杜　磊

(北京大學(xué)　法學(xué)院， 北京　100871)

檢察專論

檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制

杜磊

(北京大學(xué)法學(xué)院， 北京100871)

摘要：對(duì)檢察指令權(quán)進(jìn)行程序性規(guī)制是協(xié)調(diào)檢察官獨(dú)立與檢察一體關(guān)系，確保檢察官獨(dú)立性的重要舉措。我國檢察指令權(quán)的運(yùn)作存在規(guī)范性不足、透明度不強(qiáng)等問題，應(yīng)在遵循檢察規(guī)律原則、法治原則、透明原則的基礎(chǔ)上，從檢察指令的信息保障、檢察指令的書面附理由程式、檢察指令的公開、檢察指令的溝通交流機(jī)制、檢察指令實(shí)現(xiàn)機(jī)制的規(guī)制以及檢察指令爭議的裁決機(jī)制等方面加強(qiáng)對(duì)檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制。

關(guān)鍵詞：檢察指令權(quán)程序規(guī)制檢察一體檢察官獨(dú)立檢察改革

檢察指令是檢察上級(jí)向檢察下級(jí)就職務(wù)事項(xiàng)發(fā)布的一般或者個(gè)別的命令、指示，集中體現(xiàn)了檢察上下級(jí)之間即檢察官獨(dú)立與檢察一體的關(guān)系。其中，剛性的、不受拘束的檢察指令體現(xiàn)的是檢察上下級(jí)之間絕對(duì)的檢察一體關(guān)系；而柔性的、受制的檢察指令體現(xiàn)的則是檢察上下級(jí)之間柔性的檢察一體關(guān)系。正因如此，檢察指令權(quán)是檢察改革的核心和實(shí)質(zhì)問題,大陸法系國家或地區(qū)都在檢察指令概念下探討檢察官獨(dú)立與檢察一體的變革?！?〕

當(dāng)前，我國正在持續(xù)推進(jìn)檢察改革，核心議題是明確檢察人員的職責(zé)、權(quán)限和辦案責(zé)任。2015年12月，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，明確規(guī)定了檢察辦案組織及其運(yùn)行機(jī)制、檢察官職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督和管理機(jī)制以及辦案責(zé)任的認(rèn)定和追究等內(nèi)容。這些改革舉措實(shí)際上主要涉及檢察指令權(quán)的實(shí)體性規(guī)制問題，〔2〕即檢察指令權(quán)的界限、效力以及責(zé)任分擔(dān)問題，對(duì)檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制則關(guān)注不足。事實(shí)上，程序性規(guī)制和實(shí)體性規(guī)制是規(guī)制檢察指令權(quán)的兩個(gè)側(cè)面，兩者相輔相成，不可偏廢。而黨的十八屆四中全會(huì)決定提出的建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度以及建立司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件記錄制度和責(zé)任追究制度將檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制問題提上了改革日程。但《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》和《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》等規(guī)范性文件主要從責(zé)任追究的視角進(jìn)行改革，規(guī)制的主要是不正當(dāng)?shù)臋z察指令，對(duì)如何規(guī)制正當(dāng)?shù)臋z察指令卻缺乏明確的改革方案。這恰恰是我國構(gòu)建科學(xué)合理的檢察權(quán)運(yùn)作機(jī)制的核心問題。有鑒于此，本文探討檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制問題，以期有益于我國當(dāng)前的檢察改革。*需要說明的是，檢察指令可以分為檢察事務(wù)指令和檢察行政事務(wù)指令、一般檢察指令和具體檢察指令、檢察系統(tǒng)內(nèi)部指令和檢察系統(tǒng)外部指令等。囿于研究范圍的限制，本文的研究對(duì)象僅為檢察系統(tǒng)內(nèi)部的具體檢察事務(wù)指令。

一、檢察指令權(quán)程序性規(guī)制的必要性

傳統(tǒng)上，我國對(duì)檢察指令重視不夠，對(duì)檢察指令權(quán)程序性規(guī)制問題的關(guān)注更為匱乏，僅有的一些程序性規(guī)定也并不是基于規(guī)制檢察指令的需要設(shè)置的。*例如，《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》的很多規(guī)定要求檢察官的職權(quán)行為需要經(jīng)過檢察長批準(zhǔn)或者決定，并產(chǎn)生相應(yīng)法律文書。表面上看，這使得檢察指令具備書面形式，但這并非是基于規(guī)制檢察指令的目的而做的設(shè)計(jì)。整體來看，我國檢察指令權(quán)的行使存在不規(guī)范、不科學(xué)的問題。比如，檢察指令的形式不夠規(guī)范，雖然一些指令以書面形式呈現(xiàn)，但口頭指令占據(jù)主要部分；檢察指令的發(fā)布程序不科學(xué)，存在著粗放決策、聽取意見不夠的問題；*鄭青：《論司法責(zé)任制改革背景下檢察指令的法治化》，《法商研究》2015年第4期。檢察指令的透明性較差，除了少部分檢察指令可以公開以外，大部分指令都不公開，當(dāng)事人也無從知曉。這導(dǎo)致檢察官獨(dú)立性不足、檢察一體關(guān)系紊亂、當(dāng)事人權(quán)利保障不足、檢察官客觀公正形象受損等問題。因此，在當(dāng)前推進(jìn)司法改革的背景下，探討檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制問題意義重大。

(一)檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制是協(xié)調(diào)檢察系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系的需要

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系的理性模式是檢察官獨(dú)立與檢察一體相協(xié)調(diào)的狀態(tài)，即檢察官依法獨(dú)立辦案，自主決定案件的結(jié)果；同時(shí)，上級(jí)檢察官又可以在符合法定條件的情況下，對(duì)下級(jí)檢察官辦理的案件發(fā)布檢察指令，以發(fā)揮檢察一體的功能，兩者相互協(xié)調(diào)，并行不悖。但在我國，對(duì)檢察指令權(quán)的規(guī)制尤其是程序性規(guī)制不足，破壞了兩者之間的協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致檢察官獨(dú)立性不足，而檢察一體過于突出，給檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系的合理界定造成負(fù)面影響。首先，檢察指令權(quán)程序性規(guī)制的不足導(dǎo)致檢察一體下檢察官獨(dú)立性的不足。例如，檢察指令的形式多樣，既有書面形式，也有口頭形式，既有明示的指令，也有默示的指令。這就導(dǎo)致檢察指令的發(fā)布不夠?qū)徤?，針?duì)同一問題可能存在多種指令，不同指令之間甚至相互沖突，有損于檢察官辦案的自主性。其次，檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制不足導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間缺乏科學(xué)合理的溝通交流機(jī)制。一方面，在一些情況下需要檢察一體發(fā)揮作用，但由于缺乏有效的溝通交流機(jī)制，檢察上級(jí)發(fā)布指令往往受到誤解，以致于檢察上級(jí)不積極發(fā)布檢察指令，喪失了經(jīng)驗(yàn)交流、糾正錯(cuò)誤的良機(jī)。*沈威、鄭昱：《檢察工作一體化語境下如何構(gòu)建上下級(jí)制約機(jī)制》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2015-08-19。另一方面，在檢察上級(jí)發(fā)布檢察指令的情況下，由于檢察下級(jí)沒有規(guī)范、有效的機(jī)制與檢察上級(jí)進(jìn)行溝通交流，檢察下級(jí)只能被動(dòng)接受檢察指令，導(dǎo)致檢察上下級(jí)之間產(chǎn)生誤解。實(shí)踐中，檢察上級(jí)通常對(duì)案件情況了解不足，有效的溝通交流機(jī)制有助于檢察下級(jí)的意見及時(shí)反饋給檢察上級(jí)，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的意見協(xié)調(diào)，保證檢察指令的科學(xué)合理性。因此，無論是檢察官獨(dú)立性的不足，還是檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間溝通交流機(jī)制的闕如，都使得檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)關(guān)系處于一種非正常狀態(tài)，影響了檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)的良性互動(dòng)，不利于形成科學(xué)有效的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制。因此，有必要對(duì)檢察指令權(quán)進(jìn)行程序性規(guī)制。

