席振波

(西北政法大學(xué)民商法學(xué)院，陜西西安 710063)

農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制在我國(guó)的發(fā)展困境與出路*

席振波

(西北政法大學(xué)民商法學(xué)院，陜西西安 710063)

土地信托是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一種新的形式。但是實(shí)踐中，“三權(quán)分置”視域下的土地確權(quán)工作不到位導(dǎo)致土地權(quán)屬不清，土地信托關(guān)系中受托人、受益人和委托人關(guān)系不明的狀況使得商業(yè)信托公司對(duì)于土地信托的項(xiàng)目采取觀望的態(tài)度，這些問(wèn)題嚴(yán)重阻礙著土地信托在農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行土地信托關(guān)系中受益人的地位加以明晰，同時(shí)創(chuàng)新土地信托受益權(quán)的擔(dān)保功能，完善土地信托登記制度，必將促進(jìn)土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制更好地適應(yīng)農(nóng)村土地制度的發(fā)展。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地流轉(zhuǎn)；信托；受益權(quán)

農(nóng)村土地制度的健全與完善，對(duì)于解決農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的困境，穩(wěn)定社會(huì)的發(fā)展具有重要作用。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，同時(shí)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化水平的提高，廣大農(nóng)村地區(qū)開始就承包的土地通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行了探索，就目前的狀況來(lái)看，在我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)入、互換以及入股合作社等。所謂土地信托化是指在不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和受益權(quán)的分離，合理利用和開發(fā)土地，使得土地朝著集約化和規(guī)?；较虬l(fā)展，并在保障農(nóng)戶受益權(quán)的基礎(chǔ)上，讓其享受土地的增值收益和固定收益。早在2001年，浙江紹興就開始積極探索土地信托流轉(zhuǎn)方式，后來(lái)湖南益陽(yáng)、福建沙縣等一些地區(qū)也在不斷實(shí)踐。直到2013年首單土地流轉(zhuǎn)信托落戶安徽宿州的消息引發(fā)了人們對(duì)信托機(jī)制應(yīng)用土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的關(guān)注。[1]

經(jīng)過(guò)十余年的探索，我國(guó)土地信托流轉(zhuǎn)趨于成熟的同時(shí)，一些亟待解決的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題也隨之產(chǎn)生。在當(dāng)前土地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，由于土地信托在理論上應(yīng)為自益信托，作為自益信托關(guān)系中的委托人和受托人應(yīng)為同一主體，因此作為擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶來(lái)講，土地信托關(guān)系中的委托人和受益人應(yīng)為農(nóng)戶自身。但是在實(shí)踐中卻不是這樣，作為受益人來(lái)講，在一些信托公司的土地信托計(jì)劃中，農(nóng)戶和政府同時(shí)作為受益人，并且作為委托人也往往是農(nóng)戶所在的村委會(huì)或者當(dāng)?shù)氐恼Ｍ恋匦磐械闹黧w關(guān)系不明晰，加之監(jiān)管的缺少，導(dǎo)致目前許多商業(yè)信托公司的土地信托項(xiàng)目計(jì)劃進(jìn)展緩慢，作為受益人農(nóng)戶的土地收益也就無(wú)法得到保障。另外，國(guó)家已經(jīng)開始在部分地區(qū)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押貸款的試點(diǎn)，作為已經(jīng)通過(guò)土地信托進(jìn)行流轉(zhuǎn)的土地是否可以抵押并未作出說(shuō)明。因此，在土地信托關(guān)系中，就要?jiǎng)?chuàng)新利用土地信托受益權(quán)的擔(dān)保功能，以使得農(nóng)民群眾可以擴(kuò)寬融資途徑，從而激發(fā)土地的資本屬性，這也符合新一輪農(nóng)村土地制度改革的方向。

