張玉磊

（淮陰師范學(xué)院 法律政治與公共管理學(xué)院，江蘇 淮安223001）

整體性治理及其在公共危機(jī)治理領(lǐng)域運(yùn)用的研究述評(píng)

張玉磊

（淮陰師范學(xué)院 法律政治與公共管理學(xué)院，江蘇 淮安223001）

在公共危機(jī)復(fù)雜性、不確定性和跨界性特征日趨明顯的趨勢(shì)下，深化公共危機(jī)治理研究亟須理論工具與研究方法的創(chuàng)新和突破。興起于20世紀(jì)90年代末的整體性治理理論，為公共危機(jī)治理研究提供了新的研究視角和分析工具，形成了公共危機(jī)整體性治理這一新的研究領(lǐng)域。筆者在評(píng)述整體性治理理論、公共危機(jī)治理研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上介紹了公共危機(jī)整體性治理的研究現(xiàn)狀，以期豐富中國(guó)公共危機(jī)治理的理論體系，為中國(guó)公共危機(jī)治理水平提升提供有益借鑒。

公共管理；公共危機(jī)；危機(jī)治理；整體性治理；公共危機(jī)整體性治理

一、引言：公共危機(jī)治理領(lǐng)域需要開展整體性治理研究

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來臨、公共危機(jī)成為社會(huì)常態(tài)的時(shí)代語境下，公共危機(jī)治理已成為政府常態(tài)職能并成為衡量政府治理水平的重要標(biāo)桿。為回應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)訴求，公共危機(jī)治理成為學(xué)術(shù)研究的重要領(lǐng)域。作為一個(gè)龐大的跨學(xué)科研究領(lǐng)域，公共危機(jī)治理研究需要打破傳統(tǒng)的學(xué)科分割，從多學(xué)科視角開展跨學(xué)科研究，而公共危機(jī)研究歷史也呈現(xiàn)出與公共危機(jī)自然與社會(huì)雙重屬性相統(tǒng)一的多學(xué)科交叉特征。目前，學(xué)術(shù)界主要是從公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科視角對(duì)公共危機(jī)治理開展了大量描述性、解釋性或?qū)Σ咛剿餍缘难芯?，取得了豐碩的研究成果，形成了以治理結(jié)構(gòu)、府際關(guān)系、部門管理、應(yīng)急管理等為核心議題的公共管理學(xué)科研究，以風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、社會(huì)變遷與轉(zhuǎn)型、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等為核心內(nèi)容的社會(huì)學(xué)視域的危機(jī)研究，以及政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理工程、傳播學(xué)等多學(xué)科的交叉研究等［1］。但這些學(xué)科的研究視角也使公共危機(jī)治理研究陷入理論闡釋乏力與研究方法趨同的“工具困境”。在公共危機(jī)復(fù)雜性、不確定性和跨界性特征日趨明顯的趨勢(shì)下，深化公共危機(jī)治理研究亟須理論工具與研究方法的創(chuàng)新和突破。

基于此，伴隨20世紀(jì)90年代末整體性治理理論的興起和構(gòu)建整體性政府的改革實(shí)踐，如何將整體性治理理論引入公共危機(jī)治理領(lǐng)域，有效提高公共危機(jī)的治理水平，成為公共危機(jī)治理領(lǐng)域的重要研究方向。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外理論界已經(jīng)將作為治理理論重要分支的整體性治理理論及其分析框架引入公共危機(jī)治理研究之中，從而形成了公共危機(jī)整體性治理的研究領(lǐng)域。公共危機(jī)整體性治理研究力圖改變當(dāng)前公共危機(jī)治理研究缺乏復(fù)雜性研究和整體性研究的現(xiàn)狀，推動(dòng)公共危機(jī)治理的理論與實(shí)踐轉(zhuǎn)向整體性治理的范式時(shí)代，為公共危機(jī)治理研究提供新的研究視角和分析工具。本文將在評(píng)述整體性治理理論、公共危機(jī)治理研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上評(píng)述公共危機(jī)整體性治理的研究現(xiàn)狀，以期豐富中國(guó)公共危機(jī)治理的理論體系，為中國(guó)公共危機(jī)治理水平提升提供有益借鑒。

二、整體性治理研究述評(píng)：一個(gè)生機(jī)勃勃的研究領(lǐng)域

20世紀(jì)90年代末，公共管理領(lǐng)域的范式發(fā)展進(jìn)入了后新公共管理時(shí)期。這一時(shí)期，隨著盛極一時(shí)的新公共管理范式的衰微和信息技術(shù)的高速發(fā)展，西方一些國(guó)家掀起了一場(chǎng)旨在解決由層級(jí)節(jié)制和專業(yè)主義導(dǎo)致管理碎片化問題的、以部門協(xié)調(diào)與整合為特征的改革運(yùn)動(dòng)，即對(duì)政府進(jìn)行整體性變革、構(gòu)建整體政府，而推動(dòng)政府整體性變革趨勢(shì)的理論基礎(chǔ)就是整體性治理理論。整體性治理理論是建立在對(duì)傳統(tǒng)公共行政和新公共管理范式的反思和揚(yáng)棄基礎(chǔ)之上的，它以公民需求和問題解決為治理導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)合作性整合，注重協(xié)調(diào)目標(biāo)與手段的關(guān)系，重視信任、責(zé)任感與制度化，依賴信息技術(shù)的運(yùn)用，在政府治理理念、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)供給等多個(gè)方面提出了整合策略，極大地提升了公共治理的理論內(nèi)涵與實(shí)踐意旨，被許多學(xué)者看作是相對(duì)于傳統(tǒng)官僚制理論和新公共管理理論之外的第三種公共治理典范［2］。可以說，整體性治理理論在20世紀(jì)末一經(jīng)提出便迅速成為學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)，成為公共管理學(xué)科一個(gè)生機(jī)勃勃的研究領(lǐng)域。

