柳 穎，韓 寶

(中共內(nèi)蒙古黨校 a.社會管理與文化教研部；b.機關(guān)黨委，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

印度農(nóng)村反貧困計劃的選擇性與精準(zhǔn)性對我國的啟示*

柳 穎a，韓 寶b

(中共內(nèi)蒙古黨校 a.社會管理與文化教研部；b.機關(guān)黨委，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

印度人口眾多，幅員遼闊，和中國同屬農(nóng)業(yè)人口大國。農(nóng)村減貧一直是政府重要的區(qū)域經(jīng)濟制度，城鄉(xiāng)差距巨大，農(nóng)村土地使用率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低，農(nóng)村勞動力受教育水平低。盡管直到現(xiàn)在貧困問題依然在很大程度上困擾著印度，但是他們在對貧困人口的甄別上和反貧困項目的瞄準(zhǔn)實施上都有一些值得我國學(xué)習(xí)借鑒之處。

印度；農(nóng)村反貧困計劃；精準(zhǔn)；啟示

一 印度農(nóng)村少數(shù)族群的貧困現(xiàn)狀

印度的經(jīng)濟增長，伴隨著一定程度的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。在發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)在GDP中的比重下降，但與之相對應(yīng)的是自20世紀(jì)90年代初以來，第二產(chǎn)業(yè)的比重沒出現(xiàn)多少增長。而第三產(chǎn)業(yè)的比重大幅增加，目前達到國民收入的一半左右。

但是，產(chǎn)業(yè)比例的變化并沒有帶來勞動力分布的變化。雖然近10年農(nóng)業(yè)在國民收入中的比重下降，且已不再創(chuàng)造就業(yè)機會，但從事第一產(chǎn)業(yè)的人數(shù)仍然保持在60%左右。再加上過去20年高投資率并沒有帶來工業(yè)的發(fā)展更遑論高回報了。如上特別是就業(yè)模式方面的變化，對印度尤其是對占有不同比例社會資源的不同種姓的貧困問題，產(chǎn)生了重要的影響。

(一)印度的收入不平等與貧困

學(xué)者Sen和Himanshu(2005)的研究印證了印度在20世紀(jì)90年代農(nóng)村中富人與窮人收入和消費差異拉大的現(xiàn)象。他們認(rèn)為，若以實際人均支出指數(shù)來衡量，印度人口中消費較高的人數(shù)在20世紀(jì)90年代明顯增加，其中包括20%的農(nóng)村上層人口，同時農(nóng)村下層80%人口的生存狀況卻惡化了。這樣一來，就出現(xiàn)了經(jīng)濟高速增長與減貧速度緩慢同時存在的現(xiàn)象。事實上，其他一些機構(gòu)對于印度貧困率的估算認(rèn)為，其貧困問題顯著而持久，尤其是在印度農(nóng)村地區(qū)，遠遠高于官方的統(tǒng)計數(shù)字。如最新的世界銀行評估顯示，印度2005年絕對貧困人口數(shù)量為4.56億，明顯超過印度政府2004、2005年估計的3.01億。據(jù)世界銀行分析，印度減貧速度緩慢，相對于過去15年收入增長的速度而言，其減貧速度大大低于預(yù)期。按照這樣的趨勢，印度在2015年將不能實現(xiàn)貧困減半的千年發(fā)展目標(biāo)。

(二)印度人類貧困的排斥

在同等發(fā)展水平和人均收入水平的國家當(dāng)中，印度的健康和教育指標(biāo)明顯低于其他國家，尤其是食物貧困程度甚重。印度大部分省份的貧困程度與撒哈拉以南國家相仿。更為驚人的是，在近期經(jīng)濟快速增長階段，其饑餓程度在不斷惡化。同時，印度的營養(yǎng)和健康指標(biāo)也極低。據(jù)印度全國家庭健康調(diào)查顯示，2005-2006年，5歲以下低體重兒童在印度農(nóng)村中的比例為45.6%，城市為32.7%，這與8年前上一次的調(diào)查結(jié)果幾乎沒有任何變化。而超過三分之一的農(nóng)村人口都體重太輕。營養(yǎng)缺乏的另一個指標(biāo)——貧血，也很普遍。健康問題成為印度不平等和貧困的一個重要因素。由于政府的供給不足，印度民眾需要自掏腰包的醫(yī)療支出占到醫(yī)療支出總額的85%，是全世界比例最高的國家之一。

