張關(guān)林/譯

2016年全球就業(yè)的社會前景——改造崗位來消除貧困

張關(guān)林/譯

節(jié)選自國際勞工組織報(bào)告 2016年

概 述

1. 近20年來，大多數(shù)國家的貧困得到緩解。

近20年來，大多數(shù)國家的減貧工作獲得巨大進(jìn)展。在新興和發(fā)展中國家，估計(jì)現(xiàn)在總體有近20億人每天生活費(fèi)低于3.1美元（根據(jù)各國的生活成本差異進(jìn)行了調(diào)整）。這個(gè)數(shù)字占新興與發(fā)展中國家人口的約36%，是1990年統(tǒng)計(jì)的貧困率的近一半，國際社會在這一年第一次作出減貧的國際承諾。同一時(shí)期，極端貧困（每天生活費(fèi)低于1.9美元的人）率的下降速度更快，2012年占新興和發(fā)展中國家總?cè)丝诘?5%。

2. 但收益不平均，且很脆弱，尤其是發(fā)達(dá)國家居然出現(xiàn)貧困加劇的現(xiàn)象。

不過進(jìn)展是不平均的。雖然減貧國家的數(shù)量增加很多，尤其是中國和許多拉美國家，但非洲和亞洲部分國家的貧困程度依然很高。另外，在發(fā)達(dá)國家，貧困反而有所加劇，尤其是歐洲。據(jù)估計(jì)，2012年發(fā)達(dá)國家有3000多萬人生活貧困（根據(jù)收入水平低于中等收入60%來界定的相對貧困）。

在不同群體方面收益也是不平均的。貧困極大地傷害了婦女，對兒童的傷害更甚。在新興和發(fā)展中國家， 15歲以下兒童中有一半以上生活極端貧困或適度貧困。在發(fā)達(dá)國家，36%的兒童的生活低于相對貧困線。

甚至在取得發(fā)展的地方，收益依然是脆弱的。脫貧的人中有很大一部分人的生活費(fèi)每天只有幾美元，只能有限地獲得能使之持久脫離危機(jī)生活的基本服務(wù)和社會保護(hù)。在那些優(yōu)質(zhì)工作稀缺的發(fā)達(dá)國家，中產(chǎn)階級家庭為維持穩(wěn)定收入而產(chǎn)生的焦慮與日俱增。

同樣，在亞洲、拉美、阿拉伯地區(qū)以及那些自然資源豐富的國家，經(jīng)濟(jì)前景的惡化開始暴露就業(yè)和社會發(fā)展的脆弱。在有些國家，收入不平等在緩解了幾十年之后，現(xiàn)在又開始加劇，從而使迄今取得的減貧成果付之東流，這是可以想見的。無獨(dú)有偶，最新趨勢表明，歐洲和其他發(fā)達(dá)國家的相對貧困程度也在進(jìn)一步加劇。

3. 如果不能進(jìn)一步創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)工作崗位，2030年結(jié)束貧困的目標(biāo)就是畫餅充饑。

在減貧上進(jìn)展不平衡和脆弱，可能危及聯(lián)合國在2015年9月通過的“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”的達(dá)成，包括目標(biāo)之一——到2030年結(jié)束所有形式、所有地方的貧困。另外，窮人可能完全失去正在改變經(jīng)濟(jì)和社會的技術(shù)革命所帶來的機(jī)會。窮人雖然占到世界人口的30%，但他們的收入還不到全球收入的2%。因此，如果不采取行動(dòng)，貧困就會一代一代地糾纏下去。它將加劇社會經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定，導(dǎo)致增長的政策得不到支持。

本調(diào)研的一個(gè)重要發(fā)現(xiàn)是，如果沒有良好的工作，只是堅(jiān)持不懈地來減貧，是不可能成功的。換句話說，良好的工作是消除貧困的必要條件（但不是充分條件）。國際勞動(dòng)組織估計(jì)，到2030年消除極端貧困和適度貧困，需要近10萬億美元。但這僅僅靠收入轉(zhuǎn)移是做不到的。解決方法必須超越資源利用。的確，人們通過好崗位來養(yǎng)活自己的能力需要加強(qiáng)。新興和發(fā)展中國家的極端和適度窮人中幾乎1/3有工作。但這些工作非常脆弱：有時(shí)沒有報(bào)酬，都是無需專業(yè)技能的職業(yè)，缺乏社會保護(hù)，而窮人能依靠的只能是勞動(dòng)收入。另外，這些工作有2/3都是生產(chǎn)率很低的農(nóng)業(yè)崗位。

