楊炫昆　孫建麗

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試析“三社聯(lián)動(dòng)”創(chuàng)新社區(qū)管理新路徑
——以太倉(cāng)市為例

楊炫昆孫建麗

目前，我國(guó)正處于劇烈的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)各方面都遇到轉(zhuǎn)型發(fā)展的困難，社區(qū)管理亦是如此。在城市規(guī)模擴(kuò)張、人口劇增、人口流動(dòng)性膨脹的社會(huì)背景下，社區(qū)所承擔(dān)的基層社會(huì)管理重任愈發(fā)艱巨。社區(qū)管理面對(duì)復(fù)雜的人口、有限的資源、多樣的需求，逐步陷入困境，突出表現(xiàn)在：一方面多元社區(qū)管理主體發(fā)揮作用不夠，另一方面社區(qū)管理手段以強(qiáng)制性的行政方式為主。如何破解社區(qū)管理難題呢？各界學(xué)者和地方政府有著諸多解決上述問題的方式。其中，完善社區(qū)平臺(tái)建設(shè)，發(fā)揮社會(huì)組織和社會(huì)工作者的作用是路徑之一。于是，“三社聯(lián)動(dòng)”模式應(yīng)運(yùn)而生。

一、“三社聯(lián)動(dòng)”的理論支撐

“三社”，即社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者。“三社聯(lián)動(dòng)”是以政府購(gòu)買服務(wù)為牽引，以社區(qū)為平臺(tái)，以社會(huì)組織為載體，以社會(huì)工作者為骨干，以滿足居民需求為導(dǎo)向，通過社會(huì)組織引入專業(yè)資源和社會(huì)力量，通過提供專業(yè)化、有針對(duì)性的服務(wù)，把矛盾化解在社區(qū)，把多元服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)在社區(qū)的一種新型社會(huì)治理模式、社會(huì)服務(wù)供給方式和全新社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。

1.公共理論的啟示：廣泛動(dòng)員參與，形成多元化治理主體

公共治理是指開放的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成的社會(huì)公共事物治理模式或制度安排。①其特點(diǎn)是：公共部門在管理過程中引入市場(chǎng)和社會(huì)力量，從而彌補(bǔ)政府管理成本高、效率低的不足。將公共治理理念運(yùn)用到社區(qū)管理中，也就是說，政府、社會(huì)組織、居民、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織等基于市場(chǎng)原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程和機(jī)制。②

2.治理—善治理論的啟示：有效政府的建設(shè)，政府、社會(huì)、公民等之間的良心互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理最優(yōu)化

治理理論在關(guān)注社會(huì)管理力量多元化的同時(shí)，對(duì)政府角色給予了重新定位，提出了具有重要意義的新政府理念。認(rèn)為政府在當(dāng)代社會(huì)中與其他社會(huì)組織一樣，發(fā)揮著重要功能，但政府不能成為全能政府，必須進(jìn)行改革，成為“有效政府”。善治是一種治理的優(yōu)化狀態(tài)，也就是說是一種最好的治理方式。善治使公共利益最大化的社會(huì)管理過程和管理活動(dòng)。③其特點(diǎn)在于：政府不再是公共管理和提供公共物品的唯一主體。它強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、公民等多元主體共同合作，形成良性互動(dòng)關(guān)系，從而使公民自愿、主動(dòng)、積極有效地參與公共治理。

3.社會(huì)系統(tǒng)理論啟示：形成共同參與、主動(dòng)關(guān)聯(lián)的新型服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，激活“三社聯(lián)動(dòng)”的系統(tǒng)勢(shì)能

社會(huì)系統(tǒng)理論認(rèn)為，應(yīng)將社區(qū)作為社會(huì)大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，注重城市社區(qū)發(fā)展與社區(qū)系統(tǒng)的整體優(yōu)化、社區(qū)發(fā)展與社區(qū)結(jié)構(gòu)功能的耦合、社區(qū)發(fā)展與社區(qū)內(nèi)部調(diào)節(jié)機(jī)制的關(guān)系。此理論向?qū)嵺`者強(qiáng)調(diào)平衡正式的組織需要和組織成員的需求同樣重要，同時(shí)還指出人員及組織需求間互動(dòng)和關(guān)系的復(fù)雜性。因此，我們可以充分整合黨委政府組織、居民自治組織、企業(yè)與非政府組織以及居民群眾個(gè)體的資源，形成共同參與、主動(dòng)關(guān)聯(lián)的多層架構(gòu)、網(wǎng)狀聯(lián)結(jié)、功能融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的新型服務(wù)管理主體，為推進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展、社工人才建設(shè)以及和諧社區(qū)建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的保障，從而通過社區(qū)體制改革為推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”提供理論指導(dǎo)。④

二、太倉(cāng)推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”的做法和成績(jī)

近年來，部分城市積極探索“三社聯(lián)動(dòng)”模式，推進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)管理服務(wù)、社工引領(lǐng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展、社工融入社區(qū)崗位發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢(shì)的新途徑、新方式，形成相互促進(jìn)、共同發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。