（一）國(guó)外整體性治理研究述評(píng)

國(guó)外學(xué)者對(duì)整體治理的研究是從“整體政府”研究開始的。1977年，整體性治理研究的集大成者、英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂梗≒erri Six）在《整體政府》一書中首次提出整體政府的理念。1999年，希克斯又與戴安娜·葉（Diana Leat）出版了《圓桌中的治理——構(gòu)建整體政府的策略》，提出了具體策略。2002年，佩里·?？怂?、戴安娜·葉、金伯利·舒爾茨（Kimberly Seltzer）、加里·斯多克（Gerry Stoker）等人以上述兩本著作為基礎(chǔ)，出版了《邁向整體性治理：新的改革議程》一書，首次明確提出“整體性治理”的概念，對(duì)整體性治理的基本理念和構(gòu)建策略進(jìn)行了具體闡述，將“整體性政府”研究轉(zhuǎn)向了“整體性治理”研究，這標(biāo)志著整體性治理理論體系的初步形成。此后，國(guó)外許多學(xué)者在?？怂沟热说难芯炕A(chǔ)上將整體性治理理論的研究推向了深入。澳大利亞學(xué)者彼得·威爾金斯（Peter Wilkins）早在2002年就用整體性治理的協(xié)同方法探討了協(xié)同型政府與責(zé)任型政府的關(guān)系。荷蘭學(xué)者克里斯多夫·波利特（Christopher Pollit，2003）在研究協(xié)同型政府以及綜合相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出了得到學(xué)界一致認(rèn)同和采用的 “整體政府”概念［3］。澳大利亞管理咨詢委員會(huì)（Management Advisory Committee of Australia，2004）從新的文化和哲學(xué)、工作方式、政策制定以及責(zé)任機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制四個(gè)方面對(duì)西方國(guó)家整體性治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了理論總結(jié)和提煉，形成了整體性治理的最佳實(shí)踐模型。意大利學(xué)者Adreti Di Maio依據(jù)整體性治理的最佳實(shí)踐模型，指出了整體性治理在公共服務(wù)中的四個(gè)作用領(lǐng)域，并具體闡釋了整體性治理公共服務(wù)模式的“三項(xiàng)支持技術(shù)”，即交互的、協(xié)作的和一體化的技術(shù)［4］。挪威學(xué)者Tom Christensen、Perlagreid等從結(jié)構(gòu)的視角、文化和制度的視角以及迷思、象征和時(shí)尚的視角闡釋了整體政府的豐富內(nèi)涵。英國(guó)學(xué)者Steve Martin和Yehudi Blacher運(yùn)用整體性治理理論著重研究了公共管理主體之間跨部門伙伴關(guān)系的建立，提出了一系列的構(gòu)建原則。其中：Steve Martin根據(jù)英國(guó)構(gòu)建整體政府的具體實(shí)踐，提出了構(gòu)建整體政府整合的三個(gè)基本原則，即靈活性原則、能力性原則和文化創(chuàng)新性原則；Yehudi Blacher通過對(duì)社區(qū)整合的實(shí)證研究，提出了“整體政府”在社區(qū)中發(fā)揮作用的六大原則，即顧客導(dǎo)向原則、地方性原則、能力性原則、輔助性原則、伙伴關(guān)系原則、地方所有權(quán)原則［5］。

（二）國(guó)內(nèi)整體性治理研究述評(píng)

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界開展整體性治理研究不過十余年，文獻(xiàn)數(shù)量不是很多，相關(guān)英文論著至今還沒有中文譯本，但2010年以來整體性治理研究開始引起中國(guó)學(xué)術(shù)界的重視，相關(guān)文獻(xiàn)呈持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。國(guó)內(nèi)整體性治理研究主要圍繞整體性治理理論的時(shí)代背景、理論溯源、內(nèi)涵特征、基本內(nèi)容、與相關(guān)理論異同比較以及改革實(shí)踐等內(nèi)容展開。

國(guó)內(nèi)開展整體性治理研究較早的地區(qū)是臺(tái)灣地區(qū)，臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬較早地對(duì)整體性治理理論進(jìn)行了系統(tǒng)研究且產(chǎn)生了較大影響，他在2005年發(fā)表的《全觀型治理：理論與制度化策略》一文中詳細(xì)闡述了整體性治理理論的改革理念和政策主張，并指出相對(duì)于傳統(tǒng)官僚型行政而言，整體性治理是一種行政典范的轉(zhuǎn)移，可以稱作是行政學(xué)的第三個(gè)典范［6］。廖俊松通過論述西方整體性治理的發(fā)展歷程和主要思想，指出整體性治理是一個(gè)有待檢驗(yàn)的未來命題［7］。韓保中從理論的高度介紹了整體性治理理論的發(fā)展歷程和價(jià)值意義，重點(diǎn)研究了整體性治理框架下的組織協(xié)調(diào)問題［8］。另外，臺(tái)灣一些學(xué)者運(yùn)用整體性治理理論分析了實(shí)踐改革問題，如李長(zhǎng)宴、史美強(qiáng)、江大樹等還將整體性治理理論運(yùn)用到臺(tái)灣地區(qū)的政府部門間橫向合作、公共服務(wù)流程再造、區(qū)域政府管理、城市可持續(xù)發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)等實(shí)踐領(lǐng)域。