一、土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制在我國(guó)的發(fā)展?fàn)顩r

目前在我國(guó)部分地區(qū)的農(nóng)村試點(diǎn)土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制成效初現(xiàn)，每個(gè)地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況逐漸形成獨(dú)特的土地信托流轉(zhuǎn)模式，并在短期內(nèi)推動(dòng)了土地產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；陌l(fā)展，分析當(dāng)前土地信托流轉(zhuǎn)的基本模式，大抵有兩種：一種是以政府為主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)模式，這種流轉(zhuǎn)模式主要出現(xiàn)在土地信托發(fā)展的前期不成熟的階段，特別是在湖南、浙江、江蘇等地區(qū)效果較為明顯。另一種是以商業(yè)信托公司為主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)模式，例如中信信托，中糧信托等，此種模式下土地信托流轉(zhuǎn)已趨于成熟，完全是市場(chǎng)化運(yùn)作的方式。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，前期政府主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)模式雖然在一定程度上還稱不上“真正的信托”，但是這種模式對(duì)于后期土地信托流轉(zhuǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)的施行以及商業(yè)信托公司參與土地信托流轉(zhuǎn)起到了重要作用，并且此種模式在土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)新方面也值得其他地方借鑒。

(一)以政府主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)模式

土地信托流轉(zhuǎn)前期主要是通過(guò)政府出資設(shè)立土地信托公司進(jìn)行流轉(zhuǎn)，集中在浙江紹興、湖南益陽(yáng)、福建沙縣等地區(qū)進(jìn)行實(shí)踐，至今已形成一定的規(guī)模。紹興的做法是建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)信托服務(wù)體系，在紹興這種土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制中，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)并沒有受讓土地的各種權(quán)利，作為受托人的縣土地信托服務(wù)中心并不擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為委托人的農(nóng)戶繼續(xù)擁有其流轉(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，此時(shí)這兩級(jí)土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)只是起到一個(gè)中介的作用，這種信托機(jī)制并不是我國(guó)信托法意義上的信托。沙縣土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制的特點(diǎn)是先由村委會(huì)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人即農(nóng)戶簽訂委托協(xié)議，然后經(jīng)由土地信托公司實(shí)地調(diào)查，由信托公司與村委會(huì)簽訂土地信托合同，此種模式下村委會(huì)作為委托人，農(nóng)戶則將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給村委會(huì)作為信托關(guān)系中的受益人而存在。

湖南省益陽(yáng)市對(duì)土地信托流轉(zhuǎn)的探索起步較晚，益陽(yáng)最大的特點(diǎn)就在于政府介入土地信托流轉(zhuǎn)的全過(guò)程。首先是縣級(jí)政府設(shè)立土地流轉(zhuǎn)中心，然后縣所屬區(qū)域內(nèi)的各級(jí)政府出資成立土地信托公司，整個(gè)流程完全按照市場(chǎng)化公司運(yùn)作模式，這種模式覆蓋范圍比較廣，各級(jí)政府成立土地信托公司對(duì)于整個(gè)流轉(zhuǎn)過(guò)程效率的提高具有促進(jìn)作用。在這種模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的土地信托公司的職責(zé)主要是：通過(guò)對(duì)有流轉(zhuǎn)意向的農(nóng)戶進(jìn)行連接并簽訂土地信托流轉(zhuǎn)合同，同時(shí)對(duì)外發(fā)布信息，將土地租賃給種植大戶或者農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這其實(shí)與商業(yè)信托公司參與土地信托流轉(zhuǎn)有一定的相似之處，目前商業(yè)信托公司進(jìn)行土地信托計(jì)劃時(shí)也是將流轉(zhuǎn)的土地租賃給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

