王靜，趙云亭（華東理工大學社會與公共管理學院，上海200237）

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政府購買服務的制度化：可能及其可為的邏輯思考

王靜，趙云亭
（華東理工大學社會與公共管理學院，上海200237）

摘要：政府購買服務自20世紀90年代由西方進入我國后獲得了快速發(fā)展，成為政府提供公共服務的主要方式，在公共服務領域顯示出優(yōu)勢，同時也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。這些問題主要是由于在政府購買服務的過程中，政府與社會組織間互動關系的非對稱性所致，這種非對稱性正是缺乏制度規(guī)范引發(fā)的。因此，政府與社會組織間關系的非對稱性是造成當前政府購買服務出現(xiàn)問題的根源，而政府與社會組織間關系的制度化則是解決問題的路徑。文章從政府購買服務制度化的內涵、現(xiàn)實訴求、困境以及發(fā)展路徑四個方面來闡述政府購買服務制度化的邏輯推演過程。

關鍵詞：政府購買服務；制度化；現(xiàn)實訴求；制度化困境

伴隨著社會的進步，公眾的生活愈來愈依賴公共服務的提供，傳統(tǒng)的僅僅依靠政府來提供公共服務的方式遠不能滿足人們的需求。此外，由于公共服務的特殊性，單純由市場提供的方式也存在很多弊端。面對公共服務領域的“政府失靈”和“市場失靈”現(xiàn)象，政府購買服務作為一種折中的方式應運而生，有效克服了由政府和市場直接提供服務的缺陷，表現(xiàn)出強大的生命力。

我國政府購買服務的實踐主要借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，處于初始探索階段。購買服務也僅限于經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)和少數(shù)領域。目前政府購買服務出現(xiàn)了很多問題，主要原因是政府和社會組織間關系的非對稱性，而這種非對稱性是由于缺乏制度規(guī)范引起的，這也是當前政府購買服務成效難以顯現(xiàn)的根本原因。

一、政府購買服務制度化的內涵

要厘清政府購買服務制度化的內涵，必須對政府購買服務和制度化兩個相關的概念進行分析。

關于政府購買服務的內涵，在國家財政部、民政部和工商總局（2015）聯(lián)合下發(fā)的《政府購買服務管理辦法（暫行）》中有明確解釋，即“通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用”。由此可以看出，政府購買服務主要由以下要素構成：一是委托主體，即政府，包括中央政府和地方各級政府；二是承接主體，即具備條件的社會力量和事業(yè)單位；三是按照一定的方式和程序（如公開招標、定向委托、邀標等）開展購買服務的行為，說明政府購買服務需要遵守相應的程序和規(guī)定；四是購買服務的目的，即為了提供公共服務和履行政府服務職能。總之，政府購買服務是一種不同于以往政府直接提供服務的新型政府公共服務提供方式，以期提高服務的整體實效。政府購買服務的過程實際上是政府與社會組織互動的過程，政府購買服務效力的實現(xiàn)與否取決于政府與社會組織間的互動方式。

關于制度化的概念，不同的學者有著不同的觀點。塞繆爾·P·亨廷頓（1989）認為“制度化是組織與程序獲得價值的穩(wěn)定性的過程”［1］。邁克爾·史密斯（2004）認為“制度化就是一個進程，規(guī)范或者說共享的行為標準通過這一過程被創(chuàng)造和發(fā)展出來”［2］?！吨袊蟀倏迫珪ㄉ鐣W卷）》（1991）將制度化的概念定義為，群體和組織的社會生活從特殊的、不固定的方式向被普遍認可的固定化模式的轉化過程。由此可見，制度化是一個由不穩(wěn)定、不持續(xù)、不規(guī)范的無序狀態(tài)發(fā)展為穩(wěn)定、持續(xù)、規(guī)范化的有序狀態(tài)的過程［3］。在這個過程中，組織獲得發(fā)展，程序得以完善，共享的價值觀點和行為標準達成共識并付諸行動。

