張云（中央民族大學(xué)　管理學(xué)院，北京100081）

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政府在城市養(yǎng)老服務(wù)中的職能定位研究

張云
（中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京100081）

摘要:我國城市老齡化問題日益突出，引起了社會各方主體的關(guān)注。政府作為其中主要的主體之一對養(yǎng)老服務(wù)具有不可推卸的責(zé)任，它應(yīng)承擔(dān)起在科學(xué)化管理、政策支持、資金投入等方面的職能。但是由于思想認識、管理機制、政策法規(guī)等方面的原因，政府在城市養(yǎng)老服務(wù)中還存在一定的問題。因此，應(yīng)根據(jù)我國當(dāng)前的國情合理定位其職能，承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

關(guān)鍵詞:政府；城市養(yǎng)老服務(wù)；職能

據(jù)全國老齡辦統(tǒng)計，到2020年，老年人口將達到2.48億，老齡化水平將達到17.17％。到2050年，老年人口總量將超過4億。我國養(yǎng)老問題日益突出，并且我國城市由于較早實行計劃生育，老齡化形勢在城市更為嚴峻。城市養(yǎng)老問題有其特殊性，主要表現(xiàn)為:城市獨生子女較多，家庭規(guī)模逐漸縮小，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老功能日益削弱，對社會養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)居家養(yǎng)老的需求日益增多。但社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展不成熟，機構(gòu)養(yǎng)老環(huán)境和服務(wù)質(zhì)量有待提高。如何提高養(yǎng)老服務(wù)的總體質(zhì)量，成為政府亟待解決的難題，政府要在城市養(yǎng)老服務(wù)中科學(xué)合理地履行它應(yīng)承擔(dān)的職能。

一、政府在城市養(yǎng)老服務(wù)中履行職能的現(xiàn)狀

近幾年來黨和政府對養(yǎng)老服務(wù)工作日益重視，并出臺了一系列重要文件。黨的十八大和十八屆三中全會都提出了積極應(yīng)對人口老齡化的策略，為大力發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)指明了方向。在政府的主導(dǎo)下，社會各界積極參與優(yōu)化社會養(yǎng)老服務(wù)工作，初步形成了家庭養(yǎng)老模式、機構(gòu)養(yǎng)老模式、社區(qū)居家養(yǎng)老模式等多種類型，也逐步形成了政府、市場主體、非營利組織等多元主體。在城市養(yǎng)老服務(wù)中出現(xiàn)了做的比較好的城市，如北京、上海、寧波在這方面表現(xiàn)得尤為突出。政府在此工作中取得了一定的成績也積累了一些經(jīng)驗。主要包括:

（一）營造了積極的養(yǎng)老服務(wù)氛圍

鼓勵各部門大力弘揚“尊老、敬老、愛老、助老”的傳統(tǒng)美德，政府通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、微博、微信公眾號平臺等傳播媒介加大對養(yǎng)老服務(wù)的宣傳和引導(dǎo)，加強新型“孝”文化理念教育，把“孝”這一外在的規(guī)范轉(zhuǎn)化為奉養(yǎng)、感恩、報恩父母等內(nèi)在的道德品質(zhì)。突出敬老、愛老、助老等為主題的道德宣傳教育，樹立熱愛、珍惜、敬重老年人生命的正確價值觀，堅決制止和打擊遺棄、虐老等損害老年人權(quán)益的行為。把在養(yǎng)老服務(wù)中做出突出貢獻的先進機構(gòu)和個人作為“標桿”，引導(dǎo)和鼓勵市場主體、非營利組織以及志愿者為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)奉獻出各自的力量。

（二）養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)法規(guī)逐漸完善

2013年7月30日，民政部發(fā)布了?關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)評估工作的指導(dǎo)意見?，對居家養(yǎng)老評估標準做出了規(guī)定，推動建立統(tǒng)一規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)評估制度。2013年9月，國務(wù)院發(fā)布了?關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見?，為落實養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展提供了保障。2015年民政部發(fā)布了?關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的實施意見?，允許和鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)的提供，調(diào)動了民間主體工作的積極性。這些指導(dǎo)意見和建議明確了政府在養(yǎng)老服務(wù)中的法定職責(zé)，為養(yǎng)老服務(wù)工作的開展提供了宏觀指導(dǎo)和法律依據(jù)。

