魏　旭

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生態(tài)修復制度基本范疇初探

魏旭*

摘要：在生態(tài)修復的實踐需要日益突出、自然學科研究逐漸走向成熟、地方立法趨于豐富的時代背景中，關于生態(tài)修復制度的基本研究卻處于闕失狀態(tài)。對生態(tài)修復制度的核心概念、法益、制度邊界、義務主體、實現(xiàn)路徑的基本研究是探討制度構(gòu)建的學術地基。生態(tài)修復制度核心要義在于根據(jù)“受益者負擔”原則要求受益者對污染行為或開發(fā)利用自然資源的行為而造成的生態(tài)失衡承擔恢復、修整并使之實現(xiàn)良性循環(huán)完善，達到這一核心要義必須采取預防性、社會化、公私兼濟的環(huán)境法律應對。

關鍵詞：生態(tài)修復；制度化；基本范疇

一、問題的提出：生態(tài)修復制度規(guī)范化與學術研究的起點

基本范疇是一個相對、動態(tài)發(fā)展的概念，其重要性不言而喻。雖然在討論一項具體制度時并不必然形成不同的學說流派(學派)，但對于一項新生制度，無論從優(yōu)化制度發(fā)展路徑的角度，還是從有效學術支撐的角度，從基本范疇入手均是無法回避的起點。

嚴格意義上，生態(tài)修復制度并不是一項嶄新的制度：我國有關生態(tài)修復的立法和實踐早已有之，但正式進入專門的規(guī)范化進程和學者討論視野存在滯后性。在立法上，早在20世紀80年代末，我國在《土地管理法》(1986)、《土地復墾規(guī)定》(1989)中確立土地復墾制度，在《水土保持法》(1991)中規(guī)定預防水土流失的生態(tài)修復；其他應對不同環(huán)境要素所作的生態(tài)修復規(guī)定亦逐漸出現(xiàn)，散見于《礦產(chǎn)資源法》、《防沙治沙法》、《草原法》、《水污染防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等全國性法律，雖然上述立法并未明確確認生態(tài)修復制度，但已體現(xiàn)了生態(tài)修復制度的初步萌芽。浙江、沈陽、黑龍江等地方生態(tài)修復立法也踴躍出現(xiàn)。①國內(nèi)各省均已出臺生態(tài)修復的地方性法規(guī)，許多市縣據(jù)此出臺了細化的規(guī)范性文件。在實踐上，我國自20世紀90年代末開始，在國家層面與地方層面均已開始一系列的環(huán)境修復工作，例如國家“三河、三湖”重點水污染治理工程國家863計劃——太湖水污染控制與水體修復技術及工程示范”、“國家973項目——東北老工業(yè)基地環(huán)境污染形成機理與生態(tài)修復項目”、廣東珠江整治項目、湖南湘江整治項目等，已經(jīng)取得良好社會效果或正在推進。*李摯萍: 《環(huán)境修復法律制度探析》，載《法學評論》2013年第2期。司法層面也出現(xiàn)了以生態(tài)作為環(huán)境侵權損害救濟手段的案例，例如泰州天價環(huán)境污染賠償案*米格: 《江蘇高院終審判決“泰州天價環(huán)境污染賠償案” 六公司賠償1.6億》，http://jsnews.jschina.com.cn/system/2014/12/30/023152461.shtml， 2014年12月31日訪問。、貴陽市兩湖一庫案*參見貴州省清鎮(zhèn)市人民法院2007清環(huán)保民初字第1號民事判決書。、錫山區(qū)人民檢察院訴李某、劉某破壞道路交通環(huán)境公共安全案*參見無錫市錫山區(qū)人民法院2009錫法民初字第1216號民事判決書。等。但是，將生態(tài)修復作為一項專門制度加以規(guī)范的法制進程卻是緩慢的——2009年環(huán)境保護部提交國務院審批的有關污染場地土壤修復的規(guī)章*即《環(huán)境污染場地土壤環(huán)境管理辦法》(征求意見稿)。至今仍未得到正式批準，遑論全國立法層面的進展；即便是已有的前述立法資源對生態(tài)修復的規(guī)定也很零散，對生態(tài)修復的制度本旨存在錯位也是生態(tài)修復制度早已存在卻無人知曉的根本原因。在學術研究上，現(xiàn)有文獻絕大多數(shù)是關于生態(tài)修復技術層面的探討，對生態(tài)修復的法學理解和探析更是遠落后于實踐的需要*筆者在研讀論文資料的過程中發(fā)現(xiàn)一個非常有趣的現(xiàn)象：國內(nèi)幾乎所有從自然科學學科角度研究生態(tài)修復的論文，在展望生態(tài)修復工作的未來發(fā)展支撐要素中都提到“促進系統(tǒng)化立法、加強環(huán)境執(zhí)法”的結(jié)論，這在一定程度上說明這些生態(tài)修復的實際工作對立法的渴望與期冀?！獙τ诤螢樯鷳B(tài)修復、生態(tài)修復的類型化、生態(tài)修復與其他環(huán)境法律制度的邊界等根本性問題均無人探及。*對生態(tài)修復制度的法學研究成果與立法現(xiàn)狀“遙相呼應”，主要是對礦山生態(tài)修復、西部地區(qū)生態(tài)修復、自然災害生態(tài)修復等某一個具體的領域、具體的問題所做論證，缺乏整體制度設計方面的深入論證。學術研究和立法工作的零散、滯緩，令人心生疑竇：二者到底孰因孰果？

