丁新宇

（湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長沙410000）

治理視角下我國公益組織發(fā)展研究

丁新宇

（湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長沙410000）

公益組織是由少數(shù)群體為實現(xiàn)特定利益發(fā)起的，依靠會費、捐贈或政府財政撥款等非營利性收入，提供公共服務(wù)的組織。公益組織實現(xiàn)了以公共利益為目標(biāo)的社會合作，有利于培養(yǎng)公民精神，提高社會自治水平，為促進(jìn)政府與社會的對話提供了新渠道。但公益組織也面臨著公信力危機(jī)、行政化、資金不足、管理混亂等現(xiàn)實困境，為此，公益組織必須重塑公益價值，“去行政化”，健全管理機(jī)制，加強(qiáng)社會監(jiān)督，實現(xiàn)規(guī)范化運營。

治理；公益組織；困境；對策

新形勢要求我國政府通過改革和創(chuàng)新社會管理模式，發(fā)揮社會力量的緩沖功能，以適應(yīng)新時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新常態(tài)。公益精神缺失是我國社會結(jié)構(gòu)的“軟骨”，且實際的制度現(xiàn)狀與現(xiàn)行的公益理念存在執(zhí)行沖突，而公益文化的功能與價值在轉(zhuǎn)型期的中國受眾仍處于不成熟階段。[1]因此，探索我國公益組織的特點及運作，并對其擺脫發(fā)展困境做出分析，不僅能夠提供有價值的理論服務(wù)，而且有利于推動公益組織實現(xiàn)本土化。

一、主要概念

（一）治理

自20世紀(jì)末以來，“治理”被引入經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域，主要考量公共領(lǐng)域的政府行動執(zhí)行問題，或牽涉特定機(jī)構(gòu)或行業(yè)的運行評估。全球治理委員會于1995年研究報告中指出，治理表明多元利益持有者在相對和諧的理性談判影響下，自發(fā)選擇以聯(lián)合行動為代表的利益捆綁策略，其在遵從合理性規(guī)范的規(guī)則社會中，圍繞公共利益分配的公平正義獲得了約定俗成的合法性辯護(hù)。[2]

俞可平認(rèn)為，公共權(quán)威主體在法律框架內(nèi)重新定義了個人和國家的關(guān)系，能有效吸納公民融入政治生態(tài)，以爭取廣泛順從的權(quán)威認(rèn)同，實現(xiàn)公共愿景的福利最大化。[3]治理的內(nèi)核在于行動主體普遍采取致力于公共福利的價值取向，而社團(tuán)組織以公共志愿集合的形式參與公共事務(wù)，使其在獲得團(tuán)體擁護(hù)的道義合法性中，間接獲得了隱性的權(quán)力代表身份。

因此，治理以廣泛的公共利益為目的，所有行動主體采取合作的主流傾向，將權(quán)力分化為眾多的差異代表，在公共責(zé)任的抽象框架內(nèi)，實現(xiàn)權(quán)力的共享和風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁，向積極作為回歸的運作流程。

（二）公益組織

以“團(tuán)體格局”為表征的西方社會，其公益行為以“個人本位”觀念為基礎(chǔ)，人權(quán)主張則是現(xiàn)代公益流行的價值基石。[4]隨著社會心態(tài)理性化的發(fā)展，西方的公益事業(yè)逐漸脫離最初的慈善含義，開始尤為關(guān)注受助者狀態(tài)的改善，并熱衷于社會整體福利的增進(jìn)。[5]

在“差序格局”的我國“禮俗社會”，個體鉗制于緊密的倫理關(guān)系，且傳統(tǒng)教化以社會利益為最優(yōu)先考慮事項，特別強(qiáng)調(diào)淡化對個人利益的重視，排斥或不認(rèn)同過分溯及個人利益的行為，而一味弱化對個人利益的關(guān)注和衡量。[5]

所以，公益組織主要由少數(shù)群體為實現(xiàn)自己的某種主張或目標(biāo)而動員，其作為社會力量，游離于政府和市場之外，通常依靠收納會費、社會捐贈或政府財政撥款等經(jīng)費收入來源，提供多元化的公共服務(wù)和發(fā)揮人道主義作用。

