眾群體缺乏系統(tǒng)和深度參與。

環(huán)境治理結果缺乏有效控制。環(huán)保部門現(xiàn)有職責主要是作出處罰決定，對于決定的執(zhí)行和落實情況需要通過司法機關等第三方實現(xiàn)，從而造成對執(zhí)法結果無法有效控制。

環(huán)保部門執(zhí)法權的強制性不夠，法治供給資源不足。新環(huán)保法查封、扣押、移送行政拘留等行政強制措施的執(zhí)行存在人員、物資、權力資源調配等現(xiàn)實因素限制較多。環(huán)境治理的強制最終仍然無法脫離司法權力的介入，在當前我國法治狀況特別是司法執(zhí)行總體質量不高的情形下，環(huán)保部門十分乏力。環(huán)境司法專門化的嘗試并沒有形成和發(fā)展為現(xiàn)實的治理力量。

(五)環(huán)境治理公眾參與缺乏有效渠道

權利必須具有救濟的渠道，否則它就不是權利。新環(huán)保法并沒有對公眾參與環(huán)境治理的機制構建有效的渠道，環(huán)境治理的法律救濟欠缺有效的規(guī)范依據(jù)。特別是公益訴訟制度的設計，雖在制度上實現(xiàn)了突破，但實踐中公益訴訟必將受到取證難、訴訟經費緊張、人員參與不足等問題的制約。

環(huán)保治理缺乏全面參與的社會氛圍。公民環(huán)保意識和知識層次處于較低的狀態(tài)。當前，人們生活方式發(fā)生了變化，生活污染日趨占據(jù)環(huán)境污染源構成比重的大頭，大量普通公民一方面缺乏環(huán)境治理的自覺參與認知，另一方面國家法律和政策也缺乏對這一層面的合理而有效的規(guī)制。

(六)環(huán)境守法激勵不足

治理結構、制度環(huán)境直接影響著投資效率的優(yōu)劣?！?〕任何法律的實現(xiàn)最根本的在于守法，而不是執(zhí)法，環(huán)境治理問題必須直面生產企業(yè)和社會主體的守法激勵問題。

環(huán)境守法在我國存在著嚴重的缺陷，一方面多數(shù)普通公民視環(huán)境保護為國家和政府的責任，認為環(huán)境問題不是個人的事情，環(huán)境守法熱情不足；另一方面產業(yè)政策引導不科學，企業(yè)社會責任意識不強，守法成本較高，對守法主體缺乏充分而有效的財政稅收激勵手段和具體措施，沒有立足于清潔經濟、循環(huán)經濟的發(fā)展理念形成生態(tài)產業(yè)的經濟增長點，有效實現(xiàn)環(huán)境守法與經濟發(fā)展利益的一體化。

三、環(huán)境治理的改善途徑

(一)確立合作多元的綜合治理理念

“法治國家生成的過程就是法治理念逐步外化為法治制度,并進入法治實踐的動態(tài)過程?！薄?〕環(huán)境治理的改善首先就是治理理念和模式的變革。

環(huán)境問題乃是包容經濟、政治、文化和社會生活的綜合性問題。經濟學上來說，環(huán)境污染的實質，乃是資源和能源的低效率利用，是生產力和生產關系結構性失衡；在政治學和法學上來說，造成環(huán)境污染的癥結在于利益的失衡和權力權利配置的不當，是公共財富的耗損；從文化人類學和社會學上來說，造成環(huán)境污染的根源在于缺乏對生命的珍視和對生活的熱愛，其實污染是生存哲學的顛覆。新型的、現(xiàn)代性的環(huán)境治理則必須改變過去那種孤立的、單向性的、自上而下的管理約束機制，而應當充分調動和實現(xiàn)包括政府在內的多元化治理主體的參與積極性和參與可能性，注重環(huán)境治理的合作、參與、自愿、雙贏乃至多贏。