（三）養(yǎng)老服務(wù)扶持和獎勵政策日益多樣化

政府制定和采取許多扶持優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓勵民營和非營利組織進入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，比如為民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)制定運營補貼、稅收減免的優(yōu)惠政策。對符合條件的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)免征一定比例的企業(yè)所得稅。將養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地納入各城鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)需要優(yōu)先保障營利性養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)用地。另外，上海市民政局對本市非營利性養(yǎng)老機構(gòu)通過“以獎代扶”政策改變傳統(tǒng)扶持方式，其獎勵項目大致包括內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)獎、招用持證人員獎、品牌連鎖經(jīng)營獎等。鼓勵政府、企事業(yè)單位工作人員積極參與養(yǎng)老服務(wù)活動，通過加薪、晉升等方式獎勵做出突出貢獻的個人。倡導(dǎo)和培育社會工作者和養(yǎng)老服務(wù)志愿者積極投入到養(yǎng)老服務(wù)工作中，在就業(yè)、升學(xué)、授予榮譽稱號等方式對他們進行獎勵。這些多樣化的扶持和獎勵政策激發(fā)了他們興辦和提供養(yǎng)老服務(wù)的積極性。

（四）養(yǎng)老服務(wù)模式不斷創(chuàng)新

目前，政府在城市養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域主要采取了兩大創(chuàng)新模式。一種是政府出資興建養(yǎng)老機構(gòu)，讓民營機構(gòu)和非營利組織負責(zé)具體運營。另一種是讓市場主體和社會力量辦養(yǎng)老機構(gòu)，政府通過財政補貼、稅收減免、簡化審批手續(xù)等一系列優(yōu)惠政策扶持這些機構(gòu)的運營。養(yǎng)老服務(wù)的方式也由政府部門提供轉(zhuǎn)變成為政府購買服務(wù)，即政府財政向各類社會服務(wù)機構(gòu)直接撥款或公開招標購買社會服務(wù)。［1］例如早在2005年，寧波市就出現(xiàn)了海曙區(qū)星光敬老協(xié)會購買居家養(yǎng)老服務(wù)。

由上可以看出，我國政府在城市養(yǎng)老服務(wù)中較好地履行了自身職能，并發(fā)揮了積極的作用。但是，我們也應(yīng)看到由于養(yǎng)老服務(wù)性質(zhì)的復(fù)雜性和政府工作的特殊性，致使政府在此工作中的職能定位存在偏差，部分職能仍然沒有得到很好履行，在城市養(yǎng)老服務(wù)中出現(xiàn)了一些突出的問題。

二、政府在城市養(yǎng)老服務(wù)履行職能中存在的突出問題及成因分析

（一）政府在城市養(yǎng)老服務(wù)履行職能中存在的突出問題

1.對養(yǎng)老服務(wù)存在認識偏差

錯誤的政績觀制約和影響著政府的養(yǎng)老觀。政府普遍把經(jīng)濟職能放在重要位置，而社會職能則被邊緣化。典型的表現(xiàn)是普遍重視經(jīng)濟發(fā)展的“GDP”，以經(jīng)濟發(fā)展的“GDP”快慢、建設(shè)高樓大廈、修建橋梁、道路的數(shù)量作為衡量政府績效的指標，但是卻對短期內(nèi)很難見成效的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障領(lǐng)域不夠重視，把養(yǎng)老服務(wù)放在從屬和補充的位置，對建立養(yǎng)老服務(wù)體系的重要性和緊迫性認識不足。

