□文/周　運

（長江師范學(xué)院管理學(xué)院　重慶）

我國非政府組織在公共危機管理中的作用

□文/周運

（長江師范學(xué)院管理學(xué)院重慶）

［提要］ 近年來，在我國經(jīng)濟體系不斷發(fā)展的情況下，非政府組織占據(jù)著越來越高的社會地位，在社會公共事務(wù)管理過程中充當(dāng)著越來越重的角色。尤其在公共危機事件復(fù)雜化及常態(tài)化前提下，非政府組織在公共危機管理中的功能顯得尤為重要。本文對我國非政府組織在汶川地震中發(fā)揮的功能及其所表現(xiàn)出的不足進行探析，并進行對策分析。

公共危機管理；非政府組織；汶川地震

收錄日期：2016年6月30日

一、研究背景

2008年5月12日14時28分04秒，在四川省汶川縣發(fā)生了以映秀鎮(zhèn)為震中心的特大地震危機事件，此次地震是新中國成立以來涉及范圍最為廣泛、影響程度最為強悍、救災(zāi)難度最為巨大的一次地震。這次地震不僅造成了巨大的經(jīng)濟損失和大面積的人員傷亡，而且在一定程度上影響了我國經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。在公共危機管理過程中，政府掌握著國家最豐富、最有效的資源，起到了很好的主導(dǎo)作用，但是由于其功能的局限性以及在管理決策過程中的失誤，導(dǎo)致其對危機事件反應(yīng)不迅速、處理問題效率低下。此時，就需要其他社會力量的介入，而非政府組織本身屬性使其成為所有社會力量的典型代表。非政府組織的積極參與和配合，可在一定程度上緩解政府面臨的壓力，阻止災(zāi)難的蔓延。同時，非政府組織在公共危機事件中的突出表現(xiàn)可贏得政府和廣大民眾的信任和支持，為其自身發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

二、汶川地震中我國非政府組織功能探析

（一）非政府組織在公共危機處理過程中的功能

1、輔助政府，廣泛動員社會力量，對危機進行及時處理。公共危機爆發(fā)迅速，且不可預(yù)測。由于政府決策程序繁雜，在危機發(fā)生時，往往出現(xiàn)反應(yīng)不及時、協(xié)調(diào)不當(dāng)、調(diào)控不均等問題。而非政府組織大多為基層組織，在危機爆發(fā)后能廣泛號召全社會力量，還可以根據(jù)“自主參與模式”吸收大量的志愿者，在危機救援中提供志愿者服務(wù)，以便更好地完成后勤保障和群眾疏導(dǎo)工作。同時，非政府組織具有靈活性，在危機發(fā)生時能迅速反應(yīng)，做出應(yīng)對策略，把握危機處理的最佳時機，對危機進行及時處理。

汶川地震爆發(fā)后，中國許多非政府組織第一時間參與到抗震救災(zāi)中。在地震爆發(fā)后不到5小時，愛德基金會就已抵達四川，成立了緊急救援隊，迅速開展救援工作，并向災(zāi)區(qū)撥發(fā)100萬元人民幣用于購買救災(zāi)款物。5月13日，一批知名公益組織在南都公益基金會的帶領(lǐng)下聯(lián)合一起，發(fā)起了“抗震救災(zāi)，十萬火急，災(zāi)后重建，眾志成城——中國民間組織抗震救災(zāi)行動聯(lián)合聲明”活動。5月14日，中國青年志愿者協(xié)會便號召全社會青年志愿者投身到抗震救災(zāi)的工作中去，除去專業(yè)志愿者，還有一大批來自全國各地的非專業(yè)志愿者也都奔赴抗震救災(zāi)第一線，等等。這些現(xiàn)象表明非政府組織在應(yīng)對公共危機事件時，能廣泛動員社會力量，對危機進行及時處理，在一定程度上彌補政府人力資源的不足。

2、提供專業(yè)化救助。非政府組織的草根性及公益性，能動員更多的社會公眾加入組織，并由于其成員來自社會的各個階層、各個行業(yè)，使其擁有各行業(yè)的精英，在危機處理過程中，他們能夠提供許多專業(yè)化建議和技能。如在汶川地震中，成都的5.12民間救助服務(wù)中心為使志愿者有序地參與救災(zāi)工作，他們依據(jù)自身的資源及救助經(jīng)驗，設(shè)立網(wǎng)站，及時收集災(zāi)區(qū)相關(guān)信息，為災(zāi)區(qū)提供信息服務(wù)平臺及專業(yè)化的緊急救援工作。同時，非政府組織還成立了專業(yè)的心理咨詢隊伍和醫(yī)療服務(wù)隊伍，專業(yè)化的醫(yī)療隊伍大大減輕了地震傷亡程度，彌補了在醫(yī)療方面的人員不足問題，對抗震救災(zāi)工作具有重要的意義。