原本對確保清潔、安全的飲用水和免疫接種應(yīng)發(fā)揮重要作用的公共干預(yù)，作用卻不明顯。中央和省政府的合計醫(yī)療支出從20世紀(jì)80年代中期占GDP超過1%，到了21世紀(jì)最初10年的中期已下降到僅占GDP的0.9%，這在發(fā)展中國家也是最低的比例之一。特別是在免疫等公共健康方面，一些省級政府的人均醫(yī)療保健支出已明顯下降。

(三)印度的種姓差別的排斥

在印度，種姓的差別對經(jīng)濟分化構(gòu)成重要影響。種姓意識非但沒有在經(jīng)濟社會發(fā)展中減弱或者消失，反而日益體現(xiàn)在身份政治中。導(dǎo)致在制度、政策上特別強調(diào)對其進行扶持。比如“保留”制度，分別占人口總數(shù)16.2%、8.2%的賤民和部落民處于被剝奪的地位，因此憲法中明確說明在政府就業(yè)和高等教育方面，應(yīng)對二者給予保留一定的比例，即賤民15%、部落民7.5%。雖然法律予以了明確規(guī)定，但由于保留制度沒有得到有效執(zhí)行，扶持行動也沒有采取其他相應(yīng)的方式，致使實際比例仍然很低，遠低于法定的標(biāo)準(zhǔn)。如果政府積極地采用資產(chǎn)再分配或保障良好的學(xué)校教育，那么這些群體將會真正受益。最近以來，雖然爭議十分激烈，其他一些落后種姓和落后階層也得到了政府給予的就業(yè)和高等教育的保留比例。甚至有人建議，將這種保留制度擴大到私營部門當(dāng)中，當(dāng)然這還尚未通過立法。

二 印度農(nóng)村少數(shù)族群貧困的制度分析

印度發(fā)生的持續(xù)性貧困以及增長率和減貧之間存在的明顯分歧具有獨特的制度性原因。

(一)經(jīng)濟增長當(dāng)中出現(xiàn)了不均衡的分化現(xiàn)象

印度經(jīng)濟增長的模式使得產(chǎn)生的利益相對集中，沒有惠及到低收入人群，無法改善他們的消費。增長的性質(zhì)會對減貧產(chǎn)生重要影響。1973-1974年、1987-1988年印度農(nóng)村減貧的速度很快。特別是在20世紀(jì)80年代，由于政府的公共支出在某種程度上轉(zhuǎn)向農(nóng)村，產(chǎn)生了多重效益并創(chuàng)造了更多就業(yè)機會，這在很大程度上惠及了農(nóng)民。

一些關(guān)于20世紀(jì)60年代的研究表明，食品價格與貧困率之間存在直接聯(lián)系。印度的情況印證了這一點，大量的失地農(nóng)民往往是食品的凈購買者。邊緣農(nóng)民的存在，意味著即使是在農(nóng)村，以食品為主的農(nóng)產(chǎn)品的價格上漲也會增加貧困。農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲會帶來相反的作用。一是在不平等未增加的前提上，農(nóng)業(yè)發(fā)展使得農(nóng)業(yè)貿(mào)易條件在好轉(zhuǎn)時，農(nóng)產(chǎn)品價格上漲會在很大程度上減少農(nóng)村貧困。二是會使作為食品凈購買者的農(nóng)業(yè)工人、小農(nóng)戶和非農(nóng)業(yè)工人等很大一部分人口的實際收入受到壓縮，增加了其貧困程度。

