魏媛星

（長安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，西安710054）

?

均等化視角下地方政府間交通公共服務(wù)合作供給策略研究

魏媛星

（長安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，西安710054）

摘 要：將“基本公共服務(wù)均等化”作為我國政府交通公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的可行路徑，引入到中國地方政府間合作關(guān)系的發(fā)展實(shí)踐中，是解決地區(qū)間大量交通公共問題外溢、縮小地區(qū)間公共服務(wù)差距的客觀需要。交通公共服務(wù)均等化過程中地方政府間的合作存在主動(dòng)性不強(qiáng)、協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏、無序競爭、合作執(zhí)行力度弱等問題，這主要是由地方利益最大化追求、信息不對稱、行政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全等內(nèi)外因素所致。地方政府在公共服務(wù)供給問題上，必須從強(qiáng)化合作理念，完善合作協(xié)商機(jī)制、建立利益分享與補(bǔ)償機(jī)制、多元主體合作供給、加強(qiáng)合作約束等方面促進(jìn)交通公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：均等化；交通公共服務(wù)；地方政府；合作

一、問題的提出

在十七大報(bào)告中，黨中央表示，注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，為的是縮小地區(qū)發(fā)展差距。十八大報(bào)告進(jìn)行了更為詳盡的論述，提出著力在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面均衡公共資源配置，促進(jìn)共同富裕，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。由此可見，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化成為解決當(dāng)前我國存在的地區(qū)間發(fā)展不平衡的基本要求和主要途徑之一。因此，要深化區(qū)域合作，充分發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢，推進(jìn)區(qū)域良性互動(dòng)發(fā)展，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距。這就要求各區(qū)域地方政府間進(jìn)行合作，共同解決跨地區(qū)公共問題，協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系，通過地區(qū)間資源整合和共享，構(gòu)建基本公共服務(wù)合作供給策略，對于基本公共服務(wù)均等化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人人享有大致相等的基本公共服務(wù)具有現(xiàn)實(shí)意義。

交通公共服務(wù)作為國家基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)在地方政府之間非均等化問題比較突出，從交通公共服務(wù)均等化方面看，交通公共服務(wù)在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間供給明顯失衡。在全球化和區(qū)域一體化的背景下，大量交通公共問題外溢、日益增長的交通公共服務(wù)需求，對地方政府治理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。造成區(qū)域之間交通公共服務(wù)非均等化的原因較多，從歷史角度看，非均衡發(fā)展戰(zhàn)略客觀上造成了不同地方交通公共服務(wù)非均等化，從深層次分析，造成交通公共服務(wù)非均等化的原因包括區(qū)域交通建設(shè)管理長期存在的行政壁壘問題、供給過程中政府間合作機(jī)制的不足及缺失問題、上級政府層面治理失靈等問題。

因此，通過加強(qiáng)地方政府間合作供給是解決地區(qū)交通公共服務(wù)非均等化的必要途徑。均等化視角下地方政府間交通公共服務(wù)合作供給的關(guān)鍵問題就是要打破行政區(qū)劃、部門界限、地域隔離，通過合作推動(dòng)地區(qū)間交通公共服務(wù)協(xié)調(diào)共同發(fā)展，按照規(guī)模效益最佳，有效實(shí)現(xiàn)人便于出行、貨物暢通的原則統(tǒng)一規(guī)劃地區(qū)間的交通基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)力結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸組織等交通運(yùn)輸服務(wù)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域交通資源的優(yōu)化配置。

二、地方政府之間交通公共服務(wù)合作供給現(xiàn)狀

地方政府間交通公共服務(wù)合作是指在交通領(lǐng)域，毗鄰地區(qū)的兩個(gè)或兩個(gè)以上地方政府為實(shí)現(xiàn)對于交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理而采取的互惠式合作行為。［1］交通行業(yè)往往具有明顯的外部性，因此，交通公共服務(wù)供給往往涉及毗鄰地方政府或是雙邊、多邊地方政府合作的情況時(shí)常發(fā)生。這些地方政府間可以是平級政府，也可以是相互無隸屬關(guān)系的地方政府。合作協(xié)議的達(dá)成多以互惠為原則，以促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升基礎(chǔ)設(shè)施供給能力為目的。