對日益廣泛的養(yǎng)老服務(wù)對象和多樣化的需求不夠重視。隨著家庭規(guī)模的縮小，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的功能日益減弱，人們的養(yǎng)老觀念和養(yǎng)老需求也在發(fā)生變化，養(yǎng)老服務(wù)的對象范圍不斷擴大。養(yǎng)老服務(wù)的對象由以前的鰥寡孤獨老人向全體社會中有養(yǎng)老需求的老人轉(zhuǎn)變，雖然政府建立了大量的養(yǎng)老機構(gòu)，增設(shè)了很多養(yǎng)老床位，但是在公辦養(yǎng)老院“一床難求”的現(xiàn)象依然存在。老人們追求的服務(wù)不再僅僅是吃飽穿暖，也在追求養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)高價廉，這就需要更多的養(yǎng)老機構(gòu)提供多樣化的養(yǎng)老服務(wù)，但目前政府提供的養(yǎng)老服務(wù)大部分仍偏向于滿足物質(zhì)方面的需求，對老人們的精神慰藉、長期照護、自我實現(xiàn)等這些多樣化的需求不夠重視。

政府在養(yǎng)老服務(wù)中擔(dān)當(dāng)“劃槳者”角色，對私營、非營利組織、志愿者提供的養(yǎng)老服務(wù)不夠重視。政府包攬了許多本應(yīng)該由市場和社會力量提供的養(yǎng)老服務(wù)，在全國各地建立了敬老院、老年公寓、老年大學(xué)等老年機構(gòu)，但政府精力有限，提供的產(chǎn)品和服務(wù)效率不高，不能很好滿足多元化的養(yǎng)老服務(wù)需要。由于我國市場經(jīng)濟發(fā)展不太成熟，在公共服務(wù)領(lǐng)域存在“失靈”現(xiàn)象。民間組織起步晚，發(fā)展緩慢，政府對其扶持力度不夠，力量比較弱小。沒有對志愿者參與養(yǎng)老服務(wù)建立一套完善和科學(xué)的管理法規(guī)，這些原因造成了政府在養(yǎng)老機構(gòu)中“一枝花獨秀”的局面。

2.政府養(yǎng)老服務(wù)科學(xué)化管理水平不高

政府和私營、非營利養(yǎng)老機構(gòu)的責(zé)任邊界定位不清晰。由于歷史原因，我國政府長期以來對養(yǎng)老服務(wù)包攬?zhí)?，沒有很好地發(fā)揮政府以外養(yǎng)老機構(gòu)的作用，實際上在承擔(dān)著社會養(yǎng)老的責(zé)任。市場化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不成熟，服務(wù)水平參差不齊，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)融資困難，資金周轉(zhuǎn)期限長，回收效益慢。企業(yè)以追求利潤為目標，政府如果不能為其提供公共資源和優(yōu)惠政策，幫助它們在養(yǎng)老市場上盈利，它們就會把資金投向利潤豐厚的行業(yè)，企業(yè)就不會承擔(dān)起相應(yīng)的養(yǎng)老責(zé)任。非營利組織發(fā)展緩慢，政府對其扶持、優(yōu)惠政策不夠，政府與非營利機構(gòu)在責(zé)任上邊界不清晰，官辦色彩濃厚。政府在向市場、非營利組織購買養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗不足，購買范圍過窄。

政府監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱，安全隱患時有發(fā)生。老年人是社會弱勢群體，侵害其權(quán)益的事件時有發(fā)生，是需要保護的重點對象。養(yǎng)老中介服務(wù)機構(gòu)、私營機構(gòu)和非營利組織提供的部分養(yǎng)老服務(wù)水平不高，這些機構(gòu)內(nèi)部管理不科學(xué)，在食品、火災(zāi)、人身等安全方面存在多方面問題，政府對他們監(jiān)管不到位，安全隱患時有發(fā)生，老年人的合法權(quán)益得不到有效保障。

養(yǎng)老服務(wù)評估工作不完善。沒有建立統(tǒng)一、規(guī)范和可操作的養(yǎng)老服務(wù)評估標準，評估主體單一，既不利于調(diào)動養(yǎng)老服務(wù)評估主體的積極性也不利于評估結(jié)果的公正性。沒能及時公布和充分利用評估結(jié)果，把評估結(jié)果納入養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)不及時。養(yǎng)老服務(wù)評估對象表達渠道不暢通，不能及時表達養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)利益體的訴求。

