張 娜

(曲阜師范大學 法學院，山東 日照 276826)

我國女性延遲退休年齡制度的立法構(gòu)建*

張 娜

(曲阜師范大學 法學院，山東 日照 276826)

應對我國的人口老齡化問題和社會養(yǎng)老保險金支付壓力的增大，實施延遲退休年齡制度是目前解決這些問題的有效手段。從女性勞動者的視角，分析了延遲女性退休年齡的合理性，從男女在身體因素、工作因素、社會因素等方面的不同來分析考量，認為應該實行男女差齡退休制度。最后，對延遲女性退休年齡進行立法設(shè)計，主張取消身份差別，實行女工人和女干部同齡退休，漸進式的延長女性退休年齡至60歲，實行以繳費年限為基準的男女差齡退休制度，并提出一些改革配套措施，如：制定高齡者就業(yè)保護、促進法，建立退休信息查詢制度。

延遲退休; 女性勞動者；退休年齡改革

2013年，我國60歲及以上人口超過2億，占總?cè)丝诒戎氐?4.9%，60歲及以上的老年撫養(yǎng)比為22%；65歲及以上的人口1.32億，占總?cè)丝诒戎氐?.7%，65歲及以上的老年撫養(yǎng)比為14.3%。[1]我國在經(jīng)濟尚不發(fā)達的情況下步入老齡化社會，成為目前唯一以較低收入進入老齡社會的人口大國。雪上加霜的是，據(jù)中國社科院發(fā)布的報告顯示，2011 年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金收不抵支省份達 14 個，收支缺口達 767 億元。2011 年記賬額達到24 859億，空賬額達22 156億。個人賬戶空賬額繼 2007年突破萬億大關(guān)后，再次突破 2 萬億。[2]我國的人口老齡化問題和養(yǎng)老保險基金的巨大缺口，對我國的社會基本養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)性提出了極大的挑戰(zhàn)，各國實踐也證明，實施延遲退休年齡制度的確是目前解決這些問題的有效手段。

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確規(guī)定，“建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度”，“出臺漸進式延遲退休年齡政策”，延遲退休問題引起社會廣泛關(guān)注。學者們對此問題從不同的視角進行研究。雖然有些學者不主張?zhí)岣咄诵菽挲g,但國內(nèi)外學者的主流觀點是，隨著人口預期壽命的延長,人口老齡化,緩解養(yǎng)老基金支付失衡問題,我國需漸進延遲退休年齡。學者們主要是從宏觀上研究延遲退休年齡問題，多數(shù)主張男女同齡退休，統(tǒng)一延遲至65歲，而鮮見對女性勞動者的退休年齡問題進行具體、細致的分析探討，本文將從男女差異的角度對女性延遲退休的年齡問題進行分析，并從法律角度對此問題提出相應的立法建議，以期構(gòu)建一個公平、合理的延遲退休制度。

一 目前我國關(guān)于女性退休年齡的立法規(guī)定及存在的問題

我國目前的退休年齡按照 1951 年《勞動保險條例》規(guī)定，男性職工退休年齡為 60 周歲，女性為 50 周歲。1955 年頒布的《關(guān)于國家機關(guān)工作人員退休暫行辦法》將女干部的退休年齡提高到 55 周歲。1978 年《國務院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》規(guī)定，對于從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作，男性年滿 55 周歲、女性年滿 45 周歲即可退休。

隨著我國女性預期壽命的延長、女性受教育程度的提高、勞動環(huán)境的改變，以及當前的老齡化、養(yǎng)老金缺口巨大的社會現(xiàn)實問題，使得當前的女性退休年齡規(guī)定已不適合當前我國國情，延遲女性的退休年齡刻不容緩。 存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.隨著女性預期壽命延長，若依舊適用目前的退休年齡規(guī)定，不僅會延長領(lǐng)取社會養(yǎng)老保險的期限，加重養(yǎng)老金支付壓力，而且也損害女性的勞動權(quán)。