太倉(cāng)市按照“政府扶持、社會(huì)運(yùn)營(yíng)、專業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目合作”的思路，以“3220工程”為抓手，即到2015年完成培養(yǎng)1000名社工人才，購(gòu)買1000萬元社會(huì)工作服務(wù)，開發(fā)1000個(gè)社工崗位，新建100個(gè)民辦社工機(jī)構(gòu)，開展100個(gè)公益創(chuàng)投項(xiàng)目，打造10個(gè)社工培訓(xùn)基地和建立10大樞紐型社會(huì)組織的目標(biāo)，積極探索“社區(qū)、社會(huì)組織、社工”三社聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)建立以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、專業(yè)社會(huì)工作人才隊(duì)伍為支撐的社區(qū)服務(wù)管理新機(jī)制，推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新。

1.加強(qiáng)制度創(chuàng)建，營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境

“三社聯(lián)動(dòng)”需要通過政策制定、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制建設(shè)來推動(dòng)。⑤近年來，太倉(cāng)市先后出臺(tái)了《“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)施計(jì)劃》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和發(fā)展社會(huì)組織意見》《推進(jìn)政府向社會(huì)組織職能委托轉(zhuǎn)移實(shí)施意見（試行）》和《關(guān)于加強(qiáng)社工人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展實(shí)施意見》等框架性文件以及社會(huì)組織直接登記、社會(huì)工作者教育培訓(xùn)、社會(huì)工作專業(yè)崗位設(shè)置、社工義工聯(lián)動(dòng)等一系列配套實(shí)施文件，構(gòu)建起較為完善的具有太倉(cāng)特色的社區(qū)、社會(huì)組織、社工“三社聯(lián)動(dòng)”的制度框架和政策體系，逐步形成功能齊全、服務(wù)完善、運(yùn)作規(guī)范的“三社”合作互動(dòng)和運(yùn)行機(jī)制，為推進(jìn)社會(huì)工作、培育社會(huì)組織、深化社區(qū)建設(shè)提供制度和政策上的保證。

2.健全聯(lián)動(dòng)體系，構(gòu)建組織保障機(jī)制

“三社聯(lián)動(dòng)”僅僅依靠政府或者社區(qū)、社會(huì)組織和社工一方的力量，是不足以產(chǎn)生持續(xù)、穩(wěn)定的聯(lián)動(dòng)效益的。從可持續(xù)發(fā)展角度，需要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，廣泛吸收社會(huì)資源參與聯(lián)動(dòng)，采取市場(chǎng)化運(yùn)作和激勵(lì)方式，以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)三社聯(lián)動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展。太倉(cāng)市基于社會(huì)管理的實(shí)際情況，政府在多維協(xié)同中承擔(dān)主導(dǎo)推動(dòng)的作用，聯(lián)合各方創(chuàng)造“三社聯(lián)動(dòng)”體系的技術(shù)基礎(chǔ)、制度平臺(tái)和運(yùn)營(yíng)環(huán)境，共同探索和制定“三社聯(lián)動(dòng)”的新機(jī)制和新模式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展、社會(huì)組織、社工隊(duì)伍的一體化聯(lián)動(dòng)發(fā)展，以“三社聯(lián)動(dòng)”暢通了社區(qū)參與社會(huì)建設(shè)渠道，拓展社區(qū)與社會(huì)共建領(lǐng)域，彌補(bǔ)政府職能的缺位，滿足自身的各類需求。

3.廣泛動(dòng)員參與，創(chuàng)新建立聯(lián)辦機(jī)制

建立多元主體參與制度，進(jìn)一步厘清基層政府與社區(qū)自治組織之間的職能邊界，推進(jìn)基層政府職能轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格執(zhí)行社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入制度，切實(shí)為社區(qū)減負(fù)增效。通過開展“積分制參與”等活動(dòng)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)居民參與社區(qū)自我服務(wù)和管理；創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)管理新機(jī)制，通過建立協(xié)商合作、協(xié)同互動(dòng)、協(xié)作共建的“三協(xié)”制度，建立以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)居委會(huì)為自治主體，社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、駐區(qū)單位、居民等各類主體共同參與的社區(qū)服務(wù)管理新機(jī)制。建立政府購(gòu)買服務(wù)制度，出臺(tái)相關(guān)文件，明確購(gòu)買流程和細(xì)則，逐步建立起“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的工作機(jī)制。

4.加強(qiáng)孵化培育，不斷提升服務(wù)水平

加強(qiáng)培育社會(huì)組織“量質(zhì)”并升，建立和完善孵化平臺(tái)，為社會(huì)組織提供相互交流、登記和項(xiàng)目運(yùn)作等全方位能力輔導(dǎo)，通過平臺(tái)，積極開展各類能力培訓(xùn)，促進(jìn)社會(huì)組織孵化，并以公益創(chuàng)投和公益招標(biāo)為抓手，提高社會(huì)組織在資金籌措、項(xiàng)目策劃、運(yùn)作管理、合作交流等方面的實(shí)踐能力。廣泛普及社工理念、掌握實(shí)務(wù)、專業(yè)技能，依托相關(guān)高校的教學(xué)資源，組織社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、助殘服務(wù)、青少年服務(wù)、醫(yī)護(hù)服務(wù)等領(lǐng)域的一線工作人員，開展社會(huì)工作知識(shí)普及培訓(xùn)。通過政府部門聯(lián)動(dòng)、搭臺(tái)的方式，建立社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、企業(yè)、婦女、社區(qū)矯正、社區(qū)戒毒等各類社會(huì)工作實(shí)訓(xùn)基地，分類開展社會(huì)工作實(shí)務(wù)培訓(xùn)和社工繼續(xù)教育。

