王 　 瑤

(南京政治學(xué)院，江蘇 南京 210000)

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包容性治理：鄰避沖突治理優(yōu)化的新視角

王 瑤

(南京政治學(xué)院，江蘇 南京 210000)

鄰避沖突作為一個(gè)國(guó)際性難題，對(duì)社會(huì)善治提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其傳統(tǒng)治理模式存在諸多問(wèn)題。包容性治理以平等、參與、共享為核心理念，為鄰避沖突治理優(yōu)化提供了新視角。在包容性治理理念的指導(dǎo)下，通過(guò)深入研究鄰避沖突的發(fā)生機(jī)理及政府傳統(tǒng)治理模式的不足，探討鄰避沖突治理優(yōu)化路徑，以期為鄰避困境的有效解決提供新的思路。

鄰避沖突；包容性治理；共享發(fā)展

隨著城市化進(jìn)程的加快，政府規(guī)劃或建設(shè)的一些公共設(shè)施可能會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境、民眾身心健康或財(cái)產(chǎn)等方面造成不良影響，從而導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳?duì)與抵制，不愿與之毗鄰。這類設(shè)施雖然是滿足公共利益和城市發(fā)展所必需的，但同時(shí)又伴隨著一定風(fēng)險(xiǎn)，具有成本收益不均衡的負(fù)外部性，因此，這些設(shè)施的選址經(jīng)常會(huì)引發(fā)“不要在我家后院”的鄰避情結(jié)，甚至?xí)l(fā)生嚴(yán)重的沖突。在中國(guó)城市化快速發(fā)展的今天，隨著公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)與公民權(quán)利意識(shí)的不斷提升，如何解決鄰避沖突已經(jīng)成為亟待解決的問(wèn)題。然而，現(xiàn)實(shí)中傳統(tǒng)鄰避沖突治理模式存在諸多不足，如何構(gòu)建更為有效的鄰避沖突治理模式亟待人們共同思考。包容性治理以包容多元主體平等參與、共享為核心理念，與鄰避沖突治理具有內(nèi)在的契合性。在公民權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)不斷提升的大背景下，包容性治理為鄰避沖突的解決提供了新思路。

1　包容性治理：社會(huì)治理中包容性的引入

治理理念源起于這樣一種認(rèn)識(shí)，社會(huì)運(yùn)行的復(fù)雜性以及資源的有限性使人們逐步認(rèn)識(shí)到國(guó)家和市場(chǎng)都存在自身的缺陷，單純依靠一方力量無(wú)法有效地解決問(wèn)題，即出現(xiàn)“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”的問(wèn)題。人們開(kāi)始尋求國(guó)家和市場(chǎng)之外的其他途徑來(lái)作為傳統(tǒng)國(guó)家治理模式的補(bǔ)充與發(fā)展。由此，“自治”與“合作”得到空前的重視，社會(huì)治理由單一權(quán)威中心治理向多中心協(xié)同治理的方向發(fā)展。政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織與公民皆為多元治理主體的一部分，公共權(quán)威建立在各主體互動(dòng)合作的基礎(chǔ)之上。社會(huì)事務(wù)的多元主體合作治理是人類社會(huì)治理模式的全新形態(tài)，意味著社會(huì)治理發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化[1]。

包容性治理理念是治理理念與包容性發(fā)展理念的高度契合。包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展主體多元、發(fā)展內(nèi)容全面協(xié)調(diào)、發(fā)展過(guò)程機(jī)會(huì)均等、發(fā)展成果的利益共享[2]。建立在治理理念的基礎(chǔ)之上，包容性治理融合了包容性發(fā)展的“平等”與“共享”理念，指各利益相關(guān)者能參與、影響社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)和決策過(guò)程，平等共享政策結(jié)果、治理收益和社會(huì)資源，各種利益相關(guān)者的權(quán)益能得到尊重和保障的公共治理[3]?？紤]到治理過(guò)程中各行為主體之間的差異，包容性治理強(qiáng)調(diào)維護(hù)弱勢(shì)群體的權(quán)利。從本質(zhì)看，包容性關(guān)注于法治基礎(chǔ)上的平等參與、平等對(duì)待和平等權(quán)利，集中體現(xiàn)了社會(huì)治理的核心價(jià)值。

