國(guó)際法視野下氣候難民的法律地位及其保護(hù)

吳 娟 梅

(贛南師范大學(xué) 政治與法律學(xué)院，江西 贛州 341000)

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國(guó)際法視野下氣候難民的法律地位及其保護(hù)

吳 娟 梅

(贛南師范大學(xué) 政治與法律學(xué)院，江西 贛州 341000)

明確了氣候難民的定義及特征，對(duì)比了氣候難民與環(huán)境難民的區(qū)別，分析了氣候難民尚未取得國(guó)際法上的法律地位的原因及困境，從三個(gè)方面指出氣候難民應(yīng)得到國(guó)際立法保護(hù)：氣候難民比環(huán)境難民具有更優(yōu)越的立法條件;世界各國(guó)對(duì)氣候難民都有不可推卸之責(zé)任；氣候難民產(chǎn)生的原因不能成為其獲得立法保護(hù)的阻礙。

氣候難民；國(guó)家責(zé)任；人權(quán)保護(hù)

隨著全球氣候變暖，海平面上升，土地干旱，沿海的很多島嶼國(guó)家都很可能因氣候變暖而最終消失于地球，而干旱地區(qū)也將變得無法延續(xù)生命。這些島國(guó)與干旱地區(qū)的人民將因氣候變化而淪為氣候難民。這些難民該去往何處，誰該為這些難民的未來承擔(dān)責(zé)任？隨本溯源，通過回顧世界歷史可以發(fā)現(xiàn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家是全球氣候變暖問題產(chǎn)生的罪魁禍?zhǔn)?而沿海國(guó)家特別是島嶼國(guó)家則要承受惡果，這些國(guó)家的人民要承受著永遠(yuǎn)失去家園的巨大傷痛，這種因果受用的主客體不一致性，嚴(yán)重違背了人類社會(huì)所倡導(dǎo)的公平正義原則。另外，由環(huán)境因素引發(fā)的“環(huán)境難民”被排除在1951年《關(guān)于難民地位的公約》所確立的傳統(tǒng)難民定義的范疇之外，使得氣候難民也得不到國(guó)際法的認(rèn)可和保護(hù)。如何從國(guó)際法上確定氣候難民的法律地位及保護(hù)措施，是整個(gè)國(guó)際社會(huì)進(jìn)行難民治理的一個(gè)亟待解決的問題。

一、氣候難民的內(nèi)涵及特征

目前學(xué)術(shù)界對(duì)氣候難民尚未下權(quán)威定義，有些學(xué)者將氣候難民與環(huán)境難民、氣候?yàn)?zāi)民等等同。究其原因，是氣候難民是否作為環(huán)境難民的從屬概念尚處于爭(zhēng)議之中，自然無暇顧及準(zhǔn)確定義氣候難民。因此，本文在討論氣候難民的相關(guān)問題之前，將先給氣候難民進(jìn)行一個(gè)明確的定義。氣候難民是指主要由于氣候異常變化而引發(fā)的環(huán)境污染或地質(zhì)變異等而受到不利影響，不得不離開本國(guó)到別國(guó)進(jìn)行臨時(shí)或永久居住的人,或者不具有國(guó)籍但由于上述境況而不得不臨時(shí)或永久性遷往其以前經(jīng)常居住國(guó)家以外的人[1]。氣候難民主要有以下三個(gè)特征：

(一)產(chǎn)生的主要原因是氣候的異常變化

不可忽視人口增長(zhǎng)、貧困等因素是氣候難民產(chǎn)生的間接原因，因?yàn)槿魏问挛镒兓脑蚩偸嵌喾矫娴?，如果一味?qiáng)調(diào)氣候難民產(chǎn)生的原因完全是因?yàn)闅夂虻膼夯遣环蠈?shí)事求是的態(tài)度的，但相對(duì)于其他原因來說，氣候的異常變化必須是氣候難民產(chǎn)生的主要原因，否則將不符合氣候難民的定義。氣候之所以產(chǎn)生異常變化，更主要的是人為的因素。