三、“三社聯(lián)動(dòng)”的發(fā)展瓶頸與發(fā)展建議

一是政府對(duì)社會(huì)組織讓渡空間、購(gòu)買服務(wù)力度不夠。目前，部分政府沒有全面轉(zhuǎn)變職能，落實(shí)購(gòu)買服務(wù)，也沒有制定“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的配套政策。還有些地方政府雖然只是落實(shí)購(gòu)買服務(wù)的職能，但是大部分購(gòu)買服務(wù)與相關(guān)社會(huì)組織直接協(xié)商的結(jié)果，而不是真正通過公開招標(biāo)挑選承接公共服務(wù)社會(huì)組織。二是社會(huì)組織造血、承接功能不足。目前多數(shù)社會(huì)組織缺乏高質(zhì)量的從業(yè)人員和組織管理人才，承接的服務(wù)多集中在養(yǎng)老服務(wù)、教育服務(wù)和創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)等方面，其他領(lǐng)域幾乎為零。三是社區(qū)、社會(huì)組織、社工三者對(duì)接互動(dòng)機(jī)制不完善。由于工作多、待遇低等原因，部分人思想不穩(wěn)定，也影響了隊(duì)伍的穩(wěn)定。還有些地方的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目、社會(huì)組織重要活動(dòng)和社工人員經(jīng)費(fèi)等保障不力，社區(qū)活動(dòng)難以正常開展。為解決以上問題，不斷完善“三社”互動(dòng)，推進(jìn)社區(qū)管理創(chuàng)新，本文認(rèn)為要做到以下幾點(diǎn)：

1.完善“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制

一是要著力推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，實(shí)行購(gòu)買服務(wù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，扶持、培育和發(fā)展貼近社區(qū)居民的服務(wù)項(xiàng)目，支持社會(huì)組織和社會(huì)工作人才廣泛參與社區(qū)服務(wù)和管理，承接政府及相關(guān)部門面向社區(qū)的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過項(xiàng)目化、實(shí)體化、市場(chǎng)化等運(yùn)作方式，規(guī)范購(gòu)買流程，完善購(gòu)買方式，優(yōu)選專業(yè)項(xiàng)目，為居民群眾提供有償、低償或無償服務(wù)，不斷提高社區(qū)服務(wù)管理專業(yè)化、社會(huì)化程度。二是要進(jìn)一步理順基層政府及其派出機(jī)構(gòu)與居委會(huì)以及社區(qū)內(nèi)部各類組織之間的關(guān)系，減輕居委會(huì)負(fù)擔(dān)，使其集中精力組織居民開展自治活動(dòng)。同時(shí)，積極推進(jìn)社區(qū)“網(wǎng)格化”管理服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作人才之間功能互補(bǔ)、有機(jī)聯(lián)動(dòng)，全面提高社區(qū)有效承接公共服務(wù)和公益服務(wù)等事項(xiàng)的綜合能力。

2.推進(jìn)“三社”融合式發(fā)展

一是夯實(shí)“三社聯(lián)動(dòng)”基礎(chǔ)平臺(tái)。在不斷完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化社區(qū)規(guī)劃布點(diǎn)，保障社區(qū)服務(wù)用房的基礎(chǔ)上，加快“三社聯(lián)動(dòng)”平臺(tái)建設(shè)。推進(jìn)社會(huì)組織培育中心、社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”工作坊和社區(qū)社工室建設(shè)。二是推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”載體建設(shè)。繼續(xù)大力培育發(fā)展社會(huì)組織，重視社區(qū)本土服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織培育和發(fā)展。采取購(gòu)買專業(yè)力量的方式加強(qiáng)社會(huì)組織孵化基地的孵化能力。出臺(tái)完善政策文件，推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)。三是加強(qiáng)“三社聯(lián)動(dòng)”隊(duì)伍建設(shè)。

引文注釋

①盧洪友.外國(guó)環(huán)境公共治理：理論、制度與模式［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014.

②彭科幻.社區(qū)：應(yīng)從管理走向治理［J］.理論與當(dāng)代，2009（6）.

③俞可平.治理與善治［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000:328-329.

④葉南客.我國(guó)“三社聯(lián)動(dòng)”的模式選擇與策略研究［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2010（12）:79.

⑤呂青.創(chuàng)新社會(huì)管理的“三社聯(lián)動(dòng)”路徑探析［J］.華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012 （6）:11.

（作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院）

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.08.038