3.政府養(yǎng)老服務(wù)政策支持體系不完善

養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)原則性太強，缺乏可操作性。近年來，我國相繼出臺了發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)，如?中華人民共和國老年人權(quán)益保障法??關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見?等，但這些法規(guī)缺乏可操作性的執(zhí)行細則。在專門的老年人服務(wù)和照料法律方面是一片空白，缺乏統(tǒng)一標準的國家養(yǎng)老機構(gòu)基本規(guī)范。雖然2012年出臺了一部國家標準?養(yǎng)老機構(gòu)基本規(guī)范?，但該標準只對全日制養(yǎng)老機構(gòu)的運行和管理適用，并不適合非全日制的社區(qū)日間照料或托老服務(wù)。另外沒有建立統(tǒng)一的醫(yī)保報銷制度和長期醫(yī)療護理保險制度等。

對市場主體和非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)政策扶持力度不夠。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場主體和非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的積極性日益提高，并且他們的供給能力逐漸提高。但是國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展正面臨著一系列難題，比如“融資難”“用地難”“用人難”“運營難”等。政府對市場主體和非營利組織也出臺了在土地、貸款、稅收方面的優(yōu)惠措施，由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬于高風(fēng)險行業(yè)，還面臨著護工人才缺乏，流失現(xiàn)象嚴重等問題，單靠這些優(yōu)惠政策遠不夠解決養(yǎng)老服務(wù)中的一系列難題。

養(yǎng)老護理人才培養(yǎng)和就業(yè)政策不完善。為解決我國老齡化日益加劇的難題，在一些大專和職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校開設(shè)了一部分養(yǎng)老護理專業(yè)，但是由于人們對養(yǎng)老服務(wù)工作的偏見、就業(yè)待遇不高以及職業(yè)發(fā)展前景不明了等原因，部分養(yǎng)老護理專業(yè)人才沒能直接從事本專業(yè)工作。也沒能將這些專業(yè)人員納入現(xiàn)行就業(yè)服務(wù)和就業(yè)政策扶持范圍，養(yǎng)老護理人才流失現(xiàn)象嚴重。

（二）政府在養(yǎng)老服務(wù)職能定位存在偏差的成因

1.在城市養(yǎng)老服務(wù)中沒有充分把握好“管”與“放”之間的關(guān)系

由于我國特殊的國情，政府職能在設(shè)計上具有一定的“越位”“缺位”“錯位”等缺陷，政府“越位”現(xiàn)象在城市養(yǎng)老服務(wù)中表現(xiàn)的尤為明顯。它包辦了許多本應(yīng)該由企業(yè)和非營利組織提供的養(yǎng)老服務(wù)，并對此服務(wù)管制太多，不能把握好“管”與“放”的“度”?！肮堋钡奶?、門檻過高、審批手續(xù)過于繁瑣，私營和非營利機構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)就會失去活力，“放”的太多，非政府機構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)難免會質(zhì)量下降，損害老年人的合法權(quán)益。不能較好地把握這兩者之間的“度”，長期下去城市養(yǎng)老服務(wù)工作就易陷入兩難局面。

2.在城市養(yǎng)老服務(wù)中沒有界定好政府作用和市場機制之間的關(guān)系

城市中的養(yǎng)老服務(wù)性質(zhì)具有復(fù)雜性，它是稀缺的公共產(chǎn)品，傳統(tǒng)上認為公共產(chǎn)品應(yīng)該由政府來提供，于是政府在建國以來的很長時間內(nèi)對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供都是大包大攬，投入了很多的人力物力和財力，但是目前公辦養(yǎng)老服務(wù)效果甚微。同時養(yǎng)老服務(wù)也具有市場性的一面，部分養(yǎng)老服務(wù)也可以由市場來提供，這就需要市場機制發(fā)揮作用。企業(yè)和政府是市場的兩大主體，只有企業(yè)作為市場主體能夠自主活躍地扮演其在社會經(jīng)濟生活中的角色時，市場機制才能真正發(fā)揮作用，政府職能轉(zhuǎn)變才能獲得良好的微觀基礎(chǔ)。［2］政府和市場都會產(chǎn)生“失靈”，養(yǎng)老服務(wù)單純依靠政府或者市場都不能滿足社會上日益增多的養(yǎng)老需求，不能很好地處理政府作用和市場機制之間的關(guān)系，就會影響政府職能的發(fā)揮。