綜合兩個概念的相關內涵，本文認為政府購買服務制度化是指政府購買社會組織服務過程的公開化、規(guī)范化，也即政府與社會組織在購買服務過程中互動關系的公開化、規(guī)范化。因此，政府購買服務制度化是一個持續(xù)、穩(wěn)定、規(guī)范的購買過程，在這一過程中，不僅要有明確的制度安排和持續(xù)的資金來源的保障，還要有統(tǒng)一具體的操作辦法和程序，只有這樣才能形成政府與社會組織的良性互動關系，進而保證政府購買服務的績效實現(xiàn)。

二、制度化的現(xiàn)實訴求：當前政府購買服務存在的問題

我國政府購買服務的起步較晚。1994年深圳市羅湖區(qū)在環(huán)境衛(wèi)生領域嘗試政府購買服務，率先開始了公共服務供給機制的改革。此后，上海、浙江、廣東、北京、蘇州等地也紛紛開展政府購買服務的實踐探索，經(jīng)過多年的發(fā)展，取得了良好的效果。不但切實滿足了人民群眾的不同需求，解決了社會問題，而且提高了公共服務的效率，減輕了政府負擔。

綜觀我國政府購買服務的發(fā)展歷程，在看到成績的同時，更應該注意到政府購買服務存在的突出問題，這些問題大大削弱了政府購買服務的效力。而這些問題主要是由于在政府購買服務過程中，政府與社會組織間互動關系的非對稱性所致。所謂非對稱性的互動關系就是指政府和社會組織之間支配與被支配的不平等關系。筆者認為，這種非對稱性正是缺乏制度規(guī)范引發(fā)的，這也是造成當前政府購買服務出現(xiàn)問題的根源，而政府與社會組織間關系的制度化則是解決問題的路徑。

當前我國政府購買服務中存在的問題主要表現(xiàn)為：

首先，政府和社會組織之間的關系曖昧不清，出現(xiàn)了一些不良現(xiàn)象。在我國政府購買服務的過程中，政府是資源掌控者，社會組織想要存活就必須要向政府爭取資源。一方面，在操作程序和監(jiān)督制約機制不完善的情況下，有些社會組織為了獲得資源，就會利用自身的關系去與政府部門交涉，造成“走后門、拉關系”的現(xiàn)象，進而導致資源分配不均，削弱了其他社會組織對政府的信任度，影響社會組織服務的積極性；另一方面，如果提供服務對社會組織來說意味著生存，服務淪為社會組織的生存手段，那么服務的初衷就被改變，必然也會影響社會組織對項目的投入（如縮減活動經(jīng)費支出、壓縮服務數(shù)量、減少人力投入等），由此也會導致服務質量的下降。

其次，雖然政府提供服務的方式已改革，但是政府的服務理念并沒有改變。在整個購買服務過程中，政府始終處于主體地位，一些政府工作人員甚至社會組織人員仍將政府看作是社會組織的主導者。如此，政府的權力會不自覺地滲透到社會組織的內部，干預社會組織的獨立運作和發(fā)展，導致社會組織在參與項目的過程中喪失了自主性，削弱了社會組織發(fā)展的獨立性，導致社會組織的發(fā)展受阻。

最后，由于缺乏嚴格的購買程序和操作標準以及有效的公共服務需求表達機制，使得政府在購買服務過程中缺乏約束，存在較大的投機空間。政府購買公共服務涉及政府、社會組織和公眾三個主體，只有三個主體有效溝通、有機合作才能確保政府購買服務的科學性和有效性，發(fā)揮政府購買服務的最大效力。然而，在目前政府購買服務當中，公眾需求表達的渠道少且作用有限，對于“買什么”、“如何買”、“買多少”、“購買期限”等問題都是由政府一方?jīng)Q定的，導致公共服務的供給和需求之間失衡。公眾的真實需求得不到滿足，容易引起公眾對社會組織和政府的不滿，降低公眾對政府的信任度和對社會組織服務的滿意度。