包容性治理的基本特征主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，治理主體結(jié)構(gòu)的包容性。富有包容性的治理主體結(jié)構(gòu)應(yīng)力求包括各方利益主體,為全體社會(huì)成員提供同等的政治參與機(jī)會(huì)。包容性治理特別強(qiáng)調(diào)弱勢(shì)群體的參與，避免出現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)群體操控公共政策制定或執(zhí)行的現(xiàn)象。第二，治理程序的包容性。強(qiáng)調(diào)建立完善的公民參與和利益表達(dá)機(jī)制，通過(guò)對(duì)話、談判、協(xié)商、合作等集體行為，鼓勵(lì)各利益主體參與公共事務(wù)的決策與執(zhí)行。第三，結(jié)果與收益的包容性。包容性治理強(qiáng)調(diào)成果共享，強(qiáng)調(diào)在資源分配和制度安排上關(guān)注弱勢(shì)群體的利益，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享。第四，約束監(jiān)督的包容性。針對(duì)目前權(quán)力運(yùn)行內(nèi)外部約束監(jiān)督乏力與約束監(jiān)督時(shí)常偏位的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)完善多元主體參政監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，逐步提高社會(huì)成員參政監(jiān)督的能力。

2　鄰避沖突：發(fā)生機(jī)理與傳統(tǒng)治理模式分析

“鄰避”英文含義為“Not In My Back Yard”,簡(jiǎn)稱“NIMBY”即“不要在我家后院”。該詞指的是能為社會(huì)增加整體性福利，但是負(fù)外部性卻由附近居民承擔(dān)的設(shè)施，附近居民不愿與之毗鄰。鄰避沖突，是指地方居民因擔(dān)心建設(shè)項(xiàng)目對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)危害和不利后果，而形成的抗拒心態(tài)和抵制行動(dòng)[4]。鄰避沖突,究其原因,一方面是由于鄰避設(shè)施的負(fù)外部性直接隱性或顯性地危害鄰近民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全；而另一方面,由于在公共政策的決策過(guò)程中,傳統(tǒng)“政治精英+專家集團(tuán)”的決策模式,將受政策影響的民眾排除在決策過(guò)程之外,造成決策程序不公正不公開(kāi)。這種決策模式最終的結(jié)果是政策的合法性不足；同時(shí),由于傳統(tǒng)決策模式不能透徹地了解和關(guān)顧受政策影響的少數(shù)群體,導(dǎo)致公益性設(shè)施的負(fù)外部成本由設(shè)施臨近的民眾負(fù)擔(dān),造成風(fēng)險(xiǎn)的不公平分配，引起其強(qiáng)烈反抗。

我國(guó)鄰避沖突傳統(tǒng)的治理模式為：鄰避設(shè)施決策階段，政府主導(dǎo)鄰避設(shè)施選址決策過(guò)程，采取封閉式?jīng)Q策的方式，很少公開(kāi)、甚至刻意隱瞞鄰避項(xiàng)目包括選址、建設(shè)及潛在危害等相關(guān)信息；當(dāng)信息被披露，引起民眾質(zhì)疑與抗議后，政府對(duì)公民通過(guò)體制內(nèi)渠道發(fā)出的質(zhì)疑和反對(duì)意見(jiàn)消極應(yīng)對(duì)，往往借助于“辟謠”、信息封鎖等方式來(lái)掩蓋真實(shí)情況，造成矛盾加??；而當(dāng)鄰避抗?fàn)幦罕姛o(wú)奈采取體制外利益表達(dá)方式甚至引發(fā)沖突后，政府通常出于“維穩(wěn)”的考量，運(yùn)用行政強(qiáng)制力甚至不惜動(dòng)用國(guó)家機(jī)器進(jìn)行處理；在事態(tài)擴(kuò)大后，政府才迫于壓力開(kāi)始引入公民參與并重新考量原有決策。這種治理模式對(duì)于解決鄰避沖突成效甚微，并產(chǎn)生以下問(wèn)題：

(1)造成決策合法性不足。公共政策只有受到公眾的認(rèn)可、支持、遵從和執(zhí)行，并在政策制定與執(zhí)行中合乎法律規(guī)范才具有合法性。傳統(tǒng)鄰避設(shè)施決策模式往往采取封閉式?jīng)Q策的方式，將社會(huì)大眾排除在決策范圍之外。一方面，鄰避設(shè)施選址決策與社會(huì)大眾尤其是受鄰避負(fù)外部性影響的群體的利益具有密切相關(guān)性，缺少與各利益群體互動(dòng)過(guò)程的決策結(jié)果往往無(wú)法平衡和緩沖不同利益主體之間的矛盾，利益受損群體在合理利益訴求得不到回應(yīng)的情況下，可能采取體制外極端形式?jīng)_擊社會(huì)秩序，銷蝕決策合法性。另一方面，公民意識(shí)覺(jué)醒，參與意識(shí)提高，政策意見(jiàn)表達(dá)能力與維權(quán)能力提升，在這種情況下，公民越來(lái)越要求參與到公共決策過(guò)程并影響政策結(jié)果，因此公共決策在缺乏公民參與的情況下難以產(chǎn)生合法性。

