楊 珂

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駐馬店城鎮(zhèn)化進程中消除貧困的基本對策分析

楊 珂

（黃淮學院 社會管理系，河南 駐馬店 463000）

駐馬店作為欠發(fā)達的農業(yè)大市，貧困人口基數大，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，扶貧難度越來越大，扶貧開發(fā)任務十分艱巨。文章結合駐馬店市情提出新型城鎮(zhèn)化是駐馬店市走出貧困的治本之策，并深入論證、闡述了駐馬店構建反貧困城鎮(zhèn)化模式的戰(zhàn)略意義，最后提出了對駐馬店城鎮(zhèn)化進程中消除貧困的基本對策和建議。

駐馬店；消除貧困；城鎮(zhèn)化

貧困與欠發(fā)達是長期困擾駐馬店的重大問題，如何消除貧困，改善民生，駐馬店進行了持久的努力和探索，取得了顯著成績。近年來駐馬店不斷加大精準扶貧工作力度，完善扶貧工作措施，通過產業(yè)集聚、發(fā)展產業(yè)、技能培訓、轉移就業(yè)等多措并舉，加快了貧困群眾脫貧致富步伐，全市農民人均純收入連年增長，貧困地區(qū)群眾人均收入持續(xù)增長，貧困人口也逐年減少，貧困村經濟和各項社會事業(yè)都取得了長足發(fā)展。但我們也要清醒地看到，駐馬店作為欠發(fā)達的農業(yè)大市，貧困人口基數大、扶貧資金缺口較大，扶貧開發(fā)任務十分艱巨。

1 駐馬店貧困問題的制約因素分析

河南省革命老區(qū)駐馬店市是一個典型的農業(yè)市，由于身處內陸，自身資源和發(fā)展條件受限，且受到城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡的影響，駐馬店農業(yè)現代化發(fā)展明顯滯后，農民增收難加劇了農村地區(qū)的貧困。另一方面隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，貧困人口向城市集中的速度要快于城鎮(zhèn)化速度，使得農村貧困快速地向城市轉移，出現了新的貧困群體。而城市在戶籍制度、勞動就業(yè)、教育扶貧、社會保障制度等方面缺乏合理安排使得城市消除貧困任務更為艱巨。

1.1 人口轉移不足

駐馬店多年來扶貧開發(fā)的基本著眼點是農業(yè)，基本立足點是當地，雖然投入很大，但貧困地區(qū)依舊貧困，有的甚至陷入越扶越貧的怪圈，根本原因就是并沒有真正解決區(qū)域人口分布與資源配置失衡的問題。

駐馬店農業(yè)生產效益較低，依靠農業(yè)很難走出貧困實現富裕。農村從事二、三產業(yè)、外出務工人數較少，有相當多的農村富余勞動力仍然沉淀在農村和農業(yè)，依靠農村勞動力轉移就業(yè)以走出貧困仍然有巨大潛力。同時，過多的人口基數對駐馬店貧困農村和貧困地區(qū)的發(fā)展形成了嚴重的制約。

1.2 城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后

推動貧困地區(qū)和貧困農村人口轉移，破解“人口過剩性貧困”，必須解決勞動力在哪里就業(yè)、人口向哪里轉移的問題，向城鎮(zhèn)就業(yè)轉移無疑是主要方向。然而駐馬店在城鎮(zhèn)化過程中缺乏系統(tǒng)的科學規(guī)劃，城鎮(zhèn)經濟結構不合理，只注重商業(yè)設施的重復建設，嚴重缺乏教育、衛(wèi)生、文化等社會公益性事業(yè)；城鎮(zhèn)化投入不足，缺乏產業(yè)支撐，再加上城鄉(xiāng)之間在戶籍管理、社會待遇、教育醫(yī)療保障、就業(yè)、失業(yè)養(yǎng)老保險等方面依然存在很大的體制障礙，使得駐馬店城鎮(zhèn)化發(fā)展較為滯后。2012年底，駐馬店城鎮(zhèn)化率為31.54%，低于當年全省平均水平的42.2%，更遠遠低于全國平均水平的52.57%。駐馬店貧困地區(qū)人口轉移慢，關鍵是駐馬店市城鎮(zhèn)化速度緩慢，城鎮(zhèn)化進程相對滯后，城鎮(zhèn)對農村的拉動力不足。

1.3 新貧困人口的出現

新貧困人口與計劃經濟體制下傳統(tǒng)的貧困人口問題有很大的區(qū)別，主要包括能力貧困與機會貧困這兩個方面。在駐馬店新型城鎮(zhèn)化推進的過程中，由于城鎮(zhèn)化方式簡單粗放，缺乏科學規(guī)劃，相應配套的社會政策沒有落實，導致駐馬店市出現新貧困人口并且規(guī)模在不斷擴大。當前的城市新貧困人口主要包括：因體制性因素導致下崗的職工、因企業(yè)停產或半停產導致無收入與收入減少的在職職工和因企業(yè)破產而失業(yè)的職工；由農村進入城市打工大多數時間處于失業(yè)狀態(tài)的農民工，他們從事的工作大多收入較低；在城市化和工業(yè)化發(fā)展的過程中被征地的農民，他們由于失去土地而失去了生活保障。