(二)需存在客觀上被迫的遷移

首先，氣候難民必須有遷移行為，僅有財(cái)產(chǎn)損失和人身傷害的受害者不能稱為難民。目前，很多機(jī)構(gòu)為了突出情況的嚴(yán)重性，常常在統(tǒng)計(jì)難民數(shù)量時(shí)，把僅有人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失的災(zāi)民也計(jì)算到難民的范圍中，結(jié)果龐大的難民數(shù)據(jù)使得許多國(guó)家拒絕提供保護(hù)。所以，氣候難民的構(gòu)成并不是以人身受到傷害和財(cái)產(chǎn)損失為限，而必須有跨越國(guó)界的遷移行為。其次，難民遷移是因氣候變化而導(dǎo)致的無奈選擇，不同于自愿的國(guó)際移民。國(guó)際難民的保護(hù)立法還不完善，很多人會(huì)利用難民的借口進(jìn)行非法移民，這又成為很多國(guó)家拒絕給難民提供保護(hù)的另一個(gè)借口，使得真正需要保護(hù)的難民得不到應(yīng)有的幫助。因此，只有客觀上存在因氣候異常變化而被迫遷移的行為的人才能真正稱為氣候難民。

(三)遷移行為必須跨越國(guó)界

氣候難民的遷移必須跨越國(guó)界，如果只是在國(guó)內(nèi)進(jìn)行位置變動(dòng)，只是一種國(guó)內(nèi)遷移。如果將“國(guó)內(nèi)流離失所者”等同于氣候難民，很多國(guó)家又將以其不符合公約中規(guī)定的難民跨境要求為借口而拒絕提供保護(hù)，使真正的因氣候變化而無家可歸的人享受不到難民的權(quán)利地位。同時(shí)，氣候難民跨境遷移后的結(jié)果與一般難民不同，比如，環(huán)境難民在跨境遷移之后，待遷出國(guó)的環(huán)境得到改善之后，仍然可以回到遷出國(guó)；再如，戰(zhàn)爭(zhēng)難民，只要加害國(guó)承諾放棄迫害，難民是完全可以重回家園的。而氣候難民一般無法重回家園，比如圖盧瓦等國(guó)家的居民，將因?yàn)闅夂蜃兓肋h(yuǎn)失去家園，接收國(guó)一旦接收他們將意味著永久的收留，這樣接收國(guó)將面臨著巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，很難做到自愿接收氣候難民，這也成為氣候難民立法的一大難題。

二、氣候難民取得國(guó)際法保護(hù)的困境及原因

目前，氣候難民尚未取得國(guó)際法上的法律地位，要從國(guó)際法上給予保護(hù)仍存在諸多困難。

(一)否定環(huán)境難民法律地位的觀點(diǎn)是否能直接適用于氣候難民

“環(huán)境難民”這一概念，最早在20世紀(jì)70年代提出，但至今國(guó)際社會(huì)對(duì)其定義仍然沒有定論，由此導(dǎo)致了很多將氣候難民與環(huán)境難民相混同的描述。由于環(huán)境難民的定義不夠明確，以及與氣候難民天然的語義聯(lián)系，描述二者時(shí)出現(xiàn)混同并沒有太多的不妥。環(huán)境難民難以獲得國(guó)際法地位的原因有以下幾點(diǎn)：首先，環(huán)境難民數(shù)量龐大，讓人望而生畏。如果承認(rèn)這一提法，恐怕不但不能起到保護(hù)難民的作用，還會(huì)削弱對(duì)傳統(tǒng)公約中規(guī)定的難民的保護(hù)力度[2]。其次，環(huán)境難民產(chǎn)生的原因復(fù)雜多樣，有時(shí)很難認(rèn)定，也使得環(huán)境難民的認(rèn)定存在很大模糊性[3]。再次，認(rèn)為環(huán)境因素不能與傳統(tǒng)上產(chǎn)生難民的五在因素相并列，而且環(huán)境也并非難民產(chǎn)生的惟一原因，因此不能將環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、政治等相并列，而提出讓人產(chǎn)生錯(cuò)覺的環(huán)境難民。最后，跨越國(guó)際是構(gòu)成公約難民的必要條件，但現(xiàn)實(shí)中很多所謂環(huán)境難民只是在一國(guó)內(nèi)部產(chǎn)生，并不具有這一客觀特征，他們不是國(guó)際法上所認(rèn)可的難民。但是否因?yàn)檫@個(gè)原因就否定氣候難民的國(guó)際法地位，很顯然，環(huán)境難民沒有獲得國(guó)際法地位的事實(shí)使得氣候難民也不能獲得國(guó)際法地位的思想正在學(xué)者們之間擴(kuò)散，這成為氣候難民國(guó)際立法的一大阻礙。