大陸最早對(duì)整體性治理理論進(jìn)行研究的是復(fù)旦大學(xué)的竺乾威教授，他在2008年闡釋了整體性治理理論的產(chǎn)生背景即新公共管理的衰微和信息技術(shù)的發(fā)展，指出整體性治理的主要思想是重新整合［9］。由此，大陸理論界開始關(guān)注整體性治理理論，并涌現(xiàn)了一批代表性學(xué)者和代表性觀點(diǎn)。胡象明、唐波勇認(rèn)為整體性治理是公共管理的新范式，他們?cè)诨仡櫿w性治理理論興起背景的基礎(chǔ)上，分析了整體性治理的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制［10］。曾維和全面客觀地評(píng)述了整體政府理論，認(rèn)為它是以跨界協(xié)作為基本特征的系統(tǒng)化理論體系，其發(fā)展前景表現(xiàn)為宏觀層面治理整合的整體治理與微觀層面管理協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)管理［11］。曾凡軍基于整體性治理理論對(duì)政府組織協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了深入研究，認(rèn)為組織間的協(xié)調(diào)缺失導(dǎo)致政府組織產(chǎn)生功能和權(quán)力及資源等碎片化、信息不對(duì)稱、條塊分割、各自為政、孤島現(xiàn)象及信任危機(jī)等棘手問題。將整體性治理作為治理工具，構(gòu)建有效的整體性政府組織協(xié)調(diào)機(jī)制，能夠從根本上解決上述問題［12］。韓兆柱、翟文康以大數(shù)據(jù)為背景，從數(shù)據(jù)分析、信息服務(wù)、數(shù)據(jù)共享等三個(gè)方面將大數(shù)據(jù)技術(shù)與整體性治理理論結(jié)合起來探索治理路徑［13］。另外，一些學(xué)者對(duì)整體性治理理論與相關(guān)理論的異同進(jìn)行了比較研究，如劉波等將整體性治理理論與網(wǎng)絡(luò)治理理論進(jìn)行了比較，朱玉知對(duì)整體性治理與分散性治理兩種公共治理范式進(jìn)行了比較研究，韓兆柱對(duì)新公共管理、無縫隙政府以及整體性治理三大公共治理范式進(jìn)行了比較，黃滔則通過比較整體性治理理論與新公共服務(wù)理論、無縫隙政府理論、網(wǎng)絡(luò)化治理理論、協(xié)同政府治理理論等的異同，指出整體性治理理論相較于其他理論，是一種更加系統(tǒng)化、更加完善和更加具有前瞻性的公共治理范式［14］。近年來，國(guó)內(nèi)學(xué)者還以整體性治理理論為分析工具，將其運(yùn)用到行政體制和公共服務(wù)改革、區(qū)域公共管理、社會(huì)管理、養(yǎng)老保險(xiǎn)、教育管理、公共財(cái)政、食品安全、環(huán)境治理等實(shí)踐領(lǐng)域，取得了豐碩的研究成果，有力地指導(dǎo)了中國(guó)的改革實(shí)踐。

（三）整體性治理研究小結(jié)

整體性治理理論是20世紀(jì)90年代后期才在西方國(guó)家誕生的，雖然起步較晚，但其從誕生之日起就顯示了旺盛的生命力，迅速成為公共管理學(xué)術(shù)研究的前沿領(lǐng)域。然而，由于誕生時(shí)間較晚，而且目前新公共管理范式在世界范圍內(nèi)仍然是公共管理領(lǐng)域的主導(dǎo)范式，因此，國(guó)內(nèi)外理論界對(duì)整體性治理理論的研究尚不完善，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到成熟的程度。即使是整體性治理研究相對(duì)成熟的西方公共管理學(xué)界也尚未就整體性治理的概念、特征、方法形成一致的看法，且整體性治理理論具有較強(qiáng)的英國(guó)色彩，整體性治理理論的核心觀點(diǎn)甚至概念都沒有得到其他國(guó)家的普遍認(rèn)可。因此，整體性治理是否繼傳統(tǒng)公共行政范式、新公共管理范式之后公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)的新范式，國(guó)外理論界對(duì)此一直持有爭(zhēng)議，整體性治理理論受到了一些學(xué)者的批判，如胡德認(rèn)為協(xié)同政府和整體性政府僅僅是傳統(tǒng)的協(xié)作理論的一個(gè)新標(biāo)簽［15］，甚至連整體性治理理論的創(chuàng)始人?？怂挂舱J(rèn)為整體性治理并不是一個(gè)新鮮的東西［16］。

整體性治理理論可謂是較為新穎的理論，國(guó)內(nèi)理論界對(duì)它的研究尚處于理論推介和實(shí)踐運(yùn)用的初步探討階段，但通過對(duì)國(guó)內(nèi)整體性治理理論研究現(xiàn)狀的梳理發(fā)現(xiàn)，相較于國(guó)外理論界對(duì)整體性治理理論的褒貶不一，國(guó)內(nèi)理論界整體性治理研究的相關(guān)學(xué)者多數(shù)對(duì)整體性治理理論持肯定態(tài)度，認(rèn)為整體性治理是一種新型治理模式，具有很好的發(fā)展前景，并且將整體性治理理論這一分析工具運(yùn)用到了諸多實(shí)踐領(lǐng)域，甚至比西方理論界運(yùn)用得還要廣泛和深入。今后國(guó)內(nèi)理論界對(duì)整體性治理的研究方向和研究重點(diǎn)，應(yīng)該是在借鑒和批判國(guó)外整體性治理研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)具體的行政生態(tài)，提高整體性治理的理論研究深度，開創(chuàng)有中國(guó)特色的整體性治理研究。同時(shí)，結(jié)合實(shí)踐領(lǐng)域的具體需要，進(jìn)一步擴(kuò)大整體性治理理論的運(yùn)用范圍，使該理論更好地服務(wù)于中國(guó)的改革實(shí)踐。

三、公共危機(jī)治理研究述評(píng)：一個(gè)如火如荼的研究領(lǐng)域

公共危機(jī)接踵而至的社會(huì)現(xiàn)實(shí)不僅給政府治理敲響了警鐘，也使公共危機(jī)治理問題迅速成為理論界的重要議題和研究焦點(diǎn)，特別是在2001年美國(guó)“9·11”事件和2003年中國(guó)“SARS”危機(jī)發(fā)生之后，在世界范圍內(nèi)掀起了公共危機(jī)治理研究的高潮，相關(guān)研究成果大量涌現(xiàn)，用“如火如荼”來形容當(dāng)前理論界公共危機(jī)治理領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀可謂恰如其分。