改革開放后的30多年時(shí)間里，國家力圖通過制定有效的政策以提高交通公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持?jǐn)U大成果，使改革成果由人民共享，完善交通基礎(chǔ)設(shè)施、提升服務(wù)能力、統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展的原則，推進(jìn)交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)均等化。然而，不同地方之間交通公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀仍然是喜憂參半。

（一）上級主導(dǎo)，地方政府（交通部門）合作主動(dòng)性尚待加強(qiáng)

我國地方政府間合作多是行政命令式，試圖通過行政的統(tǒng)一來模糊地方政府間地理上的邊界和傳統(tǒng)行政界限。地方政府合作往往受到上級政府的命令及干預(yù)，主要是省、市、區(qū)級政府，削弱了地方政府合作的獨(dú)立性和積極性，這種自上而下的合作安排客觀上造成了“上熱下冷”的現(xiàn)實(shí)問題。省區(qū)政府對于合作供給事宜非常積極，認(rèn)識清楚，而越往下層走，到了縣（區(qū)）級政府往往抱著地方保護(hù)主義的思想，在以GDP為地方政績考核標(biāo)準(zhǔn)的前提下，甚至唯恐各自公共服務(wù)正外部性溢出導(dǎo)致毗鄰地區(qū)受益。

實(shí)現(xiàn)地方之間交通公共服務(wù)均等化，更需要地方政府之間是一個(gè)平等協(xié)商的關(guān)系，而不是基于行政命令式的合作。地方縣（區(qū)）級交通部門多是執(zhí)行上級主管部門下達(dá)的命令，主動(dòng)提出和毗鄰地方交通部門交流與合作的可能性更是微乎其微。當(dāng)毗鄰地方政府間屬于同一市、省級政府時(shí)，上級政府可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)各地方交通運(yùn)輸服務(wù)供給。這種方式顯而易見更能節(jié)約合作成本，提高合作效率。但不論是同屬于同一行政層級下的地方政府，還是不屬于同一行政層級下的地方政府，這種事事都有上級政府管轄的方式，會(huì)直接阻礙地方政府自愿合作的積極性。從陜西省富平、閻良交通局展開的交通公共服務(wù)合作情況看，大部分都是按照省委省政府、市委市政府的指示展開的，縣（區(qū)）級政府的合作主動(dòng)性相對較差。

（二）地方政府間交通公共服務(wù)合作利益協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏

具有共同的利益是地方政府間選擇合作供給的基礎(chǔ)，如果地方政府合作帶來的收益是以另一方的損失為代價(jià)，或是另一方?jīng)]有因此合作獲益，那么這項(xiàng)合作要么不能達(dá)成，要么合作局面也難以維持。

交通基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)成本巨大，而且難以計(jì)算參與者獲利多少，且利潤回報(bào)周期長。這就造成了參與者都希望能夠“搭便車”。造成交通公共服務(wù)合作融資難，總體收益很難在成員之間進(jìn)行合理的分配。像杭州灣跨海大橋總投資118億元，膠州灣跨海大橋總投資是147．92億元，單個(gè)地方政府財(cái)力有限，尋求合作共建是最理想的決策。交通基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營分利根據(jù)得利大小來分配責(zé)任，造成得利較大的一方往往負(fù)擔(dān)過大，而得利較小的一方則負(fù)擔(dān)太小。［2］