(二)以商業(yè)信托公司主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)模式

全國(guó)首次真正意義上的農(nóng)村土地信托于2013年在安徽省宿州市埇橋區(qū)落成，形成獨(dú)特的“宿州模式”。[2]這是土地信托流轉(zhuǎn)趨向成熟后，出現(xiàn)的由商業(yè)信托公司主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)模式。該土地信托流轉(zhuǎn)模式不同于益陽(yáng)、沙縣，在土地信托流轉(zhuǎn)關(guān)系中中信信托有限公司作為受托人而獨(dú)立存在。埇橋區(qū)政府是土地信托法律關(guān)系中的委托人，而農(nóng)戶則是土地信托的受益人，農(nóng)民并不是信托的直接當(dāng)事人。中信信托公司會(huì)將信托流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行整合，然后通過(guò)發(fā)行金融產(chǎn)品為承包土地的經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)公司進(jìn)行融資。該種模式的信托計(jì)劃設(shè)立A類受益權(quán)對(duì)土地進(jìn)行集約化經(jīng)營(yíng)，同時(shí)引入B類和T類信托受益權(quán)向A類信托受益權(quán)提供流動(dòng)性支持?！八拗菽Ｊ健钡耐恋匦磐辛鬓D(zhuǎn)機(jī)制的資金來(lái)源狀況主要有兩種，一種是資本市場(chǎng)融資即發(fā)行信托的單位，中信信托有限公司；另外在一些農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面，地方政府也會(huì)給予部分財(cái)政支持。

繼宿州“中信信托農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”實(shí)施以來(lái)，北京信托也陸續(xù)實(shí)施了“北京信托土地信托之無(wú)錫桃園村項(xiàng)目”、“北京信托金色田野土地信托1-5號(hào)”等項(xiàng)目，使土地信托流轉(zhuǎn)模式朝著規(guī)?；较虬l(fā)展，實(shí)現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村土地資源的有效利用。通過(guò)近年來(lái)全國(guó)各地區(qū)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)狀況來(lái)看，由于引進(jìn)信托公司，使土地信托流轉(zhuǎn)的方式更具專業(yè)性和規(guī)范性，同時(shí)也促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)的效率，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義。

二、土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制在我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展困境

(一)土地信托利益衡平機(jī)制的缺失

1.受益人農(nóng)民的權(quán)益得不到有效保障。在土地信托流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，作為享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶自身理應(yīng)是土地信托關(guān)系中的受益人，但是在實(shí)踐中關(guān)于受益人的范圍卻不相統(tǒng)一，例如在福建沙縣地區(qū)的土地信托流轉(zhuǎn)中作為土地信托受益人的主體則是農(nóng)戶和信托公司。[3]另一方面由于農(nóng)戶自身文化水平不高，對(duì)農(nóng)村土地信托的運(yùn)行經(jīng)營(yíng)狀況了解甚微，極易造成與土地信托公司之間信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。實(shí)踐中承包經(jīng)營(yíng)人不明晰的委托人地位使土地信托的功能弱化。在多數(shù)土地信托流轉(zhuǎn)的地方，作為享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶是與村委會(huì)或者當(dāng)?shù)卣⑽嘘P(guān)系中的委托方，而不是土地信托流轉(zhuǎn)關(guān)系中的委托方，如在安徽宿州地區(qū)的土地信托流轉(zhuǎn)中，埇橋區(qū)政府就是作為信托關(guān)系中的委托方與受托方中信信托公司簽訂土地信托協(xié)議的。在整個(gè)過(guò)程中，農(nóng)戶作為受益人，其力量微薄很難保證自身的流轉(zhuǎn)權(quán)益，并且在一些土地信托流轉(zhuǎn)的地方，會(huì)有農(nóng)戶不愿意將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從契約自由原則的角度來(lái)講，當(dāng)事人有不受干預(yù)和脅迫自由選擇的權(quán)利，而地方政府為了土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模化運(yùn)作，甚至對(duì)有些土地進(jìn)行強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)，違背農(nóng)戶的意愿，侵害農(nóng)戶的利益。