新貧困人口的出現給個人和社會帶來許多危害。對新貧困人口自身來說，由于購買力較弱，使得他們接受的教育、醫(yī)療服務等方面落后于非貧困人口，從而導致其身體素質和文化素質較低。最需要消費的城市新貧困人口的消費水平與消費能力較低，也會影響我國社會生產的增長和國民經濟的健康發(fā)展，也不利于社會的團結和穩(wěn)定。新貧困人口的出現，加大了駐馬店市扶貧工作的復雜性與難度，也是我們扶貧工作中應當注意的重點。

2 駐馬店城鎮(zhèn)化進程中消除貧困的路徑探索

貧困人口和貧困地區(qū)走出貧困的基本路徑有兩種，即增強內在活力與實現人口轉移。駐馬店貧困集中發(fā)生在農村，根源在城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)對農村的“拉動力”不足，因此解決的根本出路在城鎮(zhèn)化。以新型城鎮(zhèn)化助力貧困地區(qū)發(fā)展，支撐駐馬店經濟社會轉型跨越，是駐馬店面向未來的重大抉擇。

2.1 構建城鎮(zhèn)化減貧模式，有力推進城鎮(zhèn)化減貧

2.1.1 改革創(chuàng)新城鎮(zhèn)化政策，助推城鎮(zhèn)化減貧

推進駐馬店城鎮(zhèn)化減貧，首先要改革創(chuàng)新人口管理制度和政策，掃除農業(yè)剩余勞動力轉移和流動的障礙；其次要改革現有的農村土地管理制度和政策，創(chuàng)新農村土地流轉制和制度，引導和促進農村土地有序流轉和農業(yè)現代化發(fā)展。改革創(chuàng)新城鎮(zhèn)化政策及配套政策，有序推動駐馬店地區(qū)加快城鎮(zhèn)化進程，盡可能減少和集中駐馬店貧困地區(qū)人口，更快更有效地推進駐馬店貧困人口脫貧致富。最后還要不斷完善貧困人口的社會保障政策。

2.1.2 加強基礎設施規(guī)劃建設，保障區(qū)域發(fā)展后勁

基礎設施建設嚴重滯后是制約貧困地區(qū)經濟發(fā)展和貧困人口脫貧致富的重要原因。推動駐馬店貧困地區(qū)經濟加快發(fā)展，加強基礎設施投資和建設尤其是交通基礎設施和城市基礎設施建設是重中之重。首先要加強交通基礎設施投資和建設，促進當地農產品輸出和農業(yè)現代化。其次是加強城鎮(zhèn)基礎設施投資和建設，改善貧困區(qū)域生產生活條件，吸引貧困人口在本地發(fā)展，增加區(qū)域發(fā)展的動力，加快區(qū)域城鎮(zhèn)化步伐。

2.1.3 實施勞務輸出促進工程，引導勞動力流動和人口轉移

推動城鎮(zhèn)化減貧，城鎮(zhèn)化是手段，減貧是目的。如果僅僅是純粹的人口轉移和集中，結果只會是轉移貧困，事與愿違。駐馬店推動城鎮(zhèn)化減貧，要從擴展務工渠道、提高職業(yè)技能、培育中介組織等方面著手，實施勞務輸出促進工程，增強農業(yè)剩余勞動力外出務工創(chuàng)業(yè)和融入務工地的能力。政府促進農業(yè)剩余勞動力流動和轉移，首先要建立勞務輸出組織管理機構，負責當地農村勞動力外出務工的組織管理、渠道拓展、報酬協(xié)商、法律咨詢、討薪援助等工作。其次要構建完善的勞動力職業(yè)技能培訓體系，組織短期培訓班對外出務工人員進行專業(yè)技能培訓，順應市場需求不斷調整培訓內容，不斷提高外出務工人員的就業(yè)創(chuàng)業(yè)和融入城市的能力。

2.1.4 有選擇地承接產業(yè)轉移，加快駐馬店貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化進程

要促進駐馬店貧困區(qū)域的減貧和城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須加快區(qū)域的產業(yè)發(fā)展。對于駐馬店貧困地區(qū)來說，承接國內外產業(yè)轉移是加快城鎮(zhèn)化的最重要途徑。駐馬店貧困地區(qū)的產業(yè)發(fā)展，不僅要防止破壞生態(tài)環(huán)境和污染水源地，而且要關注產業(yè)發(fā)展對農村人口向城市和城鎮(zhèn)轉移所起的作用。駐馬店貧困地區(qū)的產業(yè)發(fā)展，首先要根據當地資源承載能力和經濟開發(fā)潛力，明確產業(yè)發(fā)展類型和方向，把勞動密集型和低污染、低水耗、高技術的產業(yè)作為承接產業(yè)轉移的首選目標，杜絕高污染、高耗水、高耗能項目落地；其次要積極與國內成功的高新技術產業(yè)園區(qū)合作，學習管理經驗，共建產業(yè)園區(qū)，承接產業(yè)轉移，承擔高新技術產業(yè)的生產制造功能；最后要大力引進先進地區(qū)的先進技術和金融資源，加快推動當地企業(yè)的技術改造和產業(yè)園區(qū)的發(fā)展轉型。