(二)貧困者就業(yè)機會不足，工資增長速度緩慢

發(fā)展中國家普遍存在著高產(chǎn)出增長率與低就業(yè)率并存的現(xiàn)象。經(jīng)濟社會無法創(chuàng)造出足夠“體面工作”機會，以滿足日益增長的工作職位需求。印度也同樣如此，在GDP快速增長時期并沒有實現(xiàn)凈就業(yè)創(chuàng)造率明顯上升的狀況。甚至出現(xiàn)了就業(yè)質(zhì)量明顯惡化的現(xiàn)象，每年工作的天數(shù)不斷減少，且更多地依賴不穩(wěn)定和低報酬的自主就業(yè)。任何形式的工資就業(yè)比例都在明顯下降。雖然印度經(jīng)濟增速很快，但無論正式還是非正式工作，勞動力能夠找到付薪的工作越來越困難。而且與使用雇工的農(nóng)戶相比，使用家庭勞力的傳統(tǒng)農(nóng)民會更加困難。在所有的就業(yè)當(dāng)中，農(nóng)業(yè)就業(yè)的下降幅度最大。

與其他國家特別是中國一樣，印度農(nóng)村非農(nóng)生產(chǎn)和就業(yè)的增加，幫助減少了農(nóng)村貧困。隨后而來的減貧速度放慢，特別是后一時期在農(nóng)村的減速，與20世紀(jì)90年代以后農(nóng)村就業(yè)機會停滯有關(guān)。同樣，在印度城市，就業(yè)性質(zhì)變化和生產(chǎn)性收入機會不足，成為持續(xù)性貧困的主要原因。因此，在印度由于宏觀經(jīng)濟政策以及經(jīng)濟發(fā)展過程對食品價格和就業(yè)創(chuàng)造的負(fù)面影響，導(dǎo)致經(jīng)濟快速增長卻沒有帶來大幅度的減貧。

三 印度農(nóng)村少數(shù)族群反貧困項目的精準(zhǔn)實施

正如積極福利思想提倡的那樣，作為發(fā)展中國家的印度和中國一樣，要將政府有限的資金有選擇性的投放到最需要的區(qū)域和人群當(dāng)中，以實現(xiàn)福利從普遍轉(zhuǎn)向補缺。這就要求對貧困人口進行更加精準(zhǔn)的識別。在這方面，印度政府是識別窮人的主體，同時窮人自己也有機會參與對窮人的識別。印度的農(nóng)村綜合發(fā)展項目(IRDP)通過公開的區(qū)分、反復(fù)的核查，在對窮人精準(zhǔn)定位上，做出了積極嘗試。

該項目自20世紀(jì)70年代末開始試行，逐漸擴展到全國所有農(nóng)民，并一度成為全國減貧設(shè)計的主要實施項目。項目資金由中央政府和聯(lián)邦政府分?jǐn)?，實施對象是貧困線以下的農(nóng)民，扶助方式是提供補助貸款并供應(yīng)生產(chǎn)性物資和技術(shù)性服務(wù)，增加農(nóng)村貧困居民就業(yè)機會，使其實現(xiàn)脫貧。

識別窮人成為項目實施的首要任務(wù)。項目規(guī)定，家庭年收入低于11000盧比才可以獲得援助，這樣是為了保證能夠幫助到最窮的人。首先做入戶調(diào)查，除年收入之外，還要調(diào)查家庭資產(chǎn)，如土地的擁有情況和擁有土地的等級。調(diào)查主體由村民委員會和政府職員組成。將村民按照調(diào)查結(jié)果進行排隊，在村民大會上宣布貧困排名。大會通過后，村民委員會將受助家庭名單上報居民區(qū)發(fā)展官員和居民區(qū)辦公室，驗證后張榜公布。對于受援人員的貧困情況確認(rèn)以年為周期進行，有的邦對受援人群逐年確認(rèn)，有的邦對受援家庭5年一次確認(rèn)。通過村民大會確認(rèn)貧困者名單，可以最大程度實現(xiàn)窮人自身參與貧困確認(rèn)，是一種自下而上的反饋設(shè)計。