由此可見，政府和社會組織之間的非對稱性關系是導致目前政府購買服務存在問題的重要原因，政府在服務理念、資源占有量、購買決策和實施中都不可避免地扮演著控制和支配的角色，社會組織充其量只是一個被動的執(zhí)行者。這種非良性互動關系導致政府購買服務的預期效果無法達成，降低了服務質量，引發(fā)公眾對政府的信任危機，甚至帶來政治風險。若要從根本上改善或者解決以上問題，就必須從制度層面重構政府與社會組織之間的互動關系，推動政府購買服務過程的制度化。

三、當前我國政府購買服務制度化的困境

自20世紀90年代政府開始購買服務，便拉開了中國傳統(tǒng)公共服務供給方式改革的帷幕。在20多年的發(fā)展中，政府購買服務在我國仍處于制度化建設的初期階段，制度化程度整體較低，具有非持續(xù)性和不穩(wěn)定性的特征。與此同時，政府購買服務制度化在初期的發(fā)展階段也遇到一些阻力和困境。

（一）理論基礎薄弱

社會福利制度的改革最先開始于西方發(fā)達國家，西方國家政府購買服務制度更加完善。我國政府購買服務的理論基礎和實踐操作方法大都是借鑒西方國家的經(jīng)驗。眾所周知，中西方國家在國情、社會制度、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、社會文化和思想上都存在巨大的差別，所以說把西方的經(jīng)驗轉變成適合我國本土化發(fā)展的實踐需要一個不斷改進和適應的過程。近年來，我國一些專家和學者也在研究西方國家和我國香港地區(qū)政府購買服務的相關內容，但是研究內容多集中于實證的調研和經(jīng)驗總結方面，專門進行理論研究的較少，因而對于相關方面的理論基礎、適用范圍、適切性等內容了解甚少，導致實踐活動缺乏理論支撐，對于與政府購買服務相關的具體內容沒有一個清楚的界定，人們對它的認識和理解都各不相同。要想清楚地界定購買服務的具體內容，需要一定的理論基礎做依托。綜觀我國目前政府購買服務，無論是在理論基礎的儲備上還是實踐經(jīng)驗的積累上都十分薄弱和欠缺。加強理論研究，探索本土化的政府購買服務的實踐模式還有很長的路要走。

（二）傳統(tǒng)服務理念堅固

在傳統(tǒng)的行政管理體制中，政府一直扮演著領導者、組織者和實施者的角色，依靠行政力量管理幾乎所有的行政性事務。但是隨著社會轉型的深入和經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)的政府管理體制難以適應社會發(fā)展變遷的需要，出現(xiàn)了很多弊端。為提升政府管理水平，適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求和滿足公眾的需求，轉變服務理念、建設現(xiàn)代政府管理體制勢在必行。在過去，由于我國傳統(tǒng)的行政理念一直占據(jù)主要地位，全國和地方各級政府幾十年來都一直奉行“行政全能主義”的管理方式。近年來，雖然黨中央在采取措施推動政府職能的變革，但服務理念一時難以從根本上改變，許多地方仍然按照傳統(tǒng)的行政方式行事。