2.土地信托公司難以取得真正的信托財(cái)產(chǎn)。信托制度的一個(gè)精巧的制度設(shè)計(jì)就是信托財(cái)產(chǎn)是有獨(dú)立性。作為一種特殊的制度安排，其成立條件也是以財(cái)產(chǎn)作為前提，因此，無(wú)財(cái)產(chǎn)便無(wú)信托。當(dāng)然土地信托也是如此，但是在我國(guó)土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制中，關(guān)于土地信托流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)界定有不同的認(rèn)識(shí)，通說(shuō)觀點(diǎn)是作為土地信托流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)理應(yīng)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)符合我國(guó)信托法關(guān)于信托財(cái)產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定，能夠作為信托財(cái)產(chǎn)參與市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。[4]但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為特殊的信托財(cái)產(chǎn)，存在信托公司是否為合格的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓人的問(wèn)題。信托公司作為非銀行金融機(jī)構(gòu)，其作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓主體存在一定的法律障礙，這導(dǎo)致實(shí)踐中作為信托財(cái)產(chǎn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)往往難以完成真正的權(quán)利轉(zhuǎn)移。并且在我國(guó)土地信托實(shí)踐中對(duì)于信托財(cái)產(chǎn)存在的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，加之缺乏土地信托流轉(zhuǎn)登記制度，導(dǎo)致以農(nóng)村土地權(quán)利為信托財(cái)產(chǎn)的信托項(xiàng)目，大多數(shù)都存在著信托財(cái)產(chǎn)事實(shí)上無(wú)法實(shí)際轉(zhuǎn)移給受托人即土地信托公司的問(wèn)題。隨著《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的施行，這個(gè)問(wèn)題也將得到進(jìn)一步解決。

(二)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的權(quán)屬不清晰

在試行土地信托流轉(zhuǎn)的地區(qū)，作為出讓人的農(nóng)戶僅僅享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利歸屬不明確表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利主體的不明確，土地確權(quán)工作不到位，導(dǎo)致部分土地權(quán)屬不清，出讓信息的不完整性都將影響土地信托公司對(duì)土地使用權(quán)價(jià)值的評(píng)估，從而加劇受托人的風(fēng)險(xiǎn)。承包地權(quán)屬不明導(dǎo)致信托公司不敢涉足土地信托，這是因?yàn)榻鹑跇I(yè)無(wú)論什么時(shí)候都要在法律政策的紅線內(nèi)運(yùn)行，在土地政策等相關(guān)文件未明晰之前，信托不能貿(mào)然涉足土地流轉(zhuǎn)。只有法律法規(guī)規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)民的一項(xiàng)資產(chǎn)，具有抵押、擔(dān)保等權(quán)能時(shí)，信托公司才能圍繞著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一信托財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行產(chǎn)品設(shè)計(jì)，因此權(quán)屬不清從根本是不利于農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度也已經(jīng)不能滿足土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托實(shí)踐的需要，需要增加制度供給與制度保障，需要相關(guān)農(nóng)地政策的法律化。

(三)現(xiàn)行土地信托流轉(zhuǎn)法律機(jī)制不完善

目前，我國(guó)只有《信托法》及其與信托相關(guān)的一些法律法規(guī)，這些法律法規(guī)對(duì)我國(guó)信托制度的發(fā)展提供了支持和保障，推進(jìn)了我國(guó)信托業(yè)的發(fā)展。但是土地信托流轉(zhuǎn)作為近年來(lái)土地流轉(zhuǎn)制度的新形式，目前并沒有制定關(guān)于土地信托的法律，僅有《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)辦法》對(duì)土地流轉(zhuǎn)做出了相關(guān)規(guī)定：農(nóng)村土地在進(jìn)行流轉(zhuǎn)的過(guò)程中不得改變流轉(zhuǎn)土地的非農(nóng)用途。[5]所以土地信托流轉(zhuǎn)在法律的范圍內(nèi)還有許多空白沒有相關(guān)的法律法規(guī)加以規(guī)定，對(duì)于土地信托流轉(zhuǎn)這樣一項(xiàng)新生事物，在很多方面沒有法律的明文規(guī)定就難免在實(shí)踐中會(huì)有糾紛發(fā)生。對(duì)于我國(guó)而言，信托制度仍屬于舶來(lái)品，在法理上與我國(guó)傳統(tǒng)法理沖突，如我國(guó)法律否認(rèn)“財(cái)產(chǎn)雙重所有權(quán)”，而信托財(cái)產(chǎn)的特征就是實(shí)質(zhì)所有權(quán)歸委托人所有，名義所有權(quán)歸受托人所有。這種法律的缺失與不健全，也是當(dāng)前面臨的一大問(wèn)題。