受援家庭被確定之后，就要與轄區(qū)官員、村民大會、銀行進行溝通協(xié)商，根據(jù)受援家庭的需要、能力、意愿和區(qū)域特點選定經(jīng)營項目。根據(jù)項目的情況，為受益者發(fā)放補貼和貸款。項目根據(jù)行業(yè)進行分組，5個受益者組成1個小組。在一個村莊，由同一行業(yè)、沒有親緣關(guān)系的家庭組成一個小組。由若干小組組成一個大組，商討制定貸款規(guī)則和會議制度。各小組共同決定內(nèi)部成員的貸款次序和數(shù)額，成員間相互擔(dān)保相互監(jiān)督，通過聯(lián)保對每筆貸款共同負(fù)責(zé)，以此保證高還款率。小組商討形式靈活，參與性強，效率高。

扶貧資金由國家銀行提供，提交申請后銀行必須在15日之內(nèi)做出答復(fù)。銀行如若拒絕申請，必須給出充足理由。貸款以3到5年為周期，銀行將年度指標(biāo)劃分按照季度和月進行發(fā)放。

四 印度農(nóng)村少數(shù)族群反貧困對我國的啟示

印度的發(fā)展模式與特征和中國有很多相似之處，因此給我們的啟示是巨大的。

一般層面上來看，首先經(jīng)濟發(fā)展本身并不能自動解決貧困問題，經(jīng)濟高速增長有可能伴隨減貧率的下降。經(jīng)濟增長的同時如果沒有帶來相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)雖然在GDP中的比重下降，但第二產(chǎn)業(yè)的比例沒出現(xiàn)多少增長。這樣，就導(dǎo)致了勞動力分布沒有出現(xiàn)適當(dāng)?shù)淖兓毨д吒菀妆慌懦庠诮?jīng)濟發(fā)展之外。因此，在經(jīng)濟發(fā)展的同時，要不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這樣才能在減少第一產(chǎn)業(yè)的人數(shù)比例的同時將第二產(chǎn)業(yè)的人數(shù)增長上去。其次，工作機會在沒有增加的同時，還有可能伴隨著就業(yè)質(zhì)量明顯惡化的現(xiàn)象。雖然印度經(jīng)濟增速很快，但任何形式的工資就業(yè)者比例都在明顯下降。工作的天數(shù)不斷減少，更多地依賴不穩(wěn)定和低報酬的自主就業(yè)。在所有的就業(yè)當(dāng)中，農(nóng)業(yè)就業(yè)的下降幅度最大，且傳統(tǒng)農(nóng)民的生活會更加困難。無論是直接工資就業(yè)者還是低報酬的自主就業(yè)者，“工作的窮人”變得越來越多。特別隨著是對農(nóng)村減貧速度的放緩，農(nóng)村就業(yè)機會幾乎停滯。因此，在增加就業(yè)機會的同時，通過增加生產(chǎn)性收入來提升就業(yè)的質(zhì)量，才能夠積極主動的實現(xiàn)反貧困。再次，健康和教育指標(biāo)對增強人體素質(zhì)，實現(xiàn)積極型反貧困起到基礎(chǔ)性和決定性作用。印度的食物貧困程度甚重，且營養(yǎng)和健康指標(biāo)也極低。在免疫等公共健康方面，一些省級政府的人均醫(yī)療保健支出已明顯下降。由于政府的供給不足，民眾自掏腰包的醫(yī)療支出使得健康問題成為印度不平等和貧困的一個重要因素。而賤民和部落民等少數(shù)弱勢種姓在印度長期處于被剝奪的地位，在享受政府就業(yè)和高等教育方面，實際比例仍然很低，遠低于法定的標(biāo)準(zhǔn)。這些都在很大程度上加重了印度落后種姓和落后階層的貧困程度。因此，政府要積極地增加特別是針對少數(shù)落后群體的醫(yī)療保健支出，進行資產(chǎn)再分配并為其提供更多的優(yōu)質(zhì)教育機會，從而幫助這些群體提高健康和教育指標(biāo)，消除反貧困的消極性。