(二)檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制是提升辦案質(zhì)量的要求

辦案質(zhì)量可以從行為層面和結(jié)果層面加以考察。其中，行為層面的辦案質(zhì)量主要是對(duì)檢察行為自身所進(jìn)行的考察，是程序意義上的質(zhì)量；結(jié)果層面的辦案質(zhì)量則是對(duì)檢察行為的結(jié)果所進(jìn)行的考察，是結(jié)果意義上的質(zhì)量。我國檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制不足導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量在行為層面和結(jié)果層面都存在不足。首先，檢察指令權(quán)程序性規(guī)制不足影響了行為層面的辦案質(zhì)量。由于缺乏程序性規(guī)制，導(dǎo)致不規(guī)范甚至不合法的檢察指令時(shí)有出現(xiàn)，直接影響到當(dāng)事人的權(quán)利和利益。這種不顧檢察指令的正當(dāng)性合理性而實(shí)施檢察行為的做法，不管行為結(jié)果是否正當(dāng)，其在程序上都是有瑕疵的。在此意義上而言，缺乏程序性規(guī)制的檢察指令直接影響行為層面的辦案質(zhì)量。其次，檢察指令權(quán)程序性規(guī)制不足影響了結(jié)果層面的案件質(zhì)量。例如，在檢察指令形式不夠規(guī)范的情況下，口頭形式的檢察指令大量存在，導(dǎo)致檢察指令內(nèi)容的準(zhǔn)確性不足，特別是隨著時(shí)間的推移和檢察指令的進(jìn)一步下傳，其內(nèi)容的準(zhǔn)確性更成問題。在這樣的情況下，依據(jù)內(nèi)容可能失真的檢察指令而實(shí)施的檢察行為極有可能存在錯(cuò)誤、不當(dāng)或者違法之處，從而影響結(jié)果層面的案件質(zhì)量。再比如，當(dāng)檢察上級(jí)在對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)了解不夠充分的情況下就發(fā)布檢察指令時(shí)，檢察指令就可能存在不當(dāng)之處，導(dǎo)致下級(jí)檢察官的行為也可能不當(dāng)?？梢姡瑱z察指令權(quán)程序性規(guī)制不足會(huì)直接影響結(jié)果層面的案件質(zhì)量。基于上述因素，為了提升行為層面和結(jié)果層面的辦理質(zhì)量，采取積極有效的措施強(qiáng)化對(duì)檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制勢在必行。

(三)檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制是保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利的需要

檢察指令體現(xiàn)為檢察系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系，也就是說檢察指令是在檢察上級(jí)和下級(jí)之間進(jìn)行的，但這并不意味著檢察指令與案件當(dāng)事人沒有任何關(guān)系。實(shí)際上，由于檢察指令涉及檢察權(quán)的運(yùn)作，而檢察權(quán)的運(yùn)作如強(qiáng)制措施的適用、提起公訴與否等，都直接關(guān)系當(dāng)事人的訴訟權(quán)利等切身利益。可見，檢察指令不僅僅是檢察上下級(jí)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題，更是當(dāng)事人的權(quán)利和利益保障問題，*正因如此，檢察系統(tǒng)內(nèi)部的檢察指令行為可以被看作是內(nèi)部司法行為。參見陳衛(wèi)東、杜磊：《司法改革背景下規(guī)范司法行為的進(jìn)路》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第11期。對(duì)檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制不足會(huì)直接損害當(dāng)事人的權(quán)利和利益。首先，檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制不足可能導(dǎo)致檢察上級(jí)不夠?qū)徤鞯匕l(fā)布檢察指令，影響案件辦理，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利和利益產(chǎn)生不當(dāng)影響。例如，在本來應(yīng)當(dāng)實(shí)施有利于當(dāng)事人的訴訟行為的情況下，由于上級(jí)發(fā)布了不正當(dāng)?shù)臋z察指令，下級(jí)據(jù)此實(shí)施了不利于當(dāng)事人的訴訟行為，導(dǎo)致其權(quán)利和利益受到減損。其次，檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制不足可能侵犯當(dāng)事人的知情權(quán)。檢察指令針對(duì)的是對(duì)當(dāng)事人權(quán)利和利益有重大影響的檢察事務(wù)，理應(yīng)向當(dāng)事人公開。但在我國，除了部分檢察指令因形成相應(yīng)的法律文書附卷而對(duì)當(dāng)事人公開以外，大部分檢察指令要么因其非書面形式，要么因被納入內(nèi)卷而不向當(dāng)事人公開。這無形中損害了當(dāng)事人的知情權(quán)?？梢姡瑥谋Ｕ袭?dāng)事人權(quán)利和利益的角度出發(fā)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制問題給予高度關(guān)注。

(四)檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制是維護(hù)檢察官客觀公正形象的需要

檢察官被認(rèn)為是世界上最客觀公正的官署。但是毫無疑問，不受限制的檢察指令權(quán)會(huì)給檢察官的客觀公正形象蒙上一層陰影。域外國家或地區(qū)都曾經(jīng)發(fā)生過檢察上級(jí)濫用檢察指令權(quán)導(dǎo)致檢察官聲譽(yù)受損的問題，但是近年來，隨著法治化程度的提高，檢察上級(jí)發(fā)布檢察指令變得更為審慎，實(shí)際上檢察上級(jí)也很少直接發(fā)布檢察指令。*例如，日本并沒有關(guān)于檢察指令規(guī)制的具體規(guī)范，但實(shí)務(wù)界通常認(rèn)為檢察指令的濫用在日本并不成為一個(gè)問題。參見高瑞錚、林山田等：《檢察體系改革研討會(huì)》，《司法改革雜志》1998年第16期。然而在我國，由于缺乏有效規(guī)制特別是程序性規(guī)制，檢察指令權(quán)的行使仍舊有待規(guī)范，對(duì)檢察官客觀公正形象造成了一定影響。首先，檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制不足容易導(dǎo)致檢察指令濫用，給檢察官客觀公正形象造成負(fù)面影響。在我國，檢察上下級(jí)的行政化程度過高，檢察下級(jí)往往會(huì)遵從檢察上級(jí)的指令，但由于缺乏程序性規(guī)制，檢察指令存在形式不規(guī)范、發(fā)布過于隨意等問題，可能會(huì)給社會(huì)公眾造成檢察上級(jí)不當(dāng)干預(yù)下級(jí)檢察官辦案的印象。其次，檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制不足容易影響辦案質(zhì)量，損害檢察官的客觀公正形象。在我國的司法實(shí)踐中，檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制不足容易使行為層面和結(jié)果層面的案件質(zhì)量難以達(dá)到公眾預(yù)期，可能導(dǎo)致外界形成檢察官在辦案過程中難以保持客觀公正立場的印象。最后，檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制不足容易導(dǎo)致檢察指令的透明度較差，影響檢察官客觀公正的形象。陽光是最好的防腐劑，但當(dāng)前我國絕大多數(shù)檢察指令都不公開，使得檢察指令權(quán)的運(yùn)作缺乏足夠的透明度，難以避免社會(huì)公眾特別是當(dāng)事人對(duì)檢察官的客觀公正立場產(chǎn)生誤解。

