劉華景

(中共亳州市委黨校，安徽 亳州　236800)

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皖北地區(qū)農(nóng)民宅基地退出的影響因素與實(shí)現(xiàn)路徑

劉華景

(中共亳州市委黨校，安徽 亳州236800)

農(nóng)村宅基地改革和農(nóng)民宅基地退出是新一輪土地改革的重要組成內(nèi)容。立足于皖北地區(qū)的實(shí)際調(diào)研，總結(jié)出皖北地區(qū)農(nóng)民宅基地退出過程中政府與農(nóng)民趨于理性和偏離理性并存的主要特點(diǎn)，分析了影響農(nóng)民宅基地退出的宏觀的政府角色定位、中觀的宅基地自有屬性、微觀的農(nóng)民個(gè)體和家庭特征等相關(guān)因素，從合理界定政府職能和政府行為、多措并舉，加強(qiáng)農(nóng)民宅基地退出的制度創(chuàng)新、注重民生，讓農(nóng)民在城鎮(zhèn)“沉淀”下來，更有“尊嚴(yán)”的生活等三個(gè)方面探索了一條適合皖北地區(qū)農(nóng)民宅基地退出的實(shí)現(xiàn)路徑。

皖北地區(qū)；農(nóng)民；宅基地

黨的十八大報(bào)告指出：“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力,逐步縮小城鄉(xiāng)差距,促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,是解決“三農(nóng)問題”的重要手段，核心問題就是要解決好農(nóng)村居住用地與城市住宅用地的二元結(jié)構(gòu)差異，即土地資源配置問題,因此，農(nóng)村宅基地改革和農(nóng)民宅基地退出必然成為新一輪土地制度改革的重要組成內(nèi)容。2013年中央“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)要改革完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。黨的十八屆三中全會(huì)提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”[1]。2015年1月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，這標(biāo)志著，我國農(nóng)村宅基地制度改革已經(jīng)進(jìn)入試點(diǎn)改革階段。

近幾年來，全國不少地方對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行了有益探索，部分省市已經(jīng)開始通過土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)等方式，探索開展宅基地的退出和補(bǔ)償工作，如天津市的“宅基地?fù)Q房”模式、重慶市的“宅基地?fù)Q房、承包地?fù)Q保障”模式、上海市松江區(qū)的“宅基地置換”模式、浙江嘉興市的“兩分兩換”模式等。2013年11月12日，安徽省人民政府發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》指出，堅(jiān)持自愿、有償原則，探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。安徽將先行在渦陽縣、潁泉區(qū)等20個(gè)縣(區(qū))開展改革試點(diǎn)。為切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的管理，嚴(yán)格規(guī)范宅基地用地秩序，提高宅基地利用效率，維護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，2016年2月，安徽省國土資源廳、安徽省財(cái)政廳、安徽省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的通知》。無論是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，還是農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革，都不可避免地涉及農(nóng)民宅基地退出問題。因此，能否建立健全科學(xué)合理的農(nóng)民宅基地退出制度，已成為改進(jìn)農(nóng)村宅基地管理、推進(jìn)土地管理制度改革、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用、提高農(nóng)村建設(shè)用地效率的重要手段。

一、皖北地區(qū)農(nóng)民宅基地退出的主要特點(diǎn)：政府與農(nóng)民的趨于理性和偏離理性并存

皖北地區(qū)是安徽省的北部區(qū)域，包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南六市以及沿淮部分縣(市)等共23個(gè)縣市，在安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中占有重要的地位。從地理區(qū)位上來講，皖北是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)地區(qū)，是農(nóng)作物生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工的重點(diǎn)區(qū)域，農(nóng)業(yè)人口較多，尤其是外出務(wù)工人員較多。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市化率的大幅度提升，皖北地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)的整體面貌煥然一新，形成了以中心城市為核心，以重要城市為節(jié)點(diǎn)，相互串聯(lián)、擴(kuò)散輻射，共同帶動(dòng)皖北地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好格局。與此同時(shí)，皖北地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)也如火如荼，部分農(nóng)民為了改善生活居住條件，紛紛利用原有宅基地和占用耕地的方式建造新房，這樣，農(nóng)村的社會(huì)秩序不可避免地就會(huì)呈現(xiàn)出了一系列的難題。其中，突出的問題就是農(nóng)民宅基地退出缺乏一種趨于理性和科學(xué)規(guī)劃的合理機(jī)制，這是制約皖北地區(qū)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的主要瓶頸。因此，以皖北地區(qū)為例，通過農(nóng)民宅基地退出的專題調(diào)研，概括總結(jié)其主要特征，對(duì)于探索農(nóng)民宅基地退出的制度創(chuàng)新，具有典型意義。