二、我國公益組織發(fā)展困境

我國公益組織從整體來看，仍處于發(fā)展的初級階段，且具有明顯的不平衡性。其面臨的困境，主要表現(xiàn)在：

（一）公益價值缺失，公信力危機(jī)導(dǎo)致公益形象受挫

公信力是公益組織存在的核心價值，其任何程度的受損，都將會直接影響資金來源和執(zhí)行力效度，使普通民眾產(chǎn)生不信任感和排斥情緒。由于背離或拋棄公益的純粹性，公益價值缺失，成員忠誠度下降，少數(shù)公益組織逐漸淪為牟利的市場工具。一旦公益價值缺失，公益組織的公信力也將消失殆盡，甚至?xí)φ麄€領(lǐng)域產(chǎn)生毀滅性的連鎖反應(yīng)。

當(dāng)公益組織異化為利益交換的平臺或工具，公益?zhèn)惱硎Х?，公益目?biāo)就可能會被扭曲或顛倒，導(dǎo)致公益組織遭遇公信力危機(jī)。2001年，山東省黃河孤兒院負(fù)責(zé)人董玉閣以收取領(lǐng)養(yǎng)費、押金等巧立名目，非法獲得83名申請人33.48萬元，并開具“黃河孤兒院”財務(wù)專用印章收據(jù)，其因涉嫌詐騙被警方刑事拘留，致使黃河孤兒院一時之間陷入尷尬的困境。[4]

（二）行政管理色彩濃厚，過度依附政府扶持

公益領(lǐng)域的幾乎所有文件，從提出動議到到最終審批，均由政府嚴(yán)格控制。政府干預(yù)社會募捐及捐款使用，進(jìn)行歧視性執(zhí)法，甚至直接干預(yù)其內(nèi)部治理。[6]而公益組織本身在決策和執(zhí)行的過程中傾向于保守、僵化，容易與快速變化的外界環(huán)境發(fā)生緊張關(guān)系。因此，公益組織的行政管理色彩過于濃厚，則不能保證其真正意義上的獨立自主，將在一定程度上妨礙其發(fā)揮作用。

雙重管理盡管會使公益組織在注冊、資金、辦公場所等方面獲得便利，但同時使其喪失了獨立性和自主性，或多或少帶有“行政化”傾向，逐漸淪為政府職能部門的外派機(jī)構(gòu)，形成了微妙的附庸裙帶聯(lián)系，容易使其枉顧代表弱勢群體的利益和意愿，最終影響到公益組織社會參與能力的發(fā)揮和提高。[7]

（三）資金來源單一，財務(wù)管理不規(guī)范，透明度低

在公益募捐動員上，各級民政系統(tǒng)(含各級慈善會)，及具有官方背景的公益組織吸納了絕大部分公益資金，基本壟斷了公益款項的募集源頭。其它公益組織只能依靠政府財政撥款和少量的公益捐贈來維持基本運轉(zhuǎn)，資金來源渠道單一有限，致使經(jīng)費不足成為公益項目面臨的普遍嚴(yán)峻問題。

公眾對于公益收入的使用尤為敏感，往往糾結(jié)于財務(wù)上的細(xì)枝末節(jié)，極易引起不必要的誤會和質(zhì)疑。然而，公益組織在財務(wù)管理上缺乏專業(yè)技能，不能及時主動地向社會公開準(zhǔn)確嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢攧?wù)明細(xì)收支，堵塞了財務(wù)信息公示反饋。如2004年5月新華網(wǎng)報道的《“陽光兒童村”里的“陰影”》提出問題：付廣榮是否有兒童村的產(chǎn)權(quán)，其有資格決定兒童村的未來？進(jìn)出賬有沒有詳細(xì)的財務(wù)記錄，付廣榮是在借愛心之名，行謀私之弊？兒童村爭取捐款可以提成10%，所有捐款是否按照捐贈者的意愿使用，究竟有沒有進(jìn)行斂財獲利？[6]

（四）相關(guān)法律制度亟待進(jìn)一步完善

我國法律法規(guī)對公益組織的注冊管理、規(guī)章制度及產(chǎn)權(quán)、財務(wù)、目標(biāo)等方面作了系統(tǒng)規(guī)定，使公益組織的登記及日常管理有章可循，并根據(jù)法律規(guī)定約束自身行為。但是，涉及公益組織的法律制度相互之間缺乏協(xié)調(diào)，對于政府角色定位、公益訴訟監(jiān)督、公益隱私保護(hù)等爭性議問題，也沒有明確的立法界定，不能為公益組織提供有效的政策支持與保護(hù)，不利于對公益組織的問責(zé)監(jiān)管。[7]