現(xiàn)有地方政府績效評估體系也是造成地方政府間缺乏利益共享機(jī)制的原因之一。地方官員所屬轄區(qū)的上級部門自上而下對其政績進(jìn)行考核，地方政府官員在合作中更可能會(huì)考慮如何提升自身的個(gè)人利益，甚至擔(dān)心由于公共服務(wù)合作出現(xiàn)的正外部性溢出而導(dǎo)致其他地區(qū)官員受益，影響其晉升。以長三角“一卡通”為例，在長三角“一卡通”的協(xié)商過程中因?yàn)樵诰唧w操作中缺乏利益補(bǔ)償機(jī)制，盡管長達(dá)6年反復(fù)的磋商與交流，仍然難以實(shí)現(xiàn)互通，就是由于解決不了利益問題。［3］

（三）行政區(qū)劃分割下的各自為政、惡性競爭

條塊分割下的地方政府在交通公共服務(wù)供給過程中，容易形成各自為政式的發(fā)展模式，只注重本地方經(jīng)濟(jì)利益的增加，缺乏合作治理理念。在地方交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題上，存在大量的重復(fù)建設(shè)與供給不足的現(xiàn)象。一方面，地方交通基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、惡性競爭現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大了區(qū)域投資成本。以港口重復(fù)建設(shè)為例。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與長三角地區(qū)港口吞吐能力不足產(chǎn)生了巨大的矛盾，導(dǎo)致貨物滯港現(xiàn)象嚴(yán)重，掀起了一股港口建設(shè)的熱潮，各港口之間圍繞“搶位之爭”展開大戰(zhàn)。如上海港一方面在浙江投資建設(shè)洋山港，另一方面在上海發(fā)展建設(shè)自己的深水港；江蘇省則將張家港、常熟港、太倉港“三港合一”為蘇州港；而浙江則重點(diǎn)建設(shè)以寧波舟山港一體化為核心的深水港，導(dǎo)致公用碼頭特別是綜合性大型港口的吞吐能力不足，業(yè)主碼頭利用率不高，形成惡性競爭的局面。［4］12這種現(xiàn)象發(fā)生的根本原因就是地方政府之間缺乏協(xié)商，在追逐各自地方政績的目標(biāo)下盲目投資建設(shè)屬于自己管理的區(qū)域，降低本行政區(qū)內(nèi)部的運(yùn)輸成本，而不顧相鄰地方政府的利益，造成各地交通設(shè)施重復(fù)建設(shè)，實(shí)際上增加了交通服務(wù)供給成本。而各自為政的交通公共服務(wù)供給模式造成各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的跨區(qū)域交通問題卻被擱置。

（四）地方政府間交通公共服務(wù)合作執(zhí)行力度有待加強(qiáng)

地方政府（交通部門）合作大都停留在表面，而在涉及實(shí)質(zhì)性利益問題時(shí)，則難以達(dá)成共識。公共選擇理論中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，說明在政治互動(dòng)過程中每一參與方都是理性的利己主義者。因此，作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府，當(dāng)其利益目標(biāo)與合作伙伴所達(dá)成的合作協(xié)議目標(biāo)存在差異時(shí)，地方政府往往以地區(qū)局部利益為重。在合作協(xié)議簽訂的情況下，地方政府會(huì)出現(xiàn)諸如不執(zhí)行行為、替代執(zhí)行行為、選擇性執(zhí)行行為和延遲性執(zhí)行行為等，使合作協(xié)議落空。例如，在跨省市的公路建設(shè)中則存在大量的“斷頭路”。最為典型的是2007年浙江為了接軌上海而修建的申嘉湖高速公路，“為了建設(shè)申嘉湖高速公路，僅浙江嘉興市嘉善縣就征地4100畝，涉及5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)16個(gè)行政村的457戶拆遷農(nóng)戶和23家企業(yè)。這一段高速公路不能與上海的高速公路網(wǎng)形成對接，當(dāng)?shù)氐牟疬w群眾頗有怨言”。［5］嘉興路段30多公里的路面被荒廢擱置，造成嚴(yán)重資源浪費(fèi)，造成這種困境的直接原因就是上海的不執(zhí)行行為。因此，僅僅簽訂交通公共服務(wù)合作協(xié)議還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，為了提升地方政府間公共服務(wù)合作執(zhí)行力，需要我們設(shè)計(jì)能夠運(yùn)用于實(shí)踐的執(zhí)行機(jī)制。