(二)氣候難民的未來應(yīng)由誰來承擔(dān)責(zé)任

究竟誰該為氣候難民的處境負(fù)責(zé)，是不是全世界所有的國(guó)家都有義務(wù)為氣候難民的未來負(fù)責(zé)呢？關(guān)于這個(gè)問題存在很多的爭(zhēng)議。從1994年《框架公約》到2009年聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)，關(guān)于氣候問題的討論很多，但沒有一個(gè)專門的會(huì)議討論過氣候難民的問題，也就不存在相關(guān)的文件來規(guī)定誰應(yīng)該為氣候難民的未來負(fù)責(zé)。氣候難民的形成是長(zhǎng)期以來環(huán)境惡化導(dǎo)致的結(jié)果，而環(huán)境惡化很重要的一個(gè)方面表現(xiàn)為溫室氣體排放超標(biāo)；所以造成氣候難民的多次侵權(quán)行為卻對(duì)應(yīng)一個(gè)侵權(quán)結(jié)果，侵權(quán)關(guān)系不明確，責(zé)任追究通常具有歷史性。溫室氣體的主要排放國(guó)通常會(huì)以排放溫室氣體并非造成氣候難民的主要原因?yàn)榻杩诰懿怀袚?dān)責(zé)任，或者承認(rèn)排放溫室氣體會(huì)造成氣候變化而導(dǎo)致氣候難民，卻以其本國(guó)排放量遠(yuǎn)不如其他國(guó)家而拒不承擔(dān)同等責(zé)任，或者認(rèn)為其排放的數(shù)量十分微小，不足以引起海平面上升，以否認(rèn)排放行為與損害結(jié)果之間存在明顯的因果關(guān)系來推卸責(zé)任。

(三)氣候難民與傳統(tǒng)難民的差異使其難以進(jìn)入公約

根據(jù)1951年《國(guó)際難民公約》和1967年《國(guó)際難民地位定義書》，對(duì)難民的定義要求滿足四個(gè)要件：(1)對(duì)迫害的恐懼必須為種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解五個(gè)理由。(2)必須畏懼迫害，但不以迫害實(shí)際發(fā)生或達(dá)到相當(dāng)嚴(yán)重程度為必須要件。(3)這種畏懼必須具有正當(dāng)理由，而不是臆想。(4)難民必須離開本國(guó)和經(jīng)常居住國(guó)。因與《公約》規(guī)定的構(gòu)成要件存在一定程度上的不同，成為了新型難民獲得國(guó)際立法保護(hù)進(jìn)程中的又一大阻礙。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，難民的產(chǎn)生都和政治因素有很大的關(guān)系，在難民的構(gòu)成要件中再增加環(huán)境因素，將會(huì)使《國(guó)際難民公約》體系混亂。但因環(huán)境因素而新出現(xiàn)的難民問題又不得不解決，于是國(guó)際移民組織于2007年提出了環(huán)境移民的定義。這個(gè)籠統(tǒng)的概念使得由環(huán)境因素導(dǎo)致的移民都?xì)w為環(huán)境移民[4]。這使得因環(huán)境而成為災(zāi)民的人群得到一定程度的幫助，但卻不能像難民一樣獲得國(guó)際法上規(guī)定的強(qiáng)制性權(quán)