（一）國(guó)外公共危機(jī)治理研究述評(píng)

作為西方政治學(xué)領(lǐng)域重要的研究?jī)?nèi)容，危機(jī)理論誕生初期的研究對(duì)象主要是政治危機(jī)，包括政治沖突、政府更替、政權(quán)更迭、政治制度變遷等。危機(jī)管理研究源于企業(yè)管理理論，它最早關(guān)注的領(lǐng)域是自然災(zāi)害的防治研究，這可以追溯到美國(guó)1803年實(shí)施的國(guó)會(huì)救災(zāi)法案。此后的一百多年中，危機(jī)管理研究主要集中在地震、洪澇、颶風(fēng)、干旱、火災(zāi)等自然災(zāi)害的救助以及救助體制方面。20世紀(jì)60年代到90年代，自然災(zāi)害的頻發(fā)引發(fā)對(duì)自然災(zāi)害相關(guān)專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的探索，危機(jī)管理開始重視從專業(yè)技術(shù)角度研究自然災(zāi)害的預(yù)警與救援，并逐漸轉(zhuǎn)向從治理的角度研究突發(fā)事件，公共危機(jī)治理研究的范圍擴(kuò)大，涉及突發(fā)自然災(zāi)害時(shí)大規(guī)模疏散過程中的行為模式和社會(huì)支持系統(tǒng)、社區(qū)災(zāi)害緊急行動(dòng)應(yīng)對(duì)中市民組織的危機(jī)管理、突發(fā)災(zāi)害中社會(huì)角色的簡(jiǎn)化、災(zāi)難事件中大眾傳媒的研究等。這一時(shí)期，西方公共危機(jī)治理體系初步形成，公共危機(jī)治理理論正式作為一門獨(dú)立學(xué)科出現(xiàn)在國(guó)際學(xué)術(shù)領(lǐng)域，并誕生了大量頗具影響力的理論著作，如艾理森（G·Allison，1962）的 《決策的本質(zhì)》、烏里爾·羅森塔爾（Uriel Rosenthal，1989）的《應(yīng)對(duì)危機(jī)：管理災(zāi)難、暴亂與恐怖主義》、勞倫斯·巴頓（Laurence Barton，1993）的《組織危機(jī)管理》、羅伯特·希斯（Robrt Heath，1998）的《危機(jī)管理》等，這些著作為當(dāng)代公共危機(jī)治理理論的形成奠定了重要基礎(chǔ)。

20世紀(jì)90年代以后，伴隨世界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的日益復(fù)雜，西方公共危機(jī)治理研究的領(lǐng)域已比較廣泛，主要集中在企業(yè)、國(guó)家、全球三個(gè)視域。對(duì)公共危機(jī)治理的研究主題基本上圍繞災(zāi)害、危機(jī)、風(fēng)險(xiǎn)展開，并在此基礎(chǔ)上分別衍生出綜合減災(zāi)、危機(jī)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警三種主要應(yīng)對(duì)策略［17］。當(dāng)前，西方公共危機(jī)治理研究的內(nèi)容持續(xù)深入，主要從公共危機(jī)治理的理論框架、機(jī)制機(jī)理、技術(shù)手段等三個(gè)層面進(jìn)行。在理論框架方面，英國(guó)學(xué)者邁克爾·里杰斯特（Michael Regester，1987）從危機(jī)預(yù)防和危機(jī)公關(guān)的角度構(gòu)建了危機(jī)管理的理論框架，提出了著名的危機(jī)公關(guān)3T原則。美國(guó)學(xué)者勞倫斯·巴頓（Laurence Barton，1993）提出了一整套預(yù)測(cè)、預(yù)防、控制以及應(yīng)對(duì)各類組織危機(jī)的方法和程序。米特羅夫（Mitroff，1994）提出了包括信號(hào)偵測(cè)、探測(cè)和預(yù)防、控制、恢復(fù)、學(xué)習(xí)階段的危機(jī)管理五階段模型。諾曼·R（Norman R.Augustine，1995）提出了避免、準(zhǔn)備、確認(rèn)、控制、解決和從危機(jī)中獲利的危機(jī)管理六階段模型。羅伯特·希斯（Robrt Heath，1998）提出了包含縮減力、預(yù)備力、反應(yīng)力、恢復(fù)力的危機(jī)管理四階段模型。在機(jī)制機(jī)理研究方面，埃弗利（Everly，2000）從心理學(xué)的角度研究危機(jī)管理機(jī)制。Mendncad重點(diǎn)對(duì)應(yīng)急參與者的協(xié)調(diào)問題進(jìn)行了研究，指出應(yīng)在多元應(yīng)急參與力量之間建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制［18］。Comfort在分析災(zāi)害、安全、災(zāi)害管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，指出政府的核心工作是保護(hù)公民避免遭受以突發(fā)事件為代表的各種危機(jī)事件的傷害［19］。在技術(shù)手段方面，當(dāng)前眾多國(guó)家建立了以多種科學(xué)計(jì)算為基礎(chǔ)的危機(jī)處理模型和仿真系統(tǒng)，從而推動(dòng)了公共危機(jī)治理走向科學(xué)化。其中：Subramania提出了從氣象信息發(fā)布到信息獲取的模型框架，在此基礎(chǔ)上集成了各種應(yīng)急決策工具［20］；Zografos等運(yùn)用數(shù)學(xué)和計(jì)算機(jī)領(lǐng)域的相關(guān)知識(shí)提出了災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)模型，利用該模型可以為災(zāi)后快速響應(yīng)和救援提供科學(xué)依據(jù)［21］；Radke等探討了地理信息科學(xué)技術(shù)在應(yīng)急管理中的運(yùn)用，從而為應(yīng)急管理提供了新的技術(shù)手段，提高了政府在一些突發(fā)事件中的科學(xué)決策水平和快速反應(yīng)能力［22］。