（三）社會組織發(fā)展不足

作為政府購買服務的承接主體，社會組織是服務的直接提供者，在購買服務制度化進程中扮演重要角色，發(fā)揮著關鍵作用。但是，由于制度環(huán)境的約束與社會組織自身發(fā)展不足的雙重原因，導致我國社會組織發(fā)展存在諸多問題。第一，面對社會組織這一新興力量，政府態(tài)度不一，充滿矛盾，嚴重影響了社會組織的完善和提升。一方面，在政策理論上，政府采取一些措施來鼓勵社會組織發(fā)展，以幫助自身服務社會；另一方面，在實踐中，政府對社會組織的認識還存在偏差［4］。例如，“有的輕視社會組織，認為可有可無；有的否定社會組織，存在擔憂、防范和限制心理，有用個別負面典型否定整個體系的；有的擔心社會組織的發(fā)展會分化社會利益、激化社會矛盾、破壞社會穩(wěn)定；有的敵視社會組織，認為應該堅決予以遏制”［5］。政府對社會組織發(fā)展左右搖擺的不確定態(tài)度直接阻礙了社會組織的健康成長，不利于政府購買服務承接主體能力的提高。第二，社會組織發(fā)展水平差異顯著。近年來，在政策措施的推動下，社會組織的數(shù)量如雨后春筍般增長，但是社會組織的力量仍十分薄弱，發(fā)展相對落后。主要表現(xiàn)為：自主發(fā)展能力弱，缺乏有效的制度安排和組織管理；專業(yè)水平有限，參與工作的人員數(shù)量少，經(jīng)驗缺乏，服務能力弱；由于社會組織的公益性質，如果沒有政府的資金支持，社會組織將很難維持生計。第三，現(xiàn)有的社會組織缺乏發(fā)展規(guī)劃和競爭意識。社會組織的發(fā)展嚴重依賴政府，部分社會組織甚至是由政府部門發(fā)起和倡導成立的，成為政府部門的延伸。獨立性差的一個直接的后果就是缺乏競爭性，一旦失去政府的支持，社會組織難以為繼。

（四）政府購買服務中存在灰色地帶

目前我國政府購買服務的制度流程和執(zhí)行過程還不完善，在購買方式上存在“內部購買”和“形式性購買”的現(xiàn)象，購買服務的承接主體多數(shù)為政府部門牽頭設立的官辦社會組織以及和政府有關聯(lián)的社會組織，購買服務的信息不暢通，缺乏市場競爭機制和必要的制約和監(jiān)督機制。另外，政府購買公共服務涉及大量的公共財政資金，在制度規(guī)范尚不健全的情況下，極易滋生腐敗現(xiàn)象，甚至會形成政府與民間組織合謀侵害國家財產的可能［6］。

（五）制度建設不健全

良好的制度安排是政府購買服務的重要保障，貫穿于購買服務的全過程，對政府購買服務的持續(xù)良性運轉十分關鍵。因為它為政府購買服務的可持續(xù)性提供保證，并且使其在實踐中有章可循，購買各方的關系得以明確，進而推動政府購買的合法化發(fā)展。目前我國政府購買服務仍然處于初始探索階段，政府的理念還沒有完全改變，所以也就很難有統(tǒng)一的法律法規(guī)以及與購買服務配套的各項措施［7］。我國政府購買服務缺乏專項制度保障，具有很大的隨意性和臨時性。在實踐的過程中，各級地方政府根據(jù)地方實際情況制定了一些地方性文件和指導意見，但是由于經(jīng)驗的缺乏，指導意見往往缺少指導性和實際的可操作性，管理評估機制也不健全，有待進一步完善。

四、政府購買服務制度化的路徑思考

目前，我國政府購買服務的實踐處于初期試點階段，在本土化的發(fā)展過程中存在一些不成熟、不完善之處，需要在實踐中逐步加以修正，努力填補制度漏洞，推動政府購買服務在我國成為一項持續(xù)穩(wěn)定的制度安排。筆者認為，政府購買服務的主要問題是由于政府與社會組織在購買過程中的不良互動關系所致，若要使政府購買服務成為一項穩(wěn)定持續(xù)的制度安排就必須在購買服務的過程中規(guī)范政府和社會組織的行為。

（一）建構政府和社會組織之間平等對話的關系

在當前政府購買服務中，政府作為資源掌控者，把持著主導話語權，單方面控制和決定服務的方向和內容，甚至有些政府部門的權力已經(jīng)觸及到社會組織發(fā)展的內部系統(tǒng)，導致社會組織失去獨立意識和能力。這種做法既不利于政府職能的轉變也影響社會組織的發(fā)展和服務的積極性，進而影響服務的投入和服務質量。一方面，政府要轉變傳統(tǒng)的服務觀念，做好角色定位工作，既要摒棄傳統(tǒng)的大包大攬的行政性做法，真正放權于社會，推動政府管理體制的改革，建立服務型政府；另一方面又要修正對社會組織的態(tài)度，客觀公正地認識和評價社會組織的功能和作用，在采取有效的政策措施鼓勵社會組織發(fā)展的同時，在實踐中也要為社會組織營造一個良好的生存環(huán)境，讓政府的權力退出社會組織發(fā)展的內部系統(tǒng)，建立政府和社會組織平等對話的獨立合作關系。