宅基地退出過程是多個(gè)主體利益的博弈過程，其中最關(guān)鍵的主要有三大主體：政府、村集體組織和農(nóng)民。如果單從利益最大化或利益相對(duì)方而言，政府和農(nóng)民應(yīng)該是宅基地退出的“兩極”。

(一)政府的制度供給是皖北地區(qū)宅基地退出的主旋律

制度供給是政府對(duì)宅基地退出的行為處置方式，一般情況下，會(huì)存在“趨于理性”與“偏離理性”兩種決策方式。[2]趨于理性的做法有很多，包括貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)置換、安置還原等等。調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)皖北地區(qū)嘗試了很多種方法，如亳州市利辛縣早在2009年就出臺(tái)了《利辛縣鼓勵(lì)農(nóng)民退宅進(jìn)城購房定居試行辦法》，2012年又出臺(tái)了《利辛縣農(nóng)民進(jìn)城購房退宅試行辦法》，規(guī)定：“凡在縣城購房的農(nóng)民，縣財(cái)政給予每戶一套新購住宅3.2萬元補(bǔ)貼?？梢韵妊a(bǔ)貼后退宅”。僅僅5年的時(shí)間，利辛縣就受理了將近8 000戶農(nóng)民退宅進(jìn)城，復(fù)墾土地大約7 000多畝用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。另外，皖北地區(qū)部分政府還采取在集中居住小區(qū)中補(bǔ)貼相應(yīng)居住面積的住房給農(nóng)民的方式促使農(nóng)民宅基地退出。如阜陽市潁上縣規(guī)定：“對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，應(yīng)當(dāng)集中興建農(nóng)民住宅小區(qū)，防止在城市建設(shè)中形成新的‘城中村’，避免‘二次拆遷’。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新村”。上述趨于理性的制度設(shè)計(jì)都取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。然而，也有部分政府趨于理性的同時(shí)，還存在偏離理性的現(xiàn)象，如對(duì)宅基地采取無序征用的處分方式；隨意更改宅基地征用的用途；宅基地征用過程中缺乏透明監(jiān)督機(jī)制；宅基地征用的賠償標(biāo)準(zhǔn)不一致；甚至出現(xiàn)肆意壓低價(jià)格的情形等，這些偏離理性的狀況會(huì)嚴(yán)重阻礙農(nóng)民宅基地退出的心理愿望和價(jià)值期待。

(二)農(nóng)民的退出意愿是皖北地區(qū)農(nóng)民宅基地退出的聚焦點(diǎn)

農(nóng)民是否愿意退出宅基地，取決于農(nóng)民對(duì)宅基地的依賴程度和宅基地退出的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與預(yù)期價(jià)值?！稗r(nóng)民工”是皖北地區(qū)一個(gè)比較特殊的社會(huì)群體，指戶籍在農(nóng)村，擁有一定數(shù)量的耕地，采取進(jìn)城務(wù)工和在本地或異地從事非農(nóng)生產(chǎn)的勞動(dòng)力。由于近年來農(nóng)民工“返鄉(xiāng)潮”的出現(xiàn)，很多農(nóng)民比較偏好選擇在本地或者附近企業(yè)工作，農(nóng)閑時(shí)節(jié)進(jìn)城務(wù)工、住在城市，農(nóng)忙時(shí)節(jié)回村進(jìn)行耕種、住在農(nóng)村，長期往返于城市與農(nóng)村之間，屬于典型的“兩棲”社會(huì)群體，因此，他們對(duì)宅基地的依賴程度較重，“離土不離鄉(xiāng)”和“離鄉(xiāng)不離土”成了皖北地區(qū)農(nóng)民人口流動(dòng)的最主要形式。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民收入水平的不斷提高，為了改善生活居住條件，一部分農(nóng)民對(duì)待宅基地的行為處置方式上也出現(xiàn)了趨于理性和偏離理性兩種傾向。農(nóng)民趨于理性的主要表現(xiàn)是：能夠按照政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，有序地在原有宅基地的基礎(chǔ)上建造新房；能夠結(jié)合美好鄉(xiāng)村建設(shè)的需要，配合政府推進(jìn)宅基地的節(jié)約集約利用等。農(nóng)民偏離理性的主要表現(xiàn)是：農(nóng)村人口空心化導(dǎo)致的農(nóng)地拋荒、閑置浪費(fèi)現(xiàn)象日益凸顯,農(nóng)村宅基地出現(xiàn)了緊缺與閑置并存的現(xiàn)象，尤其是一戶多宅、空置、閑置現(xiàn)象較常見；農(nóng)民對(duì)少數(shù)宅基地的無序擴(kuò)張、粗放利用和侵占耕地現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，加上農(nóng)村土地管理混亂，造成了土地資源配置效率的下降，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化，加大了農(nóng)民生產(chǎn)與生活的成本。