交通公共服務(wù)供給中存在的這些不合理布局、缺乏協(xié)調(diào)、各自為政的現(xiàn)象，是由于多個(gè)行政組織之間協(xié)調(diào)失敗、缺乏有效的跨界組織和管理導(dǎo)致，若要轉(zhuǎn)變則要求各地方政府之間統(tǒng)籌規(guī)劃、合作治理，完善現(xiàn)有的合作機(jī)制。

三、均等化視角下地方政府間交通公共服務(wù)供給合作困境生成原因分析

（一）地方政府間交通公共服務(wù)合作困境生成的內(nèi)在生成機(jī)理

1．地方政府利益最大化追求

地方政府作為地方利益的代表者，同樣具有經(jīng)濟(jì)市場中的“經(jīng)濟(jì)人”特征。作為理性的經(jīng)濟(jì)人，在合作過程中就會(huì)產(chǎn)生“搭便車”的心理，分享合作成果但不支付或是少支付合作成本。如果地方政府間都想坐享其成，那么這項(xiàng)合作將不得而終。而對于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目合作收益的準(zhǔn)確衡量比較困難，由以上的分析可知，地方政府間合作是以是否獲得地方利益為基礎(chǔ)的。當(dāng)利益能夠準(zhǔn)確衡量時(shí)，地方政府間一般具有很高的合作熱情。當(dāng)項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公共服務(wù)性質(zhì)時(shí)，考慮到較少的合作利益，地方政府間往往會(huì)選擇合作延遲，甚至不作為。

地方政府間交通公共服務(wù)合作，其合作的收益期較長，對于以短期政績考核為追求目標(biāo)的地方政府來說，會(huì)直接影響自身的政績考核結(jié)果。地方政府往往以地區(qū)局部利益為重，以地區(qū)（部門）利益目標(biāo)替換合作共同體的利益目標(biāo)。這樣的合作結(jié)果只能導(dǎo)致地區(qū)間各自為政、各自為戰(zhàn)。由于地方政府利益最大化追求，地方政府的合作困境因此產(chǎn)生。

2．信息不對稱

“囚徒困境”模型揭示的就是信息不對稱深刻影響人類合作行為的問題。由于相互間溝通信息不足，利益相關(guān)者各自更傾向于做出機(jī)會(huì)主義的行為，進(jìn)而摧毀合作。在地區(qū)間交通合作方面，現(xiàn)有的信息溝通行為主要還停留在協(xié)調(diào)會(huì)、座談會(huì)等會(huì)議形式，沒有建立起依托網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一、完備的交通信息溝通平臺。更由于地方交通官員追求任期內(nèi)政績，以應(yīng)付上級的考核、超越周邊的地區(qū)同仁、能夠在官場晉升中占據(jù)有利地位，在合作過程中，隱瞞或者不能提供完全的信息，一方面增加了合作困難，另一方面對于已經(jīng)達(dá)成協(xié)議的合作也會(huì)導(dǎo)致協(xié)議的無法順利執(zhí)行。［6］從地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象就可以看出，由于缺乏對合作各方的執(zhí)行情況信息，陷入了囚徒困境與公地悲劇是必然的結(jié)局。

（二）地方政府間交通公共服務(wù)合作困境生成的外部條件

1．行政分權(quán)體制下為地方政府間交通公共服務(wù)合作制造了障礙

由于地方政府最接近當(dāng)?shù)鼐用瘢钅芊从尺x民的利益及要求，因此，我國中央政府采取了行政性分權(quán)和財(cái)政權(quán)利下移至地方政府的模式。這相應(yīng)也造成了地方政府的權(quán)利得以強(qiáng)化，在財(cái)政收入這一經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)下，在以GDP增長率為核心的政績考核制度下，各地方政府只注重本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，以降低本行政區(qū)內(nèi)部的交通運(yùn)輸成本為目標(biāo)，謀求自身利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而不從大局出發(fā)，造成區(qū)域內(nèi)各地交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)惡性競爭，這實(shí)際上浪費(fèi)了交通公共資源，增加了供給成本。而各自為政的交通公共服務(wù)供給模式造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的跨區(qū)域問題卻被擱置，使地方政府間的合作陷入困境。