(四)土地信托流轉(zhuǎn)監(jiān)管不足

科學(xué)的制度運(yùn)行，除了制度本身嚴(yán)密的結(jié)構(gòu)以外，其相關(guān)配套監(jiān)管措施對(duì)于保障制度運(yùn)行有著不可或缺的作用。我國(guó)土地信托大部分存在著流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，沒有專門的監(jiān)管部門，沒有科學(xué)有效的監(jiān)管程序和制度，造成了流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，出現(xiàn)了很多矛盾和糾紛事件。

由于對(duì)土地信托流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度不夠，導(dǎo)致許多地方土地信托流轉(zhuǎn)的土地存在著非糧化的傾向。[6]像在山東以及湖南益陽(yáng)的一些土地信托流轉(zhuǎn)的地區(qū)中，許多原本用來(lái)種糧的農(nóng)田，因其經(jīng)濟(jì)效益低，在流轉(zhuǎn)以后大部分改種蔬菜等農(nóng)作物，雖然一些土地信托流轉(zhuǎn)項(xiàng)目以建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)示范區(qū)為由種植經(jīng)濟(jì)作物，但這其中的非糧化趨勢(shì)也要值得關(guān)注，因?yàn)槲覈?guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，糧食安全事關(guān)國(guó)家安全?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》只是規(guī)定“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”，但是并沒有清晰的界定出農(nóng)業(yè)用途的范圍是什么，在缺少土地信托流轉(zhuǎn)監(jiān)管的情況下，導(dǎo)致承包企業(yè)對(duì)耕地的不合理開發(fā)利用，這不僅有違土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制的初衷，同時(shí)也不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。[7]

三、完善農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制的法律思考

(一)加強(qiáng)土地信托流轉(zhuǎn)的登記制度

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第五條規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記的權(quán)利內(nèi)容就包括耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。雖然在我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取的是登記對(duì)抗主義，原則上不要求必須登記。未來(lái)在土地信托流轉(zhuǎn)中，要逐步落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度。[8]將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記作為土地信托流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)條件，同時(shí)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有主體的農(nóng)戶，法律意識(shí)淡薄，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓登記，一方面在土地信托機(jī)構(gòu)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益；另一方面對(duì)于土地信托機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，因?yàn)橛型恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的登記證明，在土地信托流轉(zhuǎn)的過(guò)程中不會(huì)因?yàn)闄?quán)屬不清而使其權(quán)益受到侵害。同時(shí)我國(guó)《信托法》第10條還規(guī)定：設(shè)立信托時(shí)應(yīng)當(dāng)就信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行登記。并且信托財(cái)產(chǎn)的登記也是信托發(fā)生效力的必要條件。但是在我國(guó)的信托實(shí)踐中，信托登記并未真正建立，也沒有對(duì)具體的登記機(jī)關(guān)、登記事項(xiàng)與登記范圍進(jìn)行規(guī)定，這也是未來(lái)信托發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)，即設(shè)立信托登記機(jī)關(guān)。土地信托流轉(zhuǎn)登記與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記不同，土地信托流轉(zhuǎn)登記是將信托的目的、管理和處分方式、信托關(guān)系終止、滅失的時(shí)機(jī)與事由等內(nèi)容納入登記范圍，明確土地信托登記的對(duì)抗效力。[9]同樣地，在土地信托流轉(zhuǎn)中也應(yīng)當(dāng)設(shè)立信托登記機(jī)關(guān)進(jìn)行土地信托流轉(zhuǎn)登記，這對(duì)于保障土地信托交易的安全，更好的保護(hù)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)土地信托流轉(zhuǎn)的發(fā)展具有積極的作用。

(二)設(shè)立受益人保護(hù)機(jī)制，規(guī)范受托人的權(quán)利義務(wù)