(五)檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制是厘清辦案責(zé)任的需要

大陸法系國家或地區(qū)承認(rèn)檢察官的獨(dú)立自主性，辦案檢察官可以自主決定辦理案件并承擔(dān)責(zé)任。即便是在存在檢察指令的情況下，辦案責(zé)任也要由辦案檢察官承擔(dān)，因?yàn)檗k案檢察官具有獨(dú)立自主的地位，其有遵守檢察指令和不遵守檢察指令的自由，此即自主辦案及自我負(fù)責(zé)原則。*我國臺(tái)灣學(xué)者林鈺雄指出，在便宜主義情形下，盡管存在上級(jí)檢察指令，但仍實(shí)行檢察官自我負(fù)責(zé)原則，當(dāng)然，為避免權(quán)責(zé)不符，在檢察下級(jí)認(rèn)為檢察上級(jí)的指令不當(dāng)時(shí)，檢察上級(jí)應(yīng)當(dāng)行使職務(wù)收取權(quán)或者職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)，以明責(zé)任。參見林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第202-203頁。當(dāng)然，為了避免權(quán)責(zé)不符，檢察上級(jí)可以行使職務(wù)收取權(quán)或者職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)，將案件轉(zhuǎn)為自己辦理或者轉(zhuǎn)由其他檢察官辦理，這樣辦案責(zé)任就轉(zhuǎn)由檢察上級(jí)或者其他檢察官承擔(dān)。這種檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制機(jī)制不僅使得辦案責(zé)任明晰，也有助于確保案件在檢察系統(tǒng)內(nèi)部合理流轉(zhuǎn)。當(dāng)前我國正在推進(jìn)檢察官辦案責(zé)任制改革，其中一項(xiàng)重要舉措就是明確檢察上級(jí)和檢察下級(jí)在案件辦理上的責(zé)任承擔(dān)。從檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制角度看，這一改革存在著一定弊端。*關(guān)于檢察官辦案責(zé)任制改革的評(píng)析，參見杜磊：《檢察官辦案責(zé)任制改革探索》，《環(huán)球法律評(píng)論》2015年第3期。按照現(xiàn)有改革措施的設(shè)定，對(duì)于檢察上級(jí)的指令，檢察下級(jí)沒有異議的權(quán)力，缺乏抗衡檢察指令的程序性機(jī)制，因此檢察官獨(dú)立性缺乏應(yīng)有保障，一定程度上導(dǎo)致權(quán)責(zé)分離。一方面，檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制不足導(dǎo)致一些不規(guī)范的檢察指令，如口頭檢察指令、暗示性檢察指令，在辦案中對(duì)下級(jí)檢察官影響甚大，而且事后很難查明，辦案責(zé)任卻仍由辦案檢察官承擔(dān)，顯然有失公平。另一方面，即便檢察上級(jí)更改了辦案檢察官的辦案意見，事實(shí)認(rèn)定責(zé)任仍由辦案檢察官承擔(dān)，檢察上級(jí)僅承擔(dān)法律適用方面的責(zé)任。但案件事實(shí)認(rèn)定和法律適用的區(qū)分并非總是一清二楚，很容易導(dǎo)致辦案檢察官承擔(dān)超出其決定范圍的責(zé)任。況且如果檢察上級(jí)改變檢察下級(jí)的辦案意見，作為其決定基礎(chǔ)的事實(shí)證據(jù)盡管是由辦案檢察官提供的，但內(nèi)心確信與否則是檢察上級(jí)自己的判斷，而非檢察下級(jí)的判斷，因此，其應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的事實(shí)認(rèn)定行為負(fù)責(zé)，而不是由檢察下級(jí)負(fù)責(zé)?？梢姡跈z察指令權(quán)缺乏程序性規(guī)制、檢察下級(jí)無法通過程序性機(jī)制有效抗衡檢察指令的情況下，檢察官辦案責(zé)任的劃分和承擔(dān)難以做到科學(xué)合理。因此，加強(qiáng)檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制意義重大。

二、檢察指令權(quán)程序性規(guī)制的基本原則

對(duì)檢察指令權(quán)進(jìn)行程序性規(guī)制應(yīng)當(dāng)遵循三項(xiàng)基本的指導(dǎo)原則，即遵循檢察規(guī)律原則、法治原則以及透明原則。

(一)遵循檢察規(guī)律原則

檢察規(guī)律體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)、檢察官實(shí)施檢察活動(dòng)的內(nèi)在的、本質(zhì)的必然聯(lián)系，其從本質(zhì)上體現(xiàn)了檢察活動(dòng)與其他訴訟活動(dòng)的區(qū)別，是檢察活動(dòng)區(qū)別于其他訴訟活動(dòng)的標(biāo)志。當(dāng)前，盡管我們對(duì)檢察規(guī)律的內(nèi)涵尚未有清晰明確的界定，但毫無疑問，檢察官獨(dú)立與檢察一體原則是其中最為重要的一條。檢察官獨(dú)立體現(xiàn)的是檢察官作為世界上最客觀公正官署的客觀性和公正性，是檢察官作為“站著的法官”的必然要求，也是檢察官作為“法律守護(hù)人”掌管司法“門檻”的必然需要。而“‘檢察一體’乃檢察官對(duì)外系獨(dú)立官廳屬性下的內(nèi)部管控機(jī)制”，*吳巡龍：《檢察獨(dú)立與檢察一體——兼評(píng)檢察官未經(jīng)檢察長核定逕行起訴事件》，《月旦法學(xué)雜志》2005年第124期。既可以實(shí)現(xiàn)法令的統(tǒng)一，也可以實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察官的監(jiān)督與制衡，避免檢察官違法濫權(quán)。檢察官獨(dú)立與檢察一體的存在，使得檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成一個(gè)權(quán)力分立與監(jiān)督制約機(jī)制。對(duì)于檢察官的濫權(quán)行為，可以通過檢察一體進(jìn)行監(jiān)督制約，而檢察一體所帶來的權(quán)力集中問題，則可以通過檢察官的獨(dú)立性予以制約，“所幸在檢察一體之架構(gòu)下，其居于上位之檢察首長，雖掌握指揮監(jiān)督之權(quán)，但其居于下位之檢察官，則掌握現(xiàn)實(shí)執(zhí)行之權(quán)，是檢察首長縱欲倒行逆施，無奈其意志非透所屬檢察官不足以自行，是居于下位之檢察官，若能于法有據(jù)，而循制度化之程序，排拒違法之命令，以阻斷檢察首長濫權(quán)之意圖，則無異以下屬監(jiān)督長官，而反有其溯逆性質(zhì)之制衡功能”。*林朝榮：《檢察制度民主化之研究》，文笙書局2007年版，第392頁。