2．各地方政府經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)能力差異較大

交通行業(yè)屬于高投入行業(yè)，各地方政府的經(jīng)濟(jì)能力對于交通公共服務(wù)合作至關(guān)重要。作為合作主體的各地方政府之間交通公共服務(wù)水平的巨大差距直接導(dǎo)致合作協(xié)調(diào)中的地位不對等，而這種地位不平等會(huì)直接影響到合作中各方的博弈，對經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、交通公共服務(wù)水平較低的地區(qū)來說，由于實(shí)力的懸殊，進(jìn)而影響到其在合作過程中作用的發(fā)揮，從而影響到地方政府間交通公共服務(wù)均等化的發(fā)展。

交通建設(shè)和交通運(yùn)輸發(fā)展是高投入的先行產(chǎn)業(yè)，尋求與其他地方政府合作供給以解決交通公共服務(wù)供給中財(cái)政困境勢在必行。另一方面，交通公共服務(wù)供給過程中事實(shí)上也存在著“馬太效應(yīng)”現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)越主動(dòng)進(jìn)行交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)即使應(yīng)該上的項(xiàng)目也因其資金問題難以落實(shí)，在實(shí)現(xiàn)地方交通公共服務(wù)均等化過程中，這一點(diǎn)在今后制定交通公共服務(wù)均等化發(fā)展政策中要引起重視。

3．地方政府之間交通公共服務(wù)合作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

協(xié)商機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一性，實(shí)際操作中各自為政。一方面，地方政府之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，協(xié)商的組織形式過于松散，缺乏權(quán)威性的政府協(xié)商管理機(jī)構(gòu)，沒有強(qiáng)制性的協(xié)調(diào)制度，導(dǎo)致彼此之間的共同項(xiàng)目或是難以達(dá)成協(xié)議，或是協(xié)議在執(zhí)行過程中面臨難題；另一方面，不同運(yùn)輸方式之間的銜接不暢，互相獨(dú)立，各行其是等現(xiàn)象嚴(yán)重影響了交通公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。這就需要建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，整合協(xié)調(diào)各種運(yùn)輸資源，實(shí)現(xiàn)無縫對接，促進(jìn)區(qū)域交通公共服務(wù)一體化。

四、均等化視角下地方政府間交通公共服務(wù)合作供給策略

交通公共服務(wù)均等化的良性發(fā)展依賴于地方政府之間的合作供給降低政策決策和執(zhí)行的成本，通過與其他地方政府之間加強(qiáng)合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，促進(jìn)資源合理分配，讓各方共享合作成果。因此，研究政府間的合作供給策略對于實(shí)現(xiàn)交通公共服務(wù)均等化發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。

（一）樹立地方政府間交通公共服務(wù)均等化合作發(fā)展理念

各地方政府間要站在全局共同發(fā)展的高度統(tǒng)籌規(guī)劃交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，思想上加強(qiáng)共同協(xié)調(diào)發(fā)展的觀念，各地區(qū)、各部門要加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，從上到下各個(gè)層面都要從思想上認(rèn)識到交通公共服務(wù)均等化對地方未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)的重要性。打破地方政府本位主義狹隘思想，要有以整體利益替代局部利益的意識［7］，各地方要打破行政區(qū)劃的局限，統(tǒng)一規(guī)劃交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，路網(wǎng)布局，有效銜接，達(dá)到全區(qū)域交通資源的最優(yōu)配置和效益最大化。這就要求各地方政府要有大局意識，共同推進(jìn)地方政府間交通公共服務(wù)均等化工作。從決策層、執(zhí)行層、供給主體間落實(shí)合作措施，制定地區(qū)間交通公共服務(wù)戰(zhàn)略性目標(biāo)，并積極采取有效措施加以落實(shí)，實(shí)現(xiàn)交通公共服務(wù)均等化發(fā)展。

