□文/楊維霞

（西安外事學(xué)院商學(xué)院陜西·西安）

西安自貿(mào)區(qū)發(fā)展策略

□文/楊維霞

（西安外事學(xué)院商學(xué)院陜西·西安）

西安要將“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”這一戰(zhàn)略富有成效地實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)帶沿線國家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)大融合，建設(shè)自貿(mào)區(qū)是一條有效途徑。本文通過對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新舉措進(jìn)行全方位分析，運(yùn)用科學(xué)的復(fù)制原則，借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)西安自由貿(mào)易區(qū)建立與發(fā)展提出一些建設(shè)性建議。

對(duì)標(biāo)上海自貿(mào)區(qū)；西安自貿(mào)區(qū)；建立；發(fā)展；策略

原標(biāo)題：“對(duì)標(biāo)上海自貿(mào)區(qū)”的西安自貿(mào)區(qū)的建立與發(fā)展策略研究

收錄日期：2016年7月15日

前言

對(duì)于西安這樣一個(gè)不沿海、不沿邊的內(nèi)陸城市，如果要將“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”這一戰(zhàn)略富有成效，實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)帶沿線國家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)大融合，缺少一些貿(mào)易平臺(tái)，建設(shè)自貿(mào)區(qū)是一條有效途徑。2014年西安提出設(shè)立“內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)”的方案，希望躋身第三批自貿(mào)區(qū)。從區(qū)位上看，西安作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的起點(diǎn)，也是國家六大區(qū)域中心城市之一，在此創(chuàng)設(shè)內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)有非常重要的意義，也是陜西建立“內(nèi)陸開放新高地”擴(kuò)大開放、深化改革的新途徑。而如何對(duì)標(biāo)上海自貿(mào)區(qū)，創(chuàng)新落實(shí)、探索改革升級(jí)版，對(duì)西安自貿(mào)區(qū)來說是當(dāng)務(wù)之急。運(yùn)用科學(xué)的復(fù)制原則，借鑒其那些可復(fù)制的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)西安自由貿(mào)易區(qū)的建立與發(fā)展提出一些建設(shè)性的建議，對(duì)其健康、快速地發(fā)展具有很重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、西安申請(qǐng)建立自由貿(mào)易園區(qū)現(xiàn)狀

早在2014年2月，陜西省政府就已經(jīng)正式向國務(wù)院申報(bào)了設(shè)立自貿(mào)區(qū)的方案，這對(duì)于其實(shí)施國家西部開發(fā)戰(zhàn)略、加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)帶沿線國家的深度融合意義深遠(yuǎn)。隨后國務(wù)院也批準(zhǔn)商務(wù)部來研究辦理。2014年3月，西安市市長董軍也在全國人大代表會(huì)議上提出“建議國家設(shè)立西安自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”的議案。2014年8月，海關(guān)總署批準(zhǔn)了優(yōu)先復(fù)制推廣上海自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)督創(chuàng)新制度的三個(gè)試點(diǎn)，西安海關(guān)就是其中之一，足見國家對(duì)西安市這個(gè)西部對(duì)外開放的橋頭堡的重視和對(duì)其重要性的認(rèn)可。2015年12月，陜西省已經(jīng)完成自貿(mào)區(qū)的建設(shè)方案并上報(bào)國家層面。在2016年陜西省兩會(huì)上，陜西省政府已經(jīng)將“切實(shí)提升開放水平，推廣復(fù)制上海自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)貿(mào)易通關(guān)便利化，整合現(xiàn)有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，全面推行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，建設(shè)西安自由貿(mào)易區(qū)。”寫入政府“十三五”規(guī)劃中。至此，探討如何借鑒上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，加快西安自由貿(mào)易區(qū)規(guī)劃和建設(shè)便成為目前西安對(duì)外開放的重中之重。

在西安市政府的“十三五”規(guī)劃中，西安自由貿(mào)易區(qū)目前的定位是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上沿線國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的平臺(tái)。在區(qū)域上涵蓋西安國際港務(wù)區(qū)、西咸新區(qū)空港新城和西安高新區(qū)三大板塊，而且它們均有綜合保稅區(qū)提供支持。它的作用是使得西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)全面優(yōu)化；拓展西部經(jīng)濟(jì)開放的廣度和深度，提升內(nèi)陸城市區(qū)域合作的水平。