現(xiàn)行土地信托流轉(zhuǎn)模式中，農(nóng)民往往通過(guò)與村組簽訂委托協(xié)議，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給村委會(huì)或者村小組，因?yàn)檫@種層層委托關(guān)系，使得農(nóng)民被排除在信托關(guān)系之外，無(wú)法享有《信托法》規(guī)定的委托人的諸多權(quán)利，同時(shí)也背離了農(nóng)村土地信托制度的初衷和目的。由于農(nóng)戶不是以委托人的身份參與土地信托流轉(zhuǎn)，所以在簽訂土地信托合同時(shí)就無(wú)法表達(dá)自己的意愿，無(wú)法實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益。并且在一般地方的土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制中，存在著眾多受益人，因此，為了保護(hù)受益人農(nóng)民的權(quán)益，最好賦予農(nóng)民一定的監(jiān)察權(quán)利。誠(chéng)如孟德斯鳩所說(shuō)“自古以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限決不罷休”。在這種情況下，為了更好的保護(hù)受益人的權(quán)益，在土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制中可以借鑒信托法對(duì)于公益信托的規(guī)定，設(shè)置信托監(jiān)察人。[10]對(duì)于土地信托監(jiān)察人的選任、義務(wù)及職責(zé)，應(yīng)參照《信托法》第六章有關(guān)監(jiān)察人的規(guī)定進(jìn)行設(shè)置。

與此同時(shí)，應(yīng)規(guī)范受托人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在我國(guó)土地信托流轉(zhuǎn)過(guò)程中，土地信托的受托人手中實(shí)際控制的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其權(quán)利范圍廣泛，在土地信托關(guān)系中，土地信托公司作為受托人是具有重要角色的信托當(dāng)事人之一，土地信托公司擁有委托人轉(zhuǎn)移給他的信托財(cái)產(chǎn)，享有法律上的所有權(quán)，并為受益人管理運(yùn)用這些財(cái)產(chǎn)，通過(guò)對(duì)受托人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的制衡也是為了保障受益人利益的重要體現(xiàn)。

(三)創(chuàng)新土地信托受益權(quán)的擔(dān)保功能

《農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》規(guī)定試點(diǎn)地區(qū)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行抵押貸款，其中第2條規(guī)定：本辦法所稱農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是指以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押，由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向符合條件的承包方農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放的，在約定期限內(nèi)還本付息的貸款。[11]第7條通過(guò)合法流轉(zhuǎn)方式獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體申請(qǐng)貸款的條件，但是并沒有規(guī)定對(duì)于農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地后進(jìn)行抵押貸款的情形。在土地信托流轉(zhuǎn)中，土地信托受益權(quán)是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題，關(guān)于信托受益權(quán)的問(wèn)題，其性質(zhì)存在爭(zhēng)議，主要爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于信托受益權(quán)是物權(quán)亦或是債權(quán)；于海涌教授認(rèn)為，受益權(quán)是一種復(fù)合性權(quán)利，包括了受益請(qǐng)求權(quán)、對(duì)信托事物的監(jiān)督權(quán)和向第三人追索信托財(cái)產(chǎn)的撤銷權(quán)。受益請(qǐng)求權(quán)是一種債權(quán)，而對(duì)信托事務(wù)的監(jiān)督權(quán)是一種從債權(quán)，而被認(rèn)為是對(duì)物權(quán)利向第三人追索信托財(cái)產(chǎn)的撤銷權(quán)只是對(duì)債權(quán)的保全。而于霄副教授則認(rèn)為農(nóng)村土地信托受益權(quán)是一種特殊權(quán)利，它既不同于債權(quán)，也不同于傳統(tǒng)物權(quán)，是一種特殊的準(zhǔn)物權(quán)。在筆者看來(lái)，債權(quán)說(shuō)更符合信托受益權(quán)的性質(zhì)，因?yàn)樾磐惺芤鏅?quán)，其是受益人享有的對(duì)受托人請(qǐng)求支付信托利益的權(quán)利。