（二）國(guó)內(nèi)公共危機(jī)治理研究述評(píng)

國(guó)內(nèi)理論界對(duì)公共危機(jī)治理的研究始于20世紀(jì)90年代。學(xué)者魏加寧在《管理世界》1994年第6期發(fā)表的《危機(jī)與危機(jī)管理》一文是目前可以檢索到的最早研究公共危機(jī)治理的學(xué)術(shù)文章，該文對(duì)危機(jī)管理的產(chǎn)生背景、方法原則、決策機(jī)制等現(xiàn)代危機(jī)管理的核心內(nèi)容進(jìn)行了較為系統(tǒng)的闡述。許文惠、張成福（1998）合著的《危機(jī)狀態(tài)下的政府管理》是國(guó)內(nèi)最早的一部針對(duì)政府危機(jī)管理進(jìn)行系統(tǒng)論述的著作，該書從行政學(xué)的視角比較了常態(tài)下和非常態(tài)下政府管理的不同特點(diǎn)，探討了危機(jī)狀態(tài)下政府管理應(yīng)具備的特殊能力。需要指出的是，2003年以前中國(guó)的公共危機(jī)治理研究尚處于萌芽階段，學(xué)者們的研究主要由個(gè)人興趣驅(qū)動(dòng)、以學(xué)術(shù)研究為主，相關(guān)研究成果數(shù)量較為有限，且研究?jī)?nèi)容集中在國(guó)外危機(jī)管理理論的引介以及部門應(yīng)對(duì)、單項(xiàng)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的應(yīng)急管理方面，研究領(lǐng)域僅涉及自然災(zāi)害防治、安全生產(chǎn)管理等，缺乏對(duì)中國(guó)公共危機(jī)治理理論與實(shí)踐的系統(tǒng)分析和具體分析。真正開啟中國(guó)公共危機(jī)治理研究的是2001年美國(guó)“9·11”事件，尤其是2003年中國(guó)爆發(fā)的“SARS”危機(jī)成為國(guó)內(nèi)公共危機(jī)治理研究的“分水嶺”，引發(fā)了中國(guó)公共危機(jī)治理體系建設(shè)的研究熱潮。此后，公共危機(jī)治理研究受到了國(guó)家層面和實(shí)踐需求的強(qiáng)烈推動(dòng)，加速了學(xué)者對(duì)公共危機(jī)治理理論與實(shí)踐的探索，國(guó)內(nèi)公共危機(jī)治理研究開始蓬勃發(fā)展，研究成果數(shù)量劇增，呈現(xiàn)“井噴”態(tài)勢(shì)，且研究成果不僅具有學(xué)術(shù)性，更注重實(shí)踐性。

目前，隨著中國(guó)公共危機(jī)的日益頻發(fā)以及國(guó)外公共危機(jī)治理理論的不斷引入，學(xué)者們圍繞自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等各種類型的公共危機(jī)進(jìn)行了深入探究。歸納起來，國(guó)內(nèi)理論界公共危機(jī)治理研究主要涉及四個(gè)主題。第一，公共危機(jī)的概念、類型、性質(zhì)、特征、誘因等通論類研究；第二，公共危機(jī)治理的主體、工具、機(jī)制、模式等專題類研究；第三，公共危機(jī)治理體系構(gòu)建、典型案例的實(shí)踐操作類研究；第四，公共危機(jī)治理的中外比較類研究。限于篇幅和研究重點(diǎn)，這四個(gè)方面的相關(guān)研究文獻(xiàn)和主要觀點(diǎn)本研究不再贅述。但需要特別指出的是，公共危機(jī)治理的體系構(gòu)建是現(xiàn)階段的研究重點(diǎn)，這也是公共危機(jī)治理研究的核心議題。圍繞公共危機(jī)治理的體系構(gòu)建，學(xué)者們從不同的視角進(jìn)行了研究，歸納起來主要有五種基本觀點(diǎn)。一是目前占主導(dǎo)地位的“制度論”，認(rèn)為近年來中國(guó)公共危機(jī)治理效果欠佳的主要原因在于相關(guān)機(jī)制不健全、制度存在缺陷，主張建立與完善危機(jī)管理體系或機(jī)制，這是公共危機(jī)治理研究的制度分析路徑；二是以薛瀾、唐鈞為代表的“經(jīng)驗(yàn)論”，該論者從感性主義出發(fā)，通過借鑒國(guó)內(nèi)外公共危機(jī)治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來完善公共危機(jī)治理體系，這是公共危機(jī)治理研究的案例分析路徑；三是以張成福為代表的“全面整合論”，該論者認(rèn)為公共危機(jī)的有效治理不能依賴某一項(xiàng)資源、手段、主體、模式和策略，而應(yīng)建立一個(gè)全面整合的公共危機(jī)治理體系來提高公共危機(jī)治理水平；四是“系統(tǒng)論”，該論者指出條塊分割的政府體制是公共危機(jī)治理失靈的重要原因，同時(shí)批判了將公共危機(jī)治理泛政治化的思維模式，主張從系統(tǒng)整合的原理出發(fā)，構(gòu)建以協(xié)調(diào)、合作為主要特征的公共危機(jī)治理系統(tǒng)；五是 “公共關(guān)系論”，該論者強(qiáng)調(diào)將公共關(guān)系學(xué)中的一些原則、方式、方法和策略運(yùn)用到公共危機(jī)治理體系構(gòu)建中［23］。

（三）公共危機(jī)治理研究小結(jié)