(2)弱化政府環(huán)境公信力。政府公信力是政府所采取的措施能夠得到公眾信任的一種能力。在民主政治常軌下，鄰避沖突的發(fā)生與處理，民眾應(yīng)該信任與服從公權(quán)力的行使[5]。然而，現(xiàn)實(shí)情況是：社會(huì)大眾普遍對(duì)地方政府對(duì)于鄰避項(xiàng)目的信息公示與選址決策表示不信任，政府環(huán)境公信力弱化。究其原因，首先，鄰避設(shè)施的興建往往能夠提供更多的工作崗位，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一些地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，希望借助于鄰避項(xiàng)目來(lái)提高自身業(yè)績(jī)，因此為保證鄰避項(xiàng)目的順利開(kāi)展，政府有意偏袒鄰避設(shè)施興建方，甚至出現(xiàn)環(huán)評(píng)造假的事件。其次，地方政府在鄰避沖突前后的不同態(tài)度，也是造成地方政府環(huán)境公信力弱化的重要原因。在鄰避沖突產(chǎn)生之前，政府往往忽視鄰避設(shè)施所具有的負(fù)外部性，而民眾的鄰避抗?fàn)巺s往往會(huì)得到政府的積極回應(yīng)。政府前后態(tài)度的差異，使得民眾逐漸喪失對(duì)政府的信任。

(3)帶來(lái)環(huán)境不正義。環(huán)境正義,就是指面對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題,不同國(guó)家、地區(qū)、群體之間擁有公平對(duì)等的權(quán)利和義務(wù)。這一理論體現(xiàn)出人們?cè)诶煤捅Ｗo(hù)環(huán)境的過(guò)程中,對(duì)其權(quán)利和義務(wù)、所得與投入的一種公正評(píng)價(jià)[6]。環(huán)境正義建立在社會(huì)正義的基礎(chǔ)上,隨著環(huán)境正義理論的不斷發(fā)展,其關(guān)注點(diǎn)從國(guó)家與國(guó)家之間、地區(qū)與地區(qū)之間環(huán)境權(quán)利與義務(wù)分配的平等性,擴(kuò)展到強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體之間環(huán)境權(quán)利與義務(wù)的公平分配。在我國(guó)傳統(tǒng)鄰避設(shè)施決策模式中，政府傾向于將鄰避設(shè)施興建于城市的郊區(qū)、農(nóng)村或其他貧窮、偏遠(yuǎn)的地區(qū)和社會(huì)弱勢(shì)群體聚集地，這有違社會(huì)主義公平正義的基本原則，也不符合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念的內(nèi)在要求。

3　包容性治理理念與鄰避沖突治理的內(nèi)在契合性

3.1包容性治理是共享發(fā)展的題中之義

黨的十八屆五中全會(huì)在總結(jié)中國(guó)革命和建設(shè)中特別是改革開(kāi)放三十多年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，把共享發(fā)展納入到國(guó)家發(fā)展的核心理念，注重解決社會(huì)公平正義問(wèn)題，揭示了中國(guó)未來(lái)發(fā)展的根本立足點(diǎn)。“堅(jiān)持共享發(fā)展，就必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，讓全體人民在共享共建中有更多的獲得感?！边@是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是全面建成小康社會(huì)的必然選擇。維護(hù)社會(huì)公平正義，著力增進(jìn)人民福祉是共享發(fā)展理念的實(shí)質(zhì)，共享理念與包容性理念具有高度契合性。共享不僅包括經(jīng)濟(jì)成果的共享，還涵蓋社會(huì)成果以及權(quán)利的共享，注重解決弱勢(shì)群體的利益，注重整合整體利益與個(gè)體利益，建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。傳統(tǒng)鄰避設(shè)施決策中，缺乏有效的多元主體參與，不能兼顧全體社會(huì)成員的利益，利益補(bǔ)償機(jī)制缺失，政策結(jié)果不能兼顧公平正義，使得少數(shù)群體承擔(dān)鄰避設(shè)施所帶來(lái)的負(fù)面影響，換言之，鄰避項(xiàng)目決策與實(shí)施不具有足夠的包容性。包容性治理的目標(biāo)是為了確保多元利益主體參與影響鄰避設(shè)施決策與實(shí)施過(guò)程，政策結(jié)果兼顧各方權(quán)益，鄰避項(xiàng)目成果收益共享。