二、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展的探索與創(chuàng)新

上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是我國在2013年9月29日正式設(shè)立的區(qū)域性自由貿(mào)易園區(qū)，區(qū)域上涵蓋的范圍通過不斷擴(kuò)大，現(xiàn)在包括的有上海市外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、陸家嘴金融中心、上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)、洋山保稅港區(qū)、張江高科技園區(qū)和金橋出口加工區(qū)，它是全國的保稅區(qū)中目前經(jīng)濟(jì)體量最大的。上海自由貿(mào)易區(qū)不是以貨物自由貿(mào)易為主的試驗(yàn)區(qū)，它的試驗(yàn)更主要的是要通過制度改革、機(jī)制創(chuàng)新，為我國對(duì)外開放和深化改革探索提供一些新思路和新途徑，然后可以通過探索出的那些能在全國范圍內(nèi)可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)為其他一些開放型城市提供一些借鑒，從而更好地為推動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)增長新空間。對(duì)打造中國經(jīng)濟(jì)的“升級(jí)版”，推動(dòng)一帶一路戰(zhàn)略具有十分重要的意義。

（一）創(chuàng)新投資管理制度

1、“一口受理”機(jī)制。在投資管理制度上，一方面上海自貿(mào)區(qū)成立自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為整個(gè)投資體制改革的最主要主體，不管是外商投資項(xiàng)目還是外商企業(yè)合同審批，實(shí)施“一口受理”機(jī)制。這種機(jī)制改變以往企業(yè)繁瑣的登記、審批程序，符合條件的外商投資企業(yè)只需要到一個(gè)統(tǒng)一的窗口辦理相應(yīng)的手續(xù)即可獲得許可證。在這種機(jī)制下，辦理部門在收到申請(qǐng)材料之后4個(gè)工作日就可以辦理完所有手續(xù)，和以前所需要的29個(gè)工作日相比，縮短了好幾倍。這種機(jī)制對(duì)提高外資進(jìn)入速度、引發(fā)投資者創(chuàng)辦企業(yè)的激情和塑造良好的投資氛圍都發(fā)揮著巨大的作用。

2、負(fù)面清單管理模式。在投資管理制度上，采用了負(fù)面清單管理模式，對(duì)外商投資者所投資的負(fù)面清單之外的領(lǐng)域?qū)嵭袦?zhǔn)入前國民待遇。所謂負(fù)面清單類似于一張“黑名單”，只要是負(fù)面清單列表之外的行業(yè)和領(lǐng)域便可投資，便可按照內(nèi)外資無差別原則對(duì)待。而且隨著自貿(mào)區(qū)的發(fā)展2013年、2014年和2015年陸續(xù)對(duì)清單內(nèi)容不斷調(diào)整，形成3版負(fù)面清單，所列內(nèi)容更加切合實(shí)際。這樣的投資管理制度對(duì)鼓勵(lì)、引導(dǎo)、篩選外資等方面發(fā)揮巨大的作用。

（二）貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新

1、“三個(gè)一”通關(guān)模式。上海自貿(mào)區(qū)通過專業(yè)化手段在申報(bào)、檢驗(yàn)、放行三項(xiàng)上統(tǒng)一采取一次性審核完成通關(guān)，簡稱“三個(gè)一”通關(guān)模式。“一次申報(bào)”是指當(dāng)企業(yè)有需要報(bào)關(guān)報(bào)檢的貨物時(shí)，可以在數(shù)據(jù)端一次性錄入相關(guān)信息，便可以完成報(bào)關(guān)報(bào)檢，實(shí)際上就是一次數(shù)據(jù)的錄入完成各項(xiàng)申報(bào)事項(xiàng)?！耙淮螜z驗(yàn)”是指海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫部門需要對(duì)同一貨物批次進(jìn)行檢驗(yàn)時(shí)，可以通過信息平臺(tái)傳輸檢驗(yàn)信息，避免造成多次開箱重復(fù)檢驗(yàn)的后果?！耙淮畏判小笔侵竿ㄟ^關(guān)檢聯(lián)網(wǎng)機(jī)制，相關(guān)部門對(duì)需要放行的貨物進(jìn)行信息核對(duì)傳輸，企業(yè)或代理人憑該核放信息便可辦理貨物提離。這種通關(guān)模式通過建立信息公開平臺(tái)，保障市場(chǎng)透明度，構(gòu)建社會(huì)信用體系和各種安全審查機(jī)制保障持續(xù)性監(jiān)督，對(duì)降低成本、簡化手續(xù)、提高辦事效率等方面將有著顯著的成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該模式實(shí)施之后，企業(yè)的申報(bào)錄入項(xiàng)目數(shù)量將直接減少15%，申報(bào)效率提高25%。隨著電子檢驗(yàn)的運(yùn)用，企業(yè)辦理單據(jù)等候的時(shí)間將縮短一半以上；防止重復(fù)卸裝貨物，貨物檢查的時(shí)間也大約減少一半。