現(xiàn)階段相關(guān)法律法規(guī)的缺陷，使得我國很多公益組織缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢罁?jù)，在法律層面難以得到認(rèn)可，公益性質(zhì)定位模糊，不具備合法的免稅地位，不能直接參與公益活動。因而，必須建立更系統(tǒng)、更開放和更安全的法制環(huán)境，進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度，以彌補(bǔ)與公益組織相關(guān)的司法缺陷，保證公益組織在法律層面獲得認(rèn)可和扶持。

三、我國公益組織發(fā)展對策分析

（一）“去行政化”，明確價值重塑，回歸公益理念

雙重管理體制是我國公益組織進(jìn)一步發(fā)展的掣肘，在實踐中缺乏可靠的操作性，阻礙了社會力量以正當(dāng)渠道滲入公共領(lǐng)域。“去行政化”不單是當(dāng)前公益組織存在的終極目標(biāo)，也是我國公益領(lǐng)域積極改革嘗試的方向。只有實現(xiàn)公益領(lǐng)域的“去行政化”，公益組織才能重獲新生，獲得發(fā)展壯大的機(jī)會和權(quán)利，發(fā)揮出集體行動的公益效力。[7]以行政改革和政府職能優(yōu)化轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，公益組織必須主動承擔(dān)更多的社會職責(zé)和功能，以社會福利的最大化為價值目標(biāo)，建立公益組織的價值信仰，讓公益?zhèn)惱韮?nèi)化為組織的行動信念，外顯于公益組織的行動中。

公益組織“去行政化”，能促進(jìn)組織成員逐漸擺脫行政思維，加強(qiáng)其內(nèi)部團(tuán)結(jié)意識，增強(qiáng)公益組織的內(nèi)外認(rèn)可度，激發(fā)人們的公益熱情，調(diào)動潛藏的龐大公益潛力，保證公益組織活躍在扶貧、教育、救災(zāi)、環(huán)保等領(lǐng)域。基于道德實踐的公益文化符合公益組織的核心理念，我國傳統(tǒng)的公益文化正逐漸與現(xiàn)代價值理念融合，慢慢形成本土化的公益文化雛形。一切回歸到公益的起點，是公益組織使命價值重塑的蛻變，真正地回歸到公益普世利民的理念。

（二）建立問責(zé)機(jī)制，改革管理機(jī)制，提高服務(wù)能力

就我國當(dāng)前公益領(lǐng)域問責(zé)現(xiàn)狀而言，由于公益行動受益對象為不確定的多數(shù)，問責(zé)主體嚴(yán)重缺位，體制上存在“搭便車”的漏洞，無法建立有效的問責(zé)機(jī)制。[7]此外，現(xiàn)行的法律體系關(guān)于公益組織的產(chǎn)權(quán)規(guī)定缺乏制度性安排，加上隨之而來的決策、執(zhí)行等一系列活動，難以確定直接的相關(guān)責(zé)任人。因而，從法律問責(zé)、道德問責(zé)和績效問責(zé)三個方面著手，有利于強(qiáng)化公益組織管理層責(zé)任心，并要求就其采取的任何行為進(jìn)行辯護(hù)，據(jù)此承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

公益組織必須首先保持獨立性，才能確保改革管理機(jī)制的動力，從而逐步解決人事、財務(wù)和資金等問題，從內(nèi)部治理開始，率先革除組織層面的制度缺陷。通過全體行業(yè)自律，相互監(jiān)督，建立共同的行業(yè)準(zhǔn)則和規(guī)范，不斷相互促進(jìn)，共同發(fā)展。在內(nèi)部治理、外部監(jiān)督和行業(yè)自律的嚴(yán)格要求下，不斷改善服務(wù)方面的不足之處，努力提高服務(wù)能力和水平，實現(xiàn)高質(zhì)量的公益服務(wù)。