3.2包容性治理助推鄰避困境的解決

在復(fù)雜的社會(huì)條件下，就目前我國(guó)政府鄰避沖突治理現(xiàn)狀而言，政府僅依靠單一主體采取行政強(qiáng)制式的治理模式對(duì)于解決鄰避沖突問(wèn)題成效甚微。鄰避沖突包容性治理為鄰避沖突的解決提供了新思路，有助于提升政府的鄰避沖突治理能力。一方面，包容性治理強(qiáng)調(diào)各利益相關(guān)者能參與和影響決策過(guò)程，促使鄰避沖突治理從單一政府主體向多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，有助于吸納與整合企業(yè)、專家學(xué)者、社會(huì)組織以及社會(huì)公眾等各主體的意見(jiàn)和建議，既彌補(bǔ)了政府治理的不足，同時(shí)也提升了政府的公信力。另一方面，包容性治理要求尊重和保障各方利益相關(guān)者的權(quán)益，因此在這一理念的指導(dǎo)下，鄰避設(shè)施決策需要建立在科學(xué)合理、公平正義的基礎(chǔ)上，這將大大提高各利益相關(guān)者對(duì)于鄰避項(xiàng)目決策結(jié)果的認(rèn)可度，提升鄰避項(xiàng)目決策的合法性，保證鄰避設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行。

4　包容性治理理念下的鄰避沖突治理創(chuàng)新策略

鄰避設(shè)施能為社會(huì)整體帶來(lái)某種公共效益，但是其所具備的負(fù)外部性卻需要附近居民承擔(dān)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析，鄰避沖突是整體公共利益和局部公共利益難以調(diào)和的公共利益悖論現(xiàn)象的集中體現(xiàn)[7]。立足于公共治理的公共性，鄰避沖突治理應(yīng)堅(jiān)持整體公共利益的優(yōu)先性，然而，維護(hù)自身利益是人類參與社會(huì)生活的首要目標(biāo)，因此，實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益不能以犧牲局部群體的核心根本利益為代價(jià)，如果必須犧牲局部群體或個(gè)人的利益，其必須建立在局部群體對(duì)犧牲自我利益的清醒認(rèn)知、志愿同意及合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)之上，避免政府通過(guò)行政權(quán)力達(dá)到強(qiáng)制服從。這就要求鄰避沖突治理必須尊重和保障各利益相關(guān)者的權(quán)益，走向多元主體平等參與、多元化協(xié)作互動(dòng)機(jī)制結(jié)合、治理成果共享的鄰避沖突包容性治理模式。

4.1多元參與：堅(jiān)持治理主體結(jié)構(gòu)的包容性

鼓勵(lì)全體社會(huì)成員積極參與社會(huì)治理是包容性治理的邏輯起點(diǎn)。沒(méi)有各方利益主體的多元參與，鄰避沖突的決策結(jié)果便缺少政策的合法性與社會(huì)公正性。鄰避沖突治理必須改變以往將政府作為唯一治理主體的傳統(tǒng)模式，承認(rèn)各方利益群體的主體性地位，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、專家學(xué)者、受負(fù)外部性影響群體、新聞媒體、社會(huì)組織、社會(huì)大眾等多元主體的參與合作和角色作用，尊重各方主體的利益訴求，使治理結(jié)果統(tǒng)籌兼顧，有效解決鄰避沖突。

多元主體之間的角色定位與功能作用各不相同：政府作為鄰避設(shè)施包容性治理的主導(dǎo)者，為鄰避沖突治理提供政策支持與引導(dǎo)，組織多元主體協(xié)作過(guò)程，協(xié)調(diào)各方利益；企業(yè)作為鄰避設(shè)施的直接受益者，應(yīng)承擔(dān)鄰避設(shè)施負(fù)外部性的治理以及對(duì)受負(fù)外部性影響的居民的補(bǔ)償；專家學(xué)者在鄰避沖突包容性治理中應(yīng)扮演鄰避項(xiàng)目負(fù)外部性影響科學(xué)評(píng)估者以及治理方案提供者的角色；受鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的居民發(fā)揮對(duì)項(xiàng)目充分質(zhì)疑、監(jiān)督項(xiàng)目科學(xué)實(shí)施等方面的作用；新聞媒體充分發(fā)揮信息公開(kāi)、利益表達(dá)、宣傳推動(dòng)、監(jiān)督的功能；社會(huì)組織參與包容性治理過(guò)程，提供政策建議，監(jiān)督項(xiàng)目決策與實(shí)施過(guò)程；社會(huì)大眾在技術(shù)、資源等方面支持鄰避沖突的治理。鄰避沖突的有效治理離不開(kāi)以上這些主體的參與，因此必須提升鄰避沖突治理主體的包容性。