3、募集大量款物，整合社會資源，緩解政府各方面的壓力。充分的物資準備是應(yīng)對公共危機的重要保障。在公共危機發(fā)生時，非政府組織能迅速的調(diào)動社會力量，凝聚社會資本，有效整合社會資源，利用社會資源來對危機受害者提供援助。5月12日晚8點，中國紅十字會便及時撥發(fā)價值78萬元的救援物資；截至5月17日，中國紅十字會已接收來自全國各地近18.3億元人民幣的救災(zāi)款物，已向災(zāi)區(qū)供應(yīng)了近4億元的救災(zāi)物資；截至5月17日，中國慈善總會接收的捐贈物資已突破6億元人民幣。非政府組織通過這樣的方式向社會慈善組織和公益基金組織籌集大量款物，并通過優(yōu)化整合、合理配置社會資源，大大緩解了在公共危機事件發(fā)生時，物資短缺的困境。

（二）非政府組織在公共危機善后處理中的功能。首先，非政府組織為受災(zāi)群眾提供基本的安全、生活保障。地震讓災(zāi)區(qū)民眾失去家園，失去了生活的保障。因此，在保障災(zāi)民基本生活的前提下，還需提供專業(yè)化的心理干預(yù)。對此，非政府組織為受災(zāi)群眾設(shè)立專業(yè)的心理干預(yù)團隊、心理咨詢機構(gòu)、各種咨詢熱線等，及時對受災(zāi)群眾進行心理輔導(dǎo)，提供心理援助，消除因災(zāi)難而產(chǎn)生的恐懼，同時穩(wěn)定受災(zāi)群眾情緒，讓他們敢于面對新的生活及挑戰(zhàn)。此舉在一定程度上也減輕了政府在處理危機事務(wù)時的壓力，以及為政府開展其他救助活動提供了便利；其次，非政府組織致力于從事公益事業(yè)，擁有廣泛的社會資源。在危機恢復(fù)階段，非政府組織可以協(xié)助地方政府，給予當(dāng)?shù)仄髽I(yè)一定的經(jīng)濟援助，使其能夠迅速生產(chǎn)，及時滿足社會公眾的基本生活需要。另外，非政府組織在危機善后處理階段可以積極配合政府，對政府進行監(jiān)督，使政府的各種信息更加公開、明朗，使其對于穩(wěn)定社會公眾心理，行使公民權(quán)利具有積極的作用；最后，非政府組織可以為政府解決公共危機事件建言獻策。在公共危機管理的整個過程中，對所收集的信息進行調(diào)研、分析，總結(jié)，發(fā)現(xiàn)過程中的缺陷，并針對調(diào)研結(jié)果進行針對性的改進，提出解決方案、政策建議，交給政府有關(guān)部門，為國家宏觀治理危機能力的提升，危機管理的基礎(chǔ)設(shè)施的完善以及為非政府組織自己的發(fā)展積累經(jīng)驗。

三、汶川地震中我國非政府組織存在的不足

（一）人力資源管理制度不完善。非政府組織是指以處理社會公共事務(wù)，管理社會公共危機為主要目的，旨在保障社會公共利益的非營利性組織。其在處理公共危機事件時很大程度上取決于組織成員的專業(yè)性及是否具有較強的服務(wù)心。然而從汶川抗震救災(zāi)實際情況來看，目前我國非政府組織人力資源管理制度仍存在較大缺陷，主要表現(xiàn)為：首先，較多非政府組織層級混亂，組織內(nèi)部未進行相應(yīng)的職能管理，導(dǎo)致當(dāng)公共危機發(fā)生時，出現(xiàn)“無人領(lǐng)導(dǎo)，誰都在領(lǐng)導(dǎo)”的混亂窘境，嚴重影響組織運行效率，耽誤對危機的及時處理；其次，由于非政府組織的公共性、服務(wù)性及多元化，要求其組織成員必須具有較強的服務(wù)性及專業(yè)能力，而我國大多數(shù)非政府組織在進行人員招募時，并未進行相關(guān)的背景調(diào)查及綜合素質(zhì)分析，導(dǎo)致當(dāng)公共危機發(fā)生時，絕大多數(shù)組織成員往往不能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、獨立處理問題；最后，非政府組織具有非營利性的特殊性質(zhì)，使其難以對組織成員績效進行有效的考核，組織成員在處理公共危機工作任務(wù)時難以像企業(yè)及營利組織一樣，根據(jù)工作人員的工作量來簡單評價其績效。

（二）非政府組織獨立性與自主性欠缺。我國非政府組織數(shù)量遠低于世界上其他發(fā)達國家，糾其原因即我國非政府組織獨立性與自主性不夠，具體表現(xiàn)在資金來源與登記管理程序兩方面。首先，非政府組織作為非營利機構(gòu)，其資金來源單一，僅依靠政府的財政撥款，同時由于政府過多的干預(yù)，導(dǎo)致其組織活動難以獨立開展。并且在非政府組織開展相關(guān)活動時，往往須由政府審批，此舉嚴重阻礙了組織活動及時開展，影響組織的改革與發(fā)展。只有真正處理好政府、非政府組織兩者之間的關(guān)系，才能切實解決其資金匱乏的難題，進而促進我國非政府組織的發(fā)展；其次，非政府組織采取“歸口登記，分級管理”的雙重管理體制，嚴重限制了非政府組織間的競爭，甚至使某些非政府組織游離于法律之外，嚴重影響其處理公共危機事件的及時有效性及其職能的有效發(fā)揮。同時，政府的監(jiān)管不力導(dǎo)致非政府組織登記混亂，一部分非政府組織未獲得審計部門的批準，卻正常行使著非政府組織的權(quán)能，造成國家各種資源的浪費，只有真正劃分政府與非政府組織的權(quán)限，簡化登記程序才能讓非政府組織更好的發(fā)展與改革，更好地為社會公眾服務(wù)。