（二）加強公眾在決策中的地位，提高決策科學性

當前政府購買服務的主要內容是由政府單方面決定的，這種一方?jīng)Q策機制忽略了其他主體尤其是公眾在購買服務中的訴求表達，容易使決策內容脫離實際，影響服務的實施和服務效果。因此，建立健全包括公眾需求調查和服務目錄篩選在內的決策機制尤為重要。明確服務對象的真實需求作為確保政府購買服務科學有效的第一步，應該納入政府購買服務的固定流程。在公眾服務需求調查方面，政府應該全方位、多角度地了解服務對象的真實需求信息，既可以自行設計相關的調查研究方法收集服務對象的需求，也可以委托其他專業(yè)研究部門對相關服務對象進行需求問卷調查和需求訪談等，在數(shù)據(jù)分析和整理的基礎上按照需求的輕重緩急程度劃分需求等級，發(fā)現(xiàn)公眾最緊要的需求。除此之外，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡技術建設公眾需求征集在線網(wǎng)絡平臺也是一種直接有效的方法，簡單快速地為民眾提供一條直接表達訴求和建議的途徑。政府購買服務面向的是最廣大的人民群眾，應該優(yōu)先考慮公眾的利益。在服務目錄篩選方面，首先要確保的是提供公眾普遍需要的基本公共服務，滿足公眾的利益?？蓞⒄展こ膛c貨物采購目錄制定的程序和方式，在財政等部門牽頭下，發(fā)揮社會管理與公共服務部門的能動性，吸引社會力量參與，根據(jù)公共服務的職能屬性、服務對象、工作內容以及監(jiān)測監(jiān)管難易程度，共同擬定購買公共服務的一級目錄、二級目錄乃至三級目錄，以便按圖索驥、統(tǒng)籌資源利用［8］。關于公共服務的篩選，需要多元主體共同參與，組成篩選小組，應包括社會公眾、專家學者、社會組織和政府部門代表等，通過代表現(xiàn)場討論、公眾網(wǎng)上投票等方式，結合需求調查結果篩選出最符合公眾需求的服務。

（三）建立健全公開透明的招投標機制，實現(xiàn)購買過程的公平性

目前政府購買服務中存在著“內部購買”和“形式性購買”的情況，購買服務的信息不公開，購買過程不透明，政府部門將某些公共服務直接交給官辦社會組織或者有關系的非營利組織，導致資源分配不均，招投標的作用十分有限。建立健全公開透明的招投標機制能夠防止在招投標過程中出現(xiàn)徇私舞弊、虛假購買等問題，保證公共財政資金的合理使用。第一，要適當引入市場競爭機制，打破政府購買服務中的政府壟斷現(xiàn)象。第二，要根據(jù)實際情況，采用不同的購買方式。對于一些無法通過一般的公開招投標進行購買的特殊服務項目，可以結合其他購買方式進行，例如，邀請招標、競爭性談判等形式，購買結果要及時向社會公布。第三，要增強招投標過程的公開性和透明性，實行社會公眾、審計部門、監(jiān)察和紀檢部門對招投標全程參與［9］。將招投標結果及時向社會公示，公示期過后才可正式簽訂購買合同。第四，成立專門的項目評審專家小組進行評標，由專家組匿名評審投標項目并決定評標結果，避免政府權力干預招投標過程。