基于上述脫節(jié)現(xiàn)象，筆者有感于從制度的若干基本范疇切入對生態(tài)修復制度進行法學基礎性、系統(tǒng)化梳理何等重要——這不僅是學術研究的起點和本源，也是制度構(gòu)建的必要根基。 關于“制度的基本范疇”本身并不存在統(tǒng)一的看法——哪些因素屬于基本范疇仁者見仁、智者見智。例如，制度的內(nèi)涵、主體、客體、模式、權利義務的來源等，都可被納入制度基本范疇的領域。筆者在此選擇了關于生態(tài)修復制度的若干基本問題，包括概念、法益、制度邊界、義務主體及實現(xiàn)途徑進行基礎性研究，主要基于這幾個方面是生態(tài)修復制度得以構(gòu)建的基本著力點，又是學界對生態(tài)修復制度本身觀點最為混亂的熱點。唯有將這些關節(jié)點理順，關于生態(tài)修復制度的進一步的思考——諸如制度內(nèi)核如何構(gòu)建、制度風險如何防范、制度的社會效益如何保障等才能建立在堅實的基礎性規(guī)范分析之上。

二、生態(tài)修復的關聯(lián)概念辨析

“概念乃是解決問題所必需的必不可少的工具。沒有限定的專門概念,我們便不能清楚地和理智地思考法律問題。沒有概念,我們便無法將我們對法律的思考轉(zhuǎn)變?yōu)檎Z言,也無法以一 種易懂明了的方式把這些思考傳達給他人?！?博登海默：《法理學——法哲學及其方法》，華夏出版社1987年版，第645頁。生態(tài)修復概念是生態(tài)修復制度最基礎、同時也是最混亂的問題, 目前關于生態(tài)修復及相關的名詞包括：生態(tài)恢復*生態(tài)恢復主要見諸于“生態(tài)恢復學”學科名稱，有學者指出:“1975 年, ‘受損生態(tài)系統(tǒng)的恢復’國際會議在美國佛吉尼亞工學院召開, 此后英美等國創(chuàng)刊恢復生態(tài)學的雜志, 生態(tài)恢復被列為當時最受重視的生態(tài)學概念之一。1987 年, Jordan 發(fā)表《生態(tài)恢復學》專著, 1993 年, Bradsh 做更詳盡的研究, 生態(tài)恢復學成為生態(tài)學一個分支學科。在其指導下, 生態(tài)恢復技術研究的領域進一步拓寬。”見王治國:《關于生態(tài)修復若干概念與問題的討論》，載《中國水土保持》2003年第10期?？梢娚鷳B(tài)恢復本身已經(jīng)有了一定的環(huán)境科學學科根基，與本文所稱生態(tài)修復確實很容易引起混淆。、生態(tài)重建、土地復墾*主要在《土地管理法》、《土地復墾規(guī)定》、《土地復墾條例》等法律法規(guī)中使用。、環(huán)境修復*例如，盤志鳳、潘偉斌在《論構(gòu)建我國環(huán)境修復法規(guī)體系的必要性與原則》一文中使用的是“環(huán)境修復”的名稱。參見盤志鳳、潘偉斌：《論構(gòu)建我國環(huán)境修復法規(guī)體系的必要性與原則》，載《環(huán)境保護科學》2007年第3期。、環(huán)境恢復*前述地方性法律法規(guī)多數(shù)采用“環(huán)境恢復”的名稱。五個。其中，較易區(qū)分的是生態(tài)重建、土地復墾與生態(tài)修復。生態(tài)重建，從字面上理解有“重新建設、重新建立生態(tài)環(huán)境”之意，有學者指出,這一名稱可能存在歧義：一是重新建立原有的生態(tài)環(huán)境，而不加以改善和修整；二是拋棄原有的生態(tài)環(huán)境建立新的生態(tài)環(huán)境。*吳鵬：《淺析生態(tài)修復的法律定義》，載《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2011年第3期。因此生態(tài)重建并未能很好表達出生態(tài)修復的準確內(nèi)涵，反倒有拋棄而另尋它途之嫌，顯然與生態(tài)修復內(nèi)涵無法契合。土地復墾，根據(jù)最新修訂的《土地復墾條例》(2011年)第二條規(guī)定，“本條例所稱土地復墾，是指對生產(chǎn)建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態(tài)的活動?！笨梢?，土地復墾是僅針對單一環(huán)境要素——土地所做的修復和整治，概念內(nèi)涵遠遠小于生態(tài)修復，只是生態(tài)修復的一種手段。

除易存難，排除混淆度較低的概念之后，余下四個概念——生態(tài)修復、生態(tài)恢復、環(huán)境修復、環(huán)境恢復——溯本還原歸入兩個問題：“生態(tài)”還是“環(huán)境”？“修復”還是“恢復”？

