唐政秋

（長沙民政學(xué)院，湖南長沙410004）

社會(huì)救助程序法治化路徑探究

唐政秋

（長沙民政學(xué)院，湖南長沙410004）

合法、正當(dāng)?shù)木戎绦蚴枪竦纳鐣?huì)救助權(quán)利得到保障和獲得救濟(jì)的基礎(chǔ)，也可以有效防止政府救助資源配置異化，屬于社會(huì)保障法頂層設(shè)計(jì)的范疇。我國現(xiàn)有的社會(huì)救助程序法治化明顯不足，輕程序現(xiàn)象突出，不利于社會(huì)救助的全面法治化和公民權(quán)利的保障。應(yīng)該從立法上完善社會(huì)救助程序的頂層設(shè)計(jì)，明確社會(huì)救助程序及其約束力，確保公民的參與監(jiān)督，并建立匯集民間調(diào)解、行政救濟(jì)和司法救濟(jì)三個(gè)層次的立體化救濟(jì)程序體系。

社會(huì)救助；程序；法治化

一、社會(huì)救助程序法治化的必要性分析

社會(huì)救助程序，又稱社會(huì)救助法程序，是社會(huì)救助法規(guī)定的，社會(huì)救助行政主體實(shí)施救助以及行政相對(duì)人申請(qǐng)和獲得救助的步驟、方式、時(shí)限等。社會(huì)救助法屬于實(shí)體法與程序法兼具的法律，國外的社會(huì)救助立法均含有程序法制的內(nèi)容。

依據(jù)社會(huì)法法理，社會(huì)救助程序法治化的必要性體現(xiàn)為：一方面，正當(dāng)合法的程序則是公民的社會(huì)救助權(quán)利得到保障和獲得救濟(jì)的基礎(chǔ)。程序本身就是對(duì)社會(huì)救助的前置性救助，或稱預(yù)防性救濟(jì)，同時(shí)也為事后救濟(jì)提供了依據(jù)，再者，規(guī)范的救助程序設(shè)置是防止政府救助資源配置異化的有效手段［1］158。另一方面，社會(huì)救助程序是實(shí)體法價(jià)值實(shí)現(xiàn)的工具，是社會(huì)救助工作正常開展的必備條件。通過社會(huì)救助法規(guī)定救助主體和救助對(duì)象的權(quán)利義務(wù)，救助主體必須依程序行使職權(quán)、履行義務(wù)，救助對(duì)象也必須借助于相關(guān)程序機(jī)制獲得救助利益，使法定權(quán)利成為現(xiàn)實(shí)權(quán)利。社會(huì)救助程序的法治化，為條文上的權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利提供了可能和保障。

從我國社會(huì)救助現(xiàn)實(shí)情況來看，社會(huì)救助法規(guī)定程序法治化的必要性在于：

社會(huì)救助的實(shí)施實(shí)際上是國民收入的再分配，而分配主體是掌握公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，被分配的主要是社會(huì)弱勢群體，因此必須通過規(guī)范程序保證救助資源分配的合理與公正，同時(shí)限制公權(quán)力的恣意行使；另一方面，現(xiàn)有的救助資金、救助資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)“供小于求”、“僧多肉少”，容易導(dǎo)致救助的不公平甚至權(quán)力尋租，需要嚴(yán)格的程序予以制約［2］131。更重要的是，社會(huì)救助程序的合理創(chuàng)設(shè)，還有利于被救助主體在維護(hù)自身利益、實(shí)現(xiàn)被救助權(quán)益的過程中，感受到各方主體行使權(quán)利（力）過程的公正性，以培養(yǎng)其遵循合法程序來行使權(quán)利的習(xí)慣［3］35。