（四）建立健全動態(tài)項目實施機制，保證項目實施效果

政府購買服務項目的實施過程是社會組織生產服務和公眾消費服務的過程。在這一過程中，政府將提供公共服務的職能委托給社會組織，為了確保項目的順利進行和服務的有效性，政府要采取措施及時了解和跟進項目進展的情況。首先，要重視項目實施過程的指導和監(jiān)督，保證服務質量，避免社會組織出現(xiàn)投機行為。一方面對于社會組織在項目實施中遇到的難題，可以通過購買資深社會組織的專業(yè)督導提供知識和技術支持，指導和督促社會組織按時保質地完成任務。另一方面要加強對項目的過程評估，定期對服務開展情況、資金使用情況、任務完成情況和服務對象滿意情況進行評估檢查。第二，要加強制度建設，制定詳細具體、有指導性和可操作性的法律法規(guī)，落實相應的管理制度和評估監(jiān)督制度、完善信息公開制度等，為購買服務的順利實施提供制度保障。第三，要注重多方參與，構建公眾、社會組織和政府之間溝通交流的平臺，及時聽取公眾反饋的服務意見，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

（五）加強項目績效考核，鑒別項目成效

當前的一些政府購買服務的績效評估體制不健全，評估指標缺乏全面性，比較注重對項目的進度標準、資金使用情況和人力投入等方面的評估，忽略了項目完成效果、投入產出比例、長期社會效益等方面的評估。因此建立健全政府購買服務的績效考核，首先要完善多方主體參與、全方位的評估指標體系。在評估中要將社會公眾、服務對象、社會組織、專家學者、政府部門等不同群體的意見都納入到績效評估中去，建立多方參與的評估結構［9］。另外，要根據(jù)項目的內容、目標、實施效果、投入和產出比例、服務對象滿意度、社會效益和影響等設計科學合理的項目評估指標體系。其次，要建立社會組織項目績效評估檔案管理系統(tǒng)，將社會組織項目績效評估結果進行歸檔保存，以此作為后續(xù)購買服務的參考指標。第三，對評估機構的選擇要有專業(yè)資質的要求，按照嚴格的篩選標準和專業(yè)資質來選擇評估機構，只有專業(yè)能力強、資質深的機構作為評估機構對其他機構進行評估，才能確保評估的效力。

五、結語

本文從政府購買服務制度化的內涵、制度化的現(xiàn)實訴求、困境以及發(fā)展路徑四個方面闡述了購買服務制度化的現(xiàn)狀及愿景，提出實現(xiàn)政府購買服務制度化的關鍵是構建政府與社會組織在購買過程中的良性互動關系。雖然目前我國政府購買服務制度化程度較低，也存在發(fā)展困境，但只要規(guī)范政府購買服務過程中的各方互動關系，加強公眾在決策中的地位，完善公開透明的招投標機制、動態(tài)項目實施機制和績效評估機制，構建政府和社會組織間平等對話的關系，政府購買服務制度化必將實現(xiàn)，進而提升政府購買服務的效力，實現(xiàn)政府公共服務的最優(yōu)化，并最終提升政府在公信力，增進政府與社會的互信。

參考文獻

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［責任編輯：歐世平］

●公共管理

●公共管理

The Institutionalization of Government Purchase Services: Possible and Feasible Logical Thinking

WANG Jing，ZHAO Yun-ting
（Social and Public Administration School，ECUST，Shanghai 200237，China）

Abstract：Since the 1990s，the government purchase services have gained rapid development after introduced from the west to our country，and become the dominant way of government to provide public services. The government purchase services showed advantages in the field of public service，meanwhile，there have been some problems that can not be ignored. These problems are mainly due to the asymmetry of the interactive relationship between the government and social organizations in the process of government purchase services. This asymmetry is caused by lack of system criterion. Therefore，we believe that the asymmetry of the relationship between the government and social organizations is the root of the problems of government purchase services，and institutionalized relation between the government and social organizations is the path to slove the problems. This article elaborates the logical deduction of the institutionalization of government purchase services from four aspects which include connotation，reality demands，institutional predicament and development path.

Keywords：government purchase services；institutionalization；reality demands；institutional predicament

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A

文章編號：1674-8638（2016）02-0039-05

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2016.02.007

收稿日期：2016-02-06

作者簡介：王靜（1991-），女，山東臨沂人。碩士研究生，研究方向：社會工作理論，醫(yī)務社會工作；趙云亭（1989-），男，山東濟南人。碩士研究生，研究方向：社會學。