國(guó)外公共危機(jī)治理研究有著悠久的傳統(tǒng)，已經(jīng)建立起了比較完善的理論體系，研究范圍已經(jīng)非常廣泛，研究方法也較為科學(xué)，不僅注重理論層面的學(xué)術(shù)探索，更加注重體制機(jī)制層面的實(shí)踐探索，提出的公共危機(jī)治理策略也由封閉性的命令控制轉(zhuǎn)為開放性的協(xié)作治理，其研究取向和研究趨勢(shì)呈現(xiàn)以下特征。研究視角從單一學(xué)科視角（最初主要是政治學(xué)視角）變?yōu)槎鄬W(xué)科視角，研究主題從最初的政治危機(jī)擴(kuò)展到各種類型的公共危機(jī)，研究目標(biāo)開始轉(zhuǎn)向建立整合的公共危機(jī)治理模式，研究重點(diǎn)由重視公共危機(jī)發(fā)生后的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向了公共危機(jī)整個(gè)生命周期的管理尤其是公共危機(jī)的根源分析與事前預(yù)警，研究方法從專注的個(gè)案觀察演化為全面的系統(tǒng)思考，研究導(dǎo)向由立足本國(guó)實(shí)踐研究轉(zhuǎn)向具有國(guó)際視野的跨國(guó)比較研究。

國(guó)內(nèi)理論界目前已經(jīng)初步形成了公共危機(jī)治理研究的理論框架體系，眾多學(xué)者從政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、復(fù)雜系統(tǒng)科學(xué)等學(xué)科視角，圍繞組織結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、信息共享、溝通機(jī)制、媒體管理、公共關(guān)系、財(cái)政制度、民間組織、社會(huì)支持、法制建設(shè)等方面對(duì)公共危機(jī)治理展開了深入研究。但畢竟中國(guó)公共危機(jī)治理研究起步較晚，尚沒有形成比較成熟的理論體系，存在著諸多不足，具體表現(xiàn)為：第一，實(shí)證研究不足。當(dāng)前國(guó)內(nèi)理論界對(duì)公共危機(jī)治理的研究重視宏觀層面的研究，而具體的、微觀的研究不多。研究大多只是應(yīng)然層面的理論探究，而在具體操作的實(shí)然層面缺乏實(shí)證分析，尚沒有提出具有較強(qiáng)可行性的對(duì)策建議。第二，跨學(xué)科研究不夠。公共危機(jī)的復(fù)雜性特征決定了公共危機(jī)治理研究必須借助多學(xué)科的理論與方法。然而，當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)治理研究主要從政治學(xué)和公共管理學(xué)等學(xué)科視角展開，嚴(yán)重制約了公共危機(jī)治理研究新領(lǐng)域的拓展和新研究方法的運(yùn)用。第三，研究視野褊狹。當(dāng)前國(guó)內(nèi)理論界對(duì)公共危機(jī)治理的研究多從實(shí)踐需要出發(fā)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理的機(jī)制構(gòu)建，導(dǎo)致公共危機(jī)治理研究缺乏戰(zhàn)略視野，對(duì)潛在的公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不夠，公共危機(jī)治理系統(tǒng)化研究不足。

四、公共危機(jī)整體性治理研究述評(píng)：一個(gè)方興未艾的研究領(lǐng)域

整體性治理理論的提出對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府改革實(shí)踐帶來了重大影響，依據(jù)整體性治理理論對(duì)政府進(jìn)行整體性改革漸成趨勢(shì)。目前，國(guó)外理論界將整體性治理理論廣泛運(yùn)用到了社會(huì)保障、高等教育、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、信息安全、公司治理等多個(gè)領(lǐng)域的治理研究之中。作為政府治理的重要領(lǐng)域，政府整體性變革趨勢(shì)自然而然地推動(dòng)了公共危機(jī)治理的整體性變革。雖然在國(guó)外理論界尚沒有將整體性治理理論直接運(yùn)用于公共危機(jī)治理的研究文獻(xiàn)，但在國(guó)內(nèi)理論界卻出現(xiàn)了諸多與公共危機(jī)整體性治理直接或間接相關(guān)的研究成果。由于整體性治理理論與中國(guó)公共危機(jī)治理在治理理念、治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理流程、治理手段等方面高度契合，因此，順應(yīng)后新公共管理時(shí)代政府整體性變革趨勢(shì)，將整體性治理理論引入中國(guó)公共危機(jī)治理之中，以系統(tǒng)和整體的視角構(gòu)建中國(guó)公共危機(jī)的整體性治理模式，成為中國(guó)公共危機(jī)治理領(lǐng)域一個(gè)重要的研究方向。