“生態(tài)”與“環(huán)境”總是形影相隨，但二者并非同一概念。生態(tài)是生態(tài)系統(tǒng)的簡稱，是指“生態(tài)群落之間，生物與環(huán)境之間，在一定的時間、空間范圍內(nèi)通過不斷的物質(zhì)循環(huán)、能量流動與信息傳遞所形成的相互聯(lián)系的統(tǒng)一整體?！?劉天齊：《環(huán)境保護通論》，中國環(huán)境科學出版社1997年版，第24頁。環(huán)境的定義在不同學科有不同范疇，環(huán)境科學上所稱環(huán)境實為人類環(huán)境的定義，“在環(huán)境科學中, 一般認為環(huán)境是指圍繞著人群的空間，及其中可以直接、間接影響人類生活和發(fā)展的各種自然因素的總體, 但也有些人認為環(huán)境除自然因素外, 還應包括有關的社會因素?！?中國大百科全書環(huán)境科學編委會：《中國大百科全書(環(huán)境科學卷)》中國大百科全書出版社1983年版，第154頁。這與我國《環(huán)境保護法》中所用“環(huán)境”定義一致。因此“生態(tài)”范圍大于“環(huán)境”，它不僅包括無機環(huán)境，也包括有機生命體(包括人類)。

《現(xiàn)代漢語詞典》中“恢復”一詞，意指：(1)變成原來的樣子;(2)使變成原來的樣子，把失去的收回來，恢復原狀，恢復失地等。*中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務印書館1998年版，第559頁。而“修復”則指：(1)修理使恢復完整；(2)有機體的組織發(fā)生缺損時由新生的組織來補充使恢復原來的形態(tài)；*同前引〔17〕，第1416頁。二詞均具有“還原”含義，確實具有高度相似性。但“修復”一詞具有的“修整、修理”的動態(tài)性含義，而“恢復”更強調(diào)結(jié)果還原至原狀的靜態(tài)效果；且“恢復”的后果是原狀，而“修復”強調(diào)通過修整、修理，不僅恢復原狀，有可能修復至比原狀更佳的狀態(tài)。因此，有學者指出，“從字面含義可知修復是一個包含恢復的過程，不僅強調(diào)恢復的意義也注重恢復后的修整。從社會意義來看修復明顯有休養(yǎng)生息、修整之意，其社會發(fā)展意義遠大于恢復一詞?！?同前引〔14〕，第64頁。

從上述分析疊加可知，生態(tài)修復應是環(huán)境修復的上位概念，其不僅包括了對純粹無機環(huán)境造成污染的修復(環(huán)境修復)，也包括對生態(tài)系統(tǒng)退化、資源枯竭的修復(自然資源修復)；生態(tài)恢復只是強調(diào)將生態(tài)系統(tǒng)恢復到被破壞、被打破平衡、退化之前的狀態(tài)，生態(tài)修復則強調(diào)對生態(tài)系統(tǒng)的修整、恢復，使之回復動態(tài)、相對、穩(wěn)定的平衡狀態(tài)，發(fā)揮生態(tài)平衡效應，亦即“在恢復基礎上，同時強調(diào)對原有生態(tài)環(huán)境的修整，強調(diào)生態(tài)環(huán)境的進一步改良和生態(tài)環(huán)境的全面改善，有利于生態(tài)環(huán)境與人類社會的和諧發(fā)展?！?同前引〔19〕。

三、生態(tài)修復制度保護的法益——生態(tài)利益優(yōu)先的多層利益考量*本文籠統(tǒng)將法益的本質(zhì)界定為利益，不作深入探討，只供對生態(tài)修復制度討論。

法益是指根據(jù)憲法的基本原則, 由法所保護的, 客觀上可能受到侵害或者威脅的人的生活利益。*張明楷：《法益初論》，中國政法大學出版社2003年版，第167頁。明確的法益是指向制度終極目的的風向標，任何一項法律制度必以其所保護的利益為起點，又以該利益的實現(xiàn)與保護為終極目標。

生態(tài)修復制度以生態(tài)系統(tǒng)的恢復、修整、完善，使之回復生態(tài)平衡狀態(tài)為本義，生態(tài)系統(tǒng)本身的良性運作而產(chǎn)生的生態(tài)利益無疑應當成為其保護的價值核心?！?生態(tài)價值或者)生態(tài)利益是生態(tài)系統(tǒng)對于人類生存和發(fā)展的功用性在人類價值觀念和意識形態(tài)領域的映射?！?柯堅： 《破解生態(tài)環(huán)境損害賠償法律難題——以生態(tài)法益為進路的理論與實踐分析》，載《清華法治論衡》2012年第11期。解讀生態(tài)修復制度法益的前提是：必須對傳統(tǒng)“人類中心主義”環(huán)境法益觀進行顛覆性改造，樹立深層“生態(tài)中心主義”獨立環(huán)境法益理念，以生態(tài)平衡、自然利益為制度坐標展開權利義務構(gòu)建。以“生態(tài)中心主義”理論為基礎的獨立環(huán)境法益多為環(huán)境刑法學者所倡導，*相關的例子包括：周建軍：《獨立的環(huán)境法益論》，載《福建公安高等?？茖W校學報》2005第5期; 杜萬平：《論環(huán)境刑法的法益》，載《環(huán)境資源法論叢(第4卷)》2004第3期。筆者認為，生態(tài)修復制度比任何環(huán)境法律制度、任何環(huán)境法領域更需要強調(diào)“生態(tài)中心主義”的核心理念——生態(tài)修復源于矯正生態(tài)失衡的渴求，如若失卻以生態(tài)利益為根基、繼續(xù)沿用“人類中心主義”理念將生態(tài)環(huán)境作為實現(xiàn)人類利益需求，尤其是人類對物質(zhì)利益的需求的工具，則根本扭曲制度的本質(zhì)——事實上，生態(tài)修復制度在許多方面都要求抑制人類私欲，突出自然規(guī)律、生態(tài)原則的決定性意義，這也是眾多自然科學領域?qū)W者在研究生態(tài)修復規(guī)范化運作問題時所提出的的關鍵原則之一。*例如，彭珂珊教授在《中國西部生態(tài)修復的理論與實踐》一文中提出我國西部地區(qū)生態(tài)修復應遵循的三大原則包括自然法則、社會經(jīng)濟技術原則和美學原則，自然法則作為首要原則指“依據(jù)自然規(guī)律、依靠自然的力量，適當施加人為活動，恢復受損的生態(tài)系統(tǒng)”。參見彭珂珊：《中國西部生態(tài)修復的理論與實踐》，載《廣西經(jīng)濟管理干部學院學報》2005年第10期；再如，焦士興教授提出實施生態(tài)修復的原則包括“因地制宜原則、生態(tài)學與系統(tǒng)學原則、可行性原則、風險最小效益最大原則、自然修復和人為修復相結(jié)合原則”五項，此五項均是圍繞尊重生態(tài)規(guī)律、依照環(huán)境具體情況實施生態(tài)修復的核心而展開。參見焦士興：《關于生態(tài)修復幾個相關問題的探討》，載《水土保持研究》2006年第8期。