對(duì)檢察指令權(quán)進(jìn)行程序性規(guī)制也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持檢察官獨(dú)立與檢察一體原則。一方面，應(yīng)當(dāng)通過檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制保障檢察官的獨(dú)立自主性，避免檢察上級(jí)恣意、違法發(fā)布檢察指令；另一方面，要有相應(yīng)機(jī)制確保檢察上級(jí)可以實(shí)現(xiàn)合法的檢察指令。當(dāng)然，在我國當(dāng)前的司法現(xiàn)狀下，檢察指令的規(guī)范性程度較低，而檢察一體的氛圍稍顯濃厚。因此，對(duì)檢察指令權(quán)進(jìn)行程序性規(guī)制，其核心內(nèi)容是適度強(qiáng)調(diào)檢察官的獨(dú)立自主性，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)在制度機(jī)制上進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，確保檢察上級(jí)可以通過正當(dāng)、合法的方式實(shí)現(xiàn)發(fā)布正當(dāng)、合法檢察指令的初衷。

(二)法治原則

對(duì)于什么是法治，亞里士多德曾說：“法治應(yīng)包含兩重意義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”*[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1981年版，第199頁。對(duì)國家公權(quán)而言，法治意味著一方面存在著科學(xué)合理的程序和規(guī)則，使得國家公權(quán)具備可以在合法軌道上運(yùn)作的可能性；另一方面意味著國家公權(quán)按照既定規(guī)則，在合法軌道上運(yùn)作的狀態(tài)。實(shí)際上，無論是哪種層面，法治的核心內(nèi)容都是確保國家公權(quán)力的受制性，即國家公權(quán)力不是恣意的，必須受到規(guī)范的約束。檢察指令權(quán)中有關(guān)檢察上級(jí)對(duì)檢察下級(jí)發(fā)布命令、指示的權(quán)能，體現(xiàn)的也是國家公權(quán)力，也應(yīng)當(dāng)納入規(guī)范的調(diào)整范圍。因此，對(duì)檢察指令權(quán)進(jìn)行程序性規(guī)制也應(yīng)當(dāng)遵循法治原則，具體需要關(guān)注以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。其一，應(yīng)當(dāng)設(shè)置檢察指令運(yùn)作的程序性規(guī)則，確保檢察指令的發(fā)布有程序規(guī)則可循，包括發(fā)布檢察指令的程序、形式等都應(yīng)當(dāng)有具體、明晰的規(guī)則。其二，檢察指令運(yùn)作的程序性規(guī)則本身應(yīng)當(dāng)做到科學(xué)、合理、可行。這就需要在設(shè)置程序性規(guī)則時(shí)，一方面要關(guān)注檢察官的獨(dú)立性，另一方面不能忽視檢察一體的需要，而且這些程序規(guī)則也應(yīng)當(dāng)切實(shí)、可行，確保規(guī)則的可實(shí)施性。其三，應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制。沒有監(jiān)督，沒有救濟(jì)，也就沒有執(zhí)行力，因此監(jiān)督、救濟(jì)機(jī)制必不可少。

(三)透明原則

透明原則又被稱為“陽光原則”或者“知曉原則”，其要求公權(quán)力的運(yùn)作應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行并將運(yùn)作的過程和結(jié)果向社會(huì)公眾公開。弗朗西斯·培根曾指出，“知識(shí)就是權(quán)力”，“保密則使得政府可以通過對(duì)特定領(lǐng)域知識(shí)的排他性占有，來擴(kuò)張自己的實(shí)際權(quán)力，使得即使是言論自由也很難對(duì)政府權(quán)力加以有效控制。”*[美]斯蒂格利茨：《自由、知情權(quán)和公共話語—透明化在公共生活中的作用》，宋華琳譯，《環(huán)球法律評(píng)論》2002年秋季號(hào)。這從側(cè)面說明透明在規(guī)制公權(quán)力方面的積極作用，因?yàn)楫?dāng)知識(shí)流向社會(huì)公共領(lǐng)域而非“私產(chǎn)”之時(shí)，政府在知識(shí)占有方面的特權(quán)便不存在，其擴(kuò)張權(quán)力的前提條件喪失，隨之而來的則是社會(huì)公眾的監(jiān)督制約。而為了使透明原則能夠更好地發(fā)揮對(duì)公共權(quán)力的規(guī)制作用，政府必須向社會(huì)公眾提供足夠全面、充分的信息以及暢通的信息傳遞渠道。

作為一種國家公權(quán)力，檢察指令權(quán)也存在著利用“保密”向外擴(kuò)張的可能。我國檢察指令權(quán)在運(yùn)行過程中所暴露出的不規(guī)范運(yùn)用等問題在一定程度上就是透明性不足的必然結(jié)果。為了有效遏制檢察指令權(quán)的不當(dāng)運(yùn)用，對(duì)檢察指令權(quán)進(jìn)行程序性規(guī)制必須對(duì)透明原則給予重視。透明原則對(duì)檢察指令權(quán)的程序性規(guī)制提出了以下幾方面要求。第一，檢察指令內(nèi)容的透明性。檢察指令內(nèi)容指的是檢察上級(jí)命令檢察下級(jí)為或不為一定行為，例如命令起訴或者不起訴等。檢察指令的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)公開，至少應(yīng)當(dāng)向案件當(dāng)事人公開。第二，檢察指令形式的透明性，即檢察指令必須采用有助于公開的形式發(fā)布，即那些可以固定、保存檢察指令的形式。就當(dāng)前各國的實(shí)踐來看，最符合檢察指令形式透明性要求的就是書面形式。第三，檢察指令依據(jù)和理由的透明性。也就是說，檢察指令不能是一種毫無依據(jù)或理由的命令，否則，發(fā)布檢察指令的初衷便不會(huì)被檢察下級(jí)所了解，容易造成誤解，導(dǎo)致上下級(jí)關(guān)系惡化。因此，發(fā)布檢察指令必須說明其依據(jù)或理由。

三、檢察指令權(quán)程序性規(guī)制的路徑

(一)檢察指令的資訊保障

檢察指令是以檢察上級(jí)的命令來取代檢察下級(jí)根據(jù)其親自辦案所形成的事實(shí)或者法律確信，如果檢察上級(jí)沒有對(duì)案件事實(shí)或者法律進(jìn)行充分研究便發(fā)布檢察指令，其正當(dāng)性便值得商榷，而且可能造成上級(jí)以行政權(quán)干預(yù)承辦檢察官獨(dú)立辦案的印象，也容易滋生各種弊端，包括檢察指令的發(fā)布過于隨意、檢察指令內(nèi)容不正當(dāng)、檢察指令發(fā)布理由不正當(dāng)?shù)??；诖耍瑢?duì)檢察指令權(quán)進(jìn)行程序性規(guī)制的第一項(xiàng)舉措就是明確發(fā)布檢察指令的資訊前提。也就是說檢察上級(jí)如若發(fā)布檢察指令，必須事先對(duì)案件事實(shí)和法律問題有充分了解，不能在不了解案件事實(shí)和法律問題的情況下貿(mào)然發(fā)布檢察指令。此即發(fā)布檢察指令的“充分資訊誡命”。*同前注[1]，第202頁。