2016年第5期 吳娟梅：國(guó)際法視野下氣候難民的法律地位及其保護(hù)

利，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看并不能從根本上解決問題。更為嚴(yán)重的是，環(huán)境移民的定義在一定程度上滿足了一些國(guó)家的私心，無論受害有多么嚴(yán)重，都可以以環(huán)境移民為借口來逃避應(yīng)盡的義務(wù)。歷史上，難民的產(chǎn)生是與宗教、種族、沖突相關(guān)聯(lián)的，但目前氣候的嚴(yán)重變化正成為難民泛濫的又一原因，是否可以因?yàn)槟承?gòu)成要件的不同就直接用一般來否定特殊，借此來逃避本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任呢？

三、氣候難民國(guó)際立法保護(hù)的路徑分析

(一)氣候難民比環(huán)境難民具有更優(yōu)越的立法條件

氣候難民同環(huán)境難民一樣不完全具有傳統(tǒng)難民構(gòu)成要件，其在立法上也勢(shì)必會(huì)和環(huán)境難民一樣存在一定的難度，相比于環(huán)境難民，氣候難民具備解決其困境的更大優(yōu)勢(shì)。(1)從數(shù)量上來看，氣候難民大多數(shù)為一些島嶼或海拔較低國(guó)家的居民，氣候惡化尚沒有使全球均陷入困境，這顯然比龐大環(huán)境難民的數(shù)量要少得多，而且氣候難民是環(huán)境難民中受害最嚴(yán)重的一類，最具有典型性。(2)氣候難民產(chǎn)生的原因十分清楚，即由氣候的異常變化而導(dǎo)致的環(huán)境退化。同時(shí)，排放溫室氣體超標(biāo)造成的損害結(jié)果是所有國(guó)家共同導(dǎo)致的，損害結(jié)果雖然常見于局部地區(qū)，但卻在影響著全球，這無疑是一個(gè)全球性的環(huán)境問題。相比于環(huán)境難民，確定氣候難民的責(zé)任主體更為容易。(3)有些學(xué)者認(rèn)為，與傳統(tǒng)難民的五個(gè)來源相比，環(huán)境因素并不能成為其中的一個(gè)強(qiáng)有力的來源，由此不承認(rèn)氣候難民的國(guó)際法地位。對(duì)于此觀點(diǎn)，筆者不能認(rèn)同。蝴蝶效應(yīng)很好地闡釋了整個(gè)世界處于普遍聯(lián)系之中。氣候問題正在成為一個(gè)不可忽視的全球性問題，厄爾尼諾現(xiàn)象就是一個(gè)有力的例證。任何問題的產(chǎn)生、變化都與其他問題相關(guān)聯(lián)，絕大多數(shù)問題的產(chǎn)生原因絕不僅僅只有一個(gè)，而是由與之相關(guān)聯(lián)的諸多因素所導(dǎo)致的。如果始終堅(jiān)持一個(gè)結(jié)果對(duì)應(yīng)一個(gè)原因來解決問題，那只能一葉障目，不能正確地解決問題。(4)目前，一些國(guó)家利用環(huán)境難民的概念不清而濫用庇護(hù)權(quán)利拒絕確立環(huán)境難民的法律地位。的確，環(huán)境惡化導(dǎo)致的很多環(huán)境難民尚未達(dá)到要進(jìn)行國(guó)際移民的受害程度，于是西方國(guó)家常常以此為理由故意擴(kuò)大事態(tài)來實(shí)現(xiàn)其免除難民保護(hù)的義務(wù)。環(huán)境難民是個(gè)比較籠統(tǒng)的概念，但可以明確的是，氣候難民是環(huán)境難民中受害最嚴(yán)重的，而且在客觀上被迫要跨國(guó)移民以求得生存，氣候難民作為環(huán)境難民中的重要組成部分，確認(rèn)氣候難民的國(guó)際法地位，對(duì)氣候難民進(jìn)行立法保護(hù)，以氣候難民為突破口，可以有力回?fù)粑鞣絿?guó)家不承認(rèn)環(huán)境難民需要跨國(guó)移民的借口。