但是，生態(tài)利益是否生態(tài)修復制度唯一的價值取向？筆者認為，時至今日人類對自然界的開發(fā)足跡已經(jīng)無處不在，剝離其他相關利益而單取生態(tài)利益并不現(xiàn)實——生態(tài)系統(tǒng)不僅僅是萬物棲身之所，也與人類的社會化息息相關，單一的法益定位意味著生態(tài)修復制度在確定修復方案和修復目標時只需一味顧及生態(tài)利益即可而無需理會不同修復方案所耗費的社會及經(jīng)濟成本，此其一。其二，我國環(huán)境立法長期以來并未擺脫“人類中心主義”，尤其人類經(jīng)濟利益凌駕于環(huán)境利益的現(xiàn)象長期存在。生態(tài)修復作為一項環(huán)境法律制度，無法突破環(huán)境法整體發(fā)展掣肘而直接從“經(jīng)濟優(yōu)先”思維跳躍到無視經(jīng)濟社會成本的極端生態(tài)中心主義。

筆者認為，生態(tài)修復制度應以生態(tài)利益、經(jīng)濟利益、社會利益三種效益協(xié)調(diào)發(fā)展的多元立體法益體系——以生態(tài)利益為第一順位核心保護價值，同時也兼顧生態(tài)修復的經(jīng)濟利益與社會效應。生態(tài)修復不僅僅要修復受到損害的生態(tài)系統(tǒng)，也要以“修復由于自然生態(tài)系統(tǒng)受損而導致的人與自然，人與人之間的關系的損害，建立和諧的社會” 為制度目標，*同前引〔2〕。充分考慮修復方案甄選、實施過程中利害關系人的利益機制與修復標準選擇，既強調(diào)環(huán)境要素的恢復、修整，也強調(diào)非環(huán)境要素(人類)與無機環(huán)境之間的共生和良性演替；既突出受損害、已退化的自然環(huán)境為第一順位保護對象，也允許、尊重、促進生態(tài)好轉(zhuǎn)所衍生的經(jīng)濟利益和社會效應——可持續(xù)發(fā)展的實質(zhì)是生態(tài)修復制度最大的制度魅力所在。

四、生態(tài)修復的制度邊界——與限期治理制度、恢復原狀制度比較

一項制度得以生成、確立是一個多方力量的合力結(jié)果——不僅需要社會對新制度目標的內(nèi)在需求動力，也取決于現(xiàn)有法律資源對新社會問題的外在供給不足。因此，我們在討論生態(tài)修復制度的所有制度內(nèi)容設計(即制度可行性)之前，必須考察的一個問題是：生態(tài)修復制度是否必要？現(xiàn)有的法律資源中對擬建立的生態(tài)修復制度所欲實現(xiàn)的目標是否能提供解決方案？這一問題的論證關系到生態(tài)修復制度與現(xiàn)有相近似的法律制度是否具有創(chuàng)新以至于是否需要通過立法確立、承認其存在。在現(xiàn)有的法律體系中，筆者認為，有兩項制度與生態(tài)修復制度具有高度的相似性，一是限制治理制度，二是恢復原狀制度。

(一)生態(tài)修復制度與限期治理制度的對比

限期治理制度，是指對排放污染物超過排放標準、超過污染物總量控制指標或者造成嚴重環(huán)境污染的排污者，由有權限的行政機關責令其在一定期限內(nèi)治理環(huán)境污染，實現(xiàn)治理目標的制度。*黃錫生、夏梓耀：《論限期治理制度》，載《河北法學》2014年第2期。這一制度最初見于1989年出臺的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(下簡稱《環(huán)境保護法》)第18、29、39條的規(guī)定，2014年《環(huán)境保護法》修正案第60條對其進行修正與整合。*《環(huán)境保護法》(2014)第60條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以責令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。除此之外,《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等單行法也有具體的規(guī)定。限期治理制度與本文所稱的生態(tài)修復制度在“治理”上具有同一性：生態(tài)修復必須對已有生態(tài)失衡問題(包括環(huán)境污染和資源破壞)進行治理，方有修復的可能。而且，現(xiàn)有生態(tài)修復實踐的重點是環(huán)境污染修復，其修復的前提無疑是對已經(jīng)造成的污染物有效清除、治理，才有恢復環(huán)境生態(tài)良性運轉(zhuǎn)的后續(xù)步驟。