2010 年第六次全國人口普查資料顯示，我國人均預期壽命達到 74. 83 歲，2014 年超過 76 歲，城鎮(zhèn)人口達到 78 歲，預計到 2030 年，我國人均預期壽命將達到 80 歲左右。[3]其中，2010年我國男性人口平均預期壽命為72．38歲，女性為77．37歲。若按照現(xiàn)行規(guī)定，女性工人50歲退休，女干部55歲退休，平均領(lǐng)養(yǎng)老金的期限分別為27年、22年，這對于我國目前老齡化社會、養(yǎng)老金缺口巨大的社會現(xiàn)實無疑是雪上加霜。況且，隨著人均預期壽命的延長，女性在50、55歲時依然是年富力強的時候，此時退出勞動市場，也會對女性的勞動權(quán)造成極大傷害。

2.女性受教育程度提高，延遲了工作的初始年齡，現(xiàn)行女性退休年齡的規(guī)定造成極大的人力資本浪費。

現(xiàn)行女性退休年齡的規(guī)定是源自在20 世紀 50 年代， 當時我國的人均受教育年限較低，受“重男輕女”思想的影響，女性更低于男性，絕大部分工作人員處于文盲或者半文盲狀況，許多人在年滿16歲或 18 歲之后就開始工作， 如果以女工人 50 歲的標準退休，其工作年限也達到32年或34年，女干部55歲退休，工作年限更長。但現(xiàn)在女性受教育程度不斷提高，正常情況下，本科、碩士、博士進入勞動市場的時間約在22、25和29歲，按照女干部55歲退休來算，工作年限分別是33、30和26年，投入那么多教育資本，工作年限卻這么短，造成人力資本的嚴重浪費，無疑會加重了我國社會的養(yǎng)老保險負擔。

3.工作性質(zhì)、勞動環(huán)境的改變使現(xiàn)行女性退休年齡的規(guī)定不符合現(xiàn)實，身份差別導致的女性退休年齡的不同也不合理。

在 20 世紀 50 年代，我國社會的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還處于初級階段， 絕大部分重體力型勞動還需要靠從事相應工作的工人用體力來完成，女人身體一般較弱，在這種環(huán)境下工作體力透支嚴重，所以，女工人的退休年齡適度提前可以更好的保護女性，也有利于提高勞動效率。女工人和女干部工作環(huán)境的巨大差異也使得關(guān)于身份不同導致退休年齡不同的規(guī)定比較合理。但是，隨著技術(shù)進步和生產(chǎn)方式的改變，絕大部分工業(yè)生產(chǎn)進入了半自動化階段，一些較重的生產(chǎn)活動都由機器作業(yè)，從事重體力型勞動的人口越來越少，原有一些艱苦崗位已經(jīng)不存在，早前關(guān)于艱苦崗位女性45歲退休，以及女工人50歲、女干部55歲退休的規(guī)定已失去其立法的根據(jù)，從而導致制度的不公平、不合理。

二 女性延遲退休年齡的考量因素

如上所述，延遲女性的退休年齡已是必然路徑。學界多數(shù)學者主張漸進延遲女性退休年齡，最終實現(xiàn)男女65歲同齡退休。十八屆三中全會曾經(jīng)在全文公告中對延遲法定退休年齡進行了首次的正面回應，有提出漸進式延遲法定退休年齡的設(shè)想，還給出了特定的設(shè)想性的方案，最終到 2030 年將會實現(xiàn)所有男女退休年齡在 65 歲。不顧及男女的性別差異而實行男女同齡退休是一個公平、合理的制度嗎？女性退休年齡的確立需要考量身體因素、工作因素、社會因素等來進行綜合分析。