二、皖北地區(qū)農(nóng)民宅基地退出的相關(guān)影響因素分析

(一)宏觀上：政府的角色定位

政府的角色定位問題是公共管理學(xué)的研究范疇，政府究竟是什么？它扮演什么樣的角色？政府如何才能發(fā)揮好各種作用？政府應(yīng)該做什么不應(yīng)該做什么？一直以來是研究者們共同關(guān)注的“焦點(diǎn)題域”。一般意義上而言，政府扮演著形形色色的角色，包括主導(dǎo)者、管理者、監(jiān)督者、引導(dǎo)者、服務(wù)者、中介者等。但是，政府的“錯(cuò)位”“缺位”“越位”的“三位”現(xiàn)象經(jīng)常在發(fā)揮功能作用的過程中實(shí)際存在，當(dāng)然，在農(nóng)民宅基地退出問題上也不例外。皖北地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)規(guī)模在逐漸擴(kuò)大，這就需要擴(kuò)張一定的土地資源用于城鎮(zhèn)建設(shè)，這樣，不可避免地面臨著農(nóng)民宅基地退出的問題。調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，政府在實(shí)際的宅基地流轉(zhuǎn)過程中，往往扮演著所有者和經(jīng)營者的雙重角色。一方面，政府通過制度、財(cái)政、法律等方式征收、征用農(nóng)民宅基地，成為宅基地的合法唯一的所有者；另一方面，為了追求土地收益的最大化，政府自然而然地會(huì)壓低征地費(fèi)用，或者將征地產(chǎn)生的經(jīng)營所得，納入本地政府“自收自支”，成為最大的利益獲得者，而在征地之前許諾的公共服務(wù)保障或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能及時(shí)兌現(xiàn)，征地之后獲得的土地增值收益農(nóng)民又不能完全分享，這必然會(huì)影響農(nóng)民退出宅基地時(shí)的積極性，導(dǎo)致宅基地退出后的不滿情緒。

(二)中觀上：宅基地的自有屬性

關(guān)于宅基地的自有屬性的討論，學(xué)者們有不同的觀點(diǎn)。魏程琳認(rèn)為“農(nóng)村宅基地有三種重要屬性即自然屬性、社會(huì)屬性、政治與法律屬性”[3]。劉銳認(rèn)為農(nóng)村宅基地也有三重性質(zhì)：“一是農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要組成部分；二是不具有資產(chǎn)屬性；三是具有重要的保障功能”[4]。還有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村宅基地具有用益物權(quán)屬性、可轉(zhuǎn)讓屬性、經(jīng)濟(jì)增值屬性等等。綜合學(xué)者們的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為農(nóng)村宅基地的自有屬性應(yīng)是自然、社會(huì)兩個(gè)最基本屬性，其他的屬性是受制于這兩個(gè)屬性延伸產(chǎn)生的。所謂宅基地的自然屬性是固有的、不可移動(dòng)的與房屋和宅基地所有權(quán)不可分離的物理屬性，在不同的地理區(qū)位中呈現(xiàn)出地區(qū)差異、區(qū)位差異。調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，正是因?yàn)檎氐淖匀粚傩缘拇嬖冢恍┺r(nóng)民在宅基地退出時(shí)表現(xiàn)出巨大的差異，比如，近郊區(qū)的農(nóng)民退出宅基地的意愿明顯低于遠(yuǎn)郊區(qū)或偏遠(yuǎn)地方，因?yàn)榻紖^(qū)宅基地退出的補(bǔ)償要求偏高，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)較重；遠(yuǎn)郊區(qū)宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值預(yù)期偏低，政府補(bǔ)償成本較低。所謂宅基地的社會(huì)屬性是附著于諸多復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系之上的屬性，包括社會(huì)規(guī)范、傳統(tǒng)習(xí)俗、生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)預(yù)期等等。一般情況下，受傳統(tǒng)習(xí)俗和家族思想文化的影響，皖北地區(qū)出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：即許多瀕臨困境的農(nóng)民寧愿折腰借貸也不會(huì)賣掉房屋宅基地；而成功進(jìn)城的農(nóng)民往往也不愿意賣房或賣宅基地，而是將它留作鄉(xiāng)愁，留作回鄉(xiāng)的落腳之地。