但是，無論新法還是舊法，限期治理制度與生態(tài)修復制度仍然具有本質(zhì)區(qū)別：第一，適用的范圍不同。限期治理僅限于環(huán)境污染，生態(tài)修復制度則還包括非環(huán)境污染的其他生態(tài)失衡問題；第二，制度的目標不同。限期治理制度僅要求“消除污染”，*例如，《水污染防治法》第76條規(guī)定：“有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處以罰款……”，此處，“限期采取治理措施，消除污染”與“處以罰款”是并列關系，而“消除污染”則是“限期采取治理措施”的效果要求。即僅就已經(jīng)造成的污染承擔清理整治義務即可，是一種“點到即止”的事后補救措施。而生態(tài)修復不止于對現(xiàn)有污染的清理，還包含了對生態(tài)功能的恢復與后續(xù)維護、對基于同一生態(tài)問題而受影響的利害關系人之間社會關系的修復，是一種真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的制度要求。第三，啟動前提不同。現(xiàn)有立法對限期治理的啟動標準是“超標”或”超總量”,*環(huán)保部《限期治理管理辦法(試行)》第2條規(guī)定：排污單位的污染源有下列情形之一的，適用限期治理：(一)排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準的(本辦法以下簡稱“超標”)；(二)排放國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定實施總量削減和控制的重點水污染物，超過總量控制指標的(本辦法以下簡稱“超總量”)。在《水污染防治法》、《海洋污染防治法》、《大氣污染防治法》、《噪聲污染防治法》等均規(guī)定了相同的啟動標準。生態(tài)修復制度的啟動標準是一個復雜多元的體系，環(huán)境污染修復的啟動多與環(huán)境影響評價結(jié)論相結(jié)合，按照《環(huán)境影響評價法》中對環(huán)境影響的分類規(guī)定，以具體的環(huán)評報告作為啟動環(huán)境修復與否的決斷性因素；非環(huán)境污染的生態(tài)修復(自然資源修復與自然災害的生態(tài)修復)涉及面較廣，其啟動標準以自然資源的破壞(即便未達到危害人類健康或其他利益的程度)*例如，國土資源部《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》第12條規(guī)定“采礦權申請人申請辦理采礦許可證時，應當編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案，報有批準權的國土資源行政主管部門批準?！奔矗灰M行采礦權申請，對于礦山地質(zhì)環(huán)境的修復則成為申請人的法定義務。由此可見，礦山生態(tài)修復的啟動并不需要真正的資源破壞為現(xiàn)實前提。與自然災害造成生態(tài)系統(tǒng)失衡為準。

(二)生態(tài)修復制度與恢復原狀制度的對比

生態(tài)修復制度與民法中恢復原狀制度具有更高的相似性：二者皆有復原的性質(zhì)，且目前立法尚未對生態(tài)修復制度有體系化規(guī)定，司法實踐多援引民事恢復原狀制度達到生態(tài)修復目的，更加加重二者的混淆。事實上，生態(tài)修復制度與恢復原狀制度具有本質(zhì)區(qū)別：

第一，救濟對象不同?；謴驮瓲钜悦袷戮葷叭松砘蜇敭a(chǎn)權利”為邊界，生態(tài)修復則修復的是因生態(tài)損害而缺失的環(huán)境權。盡管自然資源、環(huán)境要素長期被視為財產(chǎn)，現(xiàn)代環(huán)境法的發(fā)展一步證明，生態(tài)環(huán)境自身的損害與由其帶來的人身和財產(chǎn)損害是有區(qū)別的，在現(xiàn)代法治意義上不應當僅將其作為人類討伐自然、滿足貪欲的對象，而應實現(xiàn)與自然和諧共處的可持續(xù)發(fā)展之路。環(huán)境權明顯區(qū)別于傳統(tǒng)民法中的人身權和財產(chǎn)權，后者具有典型的私權特征，前者則以環(huán)境公共利益為目標，是“環(huán)境法所確認和保護的社會權，而非由民法確認和保護的私權”。*朱謙：《環(huán)境權的法律屬性》，載《中國法學》2001年第3期。

第二，恢復的標準不同。民事恢復原狀以侵權行為或違約行為發(fā)生之前的原狀為恢復終點，責任人只需將一切復原即可，一旦出現(xiàn)無法復原的情況(例如特定物毀損無法修理)則多以賠償損害為替代方案。生態(tài)修復要求修復的不僅是有形的生態(tài)環(huán)境本身，更強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的功能修復和維護，*例如，在無錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李某、劉某破壞道路交通環(huán)境公共安全案(無錫市錫山區(qū)人民法院2009錫法民初字第1216號民事判決書)中，無錫市中級人民法院判決盜伐高速公路防護林的兩被告不僅應在判決生效后一個月內(nèi)在無錫市錫山區(qū)農(nóng)林局指定范圍內(nèi)共同補種相同樹齡的意楊樹19棵，而且從植樹之日起管護一年六個月。這在民法財產(chǎn)權恢復原狀的角度屬于財產(chǎn)恢復之后的溢出效應，可見生態(tài)修復與恢復原狀制度的要求不同。而且，在原有環(huán)境要素無法恢復時，可能備選的替代方案多為異地修復、功能調(diào)整等，不能因為無法修復而直接以金錢賠償了之而無視環(huán)境功能下降的現(xiàn)實，否則，基于環(huán)境問題的滯后性和累積性，將釀成更大的生態(tài)危害。