(一)身體因素

50年代末,國務院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定發(fā)布以后,在勞動部辦公廳、國務院人事局、全國總工會勞動保險部關(guān)于工人、職員退休處理暫行規(guī)定的問題解答中，就有關(guān)于女職工退休年齡要低于男性的回答，原因是男女生理條件不同,女人身體一般較弱,在生育子女的時候,身體是受到影響的,因此國家除了對女職工在生育時給予必須的休息假期和婦嬰保護以外,還規(guī)定女職工的退休年齡低一些,這是完全必要的、合理的。根據(jù)《黃帝內(nèi)經(jīng)》中記載，女子的成長周期是七年，男子是八年，而且男子比女子還整整多了一個成長周期，從生命由盛到衰的時間來看，女子經(jīng)歷的是“七七”四十九年，男子則為“八八”六十四年。所以，女性不僅成熟的早，衰老的也比男性早。女人在 49 歲進入老年期，男人在 64 歲進入老年期。一個女性在五十歲左右時已經(jīng)步入更年期，其心理上的抗壓能力、身體上抗疲勞能力都大不如前。五十歲的女人在體力、記憶力和創(chuàng)造力等方面也都遠遠不如同等歲數(shù)的男人。專業(yè)知識說:從體力勞動的作業(yè)能力看,年齡對肌力有影響, 30歲以后,女性和男性的肌力均下降。女性較男性肌力下降得更快, 50歲時的肌力,約為同齡男性的一半。[4]另外，與男人相比，女人的生理和心理都具有一定的特殊性。一個女人一生中要經(jīng)歷懷孕期、哺乳期、更年期等特殊時期，每一個特殊時期對女人的身體和心理都可能會產(chǎn)生一定的影響，如產(chǎn)后抑郁癥，更年期的焦躁多慮等。

(二)工作因素

從世界范圍來看，世界男女平均預期壽命女性比男性長約為 5 歲，而法定退休年齡相反，男性高于女性3—8 歲。[5]法定退休年齡男高女低最主要的因素之一是男性的工作業(yè)績好過女性。世界經(jīng)濟論壇(World Economic Forum)《全球性別差距報告 2010 年》披露：在所調(diào)查的全球 20 個國家的大企業(yè)樣本中，女性高管的比例不足5% 。[6]根據(jù)第三期中國婦女社會地位調(diào)查主要數(shù)據(jù)報告，女性在各級領(lǐng)導崗位上任職的比例較低。僅有 2.2%的女性成為國家機關(guān)、黨群組織、企業(yè)、事業(yè)單位負責人，是男性相應比例的一半。高層人才調(diào)查顯示，所在單位，一把手是男性的占 80.5%，單位領(lǐng)導班子成員中沒有女性的占20.4%。[7]男性工作業(yè)績比女性好主要的原因是，除了生理上的特殊性,現(xiàn)代職業(yè)女性大多承受工作和家庭的雙重壓力,比男性花費更多的時間和精力在家務勞動、相夫教子和照顧孫輩等家庭職能方面，所以，應該建立男女不同齡退休制度,女性比男性提前退休不僅可以讓女性早點回歸家庭照顧孫輩或老輩，也可以提高勞動效率，緩解就業(yè)的嚴峻形勢。