20世紀(jì)70年代到90年代初持續(xù)的減貧過程，公共支出增加是農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)擴大的結(jié)果。隨后而來的減貧步伐放慢與宏觀政策對創(chuàng)造就業(yè)機會產(chǎn)生的不利影響有關(guān)，特別是農(nóng)村的就業(yè)機會減少。

減貧能夠在多大程度上得以實現(xiàn)，依賴于下列條件：一個相對平等的成長路徑；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長帶動工作增長，并保持食品價格在控制之內(nèi)；在農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)就業(yè)機會擴大；在消除貧困方面的直接公共行為，旨在為最窮的人提供生產(chǎn)性就業(yè)。

從特殊針對性策略上來說，發(fā)展中國家政府將有限的資源選擇性的提供給最需要幫助的人，就需要對貧困對象的精準(zhǔn)識別。從效果上來講，“IRDP”項目中的政府貸款到達窮人手中已大打折扣。資金并非直接撥付窮人，而是經(jīng)過了中央、邦、地區(qū)、村多個環(huán)節(jié)逐級下?lián)?。行政過程的腐敗和低效，很大程度造成資金被截留轉(zhuǎn)移。但是，印度的農(nóng)村綜合發(fā)展項目在確定貧困戶，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督方面，設(shè)計鮮明，措施有力。因此，也給我國少數(shù)民族地區(qū)反貧困的目標(biāo)確定提供了有益啟示。要賦予少數(shù)民族貧困人口更多的權(quán)利，讓貧困人口充分參與反貧困過程，包括對貧困者鑒別管理、反貧困過程實施和效果監(jiān)督。對少數(shù)民族貧困人口建檔立卡，排名產(chǎn)生受援人員名單，由村民大會辨識、調(diào)整、確認(rèn)、公布。同時，鑒別貧困者的人員要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，且對確定了的貧困者進行動態(tài)監(jiān)管。這樣雖然無法解決對貧困者鑒別過程存在的所有問題，但是可以想象，這種自下而上的，貧困者自身參與始終的方式必然會為我國少數(shù)民族精準(zhǔn)反貧困發(fā)揮積極作用。

[1] 何鴻志.從印度執(zhí)政黨更迭看效率與公平的關(guān)系[J]. 南亞研究季刊，2006(2).

[2] 文富德.從瓦杰帕伊政府大選失敗看印度經(jīng)濟改革的幾點教訓(xùn)[J]. 南亞研究季刊，2005(2).

[3] 馬加力.印度當(dāng)今國情[J]. 國際資料信息，2002(2).

[4] 熊坤新,陶曉輝.印度幫助落后地區(qū)的措施、成就和經(jīng)驗[J]. 科技導(dǎo)報，2001(9).

The Enlightenment to China in the Selectivity and Precision of India’s Rural Anti-poverty Plan

LIU Yinga,HAN Baob

(a. Teaching Section of Social Management and Culture, b. Party Committee, CPC School of Inner Mangolia Autonomous Region， Hohhot 010070, China)

India has a large population, a vast territory, and is an agricultural country as China. The rural poverty reduction has been the government important regional economic system. India has a huge gap between urban and rural areas. The rural land utilization and agricultural productivity is low, the education level of the rural labor force is low. Although until now India has been plagued by poverty, there are some merits for China to learn from in suchzaspects as the screening of poverty and anti-poverty programs.

India; rural anti-poverty; precision; enlightenment

2016-03-17

柳穎(1983-)，女，南京大學(xué)公共管理專業(yè)博士，副教授，研究方向：社會學(xué)。

F113.9∶C913.7

A

1671-1181(2016)04-0016-04