“合作型環(huán)境治理與公私合作的伙伴關系是形成環(huán)境政策的一個有力的政策手段。”〔5〕現(xiàn)代化的環(huán)境治理模式既是國家和政府的權力行為和政治行為，也是國家政府和社會其他主體共同參與的經濟行為，更是上述多元主體互動協(xié)同、涵蓋文化塑造、行動協(xié)調、制度創(chuàng)造的綜合性社會行為。環(huán)境是公益的事情，是公共的需求，而不單單是政府的職能或企業(yè)的責任，誰污染誰負責只是強調了直接污染的責任機制，事實上間接污染、不污染者基于自身和社會可持續(xù)發(fā)展的基本需求同樣應承擔現(xiàn)實的責任。從環(huán)境管理到環(huán)境治理，以源頭治理為立足點的清潔生產*清潔生產在不同的國家或地區(qū)有不同叫法，如“污染預防”、“清潔工藝”、“環(huán)境預估”和“預防戰(zhàn)略”等。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提出的清潔生產的概念為：關于產品生產過程中的一種新的、創(chuàng)造性的思維方式，意味著將整體污染預防戰(zhàn)略持續(xù)運用于生產過程、產品和服務中，以期增加生態(tài)效率并降低對人類和環(huán)境的風險。對產品，清潔生產意味著降低從原料使用到產品最終處置的全生命周期的不利影響。對生產過程，清潔生產是指節(jié)約材料和能源，取消有毒原材料的使用，在生產過程排放之前減少廢物的數(shù)量和毒性。對服務，要求將環(huán)境因素納入設計和所提供的服務中。我國政府在2003年1月1日頒布實施的《清潔生產促進法》中，對清潔生產的定義為：不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環(huán)境的危害。和綠色消費*綠色消費即消費的綠色化，是指一種以適度節(jié)制消費、避免或減少環(huán)境破壞為基本要求的，崇尚自然和保護生態(tài)的新型消費行為和過程。綠色消費是對工業(yè)文明物質主義和消費主義反思之后的一種新的消費觀念，其與人們的生態(tài)意識相關。在一個文明社會里，綠色消費是一個常態(tài)化的消費行為。的經濟發(fā)展理念，實際上提出了環(huán)境治理的創(chuàng)新思路：低碳經濟、低碳生活、低碳社會才是治理的根本，才是經濟效益、社會效益和環(huán)境效益統(tǒng)一的根本保障。

(二)推進環(huán)境治理的憲法支持

新環(huán)保法盡管希望系統(tǒng)而全面地徹底解決環(huán)境治理中的種種難題，但是，它實際上在整體法律體系中只能起到有限的概括引導和補充作用。事實上，在耕地保護、生態(tài)補償、林木保護等諸多領域，無論是法律效力等級抑或專門治理上的針對性和作用，新環(huán)保法并未超越土地管理法、農業(yè)法、林業(yè)法、草原法、水法等具體專項保護性的法律。并且在執(zhí)法和司法適用過程中，上述專項法律也往往成為不同部門拒絕適用新環(huán)保法的具體理由。

因此，面對生態(tài)環(huán)境建設對現(xiàn)代社會可持續(xù)發(fā)展之基礎性地位的不斷提升，我們必須通過在憲法層面設定環(huán)境治理的規(guī)范依據(jù)，以構筑和確立更高層級的環(huán)境治理法律效力來源。

(三)形成多元主體的執(zhí)法參與

從宏觀層面來說，治理主體問題要從客體化時代走向主體化時代，從傳統(tǒng)人事管理走向現(xiàn)代人力資源管理，從單一被動的管理主體走向多元主動參與的主體?，F(xiàn)代政治國家之中，每一個普通公民都是獨立的權利主體和國家政治權力的監(jiān)督者。因此，社會多元主體和普通公民，必須積極通過民主體系的運行介入環(huán)境治理體系，夯實國家與社會有效互動的社會基礎。一方面，實現(xiàn)公民個體對社會治理決策、立法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督的全面參與，而不是完全被動守法，使每個公民個體都成為治理的完善主體。另一方面，規(guī)范、培育和大力發(fā)展各種社會自治組織，形成社會公眾據(jù)以和政府溝通、競爭的中介橋梁和組織力量，構筑建設國家社會互動之基礎。