（一）沒有直接提出但蘊(yùn)含公共危機(jī)整體性治理思想的研究

目前，國(guó)內(nèi)理論界明確提出對(duì)公共危機(jī)實(shí)施整體性治理的研究不多，但許多學(xué)者的研究成果已經(jīng)孕育了對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行整體性治理的思想，這些研究成果主要涉及公共危機(jī)治理主體多元化、區(qū)域合作、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、資源整合、流程再造等主題。張成福早在2003年就借鑒先進(jìn)國(guó)家危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)，主張中國(guó)應(yīng)建立一個(gè)全面整合的危機(jī)管理體系以提升政府和社會(huì)的危機(jī)管理能力，該體系是建立在各種資源支持基礎(chǔ)上的全過程、全面風(fēng)險(xiǎn)、整合組織和社會(huì)協(xié)作的危機(jī)管理［24］。高小平針對(duì)當(dāng)前突發(fā)事件日趨多樣化、復(fù)合化的特點(diǎn)，指出建立高度組織化的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系勢(shì)在必行，而改革的主要思路就是提高政府應(yīng)急管理體制的綜合化程度［25］。張立榮、冷向明指出目前中國(guó)公共危機(jī)管理體系由于“條條”與“塊塊”分割等原因難以形成整體的協(xié)同效應(yīng)，并基于協(xié)同理論提出構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)同治理模式，該模式既要強(qiáng)化危機(jī)管理過程中中央政府的權(quán)威，又要保證職能機(jī)構(gòu)的分權(quán)運(yùn)作，同時(shí)調(diào)動(dòng)企業(yè)組織、非政府組織以及公民個(gè)人等多元社會(huì)力量協(xié)同應(yīng)對(duì)［26］。劉霞等指出當(dāng)前中國(guó)危機(jī)應(yīng)對(duì)是“管理”而非“治理”，需要構(gòu)建由公共部門、非政府組織、私營(yíng)部門、社區(qū)為單元的公民個(gè)人及家庭、國(guó)際組織為全主體，針對(duì)全危險(xiǎn)要素進(jìn)行全階段應(yīng)急管理的公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)［27］。姚尚建指出中國(guó)當(dāng)前的組織結(jié)構(gòu)與功能設(shè)置遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足區(qū)域公共危機(jī)治理的價(jià)值與工具需求，必須建立政府、國(guó)家和社會(huì)的公共危機(jī)治理聯(lián)合反應(yīng)機(jī)制［28］。張康之指出在危機(jī)管理過程中，一定要貫徹系統(tǒng)整合的思想：對(duì)于管理對(duì)象，危機(jī)管理要能夠調(diào)整、覆蓋各類公共危機(jī)，體現(xiàn)協(xié)調(diào)、合作的思想，避免水平方向的碎片化；在應(yīng)對(duì)層次上，危機(jī)管理要建立不同層級(jí)政府、組織之間的合作機(jī)制，避免垂直方向的碎片化［29］。金太軍指出要克服當(dāng)前的危機(jī)管理失靈，需要樹立 “公共利益”至上的現(xiàn)代公共危機(jī)治理理念、構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)式”區(qū)域公共管理體制、引入“協(xié)作”治理體系等［30］。楊龍、鄭春勇通過大量案例論證了地方政府通過合作應(yīng)對(duì)和處理區(qū)域性公共危機(jī)可以克服當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)治理碎片化的缺陷，提出了區(qū)域性公共危機(jī)處理中地方政府合作的四種機(jī)制和三種模式，以及危機(jī)處理不同階段的政府責(zé)任和適宜采用的合作模式［31］。韓志明認(rèn)為中國(guó)社會(huì)頻發(fā)的“鬧大”現(xiàn)象深刻反映了治理體系的碎片化問題，包括公民之間、公民與政府之間、政府內(nèi)部的關(guān)系斷裂，要想從根本上解決“鬧大”現(xiàn)象，只有建立制度化的整合機(jī)制，以促進(jìn)公民之間、公民與政府之間以及政府體系內(nèi)部各要素的整合［32］。楊志軍提出城市公共危機(jī)治理模式需要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)變，建立“自治、共治、公治”并行的現(xiàn)代公共危機(jī)治理模式，該模式的構(gòu)建需要打造一個(gè)全主體參與、全要素剖析、全過程應(yīng)對(duì)的公共危機(jī)治理平臺(tái)［33］。王剛在分析了公共危機(jī)跨界特征的基礎(chǔ)上主張構(gòu)建公共危機(jī)治理多元主體的聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制［34］。劉瑋從治理主體層面構(gòu)建了公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)模型，并對(duì)這種網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)在公共危機(jī)中的構(gòu)建和應(yīng)用進(jìn)行了分析［35］。以上這些觀點(diǎn)和主張都體現(xiàn)了對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行整體性治理的思想，為其他學(xué)者開展公共危機(jī)整體性治理研究提供了思想啟迪和研究基礎(chǔ)。