第三，制度的性質(zhì)不同?；謴驮瓲钤凇睹穹ㄍ▌t》、《侵權責任法》等法律規(guī)范中均居于“法律責任”一章，學界對其法律責任定性也無爭議。生態(tài)修復固然也作為事后補救機制見諸《水污染防治法》等法律規(guī)范的字里行間及司法實踐，但環(huán)境法“預防為主”的根本宗旨更鮮明體現(xiàn)為在進行自然資源開發(fā)時將生態(tài)修復的義務作為開發(fā)的捆綁條件。例如前述《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》即將對礦產(chǎn)資源的修復義務作為采礦權申請人申請采礦許可證的要件之一；又如，污染土壤的再開發(fā)過程中，對污染土壤進行環(huán)境風險評估和污染修復是進行土壤開發(fā)再利用的前提。*例如，《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》第17條規(guī)定：對污染企業(yè)搬遷后的原址和其他可能受污染的土地進行開發(fā)利用的，土地的開發(fā)利用者應當事先委托有環(huán)境影響評價資質(zhì)的單位對該地塊土壤進行環(huán)境影響評價；對被污染土壤應當按照國家有關規(guī)定進行清理和處置，達到環(huán)境保護要求后方可開發(fā)、利用。

除此之外，生態(tài)修復制度與恢復原狀制度在救濟途徑、救濟的利益和范圍等方面都存在明顯差別，二者不能混為一談，司法實踐借“恢復原狀”之名行“生態(tài)修復”之實的做法是現(xiàn)有立法未明確規(guī)定生態(tài)修復制度的無奈之舉。

五、生態(tài)修復制度的義務主體

“社會制度的運行目的在于將人們組織起來，實現(xiàn)有序的生活狀態(tài)，并在實踐生活中就產(chǎn)生的利益和負擔進行分配。”*羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學出版社2009年版，第51頁。生態(tài)修復之所以需要制度化，在于通過法律規(guī)則為相關主體厘清義務和權利范疇，其中如何合理分配不同社會主體有關生態(tài)修復的義務是整個制度的著力點，也是最大的難點。生態(tài)修復既包括第一環(huán)境問題的生態(tài)修復問題(例如災后生態(tài)修復)，又包括第二環(huán)境問題的生態(tài)修復義務，而第二環(huán)境問題所達致的生態(tài)修復責任又涉及到環(huán)境污染場地生態(tài)修復與非環(huán)境污染(生態(tài)退化、生態(tài)破壞)生態(tài)修復責任，涉及的主體群落十分龐大。如何能夠更清晰地構(gòu)建其主體框架、進一步明確各自的法律義務與責任？筆者認為應當嚴格恪守“受益者負擔”原則，在具體制度中進行細化規(guī)定。

生態(tài)修復義務分為環(huán)境污染修復義務和非環(huán)境污染修復義務，相應的修復義務主體也不同。環(huán)境污染修復的義務主體相對清楚確定?！拔廴菊哓摀痹瓌t已是普遍接受的環(huán)境法原則之一，污染者必須對已造成的污染后果承擔治理、恢復、修整義務。新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任。此處雖未具體規(guī)定污染者(企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者)對環(huán)境污染及生態(tài)破壞應以何種方式承擔責任，但就其責任主體的規(guī)定十分明確。除此原則性規(guī)定之外，現(xiàn)有地方法律法規(guī)清楚厘定環(huán)境污染的修復義務主體，例如，《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復管理辦法(試行)》將修復義務人定位為“土地使用權所有人”，*例如該《管理辦法》第10條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)等單位用地在經(jīng)過土壤環(huán)境評估后被認定為污染場地的，其土地使用權所有人必須對土壤環(huán)境進行治理和修復。治理及修復的結(jié)果必須經(jīng)過市環(huán)境保護行政管理部門驗收。雖然筆者對“土地使用權所有人”一詞是否得當表示懷疑，就筆者的理解此處應為“土地使用權人”更符合法律用詞的規(guī)范性要求且與《物權法》、《土地管理法》等與土地相關的法律條文保持一致。我國臺灣地區(qū)《土壤及地下水污染整治法》將“整治復育義務”歸于“污染行為人”、“污染土地關系人”和“土地開發(fā)行為人”，*該法在總則對相關術語進行界定：污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：(一)非法排放、泄漏、灌注或棄置污染物。(二)中介或容許非法排放、泄漏、灌注或棄置污染物。(三)未依法令規(guī)定清理污染物；污染土地關系人：指土地經(jīng)公告為污染整治場址時，非屬于污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。其他地方法律法規(guī)也有相同的義務主體定位。除了明確的污染者之外，“土地使用權所有人”、“污染土地關系人”等，其實是對義務主體的進一步細化規(guī)定，以土地要素(往往比污染行為更易確定)為橫坐標、以使用權(可以法律憑證為基準)為縱坐標，更能準確定位義務主體而避免相互推諉。因此，在探尋“誰來修復”的問題上現(xiàn)有立法資源及相應的學術研究都不存在爭議。