（二）完善地方政府間交通公共服務(wù)供給合作協(xié)商機(jī)制

在地方政府間跨界交通公共服務(wù)問題磋商談判過程中，完善和創(chuàng)新協(xié)商機(jī)制是預(yù)防沖突、推動(dòng)合作的重要路徑。受行政區(qū)劃分割的影響，整個(gè)地區(qū)交通運(yùn)輸系統(tǒng)處于各自為政狀態(tài)，因此，交通公共服務(wù)均等化的出發(fā)點(diǎn)就是要打破行政區(qū)域分割，創(chuàng)新和完善跨地域、跨行業(yè)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域交通運(yùn)輸系統(tǒng)最優(yōu)化。

協(xié)調(diào)制定地方交通整體發(fā)展戰(zhàn)略，全面負(fù)責(zé)跨越行政邊界的交通基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，追求規(guī)模效益，提高整體決策水平，避免區(qū)域內(nèi)的重復(fù)建設(shè)，尤其注重財(cái)政、信息共享等協(xié)商機(jī)制的完善。建立合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，健全地方政府間協(xié)調(diào)磋商機(jī)制，使協(xié)調(diào)議事程序日常化，定期或不定期召開聯(lián)席會(huì)議，商議討論如何合作、合作如何執(zhí)行、執(zhí)行如何保障等問題，為地方政府間的合作順利進(jìn)行提供機(jī)制保障。

（三）建立交通公共服務(wù)合作利益分享和補(bǔ)償機(jī)制

地方政府間交通公共服務(wù)合作的順利執(zhí)行最為重要的是要通過利益補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)利益共享，化解合作供給矛盾，促進(jìn)社會(huì)公正。如果地方政府不能從整體發(fā)展中獲得足夠利益，就會(huì)以地方利益為目標(biāo)而舍棄對整體利益的追求。在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，如只是一方地方政府獲益，那么這項(xiàng)合作將不可能實(shí)現(xiàn)。因此，通過上級政府組織統(tǒng)一規(guī)劃，地方政府間溝通協(xié)調(diào)，制定合作區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的利益共享機(jī)制，避免合作相關(guān)方出現(xiàn)利益分配失衡現(xiàn)象。交通公共服務(wù)要實(shí)現(xiàn)利益共享，可采取市場化模式，即打破傳統(tǒng)地方政府本位思想，利用市場經(jīng)營方式對合作各方進(jìn)行利益分配，保證合作各方公平獲得各自利益。以長三角公交一卡通為例，長三角16地區(qū)城市決定采取自愿協(xié)商的方式來組建有限公司，通過專營公司運(yùn)作的方式，解決交通一卡通中的利益共享問題。從制度層面來說，建立地方政府間橫向轉(zhuǎn)移支付制度，彌補(bǔ)發(fā)展過程中利益受損的一方，確保地方政府間合作順利進(jìn)行。

（四）構(gòu)建交通公共服務(wù)多元化合作供給主體

邁克爾·波特在《國家競爭優(yōu)勢》中指出，在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)有效供給的過程中，需要區(qū)域政府和其他非政府組織以及私營部門合力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化。［8］9交通公共服務(wù)供給模式改革，在注重多元主體參與交通公共服務(wù)供給的同時(shí)，更要重視和強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)、非營利組織以及公民共同合作所產(chǎn)生的相乘效果。構(gòu)建地方政府與社會(huì)多元主體合作提供交通公共服務(wù)的機(jī)制。隨著交通公共服務(wù)需求多元化，傳統(tǒng)單一政府供給模式已滿足不了公眾需求。考慮到“政府失靈”問題，利用市場機(jī)制和社會(huì)機(jī)制可以有效地解決政府壟斷和利益分配公平性問題。因此，采取特許經(jīng)營、合同承包等方式委托給私人企業(yè)或是非營利性機(jī)構(gòu)，建立交通公共服務(wù)多元主體合作平臺。政府主要負(fù)責(zé)合作供給過程中監(jiān)督問題，為與其他主體創(chuàng)造良好的合作氛圍。［9］激發(fā)多元主體合作提供交通公共服務(wù)積極性，可以有效緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)供給不足等問題。最重要的是，多元化供給主體從空間整合高度優(yōu)化交通資源配置，促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。