2.2 拓寬減貧思路，創(chuàng)新扶貧主體結構

結合扶貧的實踐情況，我們應該清楚扶貧的目標是消除貧困，扶貧的目的不是為了消除貧困而消除貧困，而是使人得到自由全面的發(fā)展，而只有實現人的自由全面發(fā)展，才能真正預防并消除貧困。

扶貧系統(tǒng)目標的實現以扶貧治理結構主體的多中心化為前提。新時期我國扶貧工作應該把“政府主導、以人為主、市場介入、社會支持、企業(yè)參與、多元并舉”作為扶貧思路。所謂政府主導就是政府在扶貧工作中始終處于主導地位。扶貧政策的制定，扶貧重點的確立，扶貧資金的籌集，扶貧方向的把握以及扶貧過程及效果的督察與評價都應該由政府組織完成。以人為主就是貧困群體應積極主動參與扶貧工作，而不是被動地接受“贈予”。這是因為農民自身處于貧困環(huán)境之中，對怎樣才能脫貧致富思考最多，最有發(fā)言權。市場介入就是在扶貧工作具體操作層面中引入市場機制，發(fā)揮市場配置資源的功能，少用甚至不用行政推進模式。社會支持就是動員相關社會組織、社會團體參與扶貧的具體工作。企業(yè)參與就是在政府的引導下，把企業(yè)的資金優(yōu)勢、技術優(yōu)勢和貧困地區(qū)的經濟資源相結合形成生產力，帶動貧困地區(qū)的經濟發(fā)展，并在貧困地區(qū)形成“增長極”，通過企業(yè)與貧困群體的互動實現脫貧致富。多元并舉就是扶貧不僅局限于經濟扶貧，還應包括文化、教育扶貧等。

2.3 構建扶貧機制，提高減貧效果

2.3.1 完善扶貧的組織與監(jiān)督機制

完善的扶貧組織與監(jiān)督機制，包括完整的決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋工作鏈條，各級政府各司其職，上級對下級既有任務安排又有督察管理，下級對上級既要執(zhí)行任務又有信息反饋?；鶎迂撚新鋵嵉呢熑?，也有信息反饋的責任。不僅應有正常的逐級信息反饋渠道，也有非正常的越級信息反饋渠道。

2.3.2 多渠道融資機制

就目前駐馬店的扶貧形勢而言，扶貧資金匱乏仍然是扶貧工作中的主要矛盾，因此，貧困縣區(qū)的各級政府應該把構建多渠道融資機制放在扶貧工作的重要地位。政府在扶貧中處于主導地位，但不可能包攬扶貧任務的全部。非政府組織擁有較多的社會資源，對企業(yè)的投資導向有一定的影響力，也是扶貧融資過程中的重要渠道。貧困縣區(qū)應為企業(yè)和非政府組織介入當地扶貧工作營造良好的機制和環(huán)境，使它們成為扶貧工作的生力軍。

2.3.3 扶貧對象的確認機制

扶貧對象在扶貧的過程中會因經濟的發(fā)展而發(fā)生變化，因此扶貧對象是動態(tài)的，必須形成科學的扶貧對象確認機制，才能使扶貧對象明晰化，使已脫貧的貧困村、貧困戶逐漸自立，而將新的貧困村、貧困戶納入扶貧對象。在調查中發(fā)現，有的貧困村的經濟實力已有較大的改變，但仍然享受著各種扶貧政策的優(yōu)惠，而有的村雖然經濟并不好，但扶貧政策卻難以惠及。這不僅影響扶貧資源的充分利用，而且有失公平。這是扶貧對象確認機制不完善或滯后造成的。建議在扶貧工作中要建立即時的評估機制，隨時掌握扶貧對象的變化，不斷更新扶貧對象，優(yōu)化扶貧資源。

（責任編輯楊文忠）

[1] 王來華.基于城市失業(yè)問題的“新貧困”現象研究及其概念變化[J].理論與現代化,2004(5）:59-63.

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[4] 李翔林.通貨膨脹對我國農業(yè)低收入貧困群體影響的研究——基于脆弱性的視角[D].西南財經大學,2014.

2016-06-24

國家社科基金項目“扶貧開發(fā)過程中的貧困農戶行為研究”（14CSH046）

楊珂（1988―），女，河南駐馬店人，助教，碩士，主要從事公共管理、社會保障理論與政策研究。

D632.1

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1008–2093(2016)05–0049–03