為了確保檢察上級(jí)有足夠充分的信息做出決策，檢察上級(jí)可以通過調(diào)閱案卷、聽取匯報(bào)等方式了解案件的事實(shí)和法律問題。檢察上級(jí)只有在通過上述方式對(duì)案情有充分了解并形成自己判斷的情況下才可以發(fā)布檢察指令。在我國，發(fā)布檢察指令的信息保障情況因指令的運(yùn)作方式不同而有所區(qū)別。以三級(jí)審批制、請(qǐng)示匯報(bào)等正式方式運(yùn)作的檢察指令，通常都有相應(yīng)的信息機(jī)制確保檢察上級(jí)對(duì)案情有充分了解。例如，檢委會(huì)討論案件一般由承辦人先匯報(bào)案件，請(qǐng)示案件時(shí)檢察官通常也會(huì)介紹案件基本情況,但以檢委會(huì)名義做出的檢察指令通常都是在聽取辦案人匯報(bào)的基礎(chǔ)上做出的，具有一定的事實(shí)基礎(chǔ)；以檢察長(分管副檢察長)名義做出的檢察指令，則通常因?yàn)闄z察長(分管副檢察長)沒有足夠的時(shí)間、精力閱卷、聽取匯報(bào)等，導(dǎo)致檢察指令的事實(shí)基礎(chǔ)并不扎實(shí)。以三級(jí)審批制、請(qǐng)示匯報(bào)等形式作出的檢察指令具有信息保障機(jī)制，通常也有一定的事實(shí)基礎(chǔ)，而不以三級(jí)審批制、請(qǐng)示匯報(bào)等正式形式作出的檢察指令，通常缺乏正式的信息保障機(jī)制，可能也缺乏事實(shí)基礎(chǔ)。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，無論是對(duì)以三級(jí)審批制、請(qǐng)示匯報(bào)等正式形式運(yùn)作的檢察指令，還是對(duì)非以三級(jí)審批制、請(qǐng)示匯報(bào)等形式運(yùn)作的檢察指令，為確保檢察上級(jí)發(fā)布檢察指令時(shí)能夠遵循“充分資訊誡命”，應(yīng)當(dāng)由檢察上級(jí)承擔(dān)發(fā)布檢察指令所引發(fā)的全部責(zé)任包括事實(shí)責(zé)任。只有這樣，才能夠督促檢察上級(jí)認(rèn)真全面地了解案情。當(dāng)然，對(duì)于以三級(jí)審批制、請(qǐng)示匯報(bào)等正式形式運(yùn)作的檢察指令，盡管存在相應(yīng)的信息保障機(jī)制，但該機(jī)制也存在弊端，即以書面或口頭匯報(bào)案件的形式向檢察上級(jí)提供的案件信息畢竟難以做到全面，而且容易造成誤導(dǎo)，為此，應(yīng)當(dāng)提倡檢察上級(jí)通過閱卷形式了解案情。

此外，需要說明的是，由于非以三級(jí)審批制等正式形式運(yùn)作的檢察指令不夠規(guī)范透明，即便事后出現(xiàn)問題，也很難追究檢察上級(jí)的責(zé)任。因此，對(duì)于此種類型的檢察指令，還應(yīng)當(dāng)采取下文所述的一些留痕措施，如要求采取書面發(fā)布指令形式以及承辦檢察官對(duì)檢察指令進(jìn)行記錄、留痕等，以便事后責(zé)任認(rèn)定。

(二)檢察指令的書面附理由程式

以書面形式發(fā)布檢察指令是一項(xiàng)國際通例。例如，在法國，不僅司法部長向檢察長發(fā)布指令需要以書面形式進(jìn)行，駐上訴法院總檢察長也要通過書面指令或以歸入訴訟案卷的指令，要求共和國檢察官提起公訴或指派人員提起追訴。*魏武：《法德檢察制度》，中國檢察出版社2008年版，第29頁。在德國，根據(jù)法官和檢察官聯(lián)合會(huì)的要求，指令應(yīng)當(dāng)以書面形式作出。*劉立憲、謝鵬程：《海外司法改革的走向》，中國方正出版社2000年版，第66頁。在我國臺(tái)灣地區(qū)，發(fā)布檢察指令要遵循書面程序要式不僅在理論上已經(jīng)形成共識(shí)，而且1998年提出的“檢察一體陽光法案”對(duì)此予以制度化，要求檢察上級(jí)對(duì)檢察官發(fā)布的指令均應(yīng)以書面形式為之。隨后發(fā)布的“檢察一體制度透明化實(shí)施方案”也明確規(guī)定，在檢察長和承辦檢察官辦案意見不同并溝通無效時(shí)，“檢察官得以言詞或書面請(qǐng)求檢察長書面作成命令并附理由，俾利事后檢視以明責(zé)任，檢察官對(duì)于書面之命令則應(yīng)服從。”我國臺(tái)灣地區(qū)2011年修訂“法官法”時(shí)，其第92條第2項(xiàng)規(guī)定，檢察長官之命令，涉及強(qiáng)制處分權(quán)之行使、犯罪事實(shí)之認(rèn)定或法律之適用者“其命令應(yīng)以書面附理由為之”。不僅如此，臺(tái)灣地區(qū)還要求書面化的檢察指令必須附帶理由。這不僅強(qiáng)化了檢察指令書面化的效果，可以使檢察上級(jí)發(fā)布檢察指令時(shí)，能夠更加審慎地思考發(fā)布檢察指令的必要性，而且闡述檢察上級(jí)發(fā)布指令的想法和初衷，也有助于檢察指令的明確化。此外，檢察指令書面附理由也可一定程度上消除檢察上級(jí)和下級(jí)的矛盾，使檢察下級(jí)能夠理性、平和地對(duì)待檢察指令，消解檢察下級(jí)對(duì)檢察上級(jí)發(fā)布檢察指令的誤會(huì)。

對(duì)于檢察指令以書面形式為之的理由，認(rèn)識(shí)上也趨于一致：第一，檢察指令的書面程式可以確保檢察上級(jí)審慎發(fā)布檢察指令，避免隨意發(fā)布指令；第二，檢察指令的書面程式有助于提高檢察指令的明確性，使得檢察指令能夠準(zhǔn)確無誤地得到執(zhí)行，避免因?yàn)闄z察指令的不明確而導(dǎo)致的誤解；第三，檢察指令的書面程式還有助于明確責(zé)任，防范上下級(jí)推諉責(zé)任。*張智輝：《檢察執(zhí)法環(huán)節(jié)領(lǐng)導(dǎo)指令書面化之必要》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2002-01-25；林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第227頁。實(shí)際上，檢察指令遵循書面程式的要求，還有助于實(shí)現(xiàn)檢察指令的透明化，使得檢察指令具備接受監(jiān)督、制約的前提條件，特別是可以接受案件當(dāng)事人以及社會(huì)公眾的監(jiān)督、制約。

為了推進(jìn)檢察指令的法治化，我國也應(yīng)當(dāng)建立檢察指令書面附理由制度。*陳衛(wèi)東：《司法改革背景下的檢察改革》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2013-07-23。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下幾方面的問題。首先，應(yīng)當(dāng)明確檢察指令書面附理由是一項(xiàng)原則，限制可以先發(fā)布口頭指令的例外情形的范圍。沒有特殊情況的，檢察指令必須以書面附理由形式作出。當(dāng)然，在一些緊急情況下，可以先發(fā)布口頭指令，但事后必須補(bǔ)齊書面檢察指令并附帶理由。為了限制檢察上級(jí)以緊急情況為由以口頭形式發(fā)布檢察指令，必須明確緊急情況的情形、判斷標(biāo)準(zhǔn)以及事后的審查判斷機(jī)制。