(二)世界各國(guó)對(duì)氣候難民都有不可推卸之責(zé)任

世界各國(guó)都具有不同程度的責(zé)任對(duì)氣候難民進(jìn)行保護(hù)，一些國(guó)家應(yīng)承擔(dān)國(guó)家責(zé)任，一些國(guó)家應(yīng)承擔(dān)國(guó)際損害責(zé)任?！敦?zé)任草案》確定了國(guó)家責(zé)任的構(gòu)成要件:(1)由作為或不作為構(gòu)成的行為依國(guó)際法歸于國(guó)家。(2)該行為違背了本國(guó)國(guó)際義務(wù)。本文按順序?qū)@兩個(gè)要件進(jìn)行分析，關(guān)于第一個(gè)要件，《京都議定書》等國(guó)際條約實(shí)際上為締約國(guó)家設(shè)定了預(yù)防上的義務(wù)，違反公約出現(xiàn)的排放過量現(xiàn)象，要么是國(guó)家不作為的放任，要么是監(jiān)管上存在過失，而溫室氣體的排放者是一國(guó)之內(nèi)的個(gè)人或單位，因此，這些都可以歸結(jié)為國(guó)家實(shí)施的行為[5]。關(guān)于第二個(gè)要件，《京都議定書》中則更為明確地為部分國(guó)家限定了排放溫室氣體的標(biāo)準(zhǔn)。所以，一國(guó)溫室氣體排放超標(biāo)的記錄表明其明顯違反了國(guó)際義務(wù)。簡(jiǎn)言之，要確定對(duì)現(xiàn)行的氣候難民問題需承擔(dān)責(zé)任的國(guó)家，可以通過追溯歷史上有哪些違反公約排放氣體超標(biāo)的國(guó)家來確定。現(xiàn)在的問題是非締約國(guó)和沒有違反國(guó)際義務(wù)的締約國(guó)是否要承擔(dān)責(zé)任呢？對(duì)于限定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)排放氣體締約國(guó)而言，由于其歷史上排放大量氣體，日積月累的氣體排放導(dǎo)致氣候發(fā)生變化，從而導(dǎo)致氣候難民的出現(xiàn)。而這種行為實(shí)際上有悖于人權(quán)公約精神，根據(jù)《國(guó)際法不加禁止行為所產(chǎn)生的損害性后果的國(guó)際責(zé)任條款草案》第1條的規(guī)定，排放溫室氣體的行為如果引起了氣候難民這樣的嚴(yán)重跨界損害結(jié)果，雖然滿足行為的不加禁止，不會(huì)觸發(fā)國(guó)家責(zé)任，但這并不能否定公平正義要求下的賠償責(zé)任。綜上，排放過量溫室氣體的國(guó)家因違反國(guó)際條約需要承擔(dān)國(guó)家責(zé)任，而非締約國(guó)和無過量排放溫室氣體的締約國(guó)則需承擔(dān)國(guó)際損害責(zé)任。