（五）加強(qiáng)交通公共服務(wù)合作約束機(jī)制

托馬斯·霍布斯諄諄告誡人們：“契約沒有刀劍就只是言辭?！保?0］141對于涉及多個(gè)地方政府的交通公共服務(wù)問題，各地政府達(dá)成了一些協(xié)議。許多合作是各地領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成的口頭協(xié)議，在沒有相應(yīng)懲罰制度的情況下，合作雙方容易發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致協(xié)議可能變成一紙空文。因此，在達(dá)成初步合作協(xié)議的同時(shí)，還應(yīng)關(guān)注橫向的合作約束機(jī)制建設(shè)，變非制度性約束為制度性約束，以制度來促進(jìn)合作執(zhí)行力。首先，建立健全交通公共服務(wù)領(lǐng)域的法律規(guī)范，保障交通公共服務(wù)合作供給有法可依，有規(guī)可循。因此，地方政府應(yīng)從地區(qū)間整體利益出發(fā)，制定全區(qū)域統(tǒng)一的交通管理制度及法律規(guī)范，打破行政區(qū)劃的分割，消除地方保護(hù)主義，制定適用于全區(qū)域發(fā)展的法律法規(guī)。著力解決交通立法層次較低、各地立法進(jìn)程不統(tǒng)一等問題，形成統(tǒng)一、公開、透明的法制環(huán)境，為推進(jìn)地方政府間交通公共服務(wù)均等化的實(shí)施提供法制保障。其次，應(yīng)健全地方政府間交通公共服務(wù)供給合作監(jiān)督機(jī)制。對于地方政府而言，政府間應(yīng)該簽訂具有法律效力的合作協(xié)議，通過這種方式可以更好地約束各方的合作行為，保障合作各方的利益補(bǔ)償。在多元供給主體合作過程中，政府主要承擔(dān)著監(jiān)督責(zé)任，表現(xiàn)為企業(yè)或非營利性機(jī)構(gòu)須通過競標(biāo)獲得交通公共產(chǎn)品供給權(quán)，以公眾的需求為導(dǎo)向，確保為公眾提供高質(zhì)量的交通公共服務(wù)，滿足日常出行所需。［11］

五、結(jié)語

實(shí)現(xiàn)地方政府間交通公共服務(wù)合作，一方面作為交通“條條”管理制度變革途徑，緩解了交通體制改革的壓力；另一方面主要是為區(qū)域交通公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)提供了一種可行性路徑。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，地方政府間交通公共服務(wù)合作是各個(gè)地方政府應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的現(xiàn)實(shí)訴求，交通公共服務(wù)合作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支持。經(jīng)濟(jì)利益既是地方政府間開展合作的原因，又是合作困境的生成原因，因此在以后的研究中應(yīng)注意以經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)的合作和以公共服務(wù)為目標(biāo)的合作兩者之間的區(qū)別。