其次，對(duì)于以三級(jí)審批制、請(qǐng)示匯報(bào)等正式形式運(yùn)作的檢察指令，最主要的是明確必須有單獨(dú)的書面附理由的檢察指令。以檢委會(huì)討論決定案件為例，一些案件雖然經(jīng)過檢委會(huì)討論，但并不存在單純以檢委會(huì)討論決定為依據(jù)而發(fā)布的檢察指令，可能導(dǎo)致承辦檢察官難以把握檢委會(huì)決定的實(shí)質(zhì)精神，只能根據(jù)自己對(duì)檢委會(huì)委員意見的理解去辦案，也容易導(dǎo)致以檢委會(huì)名義辦“人情案”、“關(guān)系案”。*張智輝:《檢察執(zhí)法環(huán)節(jié)領(lǐng)導(dǎo)指令書面化之必要》,《檢察日?qǐng)?bào)》,2002-01-25。在這樣的情況下，有必要提供書面附理由的檢察指令。當(dāng)然，根據(jù)檢察指令性質(zhì)的不同，在制度構(gòu)建上應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別：檢察上級(jí)不同意承辦檢察官意見的，不能僅給出不同意的意見，還必須單獨(dú)提供書面附帶理由的檢察指令；檢察上級(jí)同意承辦檢察官辦案意見的，通常簽字表示同意即可，無需另外單獨(dú)發(fā)布書面附理由的檢察指令。但如果檢察上級(jí)在表示同意之外，還有其他意見、指示的，則必須另外單獨(dú)發(fā)布書面附理由的檢察指令。

再次，除了要明確必須以書面附理由的形式發(fā)布檢察指令之外，最重要的是要明確檢察下級(jí)在接到檢察指令時(shí)的書面記錄義務(wù)。結(jié)合我國的實(shí)際情況，不僅應(yīng)當(dāng)明確檢察上級(jí)以書面附理由形式發(fā)布檢察指令的義務(wù)，還應(yīng)當(dāng)從檢察指令接受方的角度進(jìn)行反向規(guī)制，即明確檢察下級(jí)在接受檢察指令時(shí)的書面記錄義務(wù)，特別是針對(duì)那些以口頭、暗示等非正式方式運(yùn)作的檢察指令更應(yīng)如此。從這個(gè)視角來看，我國當(dāng)前進(jìn)行的插手、過問案件記錄制度改革是一項(xiàng)有益舉措，應(yīng)當(dāng)予以推進(jìn)。

最后，需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，無論是以書面附理由形式發(fā)布的檢察指令還是檢察下級(jí)的檢察指令書面記錄都應(yīng)當(dāng)附卷，裝訂進(jìn)入案件的卷宗。*持相同主張者，參見謝小劍：《檢察一體化中“上命下從”的限度》，《行政法研究》2009年第4期。將檢察指令附卷的原因，一方面是為了固定檢察指令，以備事后審查或明確辦案責(zé)任，另一方面則是為了便于向當(dāng)事人甚至向社會(huì)公開，以接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

(三)檢察指令的公開

如前所述，公開一方面是遏制檢察指令權(quán)濫用的有效舉措，另一方面也是保障案件當(dāng)事人知情權(quán)的需要。無論是推進(jìn)司法公開還是檢務(wù)公開，最需要公開的就是審判權(quán)、檢察權(quán)具體的運(yùn)作過程以及影響審判權(quán)、檢察權(quán)公正運(yùn)行的因素。*陳衛(wèi)東、杜磊：《司法改革背景下規(guī)范司法行為的進(jìn)路》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第11期。而檢察指令權(quán)針對(duì)的恰恰是檢察權(quán)的運(yùn)作，是影響檢察行為的重要因素。為了確保檢察權(quán)的公正運(yùn)行，必須將指令公開以接受監(jiān)督，因?yàn)榉ü?、被告人、辯護(hù)人乃至于公眾，“有明了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部意見之形成結(jié)構(gòu)的必要性，尤其是被告及辯護(hù)人，更有積極利益知曉檢察官形成其處分的歷程”。*同前注[1]，第230頁。應(yīng)該講，各國要求檢察指令以書面形式作出并附卷的做法，都暗含著公開特別是向案件當(dāng)事人公開的意圖。我國臺(tái)灣地區(qū)提出的“檢察一體陽光法案”曾經(jīng)提出過將檢察指令權(quán)予以公開的改革構(gòu)想，即利害關(guān)系人得于事后請(qǐng)求對(duì)外公布或交付影本。

我國頒布的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》和《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》為公開檢察指令提供了依據(jù)?！额I(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》第8條和《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》第9條都有關(guān)于公開指令的規(guī)定，對(duì)于遏制濫用檢察指令權(quán)具有重要意義。但也應(yīng)當(dāng)看到，上述規(guī)定的局限性在于，檢察指令必須經(jīng)批準(zhǔn)后才能向社會(huì)公開，而且還必須有“必要”公開，否則也不會(huì)向社會(huì)公開。這種公開機(jī)制過于強(qiáng)調(diào)有權(quán)機(jī)關(guān)在公開指令中的審查作用，忽視了案件當(dāng)事人知曉檢察指令以及接受檢察指令的檢察官要求公開檢察指令的訴求。

筆者認(rèn)為，我國推進(jìn)檢察指令的公開機(jī)制建設(shè)，應(yīng)在區(qū)分當(dāng)事人的檢察指令知情權(quán)訴求和接受檢察指令的檢察官要求公開檢察指令的訴求的基礎(chǔ)上進(jìn)行。對(duì)于案件當(dāng)事人知情權(quán)的保障問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合卷宗制度的改革進(jìn)行。前面已經(jīng)提及，檢察指令必須以書面附理由的方式發(fā)布并且歸入案件卷宗。因此，只要能夠確保當(dāng)事人通過閱卷知曉檢察指令的存在及內(nèi)容便可以保障當(dāng)事人的知情權(quán)。傳統(tǒng)上，我國刑事案件卷宗分為正卷和附卷，很多辦案機(jī)關(guān)不希望當(dāng)事人看到的信息、內(nèi)容通常都會(huì)放入附卷，而附卷通常不對(duì)外公開，當(dāng)事人無權(quán)閱覽。為了保障當(dāng)事人對(duì)檢察指令的知情權(quán)，應(yīng)明確檢察指令必須裝訂進(jìn)入案件卷宗正卷而非附卷，而且必須隨卷移送。需要說明的是，這里的檢察指令包括檢察上級(jí)發(fā)布的書面附理由檢察指令，也包括接受檢察指令的檢察官記錄的接受到的檢察指令的內(nèi)容。當(dāng)然，為了防止出現(xiàn)不將檢察指令歸入卷宗的行為，還必須明確案件承辦檢察官負(fù)有告知檢察指令的義務(wù)，即當(dāng)承辦檢察官接受到檢察指令后，除案件仍在偵查階段，尚未偵查終結(jié)的可在偵查終結(jié)后告知當(dāng)事人存在檢察指令外，其他階段應(yīng)在收到檢察指令后及時(shí)告知當(dāng)事人。