4.2協(xié)作共治：堅(jiān)持治理決策機(jī)制的包容性

建立多元主體協(xié)作決策機(jī)制，確保鄰避沖突治理程序的包容性。黨的十八屆三中全會(huì)提出“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題為內(nèi)容，在全社會(huì)開(kāi)展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。”各方利益主體，通過(guò)平等參與政治過(guò)程、提出自己觀點(diǎn)并充分考慮其他人的偏好，根據(jù)條件修正自己的理由，實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，批判性地審視各種政策建議，從而賦予立法和決策以合法性[8]?，F(xiàn)代協(xié)商民主理論為鄰避沖突的解決提供了新思路，通過(guò)多元主體協(xié)作決策機(jī)制，各利益相關(guān)者通過(guò)平等協(xié)商與合作討論鄰避設(shè)施選址的合理性以及補(bǔ)償與回饋方式與標(biāo)準(zhǔn)等，最終各方達(dá)成共識(shí)做出決策，突出治理程序的包容性。

4.3平等共享：堅(jiān)持治理結(jié)果的包容性

重視弱勢(shì)群體的利益，是包容性治理的重要特征。在傳統(tǒng)鄰避項(xiàng)目決策中，鄰避設(shè)施的選址往往遵循“最弱抵抗路徑的原則”，即指將鄰避設(shè)施建在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、居民認(rèn)知能力較差、反抗意識(shí)較低的地區(qū)。包容性治理理念指導(dǎo)下的鄰避沖突治理要求，在鄰避項(xiàng)目決策及實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)該重視弱勢(shì)群體參與能力不足、利益表達(dá)能力欠缺的現(xiàn)實(shí)，設(shè)計(jì)各項(xiàng)助力措施，在知識(shí)、資源等方面賦能于弱勢(shì)群體，幫助其在參與鄰避項(xiàng)目的決策與執(zhí)行的過(guò)程中表達(dá)自身利益訴求。另外，包容性治理的重要目標(biāo)即為治理成果共享，在鄰避沖突治理中，無(wú)論是強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性，還是治理過(guò)程的協(xié)作共治，都是為確保鄰避設(shè)施決策結(jié)果的包容性。在鄰避沖突治理過(guò)程中，適當(dāng)對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行政策傾斜，有意消除弱勢(shì)群體在鄰避沖突治理成果共享中所遭遇的不公平現(xiàn)象。

4.4公開(kāi)透明：堅(jiān)持治理過(guò)程監(jiān)督的包容性

建立多元主體執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，確保鄰避沖突治理中約束監(jiān)督的包容性。針對(duì)目前權(quán)力運(yùn)行內(nèi)外部約束監(jiān)督乏力與約束監(jiān)督時(shí)常偏位的問(wèn)題，為確保建立在多元主體協(xié)商合作基礎(chǔ)上的決策能有效貫徹執(zhí)行，應(yīng)完善多元主體執(zhí)行監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，繼續(xù)發(fā)揮多元主體的積極作用，確保鄰避沖突治理約束監(jiān)督的包容性。具體應(yīng)包括:暢通公眾監(jiān)督渠道，確保社會(huì)各界人士以及新聞媒體對(duì)于鄰避設(shè)施建設(shè)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，以便及時(shí)糾正決策執(zhí)行過(guò)程中的偏差，避免項(xiàng)目偏離決策初衷；理順民意表達(dá)渠道，確保鄰避項(xiàng)目對(duì)于受負(fù)外部性影響居民進(jìn)行合理補(bǔ)償與心理安撫；建立項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)確保項(xiàng)目建設(shè)嚴(yán)格按照決策要求進(jìn)行，避免潛在危險(xiǎn)性或危害性的發(fā)生。

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責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.05.018

2016-07-24

2015國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化與加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)”(15BKS059)階段性成果

王瑤(1992—)，女，河北衡水人，解放軍南京政治學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)2015級(jí)研究生。研究方向：國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

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1674-6341(2016)05-0044-03