（二）明確將整體性治理理論運(yùn)用于公共危機(jī)治理的研究

劉超最早將整體性治理理論直接運(yùn)用于公共危機(jī)治理的研究之中，他明確指出中國(guó)地方公共危機(jī)治理中存在嚴(yán)重的碎片化問題，而整體性治理理論與地方公共危機(jī)治理具有很強(qiáng)的契合性，并提出了構(gòu)建整體性公共危機(jī)治理體系的具體策略［36］。郭雪松、朱正威提出當(dāng)前中國(guó)跨域危機(jī)治理中存在“碎片化”問題，他們以組織間網(wǎng)絡(luò)視角在應(yīng)急管理組織層面對(duì)“碎片化”成因進(jìn)行了分析，并結(jié)合具體案例對(duì)跨域危機(jī)的整體性治理問題進(jìn)行了闡釋，最后構(gòu)建了跨域危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)分析模型，探討了跨域危機(jī)整體性治理的實(shí)現(xiàn)策略［37］。趙軍鋒、金太軍對(duì)中國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理創(chuàng)新進(jìn)行了探討，提出應(yīng)借鑒整體性治理理論，以政府協(xié)調(diào)為中心構(gòu)建突發(fā)事件政府協(xié)調(diào)治理模式［38］。張玉磊認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)治理在理念、主體、結(jié)構(gòu)、環(huán)節(jié)、手段等方面均存在碎片化問題，需要運(yùn)用整體性治理進(jìn)行整合［39］。鮑芳修指出整體性治理對(duì)城市政府危機(jī)管理具有很強(qiáng)的適用性，而要實(shí)現(xiàn)城市政府危機(jī)的整體性治理，需要從治理理念、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和公私伙伴關(guān)系等方面進(jìn)行全方位改革［40］。姚尚建指出中國(guó)的各級(jí)政府在社會(huì)暴力的蔓延中被碎片化了，進(jìn)而形成了整體性的公民社會(huì)與分散化的政府對(duì)立的錯(cuò)覺，必須通過構(gòu)建整體政府，以整體性的政府行為來化解社會(huì)暴力［41］。陶鵬、童星將整體性治理理論運(yùn)用于災(zāi)害公共預(yù)警研究，指出中國(guó)災(zāi)害公共預(yù)警管理模式的碎片化傾向嚴(yán)重，而整合模式為災(zāi)害公共預(yù)警走向有效管理提供了基本發(fā)展框架，并提出通過災(zāi)害公共預(yù)警管理過程、價(jià)值目標(biāo)、預(yù)警決策、應(yīng)急系統(tǒng)的整合優(yōu)化來變革當(dāng)前災(zāi)害公共預(yù)警碎片化管理模式［42］。彭紀(jì)文、趙宇提出整體性治理應(yīng)成為非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理的新模式，系統(tǒng)闡述了非常規(guī)突發(fā)事件整體性治理模式具有導(dǎo)向的公共服務(wù)性、運(yùn)行原則的整合性、管理理念的整體性、組織形態(tài)的網(wǎng)絡(luò)化、管理工具的多樣化等特征，并指出其體系框架主要包括應(yīng)急指揮、應(yīng)急處置、應(yīng)急支持和應(yīng)急恢復(fù)四個(gè)子系統(tǒng)［43］。祝天智分析了中國(guó)農(nóng)村征地沖突治理中存在的碎片化治理困境，主張對(duì)農(nóng)村征地沖突實(shí)行整體性治理，而要實(shí)現(xiàn)整體性治理的目標(biāo)需要從環(huán)境營(yíng)造、主體整合、法制保障、機(jī)制建設(shè)等方面入手［44］。盛明科、郭群英在分析中國(guó)公共突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)應(yīng)急中的部門利益梗阻生成機(jī)制和深層原因的基礎(chǔ)上，指出整體性治理與當(dāng)前公共突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)應(yīng)急中的部門利益梗阻的治理高度契合，并從整體性治理的視角提出了治理對(duì)策［45］。武俊偉、方堃指出要克服地方政府的維穩(wěn)困境，必須引入整體性治理的策略推動(dòng)地方政府維穩(wěn)機(jī)制變革，建立跨主體機(jī)制、跨區(qū)域機(jī)制和跨部門機(jī)制有機(jī)協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)化維穩(wěn)治理體系，搭建公共危機(jī)整體性治理的“立方錐”［46］。韋彬從理念和文化的獨(dú)特視角審視了中國(guó)跨域公共危機(jī)治理中的碎片化現(xiàn)象，并運(yùn)用整體性治理理論對(duì)跨域公共危機(jī)的治理理念和文化進(jìn)行了整體性建構(gòu)［47］。徐元善、金華認(rèn)為我國(guó)跨界危機(jī)治理過程的碎片化怪相導(dǎo)致跨界運(yùn)作機(jī)制癱瘓，而整體性治理無論在價(jià)值意義還是工具意義上都高度契合跨界公共危機(jī)治理碎片化的邏輯修正［48］。

（三）公共危機(jī)整體性治理研究小結(jié)

隨著公共危機(jī)治理研究的深化，無論是從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的參照看，還是從中國(guó)現(xiàn)實(shí)的需要看，公共危機(jī)治理都不能再遵循以往“單一主體”“頭疼醫(yī)頭”“各自為政”的碎片化治理模式了，需要全面整合的管理戰(zhàn)略。作為對(duì)傳統(tǒng)公共行政和新公共管理改革過程中產(chǎn)生的碎片化問題的戰(zhàn)略性回應(yīng)，以協(xié)調(diào)、整合為核心內(nèi)容的整體性治理理論，為克服當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)治理的碎片化困境提供了一條較為切實(shí)可行的路徑。于是，將整體性治理理論引入公共危機(jī)治理研究之中，構(gòu)建公共危機(jī)的整體性治理模式成為國(guó)內(nèi)理論界研究的一個(gè)焦點(diǎn)。但需要指出的是，國(guó)內(nèi)理論界對(duì)公共危機(jī)整體性治理的研究才剛剛起步，雖然涌現(xiàn)了一些研究成果，但這些研究成果缺乏系統(tǒng)性和學(xué)理性：雖然指出了當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)治理存在碎片化困境，但缺乏對(duì)公共危機(jī)治理碎片化形成機(jī)理的深刻分析；雖然指出了整體性治理理論是克服當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)治理碎片化的有效工具，整體性治理應(yīng)該成為中國(guó)公共危機(jī)治理的模式選擇，但對(duì)公共危機(jī)整體性治理模式的基本特征、運(yùn)行機(jī)制、體系結(jié)構(gòu)缺乏系統(tǒng)解析；雖然提出了公共危機(jī)整體性治理模式的構(gòu)建策略，但這些構(gòu)建策略過于宏觀，缺乏實(shí)證研究和案例研究，這些所謂的策略或路徑缺乏權(quán)威性和實(shí)效性。因此，公共危機(jī)整體性治理作為一個(gè)尚未成熟的研究領(lǐng)域，為后續(xù)研究留下了較大的開拓空間。

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【責(zé)任編輯 何 瀟】

Research Review on Holistic Governance and its Application in the Field of Public Crisis Governance

ZHANG Yulei
（School of Law and Politics and Public Administration,Huaiyin Normal University,Huai'an,223001）

With the increase of complexity,uncertainty and trans-boundary of public crisis,there is an urgent need for an innovation and breakthrough of theoretical tool and research method to deepen the research on public crisis governance.The holistic governance theory originating from late 1990s provides a new research perspective and analysis tool for the research on public crisis governance, which formed a new research field of holistic governance of public crisis.This paper reviews the research status of holistic governance of public crisis on the basis of reviewing holistic governance theory and the research status of public crisis governance.Hopefully,it can enrich the theoretical system and offer beneficial enlightenment to promote the level of public crisis governance in China.

Public Administration,Public Crisis,Crisis Governance,Holistic Governance,Holistic Governance of Public Crisis

D035

A

1674-6511（2016）01-0055-08

2015-10-24

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（13&ZD039）；江蘇省社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（15ZZC004）。

張玉磊（1982-），男，河南延津人，淮陰師范學(xué)院法律政治與公共管理學(xué)院講師，公共管理系主任，博士。研究方向：公共管理創(chuàng)新與危機(jī)管理，社會(huì)治理與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。