地方政府間交通公共服務(wù)合作不是一蹴而就的，交通公共服務(wù)均等化不僅需要各地方政府之間平等溝通協(xié)商，地方政府間合作積極性也需要中央政府制定一系列鼓勵(lì)政策，用政策來帶動(dòng)各方利益主體進(jìn)行合作。另一方面交通領(lǐng)域的發(fā)展也能為地方政府在其他領(lǐng)域進(jìn)行合作提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。探討均等化視角下交通公共服務(wù)政府間合作供給策略，一是可以探究地方交通公共服務(wù)供給中的不足，并對其不足進(jìn)行原因分析。二是通過分析地方政府間合作供給策略的建設(shè)過程，以政府間合作為切入點(diǎn)，來尋求交通公共服務(wù)均等化發(fā)展的可行性途徑。本文主要選擇了地方政府間的合作進(jìn)行研究，而交通公共服務(wù)合作是一個(gè)包括從政府到非政府組織到公民的多層次、多主體參與的合作，因此，在后面的研究中要對多元化供給主體合作做進(jìn)一步思考。

參考文獻(xiàn)：

［1］成為杰．我國地方政府間交通合作的現(xiàn)狀分析［J］．理論與現(xiàn)代化，2012，（6）：11－18．

［2］呂福明，袁寶軍．渤海灣研建跨海大橋擬投資數(shù)千億［EB／OL］．（2010－08－17）［2015－08－05］．http：／／www．cnbridge．cn／2010／0817／6740．htm1．

［3］尹艷紅．我國地方政府間公共服務(wù)協(xié)商提供的得與失——基于長三角地區(qū)的探索［J］．江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（4）：112－118．

［4］尹艷紅．地方政府間公共服務(wù)合作機(jī)制［M］．北京：國家行政學(xué)院出版社，2013．

［5］新華視點(diǎn)：斷頭路提醒了誰？［EB／OL］．（2007－09－03）［2015－08－05］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2007－09／03／content＿6658702．htm．

［6］吳旬．中國地方政府間制度競爭的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析［J］．山東經(jīng)濟(jì)，2004，（7）：11－16．

［7］鄧煥彬．珠三角區(qū)域一體化下交通協(xié)調(diào)發(fā)展研究［D］．北京：清華大學(xué)博士學(xué)位論文，2012．

［8］［美］邁克爾·波特．國家競爭優(yōu)勢［M］．李明軒，邱如美，譯．北京：華夏出版社，2002．

［9］孟慶國．構(gòu)建推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的區(qū)域合作制度安排［J］．理論研討，2011，（2）：43－45．

［10］［美］文森特·奧斯特羅姆．美國公共行政的思想危機(jī)［M］．毛壽龍，譯．上海：上海三聯(lián)書店，1999．

［11］允春喜，上官仕青．公共服務(wù)供給中的地方政府合作［J］．東北大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（5）：490－494．

【責(zé)任編輯 曹 靜】

【蓓蕾園地】

The Strategic Research for Local Governments’Cooperation in Supplying Traffic Public Services under Equalization Perspective

WEI Yuan?xing
（School of Economics and Management，Chang’an University，Xi’an 710054，China）

Abstract：“Equalization of basic public services”as the possible route for the reform of the government traffic function is intro?duced into China in the practice of the development of the relationship between local governments，which can be the objective re?quirement to solve a lot of traffic public problem spillovers and narrow the gap between regional public service．In the process of e?qualization of traffic public services，there exists some problems impacting the cooperation between local governments such as lack of cooperation motivation and coordination mechanism，disorderly competition and poor executive function．These are mainly due to the pursuit of self－interest maximization of Local government and Information asymmetry，administrative decentralization，different levels of economic development and imperfect cooperation mechanism．In order to promote the realization of public service equalization，lo?cal governments should strengthen the concept of cooperation，improve cooperation and collaboration mechanism，building benefit shares and compensating mechanism，multi－organizer cooperative providing model and cooperation constraints to make the equaliza?tion of traffic public services come true．

Key words：equalization；traffic public service；local government；cooperation

作者簡介：魏媛星（1989—），女，陜西富平人，長安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，主要從事公共行政研究。

基金項(xiàng)目：陜西省交通廳交通發(fā)展研究中心項(xiàng)目：陜西城市公共交通優(yōu)先發(fā)展政策研究（2014C0230013）

收稿日期：2016－02－20

中圖分類號：D035

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1009－5128（2016）06－0080－06