在發(fā)達(dá)國家，有更多的工人從事有工資的工作，但這并不能阻止他們跌入貧困。事實(shí)上，發(fā)達(dá)國家的貧困工人中有80%以上是“工資勞動(dòng)者”。如果不能充分供應(yīng)良好的崗位，貧困工人很難改善工作條件，很難找到使家庭脫離貧困的職業(yè)。

4. 因此，創(chuàng)造工作崗位是消除貧困的關(guān)鍵。

本報(bào)告強(qiáng)調(diào)這樣的事實(shí)：有些重要的結(jié)構(gòu)性障礙在阻止創(chuàng)造高質(zhì)量崗位，從而妨礙了減貧。

首先，狹窄的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)阻礙了減貧的速度。事實(shí)上，出口全靠自然資源和初級商品的國家，在這方面的進(jìn)展最小。在這些國家中，有的地方經(jīng)濟(jì)增長實(shí)際上加劇了貧困。這主要因?yàn)槌跫壣唐返某隹?，尤其是采掘產(chǎn)品的出口，往往限制了對其他經(jīng)濟(jì)部門的溢出效應(yīng)。結(jié)果，對崗位創(chuàng)造和減貧的直接作用始終有限。基礎(chǔ)狹隘的經(jīng)濟(jì)增長也加劇了收入不平等，因?yàn)槭找婕杏谀切┍阌诰鹑±娴纳贁?shù)群體。大量非正式的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，更惡化了利用自然資源與減貧之間的微弱聯(lián)系。

第二，不斷擴(kuò)大的收入不平等——其原因除了上述以外，還有其他一些因素——抑制了增長，限制了減貧作用。具體而言，在一個(gè)資源有限的世界，增長收益流向富人的較多，因此減貧的范圍就縮小了。這個(gè)發(fā)現(xiàn)指出：富人必須對難以解決的貧困問題承擔(dān)一定的責(zé)任。

第三，貧困往往是軟弱的制度設(shè)置的產(chǎn)物，這樣的制度很容易使弱勢群體邊緣化。其軟弱性包括工人權(quán)利有限，可靠的勞動(dòng)市場機(jī)構(gòu)設(shè)立不足，企業(yè)發(fā)展環(huán)境不良，治理低效或腐敗叢生。許多時(shí)候，就業(yè)和社會計(jì)劃不能有效減貧，是因?yàn)槿狈ψ銐虻膶?shí)施能力，這些措施無法惠及窮人。這一點(diǎn)在有些發(fā)達(dá)國家也日益成為問題。

本報(bào)告指出，上述每一個(gè)障礙都可以通過高質(zhì)量工作崗位和釋放企業(yè)創(chuàng)造這類崗位的能力來解決。

首先，通過推動(dòng)持續(xù)性企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)基礎(chǔ)的方式。

如果以經(jīng)濟(jì)發(fā)展來促進(jìn)減貧，就必須使經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)寬廣，就不能忽視易被遺忘的對農(nóng)業(yè)等部門的決策。提高獨(dú)立的小農(nóng)場主的生產(chǎn)率，是解決這個(gè)問題的重要政策杠桿，這需要一系列的干預(yù)，包括研發(fā)、農(nóng)業(yè)投入的供應(yīng)和提高對信貸、交通樞紐和市場的接觸率。農(nóng)業(yè)合作社可在這方面作出重要貢獻(xiàn)。例如在埃塞俄比亞和尼加拉瓜，這類措施改善了農(nóng)業(yè)與其他經(jīng)濟(jì)門類的聯(lián)系，同時(shí)又加強(qiáng)了農(nóng)民在市場準(zhǔn)入談判中的地位。

促進(jìn)農(nóng)村的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是另一個(gè)重要因素。許多極端貧困家庭缺乏資源來利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率增長產(chǎn)生的機(jī)會，但卻有條件通過建立小型非農(nóng)企業(yè)使謀生手段多樣化。國家需要用一系列措施來刺激建立農(nóng)村企業(yè)，尤其要幫助小企業(yè)發(fā)展，幫助它們升級。中國減貧的許多成果反映了這條農(nóng)村發(fā)展道路。當(dāng)然，如果不能同時(shí)全面改善工作條件，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的條件，減貧就永遠(yuǎn)是不完全的，脆弱的。

促進(jìn)向正式經(jīng)濟(jì)和正式就業(yè)轉(zhuǎn)型，是消除貧困的必要條件。這將保證個(gè)人能獲得社會保護(hù)，獲得最低工資和其他就業(yè)和收入的支持，這是減貧的關(guān)鍵。也有助于加強(qiáng)日益發(fā)展的出口導(dǎo)向性部門與其他經(jīng)濟(jì)部門之間的聯(lián)系。