3.在城市養(yǎng)老服務(wù)中沒能處理好“供”與“需”之間的關(guān)系

政府主導(dǎo)的公辦養(yǎng)老機構(gòu)提供了寬敞舒適的養(yǎng)老環(huán)境，增加了大量的養(yǎng)老床位，由于與私營養(yǎng)老機構(gòu)相比，價格便宜，服務(wù)質(zhì)量有保障，在公辦養(yǎng)老機構(gòu)存在“一床難求”現(xiàn)象。但由于人們養(yǎng)老觀念偏見和養(yǎng)老機構(gòu)位置偏遠等原因，在有的城市養(yǎng)老機構(gòu)也存在“空床”現(xiàn)象，并不能滿足部分老人實際的入住需求。政府支持部分大中專院校開設(shè)了養(yǎng)老管理相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)了一批專業(yè)護理人才，但由于對養(yǎng)老服務(wù)工作存在偏見以及薪酬待遇等原因，護理人員流失嚴重。這些使養(yǎng)老服務(wù)的“供”與老年人的“需”不能很好地相匹配制約著養(yǎng)老服務(wù)工作的健康發(fā)展。

三、政府在城市養(yǎng)老服務(wù)中職能的合理定位

政府要從根本上認識到它在城市養(yǎng)老服務(wù)中是“掌舵者”，而不是“劃槳者”。養(yǎng)老服務(wù)的公益性需要政府對部分特殊困難和“三無”老人、“空巢”老人等實施基本的供養(yǎng)保障。養(yǎng)老服務(wù)的市場化需要政府放權(quán)給企業(yè)、非營利組織，讓他們?yōu)轲B(yǎng)老服務(wù)提供多樣化的供給。要轉(zhuǎn)變以往事必躬親的做法，加大對有條件的私營養(yǎng)老機構(gòu)和非營利組織的扶持力度，適當(dāng)給予補貼和優(yōu)惠，在各個方面提供支持和服務(wù)。具體說來政府要在以下幾個方面進行合理定位。

（一）提高政府養(yǎng)老服務(wù)的科學(xué)管理水平

厘清政府、市場、非營利組織各自的職責(zé)界限。政府是城市養(yǎng)老服務(wù)的管理部門，主要職責(zé)是制定養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)、統(tǒng)籌養(yǎng)老服務(wù)整體規(guī)劃、做好養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費預(yù)算、支持和培育私營和非營利組織的發(fā)展并且加強對其監(jiān)管工作。政府要在養(yǎng)老資金投入上有所作為。比如，在財政預(yù)算中設(shè)立居家養(yǎng)老服務(wù)專項資金，對開展居家養(yǎng)老服務(wù)的中介機構(gòu)給予財政支持，對符合條件的老年人政府為其購買服務(wù)，對社區(qū)內(nèi)的場地、設(shè)施、服務(wù)機構(gòu)進行資源整合等［3］。在政策方面對私營、非營利養(yǎng)老機構(gòu)給予支持，是做好城市養(yǎng)老服務(wù)的重要保證。例如，2013年我國政府制定了?國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見?和?國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見?，加快了推進政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的進程。私營和非營利養(yǎng)老機構(gòu)是政府購買養(yǎng)老服務(wù)的承接主體，它們也是提供養(yǎng)老服務(wù)的基本主體，私營機構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)的提供為政府養(yǎng)老注入了活力，有利于減輕其養(yǎng)老負擔(dān)，分散養(yǎng)老風(fēng)險。非營利組織可以為政府養(yǎng)老提供靈活、多樣化的服務(wù)優(yōu)勢。

加強政府監(jiān)管責(zé)任。首先，要制定養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管規(guī)章和行業(yè)管理標準。例如，市級民政部門應(yīng)該依據(jù)省級養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法，參考其他城市養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法，結(jié)合本市市情，制定出本市養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法。其次，加強對日常安全知識的管理和培訓(xùn)。定期邀請食品和消防領(lǐng)域的專家為養(yǎng)老機構(gòu)工作人員培訓(xùn)食品和火災(zāi)方面的知識，通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等形式對老年人加大宣傳從火災(zāi)或突發(fā)事件中自救的能力。對在食品、火災(zāi)、人身等方面出問題的養(yǎng)老機構(gòu)實行行政問責(zé)制，切實保護老年人各方面的安全。再次，按照有關(guān)管理標準對私營或者非營利組織辦的養(yǎng)老機構(gòu)進行審驗和評估，對經(jīng)營條件不合格、存在違法亂紀行為或存在安全隱患的機構(gòu)，讓其堅決進行整改，整改后仍然不符合標準的，吊銷其經(jīng)營許可證并處以較大金額的罰款，并把這些機構(gòu)納入黑名單，及時向社會公布。