非環(huán)境污染修復義務，即生態(tài)退化(如土地鹽堿化、沙漠化)、生態(tài)破壞(如突發(fā)環(huán)境事件造成的生態(tài)平衡的破壞)等并非由于污染行為造成的生態(tài)失衡之修復義務。此類生態(tài)失衡問題往往涉及中觀、甚至宏觀環(huán)境利益和其他社會利益關聯(lián)。非環(huán)境污染修復義務源于過度性、破壞性開發(fā)利用自然資源以及自然災害。對于能夠明確開發(fā)者的情形，無疑“受益者負擔”原則要求開發(fā)者對生態(tài)失衡承擔修復義務。以礦業(yè)資源開發(fā)為例，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關規(guī)定繳納資源稅和資源補償費，財政部、國土資源部、原環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布的《關于建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》、國土資源部頒發(fā)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》等部委規(guī)章，均以采礦人(即礦產(chǎn)資源開發(fā)人)作為礦山地質(zhì)生態(tài)恢復的義務主體，通過繳納礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金承擔生態(tài)修復義務。因自然資源開發(fā)行為導致的生態(tài)失衡義務主體指向明確，以資源開發(fā)利益所有為引線確定生態(tài)修復義務主體。一些實際案例中，不乏存在開發(fā)者無法確定或無法及時確定造成該生態(tài)失衡問題的直接責任主體的情況，*例如，內(nèi)蒙古阿拉善草原等地，長期存在偷采發(fā)菜行為，導致草場遭到嚴重破壞。盡管國家早已明令禁止采集發(fā)菜、甘草、麻黃等沙生植物，利益驅(qū)動下偷采者仍然以各種規(guī)避查處的方式偷采，草原生態(tài)平衡受到人為破壞。見新華網(wǎng)2010年10月22日新聞報道，勿日汗：《淘金者涌入“發(fā)菜”主產(chǎn)地 阿拉善環(huán)境遭創(chuàng)》，http://www.nmg.xinhuanet.com/xwzx/2010-10/22/content_21203829.htm，2013年4月24日訪問。為保證生態(tài)問題不至因長期拖延或主體不明而進一步加劇惡化，政府作為公共利益代表應承擔“墊付式”生態(tài)修復義務，并明確政府的追索權，對于能夠確定直接責任主體的情況，允許政府通過行政或者司法程序要求直接責任人最終承擔生態(tài)修復的義務或者成本。而諸如地震、海嘯等原生環(huán)境問題，雖然無人受益于天災，但災后盡快實現(xiàn)生態(tài)恢復與重建，是重塑公眾生態(tài)利益及其他社會利益的需要，公眾作為受益者為此類生態(tài)破壞承擔修復義務。根據(jù)“社會契約”理論或“公共委托”理論，政府作為公共利益受托人行使全體公民權利讓渡的公共事務管理權，責無旁貸地應承擔災后生態(tài)恢復、修整、重建義務，促成生態(tài)系統(tǒng)的良性演替。

六、生態(tài)修復制度的路徑支撐

生態(tài)修復本身是個巨大的社會問題——水土保持、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、園林、工業(yè)發(fā)展等與生態(tài)有關聯(lián)的領域一應俱全；生態(tài)修復制度的法益——生態(tài)利益兼具私益雙重屬性；生態(tài)破壞對特定主體構(gòu)成人身、財產(chǎn)損害或威脅；同時源于生態(tài)系統(tǒng)整體性，某一局部環(huán)境問題、生態(tài)損害亦對不特定多數(shù)公眾形成損害或威脅；生態(tài)損害往往需要巨大的修復成本，生態(tài)修復義務的產(chǎn)生本身說明了生態(tài)損害已然存在，但盡可能節(jié)省修復成本亦為法律制度追求的節(jié)省執(zhí)行成本目標?；谏鲜霰举|(zhì)，生態(tài)修復制度必須以公私兼濟、社會化、預防性義務為制度方向，以個體責任、政府責任、社會責任為主線構(gòu)筑生態(tài)修復制度進路。

個體責任首先體現(xiàn)于法律對生態(tài)修復義務的明確規(guī)定——以污染者、開發(fā)者為第一順位修復義務主體，其履行直接修復義務是對“受益者負擔”原則的詮釋。個體責任的責任主體指向明確，本質(zhì)上歸于私法救濟行列，現(xiàn)有《環(huán)境保護法》、《侵權責任法》以環(huán)境侵權為定性規(guī)定義務者在污染、自然資源損害發(fā)生之后的賠償、恢復等義務，是生態(tài)修復個體責任的主要形式。但是，鑒于環(huán)境問題的滯后性、不可逆轉(zhuǎn)性、損害范圍不確定性等因素，即便在可以達成完全修復的情況下，事后修復成本往往無法估量，一次性、事后補救性的私法救濟無法凸顯生態(tài)修復的特殊制度訴求——西方法諺有云“一盎司的預防，勝過一磅的治療”——生態(tài)修復雖然是“修至完復”，但亦應在強調(diào)環(huán)境因素的同時合理考慮經(jīng)濟成本和社會成本，否則將成為空談。因此，預防性修復義務在厘定個體責任路線上應成為首要考慮因素，在法律規(guī)則上則應強調(diào)在產(chǎn)生污染、開發(fā)環(huán)境資源時應“綁定”生態(tài)修復義務——將修復行為(包括對已有及未來可能產(chǎn)生的污染及資源破壞的修復)作為生產(chǎn)、開發(fā)利用的市場準入條件，以環(huán)境保證金制度為主要預防措施，*現(xiàn)有法律資源中，礦產(chǎn)資源法確立了“礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金”制度，地方立法和政策層面近年也頻頻出現(xiàn)環(huán)境保證金措施，例如，湖南省2006年在國內(nèi)首次推行“建設項目環(huán)保保證金”制度，規(guī)定投資建設項目必須額外繳納投資額5%-20%的環(huán)境保證金，未能通過環(huán)保驗收者不得取回保證金。參見李治：《項目上馬先交環(huán)境保證金》，載《三湘都市報》2006年9月13日A3版。與事后民事救濟、行政制裁乃至刑事責任相得益彰，方能彰顯生態(tài)修復本身對環(huán)境問題直接責任設計的內(nèi)在需求。