總之，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的企業(yè)是關(guān)鍵。這就需要對企業(yè)法規(guī)作出重大調(diào)整，需要一個(gè)良好的環(huán)境來推動(dòng)新企業(yè)的建立，促進(jìn)現(xiàn)有企業(yè)的發(fā)展。另外，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和就業(yè)崗位的正規(guī)化將加強(qiáng)稅收基礎(chǔ)，這是減貧計(jì)劃融資所必需的，本報(bào)告提供了這方面國家政策的例子，如中東歐各國、加納和烏拉圭。

第二，通過加強(qiáng)權(quán)利的方式。

雖然大范圍的增長能形成提高窮人收入的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但這一點(diǎn)是不夠的。窮人和弱勢群體從這些機(jī)會獲益的方式，必須能最適合其需要和愿望。在個(gè)人層面，他們應(yīng)該對從事的工作類型有選擇權(quán)，應(yīng)該有能力拒絕不愿接受的工作。在集體層面，窮人和弱勢群體應(yīng)該有影響決策的發(fā)言權(quán)和能量，能使決策偏向于他們，如支持技能發(fā)展，采取保健和安全措施、支持集體協(xié)商、社會保護(hù)和反對歧視等。一言以蔽之，解決貧困需要個(gè)人與集體都具備一定的能力。

在這方面，國際勞工標(biāo)準(zhǔn)極其重要。勞工標(biāo)準(zhǔn)旨在賦予工人分享到經(jīng)濟(jì)增長合理份額的權(quán)利，從而解決工人的貧困和不平等問題。本報(bào)告發(fā)現(xiàn)了一些與貧困作戰(zhàn)中具有重要作用的標(biāo)準(zhǔn)。它們包括國際勞工組織的8條基本規(guī)定，這些規(guī)定為公平的收入分配提供了框架條件?！奥?lián)合國土著人民權(quán)利宣言”是另一個(gè)要件，因?yàn)樗苁跈?quán)于當(dāng)?shù)厣缛骸ι鐣υ挾?，?biāo)準(zhǔn)也是必需的，這樣老板和工人組織才能表達(dá)各自的看法，有助于找到消除貧困的有效政策。

與此同時(shí)，本報(bào)告指出，在發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家中，某些最重要規(guī)定的批準(zhǔn)和執(zhí)行之間存在差距。在一些案例中，涉及到的工人和企業(yè)（如沒有報(bào)酬的家庭勞動(dòng)和非正式企業(yè)）是有限的，但這對有效減貧具有持續(xù)的影響。

因此，對減貧而言，重要的是保證國際勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于窮人。最近采用的“國際勞工組織對國內(nèi)工人的規(guī)定”（189號）是這方面有所舉動(dòng)的一個(gè)例子。民營企業(yè)在加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的減貧潛力上也起重要作用，還有進(jìn)一步的余地讓它們更積極地參與。另外，加強(qiáng)了勞工監(jiān)察的能力，促進(jìn)了執(zhí)行機(jī)構(gòu)與其他政府服務(wù)以及民營實(shí)體之間的合作，政府就能擴(kuò)大權(quán)利的落實(shí)范圍。

此外，還要利用勞動(dòng)市場機(jī)構(gòu)。

勞動(dòng)市場機(jī)構(gòu)是國際勞工標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于窮人的重要推手。這些舉措必須通過有效的勞動(dòng)管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及強(qiáng)有力的司法途徑來支持。各國都通過實(shí)施與國際勞工標(biāo)準(zhǔn)一致的立法來有效涵蓋一貫的弱勢群體，如洪都拉斯幫助家庭工人的例子。在莫桑比克，勞動(dòng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與政府法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)密切合作；在巴西，勞動(dòng)檢察機(jī)關(guān)努力推動(dòng)最弱勢群體獲得司法機(jī)構(gòu)的服務(wù)。另外，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)可與基礎(chǔ)服務(wù)部門聯(lián)系，以便指導(dǎo)企業(yè)如何提高生產(chǎn)率，就像泰國的WIND項(xiàng)目所做的那樣。

另一個(gè)重要渠道是為有代表性的雇主和工人組織建立一個(gè)有利環(huán)境。這種有利環(huán)境包括作為基本要素的結(jié)社自由，這也有助于確保一個(gè)有效的包容性過程，以幫助達(dá)成“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”，因?yàn)閺?qiáng)有力的社會合作有助于提高政府政策的責(zé)任。工人和雇主組織能影響到新出現(xiàn)的工作形式，就能在擬定消除貧困戰(zhàn)略時(shí)起重要作用。突尼斯最近證明了社會合作伙伴在擬定青年就業(yè)戰(zhàn)略中舉足輕重的作用，這類戰(zhàn)略是消除貧困的關(guān)鍵因素。