(三)社會因素

在獨生子女政策影響下，中國的家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了急劇的變化，現(xiàn)代家庭結(jié)構(gòu)的主流是“421(4位老人、夫妻兩人、1個孩子)”，青年夫婦肩負著養(yǎng)家糊口、贍養(yǎng)老人的重任,兩人都需要努力工作以減輕家庭經(jīng)濟負擔,因而無暇顧及下一代的撫養(yǎng)與教育。同時,我國的托幼公共服務機構(gòu)還不健全，“入托難”的問題沒有解決。而在美國等一些發(fā)達國家,有專門的嬰兒托管中心,3個月后的嬰兒就可以托管了。但是在中國,公共服務的缺乏,加上中國的歷史、文化因素，隔代撫育現(xiàn)象非常普遍。一項針對上海市的調(diào)查顯示,祖輩與嬰幼兒同住率為76.5%,他們參與嬰幼兒的帶養(yǎng)率高達88.9%，其中帶孩子的祖輩以女性為主。[8]如果男女都延遲退休年齡到65歲，那么父輩將沒有時間照顧孫輩。根據(jù)江蘇省衛(wèi)生系統(tǒng)的統(tǒng)計情況，南京生孩子的頭胎平均年齡為29歲。江蘇的頭胎平均年齡為26-27歲，而上海北京等大都市頭胎平均年齡已經(jīng)是30歲了。據(jù)臺灣當局內(nèi)部事務主管部門公布的統(tǒng)計數(shù)字，2014年生育頭胎的臺灣女性平均年齡為30．5歲。隨著女性受教育程度的提高和晚婚晚育思想的影響，我國女性生育頭胎的年齡也日益提高，正常情況下，生育的年齡在25-30歲，假設(shè)生育年齡不改變的話，女性照看孫子女的年齡在50-60歲。所以，在中國幼兒撫育服務機構(gòu)缺乏，隔代撫育普遍的現(xiàn)實中，研究制定女性延遲退休年齡政策時,這是不得不考慮的重要影響因素，否則青年子女的孩子無人照看，只能選擇請保姆或一方在家照看孩子，這樣經(jīng)濟壓力增大，我國的生育率將繼續(xù)下滑，2016年出臺的二胎政策也將無以為繼。從隔代撫育的視角看，我國女性的法定退休年齡可以延遲至60歲，同時實行彈性退休制度，最早退休年齡為55歲，提前一年退休少發(fā)放一定比例的養(yǎng)老金，賦予有隔代撫育需求的女性一定的自主選擇權(quán)。

三 延遲女性退休年齡的立法構(gòu)想

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出：研究制定漸進式延遲退休年齡政策。國家主席習近平于2014年2月28日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二次會議上強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，在全面深化改革中要高度重視運用法治思維及法治方式，加強相關(guān)立法工作。所以，我國需要從立法上構(gòu)建我國退休制度。

(一)提高立法層次，切實保護女性的退休權(quán)

退休年齡和領(lǐng)取養(yǎng)老金密切相關(guān)，是勞動者的一項重要權(quán)利，而我國關(guān)于退休年齡和領(lǐng)取養(yǎng)老金的依據(jù)主要是國務院條例、規(guī)范性文件、部門規(guī)章和地方規(guī)定，立法層次低，伸縮性較大。筆者建議，在這次延遲退休年齡的改革中，由全國人大或人大常委會制定一部專門的《中華人民共和國退休法》，包含總的原則，退休年齡的規(guī)定，延遲退休年齡的具體實施方式，退休后的權(quán)益、法律責任等。

(二)關(guān)于女性退休年齡的立法設(shè)計

如前所述，隨著我國女性預期壽命的延長、女性受教育程度的提高、勞動環(huán)境的改變，以及當前的老齡化、養(yǎng)老金缺口巨大的社會現(xiàn)實問題，延遲女性的退休年齡已是社會趨勢。但是，針對女性勞動者的身體因素、工作因素、社會因素等綜合考量，應該實行男女差齡退休。具體的立法構(gòu)想方案是：

第一，取消身份差別，實行女干人和女干部同齡退休。隨著勞動環(huán)境的改變，女工人和女干部因身份差別而導致的退休年齡不同已失去立法的根據(jù)，立法應廢除女工人50歲退休，女干部55歲退休的規(guī)定，實行女工人和女干部同齡退休，共同延遲至60歲退休。但是，對于少數(shù)符合條件的女工人可以適用提前退休的規(guī)定。比如，長期從事井下、有毒有害、高空高溫、繁重體力勞動等崗位滿一定年限的勞動者，退休年齡可以在法定退休年齡基礎(chǔ)上提前5 至8年。但是，在延遲退休年齡中不能“一步到位”，適用“循序漸進式”來調(diào)整。因為延遲退休涉及到一些弱勢群體，如下崗、失業(yè)人員，延遲退休無疑對他們是雪上加霜。如重體力勞動者，他們透支了身體，想早點退休休養(yǎng)，延遲退休使之成為黃粱美夢。延遲退休涉及到民眾的利益，延遲退休意味著延長繳納養(yǎng)老保險費的年限，而縮短領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限，所以，民眾對延遲退休反對聲很大。人民網(wǎng)發(fā)起的調(diào)查問卷顯示：參與本次投票的約 179 萬網(wǎng)友中有 95.2%的人對實施延遲退休年齡制度持反對態(tài)度。[9]所以，我們不可操之過急，應借鑒國外“小步慢走”的做法，例如，日本和美國，雖然只是延長了三四年的退休年齡，卻用了30 至40 年的時間去過渡，時間越長，給大家調(diào)整的空間越大。筆者認為，我國可以提前一兩年向社會告知延遲退休年齡的計劃，以便使民眾做好延遲退休的心理準備，然后對于女干部以“一年提高2個月”的方式，用30年的時間把退休年齡從55歲提高到60歲，女工人則以“一年提高3個月”的方式，用40年的時間把退休年齡從50歲提高到60歲”。