接受檢察指令的承辦檢察官也有要求公開檢察指令的訴求，特別是在其與檢察上級(jí)的意見不一致而不得不遵守檢察指令的情況下，應(yīng)當(dāng)賦予其要求公開檢察指令，由社會(huì)對(duì)檢察指令進(jìn)行評(píng)判的權(quán)利。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建應(yīng)接受檢察指令的承辦檢察官的要求向社會(huì)公開檢察指令的制度。首先，應(yīng)明確申請(qǐng)公開檢察指令的時(shí)機(jī)。檢察指令既存在于職務(wù)犯罪偵查階段，也存在于審查起訴階段和公訴階段。在審查起訴階段、公訴階段申請(qǐng)公開檢察指令并不存在多大問題，主要問題在于職務(wù)犯罪偵查階段公開檢察指令必須平衡與偵查不公開的關(guān)系，建議規(guī)定在職務(wù)犯罪偵查階段，檢察指令的公開應(yīng)在職務(wù)犯罪偵查終結(jié)之后進(jìn)行。*同前注[1]，第230頁。其次，為了防止出現(xiàn)故意限制承辦檢察官要求公開檢察指令的權(quán)利的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)明確對(duì)于接受檢察指令的承辦檢察官要求公開檢察指令的，應(yīng)當(dāng)允許。最后，結(jié)合我國當(dāng)前的改革狀況，可以由檢察官紀(jì)律懲戒委員會(huì)來決定公開檢察指令。

(四)構(gòu)建檢察指令的溝通交流機(jī)制

檢察指令不具有剛性效力是一項(xiàng)基本共識(shí)。從大陸法系國家或地區(qū)的情況來看，檢察指令的柔性效力主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)對(duì)于不正當(dāng)、不合法的檢察指令，承辦檢察官無需服從，即便是合法的檢察指令，承辦檢察官也可以不服從；(2)承辦檢察官不服從檢察上級(jí)指令的行為對(duì)外仍屬有效；(3)承辦檢察官不服從檢察指令時(shí)，除非有貪贓枉法、觸犯刑律的行為，否則不承擔(dān)刑事責(zé)任，僅可能承擔(dān)內(nèi)部紀(jì)律懲戒，而內(nèi)部懲戒也需要考量上級(jí)檢察指令的合法性而定。

盡管檢察官有不服從檢察指令的權(quán)力，但如前所述，檢察官獨(dú)立與檢察一體是基本的檢察規(guī)律，如果僅強(qiáng)調(diào)檢察官不服從的權(quán)力，則勢必影響檢察一體的效能。特別是如果檢察官不與檢察上級(jí)溝通而直接拒絕檢察上級(jí)的指令，毫無疑問將導(dǎo)致檢察上級(jí)和檢察下級(jí)關(guān)系的惡化。實(shí)際上，這種做法不利于檢察上級(jí)和檢察下級(jí)就案件事實(shí)和法律問題進(jìn)行溝通。正因如此，一些國家和地區(qū)特別強(qiáng)調(diào)檢察官與檢察指令意見不同時(shí)的異議機(jī)制。例如，在德國，在檢察官對(duì)檢察指令存在不同意見時(shí)，根據(jù)《德國公務(wù)員法》第26條的規(guī)定，其負(fù)有異議的義務(wù)，可以提起雙重異議，即直接向檢察上級(jí)異議，同時(shí)也可以向檢察上級(jí)的上一級(jí)提出異議。日本特別強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的和諧，檢察上級(jí)發(fā)布檢察指令時(shí)，要注意和檢察官的獨(dú)立性相協(xié)調(diào)，實(shí)踐中主要運(yùn)用審查、勸告、承認(rèn)等方法行使指揮監(jiān)督權(quán)。*[日]法務(wù)省刑事局：《日本檢察講義》，楊磊等譯，中國檢察出版社1990年版，第20頁以下。如果檢察下級(jí)和檢察上級(jí)意見不同時(shí)，檢察下級(jí)需要充分地向上級(jí)檢察官陳述意見，檢察上級(jí)也需要虛心表達(dá)否定意見，以謀求兩者之間的協(xié)調(diào)。我國臺(tái)灣地區(qū)在進(jìn)行檢察改革時(shí)，有學(xué)者就提議構(gòu)建檢察指令異議機(jī)制，接受檢察指令的承辦檢察官應(yīng)該有兩次書面陳述意見的機(jī)會(huì)與義務(wù)。*高瑞錚、林山田等：《司法體系改革研討會(huì)》，《司法改革雜志》1998年第16期?！皺z察一體制度透明化實(shí)施方案”盡管沒有構(gòu)建此種異議機(jī)制，但也明確了檢察上下級(jí)之間的溝通交流機(jī)制，“為尊重首長之意見及檢察官之確信，維護(hù)機(jī)關(guān)內(nèi)之倫理、和諧，如檢察長之指揮監(jiān)督與檢察官之意見不同時(shí)，應(yīng)先行溝通”?？梢姡跈z察下級(jí)和檢察上級(jí)意見不一致時(shí)，盡管檢察下級(jí)有不服從的權(quán)力，但也并不是貿(mào)然拒絕執(zhí)行檢察指令，而是進(jìn)行溝通交流，既尊重檢察首長之意見，也尊重檢察官之內(nèi)心確信，尋求兩者之間的協(xié)調(diào)。

我國已經(jīng)開始關(guān)注檢察指令的規(guī)制問題，現(xiàn)有改革措施也越來越強(qiáng)調(diào)檢察官的獨(dú)立性。在這個(gè)過程中，如果把握不好檢察官獨(dú)立與檢察一體之間的平衡度，就可能形成兩個(gè)極端：要么導(dǎo)致絕對(duì)的檢察一體，要么導(dǎo)致絕對(duì)的檢察官獨(dú)立。但這都是不可取的。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)借鑒域外國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)制檢察指令權(quán)的過程中，在強(qiáng)調(diào)檢察官有權(quán)不服從檢察指令的同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)檢察上下級(jí)之間的意見溝通交流機(jī)制建設(shè)。除了要求檢察上級(jí)發(fā)布檢察指令需要書面附理由外，筆者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)賦予接受檢察指令的檢察官有兩次書面陳述意見的機(jī)會(huì)和義務(wù)。因?yàn)闀骊愂鲆庖娍梢允挂庖妰?nèi)容更準(zhǔn)確無誤地展示給檢察上級(jí)，避免錯(cuò)誤與矛盾；書面形式也便于固定，便于以后查證和追究責(zé)任；兩次書面陳述意見的機(jī)會(huì)也能夠較為充分地促進(jìn)檢察上下級(jí)之間的意見溝通協(xié)調(diào)，有助于承辦檢察官、檢察上級(jí)更好地考慮檢察指令的正當(dāng)性。我國臺(tái)灣地區(qū)的檢察官就曾經(jīng)以實(shí)踐證明書面向檢察上級(jí)陳述意見是有積極意義的。*我國臺(tái)灣地區(qū)吳東都檢察官曾講述過其親自經(jīng)歷過的實(shí)例：在一次辦案過程中，其與主任檢察官意見不同。案件呈送檢察長后，檢察長依照主任檢察官的意見作出，而吳東都檢察官則以書面形式向檢察長表明意見。事實(shí)證明，吳東都檢察官的意見是正確的，最后檢察長要求遵循其意見辦理案件。同前注[9]。關(guān)于兩次書面陳述意見的程序，可以明確承辦檢察官在收到上級(jí)檢察指令時(shí)，如果其對(duì)檢察指令存在不同看法，應(yīng)當(dāng)以書面形式向發(fā)布檢察指令的上級(jí)陳述自己的意見，如果檢察上級(jí)仍舊堅(jiān)持自己意見，則應(yīng)書面附理由說明；如果承辦檢察官也不愿改變自己意見，其應(yīng)再次以書面形式向檢察上級(jí)陳述自己的意見。