(三)氣候難民產(chǎn)生的原因不能成為其獲得立法保護(hù)的阻礙

氣候難民完全符合《公約》中規(guī)定的要件二、三、四，都是因?yàn)槌钟姓?dāng)理由的畏懼而不得不離開原居住地，跨越國(guó)界尋求保護(hù)。只是對(duì)于氣候難民的定義中，沒有使用“迫害”一詞，這是否就意味著氣候難民與傳統(tǒng)定義中的難民有很大的不同呢？事實(shí)上，沒有使用“迫害”一詞并不意味著氣候難民沒有受到迫害，而是決定于對(duì)“迫害”含義的理解，眾所周知，如果一種行為或情勢(shì)會(huì)使人的生命和自由受到威脅，這種行為和情勢(shì)就是迫害了，因此，氣候難民無疑也是處于一種受“迫害”的狀態(tài)之中。因此，氣候難民不能取得立法保護(hù)的最大爭(zhēng)議還是在于其產(chǎn)生原因不同于以往難民產(chǎn)生的原因。但筆者認(rèn)為，因?yàn)檫@一點(diǎn)就否定氣候難民取得國(guó)際法律地位的做法實(shí)為不妥。理由如下：第一，難民保護(hù)在本質(zhì)上是一個(gè)人權(quán)問題，1951年《公約》及其議定書正是國(guó)際社會(huì)考慮到1948年通過的《世界人權(quán)宣言》中“確認(rèn)人人享有基本權(quán)利和自由不受歧視”的原則而制定的。也就是說，一旦受害，從人權(quán)的視角來看，無論是因?yàn)檎芜€是環(huán)境原因，都將是現(xiàn)實(shí)生活中的難民。第二，全球范圍內(nèi)存在一些人數(shù)很少的種族和宗教，20世紀(jì)初期歐洲一些大國(guó)時(shí)常對(duì)這樣的種族和少數(shù)人信仰的宗教進(jìn)行人權(quán)侵犯，國(guó)際社會(huì)基于此，開始將其稱為難民進(jìn)行保護(hù)，而《公約》及其議定書的出現(xiàn)也是特定背景的歷史產(chǎn)物。一切事物處于變化發(fā)展之中，條約也應(yīng)順應(yīng)時(shí)代有所發(fā)展，關(guān)注當(dāng)今世界中需要普遍保護(hù)的法益。

氣候難民與政治難民相比，本質(zhì)上并無不同，其不同之處主要是形成的原因不同，氣候難民是由于氣候變化而導(dǎo)致，而政治難民則是由于政治變革導(dǎo)致。但氣候難民的跨國(guó)遷移卻基本不是因?yàn)檎袨榈挠绊?，如果只是?jiǎn)單的增加難民產(chǎn)生的原因，會(huì)給人們一種錯(cuò)覺，認(rèn)為氣候難民和政治難民別無兩樣。如果沒有其它更加特別的原因一同出現(xiàn)而僅僅因?yàn)闅夂蛟驎r(shí)，硬性將氣候因素?cái)D入《公約》，的確會(huì)使原有《公約》的整體性產(chǎn)生一定紊亂。綜上，筆者認(rèn)為，可在《公約》之外另外制定單獨(dú)的《關(guān)于氣候難民地位的議定書》作為補(bǔ)充內(nèi)容。這樣一來，可以使氣候難民與傳統(tǒng)難民同屬于一個(gè)法律框架之下而受到保護(hù)，確立氣候難民的國(guó)際法地位，還能使原有的《公約》體系不受破壞。準(zhǔn)確地說，把氣候難民保護(hù)加入到傳統(tǒng)難民保護(hù)行列之中，使現(xiàn)有的《公約》更加完備。

[1] 李文杰.論氣候難民國(guó)際立法保護(hù)的困境與出路[J]. 海南大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(1)：67.

[2] 樂艷娜. 氣候難民: 一個(gè)正在擴(kuò)大的族群[J]. 北方人，2007，(6)：15-16.

[3] 郭劍平,施國(guó)慶. 環(huán)境難民還是環(huán)境移民——國(guó)內(nèi)外環(huán)境移民稱謂和定義研究綜述[J]. 南京社會(huì)科學(xué)，2010，(11)：93-98.

[4] 陳勇. 對(duì)西方環(huán)境移民研究中幾個(gè)基本問題的認(rèn)識(shí)[J]. 中國(guó)人口資源與環(huán)境，2009，(5)：70-75.

[5] 奧本海. 奧本海國(guó)際法[M]. 詹寧斯,瓦茨,修訂. 北京: 中國(guó)大百科全書出版社，1995：401.

(責(zé)任編輯：劉小林)

10.3969/j.issn.1009-2080.2016.05.019

2016-09-10

吳娟梅(1989-)，女，江西贛縣人，贛南師范大學(xué)2014級(jí)馬克思主義法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

D998.2

A

1009-2080(2016)05-0075-04