將信托財(cái)產(chǎn)的受益權(quán)性質(zhì)看作是債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，那么債權(quán)可以質(zhì)押的特點(diǎn)同樣適用于信托受益權(quán)的質(zhì)押。從對(duì)信托受益權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行分析得出，信托受益權(quán)具有交換價(jià)值，而且可以轉(zhuǎn)讓完成交付并移轉(zhuǎn)占有，可以看出信托受益權(quán)符合質(zhì)押標(biāo)的物的性質(zhì)屬性，是可以質(zhì)押的權(quán)利。以受益權(quán)質(zhì)押，體現(xiàn)了信托受益權(quán)的另一大功能即擔(dān)保功能。同樣，在農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制中，可以引進(jìn)信托受益權(quán)的擔(dān)保功能，農(nóng)戶可將其土地信托受益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押，從事其他生產(chǎn)活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)其擔(dān)保功能。[12]但是根據(jù)物權(quán)法定的原則，在我國(guó)物權(quán)法上并沒有關(guān)于信托受益權(quán)的規(guī)定，同時(shí)擔(dān)保法上也只是說(shuō)“可以質(zhì)押的其他權(quán)利”，并沒有對(duì)信托受益權(quán)可以質(zhì)押進(jìn)行法律上的規(guī)定，這是今后立法上值得關(guān)注的問(wèn)題。

(四)擴(kuò)寬土地信托權(quán)益救濟(jì)途徑

現(xiàn)行土地信托流轉(zhuǎn)模式，作為信托當(dāng)事人的農(nóng)民群體和作為受托人的土地信托公司，在信托關(guān)系中的地位不平等，導(dǎo)致農(nóng)民的利益極易受到侵害。因此在目前的狀況下，維護(hù)農(nóng)民的利益，擴(kuò)寬權(quán)益救濟(jì)途徑就具有重要意義。

擴(kuò)寬土地信托救濟(jì)途徑首先可以通過(guò)設(shè)立土地信托流轉(zhuǎn)法律援助部門進(jìn)行事前救濟(jì)，由于農(nóng)戶法律意識(shí)淡薄，在實(shí)踐中很容易損害農(nóng)民的權(quán)益的案件發(fā)生。設(shè)立法律援助部門，不僅對(duì)于保障農(nóng)民的利益具有重要意義，而且對(duì)于承包土地信托公司土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)講也具有重要意義。在土地信托流轉(zhuǎn)各地區(qū)設(shè)置法律援助部門，一方面可以提供土地信托流轉(zhuǎn)的法律咨詢，避免糾紛的發(fā)生；同時(shí)，也可以在農(nóng)村開展法律知識(shí)培訓(xùn)的活動(dòng)，提高農(nóng)民的法律意識(shí)，維護(hù)自身的利益。

在建立土地信托專門法律援助部門以后，對(duì)于糾紛的發(fā)生可以發(fā)揮司法的事后救濟(jì)。在事后救濟(jì)中，如何做到司法公正是必須解決的問(wèn)題，現(xiàn)行土地信托流轉(zhuǎn)模式下，都存在著行政力量干預(yù)過(guò)大的現(xiàn)象。因此，在土地信托流轉(zhuǎn)趨向成熟的同時(shí)，要減少行政力量的干預(yù)，轉(zhuǎn)變政府的職能，使政府在土地信托中的作用從指導(dǎo)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，同時(shí)還要保持司法公正性，做到實(shí)體公正與程序公正相統(tǒng)一。

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(責(zé)任編輯：王佩)

The Development Predicament and Outlet of Rural Land Trust Circulation Mechanism in China

XI Zhen-bo

(School of Civil and Commercial law, Northwest University of Politics and Law, Xi’an Shann xi710063, China)

Land trust is a new form of contractual management right circulation of rural land. But in practice, the land ownership is unclear due to the lack of land ownership in the view of Power Separation, and the relationship between the trustees, beneficiaries and clients makes the commercial trust companies take a wait and see attitude to the land trust project, which has seriously hindered its further development in rural areas. Clarifying the status of the beneficiaries in current land trust relationship, innovating the guarantee function of the land trust right and perfecting the land trust registration system will promote land trust circulation mechanism to better adapt to the development of rural land system.

land contractual management right; land circulation; trust; beneficial right

1673-2103(2016)06-0097-05

2016-10-09

司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“‘三權(quán)分置’視閾下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益融資擔(dān)保法律問(wèn)題研究”(15SFB2030)；陜西省軟科學(xué)項(xiàng)目“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益融資擔(dān)保法律問(wèn)題研究”(2015KRM076)

席振波(1992-)，男，山東棗莊人，碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)。

D923. 2

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