從微觀層面來說，要有效適應環(huán)境治理理念的綜合轉變，推進環(huán)境治理組織運行機制的合理化、有序化，從權責匹配、身份適格、數(shù)量、知識、科技等各個方面加強執(zhí)法人員的現(xiàn)代化、專業(yè)化建設。

(四)培育公民社會的法治文化

法律運行的每個環(huán)節(jié)都是交互運動的，執(zhí)法與守法乃是相互關聯(lián)的一體化過程，因此公民社會之法治文化的培育乃是實現(xiàn)執(zhí)法和守法雙贏的基礎。“公民社會的逐漸成熟催生了既包括對生態(tài)環(huán)境保護重要性的認知，也包括對參與生態(tài)環(huán)境治理認知的公民意識。”〔6〕

這種公民意識是走向善治的內在動力，其與公民社會的文化培育直接相關，理念的轉型深深植根于文化的變遷，現(xiàn)代的國家和環(huán)境治理必然要求從注重效率轉向關注公平、從發(fā)展經濟轉向熱愛自身，參與、民主、多元、認同、包容將成為環(huán)境治理內在的基本要求。

任何的單一制度權威都無法形成理想的社會秩序，社會公眾多元主體的積極參與和認同，才是理想秩序實現(xiàn)的最可靠的動力源泉、一切創(chuàng)新的可能性基點。因此，社會治理與社會自治這兩個系統(tǒng)之間理應構建暢通的溝通反饋機制，實現(xiàn)二者的相互作用、彼此影響?；蛘哒f，公共利益和個體權利之間必須形成耦合和溝通的合理機制與途徑，這種耦合和溝通不是多數(shù)與少數(shù)的和解，也不是政府和民眾的妥協(xié)，而是全體人類的內在一致與和諧。

〔1〕〔美〕尼爾·K.考默薩.法律的限度——法治、權利的供給與需求〔M〕.申衛(wèi)星，王琦譯.北京：商務印書館，2007.

〔2〕王樹義,蔡文燦.論我國環(huán)境治理的權力結構〔J〕. 法制與社會發(fā)展, 2016(3).

〔3〕楊繼偉.制度環(huán)境、治理結構與投資效率〔J〕.山西財經大學學報,2016(8).

〔4〕汪習根,桂曉偉.論法治理念〔J〕.天津行政學院學報,2006(3).

〔5〕〔英〕蒂姆·佛西.合作型環(huán)境治理：一種新模式〔J〕.謝蕾譯.國家行政學院學報,2004(3).

〔6〕譚九生.從管制走向互動治理：我國生態(tài)環(huán)境治理模式的反思與重構〔J〕.湘潭大學學報,2012(9).

(責任編輯 郭 文)

Environmental Governance Promotion Research — In Perspective of New Environmental Law

FAN Xiao-lei

(Henan University of Economics and law, Zhengzhou, Henan 450000)

At present, China’s environmental governance is still in relatively weak state, its reason is restriction of environment management system centered on the central government control, resulting environmental legislation permission configuration is not scientific, effective supply is insufficient, the disordered law enforcement main bodies, the irregular procedure of law enforcement, law enforcement inequality and lack of public participation, these problems are especially prominent. We should Insist on the governing ideas of diverse cooperation integration, therefore, a reasonable access configuration, delimit law enforcement main body to create environmental governance power and rights system constitution, cultivating civil society on the basis of the rule of law culture, which are the basic direction to promote the ability of environmental governance.

environmental management; legislation; law enforcement; rule of law

2016-07-13

本文系2014年國家社科基金 “低碳發(fā)展下中國環(huán)境治理模式創(chuàng)新與制度建構” (項目編號：13BGL107 )及河南財經政法大學2015年度校重大研究課題“地方立法監(jiān)督問題研究”的階段性成果。

樊曉磊(1979-)，河南魯山人，河南財經政法大學法學院講師，法學博士，主要研究方向為法律社會學、馬克思主義法學。

DF41

A

1672-2663(2016)04-0063-05