(五)檢察指令實(shí)現(xiàn)機(jī)制的規(guī)制

對(duì)于檢察上下級(jí)經(jīng)溝通協(xié)商之后仍不能就檢察指令達(dá)成一致意見的情形如何處理，大陸法系國家或地區(qū)大多賦予檢察下級(jí)請(qǐng)求檢察上級(jí)行使或者檢察上級(jí)主動(dòng)行使職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)和職務(wù)收取權(quán)。例如，在德國，如果承辦檢察官認(rèn)為檢察上級(jí)的指令與其內(nèi)心確信不一致時(shí)，有權(quán)將案件交出，而檢察上級(jí)也可以通過行使《德國法院組織法》第145條規(guī)定的介入權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)來化解沖突。在日本，如果經(jīng)過溝通協(xié)調(diào)之后，承辦檢察官仍舊不遵從檢察指令，上級(jí)檢察官可以行使職務(wù)收取權(quán)或者職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)。*[日]伊藤榮樹：《日本檢察廳法逐條解釋》，徐益初等譯，中國檢察出版社1990年版，第58頁。我國臺(tái)灣地區(qū)在“檢察一體制度透明化實(shí)施方案”中也規(guī)定，在檢察上級(jí)和檢察下級(jí)無法達(dá)成一致時(shí)，檢察下級(jí)可以請(qǐng)求檢察上級(jí)或者檢察上級(jí)主動(dòng)行使職務(wù)承繼權(quán)或者職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)。檢察上級(jí)職務(wù)收取權(quán)或職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)的制度設(shè)計(jì)既可以避免違背檢察官的內(nèi)心確信，也可以貫徹檢察上級(jí)的意見，因此是一種有助于檢察官獨(dú)立與檢察一體相協(xié)調(diào)的機(jī)制。我國在規(guī)制檢察指令權(quán)的過程中，也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建這一制度，賦予檢察下級(jí)請(qǐng)求檢察上級(jí)行使或者檢察上級(jí)主動(dòng)行使職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)或者職務(wù)收取權(quán)的權(quán)力。

這里需要強(qiáng)調(diào)的是，檢察上級(jí)行使職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)或者職務(wù)收取權(quán)本身就是一項(xiàng)檢察指令。為了避免此種檢察指令的濫用，應(yīng)當(dāng)對(duì)其適用進(jìn)行程序性規(guī)制。第一，關(guān)于檢察上級(jí)行使職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)或者職務(wù)收取權(quán)的條件。筆者認(rèn)為，無論檢察上級(jí)是應(yīng)檢察官的請(qǐng)求還是主動(dòng)行使職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)或者職務(wù)收取權(quán)，都必須在經(jīng)溝通交流后仍舊無法達(dá)成一致的情況下才能夠行使。這有助于防止檢察上級(jí)隨意行使案件移轉(zhuǎn)權(quán)或者收取權(quán)以達(dá)到干預(yù)辦案的目的，也有助于避免檢察上級(jí)直接行使移轉(zhuǎn)權(quán)或者收取權(quán)導(dǎo)致檢察上下級(jí)關(guān)系出現(xiàn)緊張。第二，在檢察下級(jí)請(qǐng)求檢察上級(jí)行使職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)或者職務(wù)收取權(quán)的情況下，檢察下級(jí)必須以書面形式提出請(qǐng)求，但可以不必說明理由。第三，無論檢察上級(jí)是應(yīng)檢察下級(jí)的請(qǐng)求還是主動(dòng)行使職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)或者職務(wù)收取權(quán)，都必須以書面附理由的方式為之。第四，對(duì)檢察上級(jí)職務(wù)移轉(zhuǎn)或者收取職務(wù)的指令，除案件尚在偵查階段可在偵查終結(jié)后通知外，檢察下級(jí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知給案件當(dāng)事人。第五，對(duì)于檢察上級(jí)職務(wù)移轉(zhuǎn)或者收取職務(wù)的指令，應(yīng)當(dāng)附入案件正卷，當(dāng)事人可以查閱、摘抄、復(fù)制，檢察下級(jí)也可以請(qǐng)求對(duì)外公開。此外，需要強(qiáng)調(diào)的是，檢察上級(jí)行使職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)或職務(wù)收取權(quán)時(shí)，檢察下級(jí)原則上應(yīng)予服從，但如果檢察上級(jí)有違法情形，檢察下級(jí)仍舊有不予服從的權(quán)利。

(六)檢察指令爭議的裁決機(jī)制

檢察指令爭議裁決機(jī)制也是對(duì)檢察指令進(jìn)行程序性規(guī)制的重要一環(huán)。檢察上級(jí)發(fā)布檢察指令后，檢察下級(jí)經(jīng)溝通協(xié)商后不服從，則爭議即行產(chǎn)生：檢察上級(jí)不遵守程序發(fā)布檢察指令的，檢察下級(jí)如何進(jìn)行救濟(jì)？對(duì)于檢察上級(jí)的檢察指令，應(yīng)由誰評(píng)定其指令合法與否？在檢察下級(jí)不遵從檢察上級(jí)指令時(shí)，由誰來判斷檢察下級(jí)的行為是否得當(dāng)？可見，如果缺乏一個(gè)科學(xué)合理的爭議裁決機(jī)制，對(duì)檢察上級(jí)濫用檢察指令權(quán)的行為便無法進(jìn)行救濟(jì)，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)制檢察指令的初衷，也容易導(dǎo)致檢察上下級(jí)之間自說自話，不利于爭議的解決?？梢?，檢察指令爭議裁決機(jī)制非常重要。正因如此，我國臺(tái)灣學(xué)者在評(píng)價(jià)“檢察一體陽光法案”時(shí)就稱，“關(guān)于檢察指令權(quán)部分最具畫龍點(diǎn)睛之效者，殆為裁決機(jī)構(gòu)之設(shè)置。欠缺公正裁決機(jī)構(gòu)的陽光法案，無異一條瞎了兩眼的巨龍”。*同前注[1]，第229頁。有鑒于此，我國在探索規(guī)制檢察指令權(quán)的過程中，也應(yīng)對(duì)檢察指令爭議裁決機(jī)制問題給予重視。

當(dāng)前，我國正在探索構(gòu)建由檢察官、律師、學(xué)者等組成的檢察官懲戒委員會(huì)。檢察官懲戒委員會(huì)從人員組成到機(jī)構(gòu)設(shè)置都具有相對(duì)的獨(dú)立性，而且檢察官、律師、學(xué)者都具有相應(yīng)的專業(yè)性。在當(dāng)前背景下，由檢察官懲戒委員會(huì)承擔(dān)檢察指令爭議的裁決職責(zé)具有一定的合理性。因此，當(dāng)檢察上下級(jí)就檢察指令問題發(fā)生爭議時(shí)，檢察上級(jí)和檢察下級(jí)都有權(quán)請(qǐng)求檢察官懲戒委員會(huì)對(duì)檢察指令的合法性、正當(dāng)性進(jìn)行評(píng)判。對(duì)于檢察官懲戒委員會(huì)的決定，檢察上級(jí)和檢察下級(jí)都應(yīng)當(dāng)遵從。

(責(zé)任編輯：付磊)

作者簡介：杜磊，北京大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員。

中圖分類號(hào)：D916.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-9428(2016)04-0060-13

〔 1 〕林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第28頁。

〔 2 〕關(guān)于檢察指令權(quán)的實(shí)體性規(guī)制，可以參見杜磊：《論檢察指令權(quán)的實(shí)體性規(guī)制》，《中國法學(xué)》2016年第1期。