第二，實行以繳費年限為基準的男女差齡退休制度。由于男性和女性在身體因素、工作因素、社會因素等方面的差異，退休年齡存在一些差異是正常的現(xiàn)象。據(jù)資料統(tǒng)計，在172 個國家和地區(qū)中，男女退休年齡不同的國家和地區(qū)有66 個，占38． 37%，其中亞洲和太平洋21 個( 包括中國) ; 歐洲 26 個; 非洲 8 個以及美洲 11 個。全球采取男女不同退休年齡的國家和地區(qū)中，男女平均退休年齡差為 4．41 年，目前世界上170個國家和地區(qū)中,正常退休年齡,男性集中在60歲和65歲,女性集中在60歲。[10]筆者建議，在我國退休法中可以規(guī)定：我國男性的退休年齡延長至65歲，女性延長至60歲，繳費年限累計男性35年、女性30年可以分別在60歲、55歲提前退休，但是只能領(lǐng)取一定比例的養(yǎng)老金，達到法定退休年齡才可以領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。這樣可以照顧到不同群體、不同退休意愿的人，賦予他們一定的自由選擇權(quán)，根據(jù)自己實際的健康狀況、生活狀況去決定何時退休，這不僅使我國法律更人性化，減輕改革的阻力，也為尚沒有建立很好公共服務體系的國家做出了巨大的貢獻，使得我國的二胎政策可以落到實處。

(三)延遲女性退休年齡的配套措施

延遲退休是我國一項重大改革，它具有廣泛的關(guān)注性和敏感性，要想使之順利推行，相關(guān)的配套措施必須跟上。

第一，要制定高齡者就業(yè)保護、促進法。延遲退休是大勢所趨，而高齡者就業(yè)是保障延遲退休制度順利推行的基礎(chǔ)。但是，目前我國有關(guān)高齡者就業(yè)保護的立法幾乎處于空白階段，高齡者容易受到雇主年齡歧視而失去工作，老年人的再就業(yè)實現(xiàn)途徑也較為狹窄，我國也無高齡者就業(yè)促進方面的立法，高齡者一旦失業(yè)，延遲退休又使得領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間推遲，幾年的收入空白可能使他們陷入生活困難，進而影響社會的安定。所以，在推進延遲退休制度下，我國必須相應出臺高齡者就業(yè)保護、促進法。

首先，在立法中界定高齡者的范圍為55歲以上。其次，立法規(guī)定：企業(yè)有義務繼續(xù)雇傭仍有工作意愿的員工至女性60歲，男性 65 歲。禁止年齡歧視。若企業(yè)違反此規(guī)定需承擔繼續(xù)聘用并罰款等法律責任。但是，企業(yè)聘用高齡者確實會因為高齡者的資歷老而支付的薪酬高而加大勞動力成本，也會因此降低企業(yè)對青壯年人才的吸入，老年人勞動生產(chǎn)率低而影響企業(yè)的市場競爭力。所以，僅在立法中強制企業(yè)履行此義務是不合理的，也不具有可操作性，企業(yè)會找出其他的理由、方法來規(guī)避此法律規(guī)定。除了立法規(guī)定，國家可以通過規(guī)定雇主雇傭高齡者可以獲得一定的稅收減免或物質(zhì)補貼。最后，立法中規(guī)定關(guān)于高齡者就業(yè)促進的一些措施。如：大力發(fā)展高齡者再就業(yè)介紹所，或建立一些高齡者的就業(yè)網(wǎng)站，為高齡者提供免費服務，根據(jù)老年人的特長、興趣推薦比較適合的工作崗位。針對我國幼托服務機構(gòu)的匱乏，年長的女性有撫育孩子的經(jīng)驗，政府可以鼓勵高齡女性開辦類似的服務機構(gòu)，并給予稅收優(yōu)惠等激勵措施。這不僅可以解決高齡女性的就業(yè)問題，而且解決年輕的夫婦無人撫育孩子帶來的后顧之憂，年輕夫婦的長輩也不再因隔代撫育問題而提前退休，使得我國的延遲退休制度和二胎制度都可以順利進行。

