多種公共服務(wù)合作提供模式比較研究

褚芯閱

摘要：隨著PPP、特許經(jīng)營等各種公共服務(wù)合作模式的發(fā)展，各種政府和社會資本由于對這些方式的本質(zhì)特點理解不夠深刻，在實踐過程中無所適從，直接導(dǎo)致對項目合作形式的錯誤使用，進而造成市場混亂和效率低下。本文對政府與社會資本合作（PPP）、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)和政府傳統(tǒng)采購這四種最常用的公共服務(wù)合作提供方式進行比較分析，從而避免不必要地資源浪費，提高社會資本的參與度，對今后的公共項目在選擇公共服務(wù)提供方式時具有一定的參考價值。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)模式；PPP；政府購買服務(wù)；特許經(jīng)營

中圖分類號：C912.81 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）025-000-01

一、引言

自2014年起， PPP、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等名詞已成為社會熱點。然而到目前為止，各部委文件未明確PPP與其他概念的區(qū)別，導(dǎo)致各地政府在實際操作中無所適從，也給社會資本在實踐過程中帶來諸多誤導(dǎo)和掣肘。其主要原因是對特許經(jīng)營和PPP等概念理解不清，這將直接導(dǎo)致對項目合作形式的錯誤使用，進而造成市場混亂和效率低下。為了便于梳理，我們對政府與社會資本合作（PPP）、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)和政府傳統(tǒng)采購進行比較，從而選擇正確的公共服務(wù)合作形式，提高社會資本的參與度。

二、PPP與特許經(jīng)營之間的區(qū)別

在學(xué)術(shù)界，許多學(xué)者認(rèn)為特許經(jīng)營屬于PPP的范疇，是PPP的主要實現(xiàn)形式，比如 BOT（建設(shè)-運營-移交）和 TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）是其最常采用的方式。

這種觀點僅對廣義的PPP適用，但是根據(jù)我國財政部給出的PPP定義，會發(fā)現(xiàn)二者是有本質(zhì)區(qū)別的：1.在PPP項目中，政府與企業(yè)簽訂的是合作合同，特許經(jīng)營采用的是政府與企業(yè)簽訂的特許合同；2.特許經(jīng)營是政府給予企業(yè)在一定期限內(nèi)的唯一權(quán)利，對項目的用戶進行收費。而PPP模式是由政府負(fù)責(zé)收費，并根據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，從而保證社會資本獲得合理收益。3.除了上述兩點外，對于二者最重要的一點區(qū)別是，在特許經(jīng)營中，政府會給予特許經(jīng)營者一定期間的壟斷權(quán)利，比如在高速公路項目內(nèi)，政府承諾5年內(nèi)不在項目周邊再建其他的高速公路等，從而保證特許經(jīng)營者在特許經(jīng)營期間能夠獲得利益。綜上所述，特許經(jīng)營是社會資本參與壟斷行業(yè)的一種管理體制，既包括政府付費，也包含使用者付費情況，并且政府對社會資本有額外的承諾，因此PPP與特許經(jīng)營并沒有從屬關(guān)系。

三、特許經(jīng)營與政府購買服務(wù)之間的區(qū)別

政府購買服務(wù)與特許經(jīng)營在性質(zhì)與內(nèi)涵上也是有區(qū)別的，主要有以下幾點：1.在付費方式上，政府購買服務(wù)是政府付費，公眾不繳納費用也可以享用公共服務(wù)，比如九年義務(wù)教育階段的教育服務(wù)、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、為福利院殘障兒童提供的服務(wù)等；特許經(jīng)營則由用戶付費，公眾作為消費者需要支付一定的費用來享有相應(yīng)的服務(wù)，并由此產(chǎn)生“排他性”——只允許特許經(jīng)營者而不允許其他私人部門向用戶收費；2.政府購買服務(wù)的對象主要包括：市政服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、行業(yè)性公共服務(wù)、非基礎(chǔ)性教育服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)、技術(shù)性中立性公共服務(wù)等。特許經(jīng)營的采購對象則一般是項目，比如高速公路、水、煤電、天然氣等。3.政府購買服務(wù)往往以價格最低作為競爭的核心要素；特許經(jīng)營的目標(biāo)則是“滿足用戶需要的全壽命周期的費用與質(zhì)量（或滿足目標(biāo)）的最優(yōu)組合”。

四、政府傳統(tǒng)采購與PPP之間的區(qū)別

PPP是對政府傳統(tǒng)采購的顛覆與進化，不管是在成本效益方面還是時效性結(jié)果方面，PPP項目均優(yōu)于政府傳統(tǒng)采購。主要區(qū)別如下：1.PPP項目奉行全生命周期概念，政府傳統(tǒng)采購采用分階段采購方式，建設(shè)與運營由不同地人負(fù)債管理；2.PPP項目會根據(jù)VFM進行決策，判斷項目的適用模式；3.政府在傳統(tǒng)采購中扮演的是生產(chǎn)者，而在PPP中則是合作者，所承擔(dān)的風(fēng)險較小。

通過對上述四種公共服務(wù)的比較分析，本文從導(dǎo)向、支付機制、付費方式、合同方式、政府角色及風(fēng)險承擔(dān)程度等角度出發(fā)，列出下面的表格（表3）。

從表中可以清晰的看出各種公共服務(wù)提供模式的本質(zhì)與區(qū)別。首先，廣義上的公私合作包括上述的諸多合作模式，而狹義的政府與社會資本合作與特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)之間并不存在從屬關(guān)系，與國外的定義也是不同的；其次，PPP模式廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)中，比如城市道路、隧道橋梁、污水和垃圾處理廠、文化體育場館、醫(yī)院、等服務(wù)設(shè)施。政府購買服務(wù)是由政府付費，公眾不繳納費用也可以享用公共服務(wù)，主要包括：市政服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、行業(yè)性公共服務(wù)、非基礎(chǔ)性教育服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)、技術(shù)性中立性公共服務(wù)等。特許經(jīng)營則是由項目公司收費，既包括使用者付費類項目，也包括政府付費類項目，比如能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等。政府采購由于承擔(dān)的風(fēng)險較高且政府財政支出較高，因此這種方式不再大力推行。

五、結(jié)語

在多樣化的公共服務(wù)合作供給方式中，盡管政府與社會資本合作、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)和政府傳統(tǒng)采購四者之間存在矛盾和交叉的關(guān)系，但是從各自本質(zhì)特點中進行詳細(xì)剖析，這些合作供給方式之間的區(qū)別得到了相對清晰的界定，從而避免各種合作提供方式的混用，造成不必要地資源浪費。本文僅對它們的概念和相互之間的區(qū)別進了淺顯的比較，還有很多需要我們進一步研究，比如各種方式的優(yōu)缺點、操作模式、實施程序等，還有待討論。

參考文獻：

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