建立科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)評估體系。要從服務(wù)質(zhì)量、管理水平、硬件設(shè)施、人員配備等方面對養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)置評估指標，將發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)工作任務(wù)分解到各級政府和部門，量化發(fā)展目標，建立各級政府和部門發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)工作的考核和獎懲措施，并將評估結(jié)果及時向社會公布，納入政績考核內(nèi)容。另外，把評估結(jié)果與政府的資助和優(yōu)惠政策結(jié)合在一起，對在評估中取得較好成績的私營和非營利養(yǎng)老機構(gòu)優(yōu)先撥款、給予物質(zhì)獎勵、減免私營機構(gòu)的部分稅收等。再者，實行多元化的評估主體。評估主體不但包括政府、老年人，還應(yīng)包括媒介、企業(yè)組織以及專門評估機構(gòu)等，實行內(nèi)部評估和外部評估相結(jié)合的評估方式。最后，暢通養(yǎng)老服務(wù)評估對象利益表達渠道，通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等傳播途徑及時公布養(yǎng)老服務(wù)評估標準、過程、結(jié)果，建立養(yǎng)老服務(wù)評估信息資料庫，為養(yǎng)老服務(wù)需求提供可借鑒的資料。

（二）逐步完善政府養(yǎng)老的政策支持體系

細化養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)，增強可操作性。政府應(yīng)對政府資助、醫(yī)療保健、服務(wù)人員和服務(wù)標準、評估監(jiān)管等方面的政策作出詳細的實施細則，增強其操作性和落實性。制定出統(tǒng)一的國家標準?養(yǎng)老機構(gòu)基本規(guī)范?，各地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)根據(jù)各自實際情況制定出相應(yīng)的基本規(guī)范法規(guī)、條例等。出臺?老年人保健法??老年人保險法?，建立城鄉(xiāng)、異地相統(tǒng)一的醫(yī)保報銷制度，探索建立以社會化護理服務(wù)為主的長期醫(yī)療護理保險制度。探索將一部分在養(yǎng)老機構(gòu)中接受的治療、護理費用納入醫(yī)療保險報銷范圍，解決老年人看病難、報銷難等問題。鼓勵老年人在退休前購買商業(yè)醫(yī)療護理保險，政府和用人單位撥出適當(dāng)數(shù)額予以補貼，以提高他們的護理意識，預(yù)防和減少疾病的發(fā)生。

加大對市場和非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)的政策扶持力度。政府應(yīng)明確推進養(yǎng)老服務(wù)市場化、社會化的發(fā)展方向，在不改變其主導(dǎo)地位的前提下，敢于向有資質(zhì)、有條件的私營和非營利養(yǎng)老機構(gòu)“授權(quán)”與“放權(quán)”，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。出臺發(fā)展社會養(yǎng)老企業(yè)的扶持政策，在養(yǎng)老機構(gòu)土地用房、貸款融資、稅收、資金補助等方面給以一定的政策傾斜。再者，要改變目前扶持政策大多局限于傳統(tǒng)的集中型養(yǎng)老機構(gòu)和公益性社區(qū)公共養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的局面，從“大養(yǎng)老”著眼打破部門局限，圍繞老年人文化教育、體育健身、衛(wèi)生保健、日常家政、護理照料等方面出臺分類別、結(jié)構(gòu)化、立體式的扶持政策體系，大力促進養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場供給主體飛速生長與繁榮。［4］