二、我國社會(huì)救助程序存在的主要問題

（一）社會(huì)救助程序法制化不足，輕程序現(xiàn)象突出

主要表現(xiàn)為，一是專門的救助程序法規(guī)極少，“重實(shí)體、輕程序”的特點(diǎn)比較突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1999年頒布《城市居民最低生活保障條例》以來，中央共出臺(tái)社會(huì)救助相關(guān)法規(guī)和政策性文件約近五百余件，地方性規(guī)范性文件數(shù)以千計(jì)，但專門的程序性規(guī)定只有兩件（2006年修訂的《民政部應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害工作規(guī)程》和2008年的《受災(zāi)人員冬春生活救助工作規(guī)程》）。學(xué)者將此現(xiàn)象概括為“縱向結(jié)構(gòu)失衡”［4］51。二是現(xiàn)有程序規(guī)定設(shè)計(jì)簡單。如2014 年5月頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》 （以下簡稱《辦法》）在總則中沒有統(tǒng)一設(shè)立程序條款，除了低保救助的程序比較詳細(xì)外，其他如受災(zāi)人員救助、專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助等程序規(guī)定簡單、粗疏。三是缺乏對(duì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助的程序規(guī)定。現(xiàn)有法規(guī)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助，但對(duì)其準(zhǔn)入、監(jiān)管以及退出程序等方面的規(guī)定缺位。四是限制政府濫用救助權(quán)力的程序，如救助資金的確定、變更程序，或救助資金濫用責(zé)任的追究程序空白。

（二）申請(qǐng)、審批、實(shí)施程序設(shè)計(jì)不完善，約束力不夠

申請(qǐng)程序方面，大多規(guī)定以書面方式向戶籍所在的基層政府提出，不方便教育程度不高或文盲的人群申請(qǐng)救助，不利于廣大的農(nóng)民工獲得及時(shí)有效的救助，同時(shí)，未明確申請(qǐng)人的權(quán)利和受理申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)的義務(wù)。審批程序方面，一是現(xiàn)有法律沒有規(guī)定審批程序（含公示）的具體時(shí)限，審批部門自由裁量權(quán)過大，降低了救助法規(guī)適用的效率；二是家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查核查程序不明確、不統(tǒng)一，家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況計(jì)算步驟和程序不透明，公信力不足。實(shí)施程序方面，我國沒有建立社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)制定與調(diào)整的法定規(guī)程，救助標(biāo)準(zhǔn)制定調(diào)整以各地方政府為主，民政部僅出臺(tái)了低保標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見，導(dǎo)致有些地方政府主要根據(jù)地方財(cái)力確定救助標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，救助資金的發(fā)放程序不明［2］138。另外，現(xiàn)有救助程序的規(guī)定內(nèi)容模糊籠統(tǒng)，約束力不夠，缺乏強(qiáng)制性和追究責(zé)任的規(guī)定，一些基層政府往往“變通”或“簡化”法定程序，將受理、審核等職責(zé)違規(guī)交給村、社區(qū)行使，這也是導(dǎo)致“人情救助”、“關(guān)系救助”等的主要原因。

（三）部分基本程序性制度缺位

現(xiàn)有的救助法規(guī)中沒有有關(guān)回避程序、聽證程序以及監(jiān)督程序等的規(guī)定，公民參與程序缺失，弱化了救助的公平公正。社會(huì)救助程序直接關(guān)系到社會(huì)資源的公平配置和收入的合理分配，回避制度的缺失將大大降低救助制度的可信度和公平性。舉行聽證能夠聽取救助對(duì)象的意見，有利于救助對(duì)象更好地參與到社會(huì)救助事項(xiàng)中來，也可以讓民眾更好地了解行政決策的過程，有利于保證社會(huì)救助的公正性。監(jiān)督程序（包括對(duì)救助資金、救助物質(zhì)發(fā)放程序的監(jiān)督）的缺失，讓法律有關(guān)監(jiān)督權(quán)的規(guī)定形同虛設(shè)，不利于社會(huì)大眾對(duì)救助主體的行政行為的監(jiān)督，也難以有效地制約行政權(quán)的濫用。

（四）權(quán)利救濟(jì)程序不明確

廣義的社會(huì)救助權(quán)利救濟(jì)程序包括事先救濟(jì)和事后救濟(jì)。事先救濟(jì)主要包括公示程序、聽證程序、監(jiān)督程序等，事后救濟(jì)則主要為司法救濟(jì)和行政救濟(jì)。我國的社會(huì)救助行為包括國家救助、民間救助，還有行政審批等行為?，F(xiàn)有的社會(huì)救助法規(guī)有關(guān)救濟(jì)權(quán)利和救濟(jì)手段的規(guī)定很少（《辦法》只在第六十五條規(guī)定了依法提起行政訴訟或行政復(fù)議的權(quán)利），事先救濟(jì)程序的規(guī)定除了公示程序外，其余均缺失，事后救濟(jì)程序也不明確不規(guī)范。行政復(fù)議法、行政訴訟法等也分別只對(duì)依法不發(fā)放社會(huì)保障金、撫恤金糾紛等做出了規(guī)定，因此，其他形式的救助程序也非常缺乏。受助對(duì)象如果權(quán)利受到侵害將無法得到及時(shí)有效的救濟(jì)，不利于公民合法權(quán)利的保障，也給救助工作帶來很不利的后果。