第三，通過加強(qiáng)就業(yè)和社會政策的效率，并擴(kuò)大其范圍的方式。

就業(yè)與社會政策能幫助個(gè)人找到工作，改善目前的工作和收入狀況，促使他們轉(zhuǎn)向新的更好的工作。本報(bào)告提供了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家這類政策的許多例子。一個(gè)普遍的啟示是：把這類政策作為提高不同工具之間協(xié)同增效功能的戰(zhàn)略的組成部分來設(shè)計(jì)，是非常重要的。

例如，“倫理家庭收入計(jì)劃”是智利到2018年消除貧困戰(zhàn)略的重要成分。這個(gè)計(jì)劃旨在擴(kuò)大覆蓋面，增強(qiáng)轉(zhuǎn)換崗位的價(jià)值觀，但也包含了新形式的就業(yè)支持，從而提高了對促進(jìn)家庭自行脫貧、自我維持生計(jì)的重要性的認(rèn)識。一些發(fā)達(dá)國家（例如日本和北歐部分國家）之所以貧困率較低，是因?yàn)閷?shí)施了設(shè)計(jì)得很好的一攬子就業(yè)和社會政策。這些政策往往有針對性地解決遭受貧困的群體（如單親家庭）。

社會對話能加強(qiáng)政策協(xié)同。通過社會對話，能保證政策落實(shí)，并確保責(zé)任分?jǐn)?，分清不同行為者的職?zé)所在。社會對話也能成為反腐機(jī)制，促成可信賴的治理結(jié)構(gòu)。

最后，讓戰(zhàn)略能使用充足的資源。

本報(bào)告提及的許多政策工具需要現(xiàn)有工作的再定位，而不需要新的資源。政策著眼于高質(zhì)量的工作崗位，改進(jìn)監(jiān)管和實(shí)施工具，使國際貿(mào)易和投資更具社會包容性（即兼顧解決不平等問題），這些都是很復(fù)雜的工作，但卻不需要政府追加許多新的資源。

盡管如此，有些場合的確是需要公共資金的，如擴(kuò)大社會保護(hù)面，強(qiáng)化勞動(dòng)市場機(jī)構(gòu)。但許多時(shí)候的措施在財(cái)政上是中立的，甚至是正面的。例如，非正式經(jīng)濟(jì)的正式化可以有效擴(kuò)大稅收基礎(chǔ)。在有些拉美國家，簡化稅收計(jì)劃（即單一稅）是促進(jìn)微型與小型企業(yè)正式化的有效手段，反過來又大大幫助了正式崗位的創(chuàng)造和社會保障的擴(kuò)大。這個(gè)過程增加了政府收入，從而有利于落實(shí)額外的減貧工作。

這個(gè)方法在發(fā)展中國家依然做得不夠，這個(gè)方法突出了發(fā)展援助的一個(gè)新作用，并更加重視創(chuàng)造高質(zhì)量崗位的計(jì)劃。與國際稅收競爭和逃稅作斗爭，也應(yīng)被視作為減貧計(jì)劃籌資的一個(gè)機(jī)會。獲益于這些稅收做法的人，應(yīng)該完全懂得其責(zé)任的重心所在。

未來崗位狀況與結(jié)束貧困：硬幣的兩面

與貧困作斗爭應(yīng)該考慮目前影響工作崗位的發(fā)展情況?？焖俚募夹g(shù)變化和新型全球化的出現(xiàn)，如全球價(jià)值鏈的擴(kuò)展，為影響邊遠(yuǎn)地區(qū)提供了新機(jī)會，使政策工具更有針對性，同時(shí)改善了制度框架。非洲企業(yè)發(fā)展中移動(dòng)裝置的日益流行，透出了戰(zhàn)勝貧困的一絲曙光。

不過，這些潛在好處不會自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，而且還有新的風(fēng)險(xiǎn)，尤其對弱勢群體而言，他們?nèi)狈寄芑蜃銐虻恼勁辛矸窒硎找妗Ｒ虼?，各國緊迫的任務(wù)是推出本文提及的那種戰(zhàn)略，使之適應(yīng)工作崗位的變化。只要這樣走下去，崗位狀況的未來發(fā)展將是結(jié)束貧困的主要推力，將是實(shí)現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的關(guān)鍵因素。

原文標(biāo)題：World Employment Social Outlook 2016