2、“一線放開、二線管住”監(jiān)管模式。上海自貿(mào)區(qū)目前的海關(guān)監(jiān)管制度實(shí)施的是“一線完全放開、二線完全有效管住、區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)自由”的原則，這種制度不斷提升了其貿(mào)易方面的服務(wù)能力和便利度。具體來說，“一線完全放開”中的“一線”指的是上海自貿(mào)區(qū)與國際市場(chǎng)的邊界線，創(chuàng)新之處主要是對(duì)入境的貨物，海關(guān)不查驗(yàn)貨物只進(jìn)行備案管理，檢驗(yàn)檢疫部門也只檢疫不檢驗(yàn)，這樣實(shí)行區(qū)、港一體化運(yùn)作管理，區(qū)、港之間貨物完全自由流通。另外，海關(guān)方面也不會(huì)要求工作人員對(duì)每一批次的貨物單獨(dú)查驗(yàn)，區(qū)內(nèi)盡可能的采用電子化手段進(jìn)行綜合管理，保障其人和物能快速流動(dòng)。

“二線完全有效管住”中的“二線”指的是上海自貿(mào)區(qū)與國內(nèi)市場(chǎng)的邊界線，即上海自貿(mào)區(qū)與境內(nèi)區(qū)外的通道。它的創(chuàng)新之處在于貨物在自貿(mào)區(qū)和非自貿(mào)區(qū)間流通時(shí)，海關(guān)必須依據(jù)規(guī)定征收相應(yīng)的稅款，同時(shí)對(duì)出區(qū)的貨物實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。這樣它不僅可以防止走私，還可以提高貨物流動(dòng)的便捷度。

（三）金融制度創(chuàng)新。在金融制度方面，上海自貿(mào)區(qū)采用中外合資試點(diǎn)的形式拉近民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的距離，對(duì)民營資本進(jìn)入金融業(yè)提供有力的政策支撐。區(qū)內(nèi)政策還允許設(shè)立有限牌照銀行（非吸儲(chǔ)類機(jī)構(gòu)），以助于吸引大量非吸儲(chǔ)類外資金融機(jī)構(gòu)落戶試驗(yàn)區(qū)，還可為我國探索推進(jìn)銀行業(yè)分類監(jiān)管提供重要經(jīng)驗(yàn)，繁榮區(qū)內(nèi)金融業(yè)生態(tài)。中資銀行在條件成熟后還可以開展離岸業(yè)務(wù)，為境外注冊(cè)的出口企業(yè)提供方便，這些企業(yè)可以在境外自由調(diào)撥資金，不用再受外匯的管制，而且還不用繳納存款利息稅，存款利率、品種也不受外匯的管制，離岸業(yè)務(wù)的開展，能夠較好地滿足各方機(jī)構(gòu)對(duì)該業(yè)務(wù)的要求。

三、西安可借鑒的上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

上海自貿(mào)區(qū)作為中國政府主導(dǎo)的自上而下的“試驗(yàn)田”，主要在以上投資管理制度、貿(mào)易監(jiān)管制度和金融制度等方面進(jìn)行探索和創(chuàng)新，為我國對(duì)外開放及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型做出了很大的貢獻(xiàn)。但它更為主要的貢獻(xiàn)是以自身的改革為我國其他地方的深化改革提供一些可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。但是由于各地的制度和優(yōu)勢(shì)不同，可復(fù)制借鑒的經(jīng)驗(yàn)也有所不同，針對(duì)西安來說，它必須結(jié)合自己的實(shí)際情況，才能創(chuàng)造出新的質(zhì)變，才能真正地獲取改革紅利，形成新的經(jīng)濟(jì)增長極。

（一）可全面復(fù)制推廣到西安自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。隨著國家十三五規(guī)劃的出臺(tái)與實(shí)施，西安會(huì)同上海一樣成為集國家中心城市、保稅區(qū)、保稅港區(qū)、出口加工區(qū)等于一體的城市。針對(duì)這一定位，國家對(duì)這些城市的制度是一樣的，所以這一方面的經(jīng)驗(yàn)西安可以完全復(fù)制過來。比如，加快政府職能轉(zhuǎn)變、減少事前審批手續(xù)、加重事后監(jiān)管力度；一線逐步徹底放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)貨物自由流動(dòng)的海關(guān)監(jiān)管模式；負(fù)面清單管理等成功經(jīng)驗(yàn)。