從利益分配上講，政府責任與社會責任同為公共環(huán)境利益的回歸——前者踐行公民權利讓渡與委托的公共管理職能，后者彰顯環(huán)境問題的終極社會根源及集體風險分攤。政府責任在生態(tài)修復制度的支柱性作用體現(xiàn)在：強調(diào)公權力介入私人行為，“迫使”污染者、開發(fā)利用者將污染行為、開發(fā)利用行為的外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化；及時遏制生態(tài)失衡繼續(xù)惡化，尤其針對突發(fā)性環(huán)境事故進行監(jiān)管與控制，履行墊付式生態(tài)修復義務，并為公眾利益向?qū)嶋H責任人追索；應對無責任主體的原生環(huán)境問題，實現(xiàn)災后生態(tài)修復。從區(qū)域甚至全國生態(tài)修復宏觀角度，不同行政區(qū)域之間在生態(tài)資源的開發(fā)及生態(tài)問題的行為動因上往往存在關聯(lián)，應按照生態(tài)系統(tǒng)完整性的規(guī)律實現(xiàn)流域修復、區(qū)域修復，不同行政區(qū)域之間通過生態(tài)補償支付推進生態(tài)系統(tǒng)整體修復。社會責任以環(huán)境基金、環(huán)境責任保險為支撐，通過稅費支付、接受社會捐贈及責任保險構(gòu)筑生態(tài)修復目標實現(xiàn)的資金保障。關于社會責任即環(huán)境侵權社會化救濟的話題愈來愈得到眾多學者的首肯甚至呼聲甚高——筆者認為，從受害者權益救濟的角度，環(huán)境侵權社會化救濟顯然必要且重要，但在生態(tài)修復制度框架內(nèi)，必須將其作為補充性、兜底性、墊付式的救濟方式，污染者仍然應承擔主要修復義務，否則便會出現(xiàn)個人污染社會賠償?shù)目v容污染行為之嫌。*這一點在美國《綜合環(huán)境反應、賠償與責任法》( Comprehensive Environmental Response，Compensationand Liability Act，CERCLA) ，即聞名遐邇的《超級基金法》中得以證成。超級基金只在責任主體不能確定，或無力承擔相關費用情況下及時先行墊付治理費用，遂可通過訴訟向能找到的責任主體追索其所支付的治理費用。因此，應嚴格限定社會化救濟的適用條件并明確社會化救濟主體(環(huán)境責任保險公司、環(huán)境公共補償基金等)對污染者在一定時期之內(nèi)的追索權。同時，對無力承擔巨額賠償或事后逃逸的污染者應設定市場準入障礙，禁止其再次造成環(huán)境污染而逃之夭夭。

七、結(jié)語

中國環(huán)境保護事業(yè)在環(huán)境事故頻發(fā)、生態(tài)危機加重的背景中曲折前行。國務院2013年5月14日發(fā)布《2012年中國人權事業(yè)的進展》白皮書中將“生態(tài)文明建設中的人權保障”作為與政治建設、經(jīng)濟建設、文化建設、社會建設中的人權保障相提并論的一部分，并在公民享有良好生態(tài)環(huán)境權利的保障手段中詳細總結(jié)我國2012年有關生態(tài)修復的實踐成績。*中華人民共和國國務院新聞辦公室.2012年中國人權事業(yè)的進展,http://www.gov.cn/zwgk/2013-05/14/content_2402180.htm， 2013年5月14日訪問?？梢?，生態(tài)文明本位的確立、生態(tài)修復實踐的全面鋪開具有廣袤而光明的未來發(fā)展圖景。以明確的涵義界定、法益厘清、明晰的制度邊界、義務主體定位、實現(xiàn)途徑為支柱構(gòu)建生態(tài)修復制度，是對現(xiàn)實生態(tài)問題的法律應對，也是生態(tài)文明本位之于環(huán)境法制的必然映射。

基金項目：本文系廣東省教育廳青年創(chuàng)新人才類項目《環(huán)境修復法律制度研究——以廣東省實踐為基礎》(項目編號：2014WQNCX019)；司法部國家法治與法學理論研究項目《環(huán)境修復法律機制研究》(項目編號：12SFB2058)之階段性成果。

*作者簡介：魏旭，華南農(nóng)業(yè)大學人文與法學學院講師，中山大學法學院經(jīng)濟法專業(yè)博士研究生。