近年來，我國公益組織數(shù)量迅速增長，活動方式越來越多元化，大量社會資源涌向公益組織，開始突破初期關(guān)注資金規(guī)模的階段，嘗試發(fā)揮更多的社會功能與價值。然而，公益組織的發(fā)展及其功能發(fā)揮很不平衡，如旨在維護(hù)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)、用工同酬權(quán)等的公益組織，與政府、企業(yè)關(guān)系敏感，發(fā)展并不順利。因此，公益組織必須準(zhǔn)確定位自身，謀求差異化的發(fā)展思路，提供更加專業(yè)化的服務(wù)，開發(fā)個性化的公益項目，努力提高公益組織的服務(wù)績效。

（三）加強(qiáng)社會監(jiān)督，實現(xiàn)透明化，提高公信力

在監(jiān)督不健全的情況下，可能會出現(xiàn)公益組織損害公眾利益的現(xiàn)象，導(dǎo)致利益相關(guān)者產(chǎn)生公益糾紛，減小公益項目的受益范圍，歪曲了公益組織的服務(wù)宗旨和出發(fā)點。實現(xiàn)公益組織的透明化運作，有利于公益組織提高運作效率，增強(qiáng)其公信力，避免相關(guān)利益者謀取私利。在汶川大地震期間，網(wǎng)絡(luò)瘋傳紅十字會提取高額管理費用，引起社會公憤。在巨大的輿論壓力面前，紅十字總會被迫承諾不會扣除任何募捐款物，將定期公告所接受的賑災(zāi)捐款使用情況。[4]

在我國特有的公益文化價值觀基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)階段的公益法制結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，采取全方位的綜合監(jiān)督模式更有利于提高公益組織的治理績效。首先，政府必須轉(zhuǎn)變態(tài)度，為公益組織的發(fā)展創(chuàng)造條件，激活社會資源，加大對公益組織信息公開透明的剛性約束，嚴(yán)格監(jiān)管公益組織的財務(wù)支出、公益項目、資產(chǎn)處置等；其次，公益組織必須克服內(nèi)部治理缺失，不斷進(jìn)行能力建設(shè)，提升自身的專業(yè)化水平，建立有效的治理機(jī)制，避免成為政府的替代品；最后，必須加強(qiáng)公益領(lǐng)域的自身監(jiān)督，促使行業(yè)內(nèi)轉(zhuǎn)變態(tài)度，加強(qiáng)與媒體合作，宣揚公益使命和理念，以獲得公眾的支持和理解。

（四）完善法律法規(guī)，建設(shè)法制環(huán)境，實現(xiàn)規(guī)范化運營

現(xiàn)行的法律法規(guī)不夠完善，在公益組織的登記、募集資金、產(chǎn)權(quán)等方面缺乏健全的法律體系，無法保證公益組織在法律上的規(guī)范化運營，造成了其在實際運營過程中的越權(quán)違法，限制了公益組織的擴(kuò)大和發(fā)展，束縛了公益組織的靈活性，嚴(yán)重打擊了公益組織的積極性。

公益組織的任何活動，都需要相關(guān)法律法規(guī)提供行動依據(jù)，以便其在法律允許的范圍內(nèi)活動。大力健全公益法律法規(guī)，積極建設(shè)良好的法制環(huán)境，加強(qiáng)立法界定和司法監(jiān)管，有利于擴(kuò)大公益組織的行動空間，并為公益組織的活動領(lǐng)域、項目開發(fā)等提供足夠的法律依據(jù)，鼓勵和支持其主動承擔(dān)公共事務(wù)，增強(qiáng)其資金來源的多元化，為公益組織實現(xiàn)規(guī)范化經(jīng)營提供良好的法制環(huán)境。

總之，我國的公益組織尚處于初級階段，公益資源匱乏，依附性強(qiáng)，欠缺相應(yīng)的法制與社會環(huán)境。因此，唯有在轉(zhuǎn)型期的社會結(jié)構(gòu)中，將公益組織定位為社會力量的自我伸張，挖掘其潛在的公益價值，健全和完善法制社會環(huán)境，強(qiáng)化公益?zhèn)惱斫ㄔO(shè)，增強(qiáng)公益組織公信力，才能真正實現(xiàn)為人民服務(wù)。

[1]唐歡.論公益[D].長沙：湖南大學(xué)，2007，（5）.

[2]張吟.治理視角下的政府與非營利組織合作模式研究[D].上海：上海交通大學(xué)，2008.

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