（二）需要有條件才能復(fù)制推廣到西安自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。上海是中國的經(jīng)濟(jì)、金融和貿(mào)易的中心，在金融領(lǐng)域方面的發(fā)展居于國家前列，國家對(duì)于其金融政策的支持力度也最大。而西安的金融發(fā)展與上海比，仍存在著相當(dāng)大的差距，再加上國家對(duì)金融領(lǐng)域的監(jiān)管是采取審慎的原則，若完全復(fù)制上海自貿(mào)區(qū)在金融領(lǐng)域的創(chuàng)新制度，則有可能造成西安金融在一定程度上的動(dòng)蕩，出現(xiàn)無法控制的局面。所以在這一方面，西安不能也不可以完全復(fù)制，仍需要結(jié)合自身的實(shí)際情況有條件的復(fù)制。

四、西安建立與發(fā)展自由貿(mào)易區(qū)的建議

根據(jù)以上的復(fù)制推廣原則，西安可以分享上海自貿(mào)區(qū)先行先試的改革紅利，拓展對(duì)內(nèi)對(duì)外開放空間、加快轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐、繁榮新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊的經(jīng)濟(jì)。

（一）正確把握西安自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略定位。西安有望成為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上的樞紐中心，發(fā)揮著歐亞大陸橋上的龍頭作用，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)帶上涉及的沿線國家協(xié)調(diào)發(fā)展。所以，我們可以將西安自貿(mào)區(qū)定位為聯(lián)通歐亞國際陸路物流集散中心，并在此基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)展范圍和功能，最終努力把西安打造成世界著名的內(nèi)陸自由貿(mào)易港。

（二）加快完善西安自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃。根據(jù)西安自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位，科學(xué)確定自由貿(mào)易區(qū)的主要產(chǎn)業(yè)與相關(guān)支持產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群的形成，發(fā)揮西安自由貿(mào)易區(qū)在西部經(jīng)濟(jì)改革開放的“領(lǐng)頭羊”作用。結(jié)合西安的實(shí)際情況，確定西安自貿(mào)區(qū)的改革思路與路徑，研究提出相應(yīng)的對(duì)策，聯(lián)動(dòng)西安國際大都市建設(shè)的思路。

（三）建立完善的自由貿(mào)易區(qū)管理體制。在管理體制方面，我們學(xué)習(xí)上海自貿(mào)區(qū)，加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐；另外更要加快探索投資、貿(mào)易、金融自由化情況下政府管理職能、管理方法與手段的創(chuàng)新，不僅僅要管的住，而且要提高管理成效。

（四）加強(qiáng)自由貿(mào)易區(qū)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系建設(shè)。學(xué)習(xí)上海自貿(mào)區(qū)，西安自貿(mào)區(qū)也應(yīng)在牢牢把握自由貿(mào)易區(qū)主權(quán)情況下，不僅要加大改革的步伐，更為重要的是要及時(shí)評(píng)估和把握改革開放過程中的風(fēng)險(xiǎn)。所以，我們要首先建立企業(yè)誠信評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行以誠信為基礎(chǔ)的分類管理；其次在貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新上，全面實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)“一線放開”、“二線管住”，形成管理制度的公開化、透明化；最后建立負(fù)面清單制度，進(jìn)一步開放服務(wù)貿(mào)易。對(duì)新政策的制定、實(shí)施、調(diào)整，提出第一手的經(jīng)驗(yàn)和反饋，及時(shí)提出風(fēng)險(xiǎn)控制措施，并形成完備的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制，從對(duì)進(jìn)一步的改革做好準(zhǔn)備。

（五）加強(qiáng)自由貿(mào)易區(qū)法制建設(shè)。從上海自由貿(mào)易區(qū)實(shí)踐來看，西安自貿(mào)區(qū)可以形成適合自己發(fā)展的貿(mào)易體系和貿(mào)易規(guī)則，塑造便利化的營商環(huán)境，建設(shè)與負(fù)面清單相匹配的律法，并適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，培育貿(mào)易新型業(yè)態(tài)，形成有競爭優(yōu)勢(shì)的外貿(mào)特征。相關(guān)部門也應(yīng)該積極主動(dòng)幫助解決自貿(mào)區(qū)在實(shí)際運(yùn)行時(shí)所面臨的法律問題，探索與自貿(mào)區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的法律法規(guī)。

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