完善養(yǎng)老護理人才培養(yǎng)和就業(yè)政策。首先，將養(yǎng)老護理人才培養(yǎng)納入城市衛(wèi)生人才發(fā)展規(guī)劃，支持中專、大專院校和培訓(xùn)學(xué)校開設(shè)老年服務(wù)管理、老年護理、醫(yī)療保健、護理康復(fù)、老年心理咨詢等專業(yè)，培養(yǎng)專業(yè)知識人才。其次，鼓勵私營和非營利養(yǎng)老機構(gòu)與職業(yè)院校簽訂“訂單式”培養(yǎng)。對選擇老年服務(wù)管理、老年護理、老年心理咨詢等專業(yè)的學(xué)生聯(lián)合培養(yǎng)，鼓勵他們畢業(yè)后直接進入養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)工作。再次，按照在同一養(yǎng)老機構(gòu)工作年限的多少每月給養(yǎng)老護工人員發(fā)放特殊的崗位津貼，并且對于接受養(yǎng)老護工人員的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)給予適當(dāng)?shù)呢斦a貼和政策優(yōu)先傾斜的政策。

（三）加大政府對城市養(yǎng)老服務(wù)的資金投入

增加財政投資，逐步建立養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)經(jīng)費長效機制。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和我國老齡化人口的增加，以及對社會養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式會逐漸縮小，社會養(yǎng)老需求會逐步增加，相應(yīng)地政府對養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費投資也應(yīng)增加。政府應(yīng)安排專項資金支持家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老，將其列入固定財政預(yù)算。例如，在西部及欠發(fā)達地區(qū)城市，各市可以按戶籍老年人數(shù)30元—60元的標準安排年度養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)經(jīng)費財政預(yù)算，在東部沿海及發(fā)達城市可按老年人人均50元—100元的標準安排年度養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)經(jīng)費財政預(yù)算。同時，也可以通過發(fā)行福利彩票形式募集公益金支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。

增加對貧困老人、失能老人、高齡老人、空巢老人的資金補助。老年人往往由于年事已高、行動不便、失去勞動能力而沒有穩(wěn)定的勞動收入，經(jīng)濟收入的限制使其不能對養(yǎng)老機構(gòu)進行自由選擇，這就需要政府通過養(yǎng)老保險、養(yǎng)老金等渠道對他們給予一定的資金補貼。

對養(yǎng)老院護理人員撥付專項培訓(xùn)資金。定期對養(yǎng)老機構(gòu)護理人員開展老年人護理服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、安全、膳食營養(yǎng)搭配、老年人養(yǎng)生和心理咨詢等專題知識講座，提高他們的專業(yè)化水平。設(shè)置一定的獎金和宣傳經(jīng)費，經(jīng)常開展養(yǎng)老服務(wù)知識大賽，對做出優(yōu)秀成績的員工給予物質(zhì)獎勵，并對在養(yǎng)老服務(wù)中做出突出貢獻的人員通過報紙、雜志、電視等傳播媒介進行宣傳報道，營造愛崗敬業(yè)的良好氛圍。

結(jié)語

由于政府養(yǎng)老服務(wù)水平與我國經(jīng)濟社會發(fā)展的程度密切相關(guān)，我國東部沿海城市經(jīng)濟相對發(fā)達，而西部地區(qū)、民族地區(qū)城市經(jīng)濟發(fā)展則相對落后，這些城市的養(yǎng)老服務(wù)水平也體現(xiàn)出不同的特色，政府在這些不同城市的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中職能定位也有所不同。具體如何科學(xué)合理地定位政府的職能，讓其充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，需要我們不斷努力地去探索和研究。

參考文獻:

［1］周敏.論我國居家養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化之路——兼談?wù)⑹袌黾凹彝サ穆毮芏ㄎ唬跩］.社會保障研究，2015（1）.

［2］李紹純.論完善老齡化社會的政府養(yǎng)老服務(wù)職能［J］.社會福利，2012（3）.

［3］馬澤春.京郊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的困境與出路［J］.社會工作，2008（2）.

［4］左建一，周志華.政府在發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)中的職能定位與實務(wù)取向探析［J］.老齡科學(xué)研究，2013（10）.

責(zé)任編校劉正花

中圖分類號:D632.1

文獻標識碼:A

文章編號:2095-0683（2016）03-0024-05

收稿日期:2016-04-12

作者簡介:張云（1980-），女，山東曹縣人，中央民族大學(xué)管理學(xué)院博士生。