第二，建立信息查詢制度。筆者建議實施“一年提高幾個月”的方式，用30年、40年的時間逐步把退休年齡提高至女性60歲，男性65歲，這就需要根據(jù)勞動者出生年份的不同，確定不同的正常退休年齡，并對提前退休的養(yǎng)老金水平進行調(diào)整，如此復雜的計算方式可能使普通勞動者迷茫，所以，我國社保機構(gòu)應建立一套退休及養(yǎng)老金的網(wǎng)絡查詢系統(tǒng)，勞動者輸入自己的出生年月、身份證號等相關(guān)信息，就可以查詢到自己的正常退休年齡，最早領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡，個人賬戶的養(yǎng)老金余額，不同退休年齡的養(yǎng)老金水平等信息，這樣可以幫助勞動者規(guī)劃自己的生活，做出最有利的退休年齡選擇。

[1]2013年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t2014224-514970.html.

[2] 張 然.個人賬戶空賬突破兩萬億[N]. 京華時報，2012-12-18．

[3] 中國國際經(jīng)濟交流中心課題組.先女后男，“先自選，后強制，分步走”漸進延遲全額養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡方案設(shè)計——漸進式延遲退休年齡政策研究之三[J].經(jīng)濟研究參考，2015(4).

[4] 保毓書,周樹森,趙樹芬.婦女勞動衛(wèi)生學[M].中國勞動出版社, 1995:21.

[5] 劉 錚，潘錦棠.世界各國退休年齡現(xiàn)狀分析比較[J].甘肅社會科學,2005(5).

[6] World Economic Forum. the Global Gender Gap Report 2010 [EB/OL]. http://www.weforum.org.

[7] 中國婦女社會地位調(diào)查課題組.第三期中國婦女社會地位調(diào)查主要數(shù)據(jù)報告[J].婦女研究論叢,2011(6).

[8] 何 圓，王伊攀.隔代撫育與子女養(yǎng)老會提前父母的退休年齡嗎?——基于CHARLS數(shù)據(jù)的實證分析[J].人口研究，2015(3).

[9] 張蒙恩.關(guān)于我國延遲退休年齡問題的法律研究[J].法制與社會，2015(8).

[10]錢葉芳.以勞動年限為基準彈性延遲法定退休年齡[J].法學,2014(5).

On the Legislation of China’s Postponing the Female Retirement Age

ZHANG Na

(School of Law, Qufu Normal University, Rizhao 276826, China)

Postponing the retirement age is the effective measure to solve the problems of China’s aging population and social pension insurance. This paper analyzes the rationality of postponing the female retirement age and the differences between the female and the male in the physical aspect, working and social aspects. So we should enact the law which stipulates that the female workers and the female cadres both should retire at 60 years old, and the male and the female should retire at different ages allording to their premiumterm. The paper also puts forwars other supporting measures, such as enacting the law of employment protection, promotion of the aging people; building up the network of information services.

postponing the retirement age; the female worker; the reform of retirement age

2016-05-10

張娜(1978-)，女，河南南陽人，碩士，講師，研究方向：經(jīng)濟法、社會保障法。

D901

A

1671-1181(2016)04-0062-05