三、法治化社會(huì)救助程序的主要路徑

（一）加強(qiáng)社會(huì)救助程序立法，完善社會(huì)救助程序的頂層設(shè)計(jì)

社會(huì)救助法在規(guī)定實(shí)體性權(quán)利的同時(shí)，還必須明確規(guī)定社會(huì)救助的正當(dāng)程序。必須通過加強(qiáng)救助程序的立法，改變“重實(shí)體、輕程序”的狀況，保證各項(xiàng)救助程序有法可依。根據(jù)我國的情況以及立法模式，單獨(dú)制定一部綜合社會(huì)救助程序法規(guī)并不可行，比較可行的立法模式是，修訂《辦法》或新制定的《社會(huì)救助法》時(shí)，在其總則中設(shè)立社會(huì)救助程序條款，也可以設(shè)立專章規(guī)定社會(huì)救助程序。要通過救助程序立法，完善救助程序的整體設(shè)計(jì)，彌補(bǔ)救助程序法治化的不足，協(xié)調(diào)生活救助、特困人員救助、專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助等救助程序，規(guī)定社會(huì)力量參與救助的準(zhǔn)入、監(jiān)管、退出等程序，同時(shí)，要特別規(guī)定救助標(biāo)準(zhǔn)制定程序、救助資金確定與發(fā)放程序等，并保證公民的信息知情權(quán)。

（二）規(guī)范社會(huì)救助的啟動(dòng)、審核、實(shí)施程序，強(qiáng)化程序的強(qiáng)制力

社會(huì)救助啟動(dòng)程序方面，應(yīng)確立書面和口頭相結(jié)合的形式，并克服二元化結(jié)構(gòu)帶來的申請(qǐng)限制，同時(shí)建議增加特殊情況下救助機(jī)構(gòu)依職權(quán)啟動(dòng)和公益組織啟動(dòng)救助的程序，要完善救助申請(qǐng)對(duì)象權(quán)利和受理機(jī)構(gòu)義務(wù)的法律規(guī)定。審核程序方面，建議在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)定救助部門受理、審查、公示、批準(zhǔn)的時(shí)限，要統(tǒng)一、規(guī)范家計(jì)調(diào)查程序，并保證其操作性；可以借鑒英國等國家的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)不同的救助設(shè)置不同的家計(jì)調(diào)查程序，并設(shè)置特殊情況下的簡易程序［5］253。實(shí)施程序方面，要通過立法規(guī)范救助標(biāo)準(zhǔn)的制定、調(diào)整程序以及救助資金（含實(shí)物）發(fā)放程序，設(shè)立專業(yè)且中立的救助資金發(fā)放機(jī)構(gòu)，以保證救助行為的透明、公開公正。要改變現(xiàn)有法律制度中救助程序規(guī)定約束力弱化的現(xiàn)象，賦予救助程序更大強(qiáng)制力，要在“法律責(zé)任”一章中規(guī)定違反救助程序、變相“簡化”程序等行為的相應(yīng)的法律責(zé)任。