四、充分發(fā)揮非政府組織在公共危機管理中的作用

（一）改進非政府組織人事制度。非政府組織在進行人員選拔時，首先應(yīng)根據(jù)非政府組織自身組織特點，對人員的綜合素質(zhì)進行考評，之后再進行選拔，嚴格禁止生源、性別歧視，積極尋找專業(yè)能力強、服務(wù)心好的組織成員。同時，在新成員進入組織后，應(yīng)嚴格進行組織培訓(xùn)，強化其專業(yè)性，以保證在公共危機事件發(fā)生時，能及時避免發(fā)生組織混亂、專業(yè)性不強等現(xiàn)象的發(fā)生；其次應(yīng)在組織內(nèi)部嚴格設(shè)置職能等級，加強各職能部門的溝通與協(xié)調(diào)，積極推進組織文化建設(shè)，并根據(jù)組織自身特色，培養(yǎng)符合組織發(fā)展的專業(yè)性人才；最后學(xué)習(xí)國內(nèi)外優(yōu)秀非政府組織并根據(jù)自身組織文化進行績效考核體系建設(shè)。只有對組織成員的績效進行正確評估，組織成員才能收獲信心，更好地為組織服務(wù)。同時，通過對組織成員的行為進行肯定，能夠增強其學(xué)習(xí)及行為動力，加強其在應(yīng)對公共危機事件時的積極性。

（二）增強非政府組織的獨立性與自主性。長期以來，我國非政府組織行為權(quán)限受到政府的干預(yù)，大大限制了其功能的發(fā)揮，同時由于其資金來源單一，嚴重阻礙了非政府組織的發(fā)展。從我國非政府組織現(xiàn)狀來看，政府應(yīng)簡政放權(quán)，增強非政府組織的獨立性與自主性，在保證其合法性前提下，不干預(yù)其正常發(fā)展與自由發(fā)揮其社會功能。同時，非政府組織應(yīng)在保證自覺遵守相關(guān)法律制度的前提下，大膽創(chuàng)新，積極拓寬自身的資金來源與發(fā)展途徑，廣泛利用并整合社會公共資源，為社會公眾更好地服務(wù)。在公共危機事件發(fā)生時，應(yīng)獨立自主地承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，給國家及政府減輕危機治理壓力。

（三）簡化登記程序，規(guī)范非政府組織的種類。我國非政府組織實行“歸口登記，分級管理”的雙重管理體制，嚴重阻礙了其自身的發(fā)展與改革。正由于其登記程序的繁瑣，導(dǎo)致我國非政府組織數(shù)量遠低于世界發(fā)達國家，基于此，我國政府應(yīng)簡化非政府組織登記程序，敢于打破傳統(tǒng)雙重管理體制，大膽進行登記程序改革，登記時無需經(jīng)由政府反復(fù)審查鑒定，可直接設(shè)置非政府組織管理登記監(jiān)管部門，這樣在保證其合法的前提下，大大簡化登記程序。同時應(yīng)規(guī)范非政府組織的種類，目前我國非政府組織呈現(xiàn)出“多但能力不高”的特點，這要求我國登記管理部門應(yīng)嚴格審查各非政府組織是否真正符合非政府組織申辦條件，淘汰一些不符合規(guī)章制度的非政府組織。這樣不僅能節(jié)約大量的社會資源，也可讓非政府組織更好發(fā)展，減輕政府應(yīng)對社會公共事務(wù)、公共危機事件的壓力，更好地促進社會穩(wěn)定和諧的發(fā)展。

五、結(jié)論

在公共危機事件管理中，我國政府仍處于主導(dǎo)地位，但事實表明，非政府組織憑借其獨特的靈活性、專業(yè)性、獨立性，為政府在解決公共危機時提供各方面的專業(yè)援助。其積極參與在很大程度上降低了政府各方面的壓力，為我國公共危機管理提供了便捷。然而非政府組織在汶川抗震救災(zāi)中的具體表現(xiàn)表明我國非政府組織仍存在諸多的缺陷，尤其在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的情況下，非政府組織在社會公共事務(wù)處理過程中扮演著越來越重要的作用，其必須從自身著手，完善自身的管理體制，提高自身的服務(wù)質(zhì)量及社會公信力，更好地發(fā)揮在公共危機管理中的作用，促進我國市場經(jīng)濟的發(fā)展及社會和諧度。

主要參考文獻：

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