（三）設(shè)置公民參與程序和監(jiān)督程序，保證救助行為的公信力

要通過立法，將現(xiàn)有救助法律缺失的公民參與程序予以確立。一是建議在救助審核程序中規(guī)定對(duì)相關(guān)利害關(guān)系人的回避制度及其程序。二是在救助對(duì)象的審批、救助標(biāo)準(zhǔn)的制定與調(diào)整、社會(huì)力量參與救助的準(zhǔn)入審核等程序中，引入聽證程序，一方面可以保證公民的信息知情權(quán)，從外部約束公權(quán)力，防止暗箱操作，同時(shí)也可以保證上述程序的合法性以及相關(guān)結(jié)果的權(quán)威性。三是在健全監(jiān)督權(quán)的同時(shí)完善監(jiān)督程序?，F(xiàn)有社會(huì)救助法律制度規(guī)定的監(jiān)督包括政府部門的監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和救助對(duì)象的監(jiān)督等。不同的監(jiān)督其監(jiān)督主體、監(jiān)督的對(duì)象、監(jiān)督事項(xiàng)等可能不同，程序也不相同。特別是地方政府和有關(guān)部門對(duì)救助資金以及救助部門救助行為的監(jiān)督、救助部門對(duì)救助對(duì)象（家庭經(jīng)濟(jì)情況等）的跟蹤監(jiān)督、有關(guān)部門及民眾對(duì)救助資金發(fā)放情況的監(jiān)督等必須有相應(yīng)的程序規(guī)定，以保證監(jiān)督的有效性和可操作性［5］254。

（四）完善社會(huì)救助權(quán)利救濟(jì)程序

權(quán)利救濟(jì)是憲法規(guī)定的公民的社會(huì)救濟(jì)權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障和基礎(chǔ)。如果僅依靠《辦法》第六十五條規(guī)定的依法提起行政訴訟或行政復(fù)議的手段，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)申請(qǐng)人或救助對(duì)象的權(quán)利保護(hù)。一方面，建議修訂《辦法》或制定《社會(huì)救助法》時(shí)設(shè)立“權(quán)利救濟(jì)”專章或?qū)ｉT條款，具體明確可以提起行政復(fù)議或行政訴訟的情形以及相關(guān)救濟(jì)手段、方式、步驟等。另一方面，根據(jù)我國國情，整合現(xiàn)有的權(quán)利救濟(jì)手段和救濟(jì)資源，通過完善其他相關(guān)法律如《人民調(diào)解法》、《行政復(fù)議法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》等，拓寬上述法律受理社會(huì)救助爭議或糾紛的范圍，確立不同程序的救濟(jì)方式，并規(guī)范相關(guān)程序。在上述基礎(chǔ)上，建立一套匯集民間調(diào)解、行政救濟(jì)和司法救濟(jì)三個(gè)層次的立體化救濟(jì)程序體系，明確各類主體在救濟(jì)程序中的權(quán)利和義務(wù)［4］53。

［1］盧志剛.社會(huì)救助的權(quán)利救濟(jì)——兼論《社會(huì)救助法（草案）》權(quán)利救濟(jì)程序規(guī)定之不足［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2014（1）.

［2］楊立雄，劉喜堂.當(dāng)代中國社會(huì)救助制度回顧與展望［M］.北京：人民出版社，2012.

［3］蔣悟真.我國社會(huì)救助立法理念及其維度——兼評(píng)《社會(huì)救助法（征求意見稿）》的完善［J］.法學(xué)家，2013（6）.

［4］蔣悟真，汪湖泉.社會(huì)救助法的程序價(jià)值及其法律機(jī)制完善——兼論社會(huì)救助法《征求意見稿》程序規(guī)定之不足［J］.首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（2）.

［5］林閩鋼，劉喜堂.當(dāng)代中國社會(huì)救助制度完善與創(chuàng)新［M］.北京：人民出版社，2012.

On Legalizing Inquiry of Social Assistance Program

TANG Zheng-qiu
（Changsha Social Work College，Changsha，Hunan 410004）

Legal and proper rescue program is a social assistance which is guaranteed rights of citizens and access to basic relief to be effective in preventing a government bailout resources alienation，within the scope of the Social Security Act of top-level design.Existing social assistance programs legalization are obviously insufficient，the program highlights the phenomenon of light and is not conducive to the rule of law and to guarantee the full rights of citizens of social assistance.Legislation should be improved from the top-level design of social assistance programs.The author holds that a clear social assistance program and its binding aims to ensure that citizens participate in the monitoring，and the establishment of a collection of civil mediation，administrative relief and judicial relief are the three levels of three-dimensional relief program system.

social assistance；procedures；legalization

D925.1

A

1671-9743（2016）07-0063-03

2016-06-18

2014年民政部社會(huì)救助制度建設(shè)理論課題“社會(huì)救助法律制度相關(guān)問題研究”（MZSHJZ2014003）。

唐政秋，1964生，男，湖南華容人，教授，研究方向：社會(huì)法。