(三)微觀上：農(nóng)民的個(gè)體和家庭特征

為了綜合分析農(nóng)民在宅基地退出中的重要影響因素，我們采取兩種分析模式：一種是農(nóng)民的個(gè)體特征，包括性別、年齡、受教育程度、謀生工作方式、政策認(rèn)知狀況等；另一種是農(nóng)民的家庭特征，包括家庭務(wù)工人員數(shù)量、家庭收支狀況、家庭規(guī)模大小、家庭成員構(gòu)成等。結(jié)合皖北地區(qū)部分市縣農(nóng)村調(diào)研情況，筆者發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的個(gè)體和家庭特征是制約農(nóng)民宅基地退出的主導(dǎo)性因素。首先，農(nóng)民個(gè)性特征方面。皖北地區(qū)一些年齡越大，受教育程度越低、謀生工作方式越單一、對(duì)政策的認(rèn)知越少的農(nóng)民，退出宅基地的可能性則越??；而受教育程度越高、對(duì)政策的認(rèn)知越充分，掌握非農(nóng)的技能和手段越多，從事非農(nóng)職業(yè)的機(jī)會(huì)越多，能夠在城鎮(zhèn)立足扎根的部分農(nóng)民，他們較為容易放棄擁有的宅基地。其次，農(nóng)民家庭特征方面。皖北地區(qū)由于大部分區(qū)域范圍都是以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)民工外出的數(shù)量較多，一個(gè)家庭中如果農(nóng)民外出務(wù)工數(shù)量達(dá)到2個(gè)以上，非農(nóng)收入較高，支出相對(duì)較少，有需要接受教育的子女，其參與宅基地退出的可能性就越大。因?yàn)檫@部分農(nóng)民他們長期外出務(wù)工，接受城市的文化熏陶較多，家庭收入狀況較好，具有較強(qiáng)的購買力，可能就會(huì)萌生更高層次的住房需求。相反，家庭規(guī)模較大，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力越多，非農(nóng)勞動(dòng)力越少，家庭有需要贍養(yǎng)的老人和撫養(yǎng)的子女，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)越重的農(nóng)民家庭，他們可能希望繼續(xù)持有宅基地這一重要資產(chǎn)，參與宅基地退出的意愿就會(huì)越弱。

三、皖北地區(qū)農(nóng)民宅基地退出的實(shí)現(xiàn)路徑探索

宅基地作為農(nóng)村居民的住宅用地，具有“生活保障”功能，退出宅基地對(duì)于農(nóng)民而言需要付出巨大的成本和承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，皖北地區(qū)相當(dāng)多的農(nóng)民已經(jīng)擁有了退出宅基地的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和心理意愿，農(nóng)村宅基地大規(guī)模退出的時(shí)機(jī)也已經(jīng)來臨，如何才能統(tǒng)籌各方面力量合理有序地推動(dòng)農(nóng)民宅基地退出是當(dāng)前政府宅基地制度改革的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

(一)合理界定政府職能和政府行為

農(nóng)民宅基地退出的過程中，為了維護(hù)農(nóng)民的利益，政府的職能界定是非常重要的。一方面，政府必須參與到農(nóng)民宅基地退出的進(jìn)程中；另一方面，防止政府強(qiáng)大的行政權(quán)力干預(yù)侵犯農(nóng)民利益。因此，作為地方政府應(yīng)該合理界定職能，規(guī)范政府行為，充分尊重宅基地權(quán)利所有者的主體地位，由農(nóng)民自愿做主。政府在農(nóng)民宅基地退出中只是引導(dǎo)者、服務(wù)者、中介者，不應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的謀利者或者利益分享者。具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是政府構(gòu)建農(nóng)民宅基地退出的法律制度，在法律上對(duì)農(nóng)民宅基地退出補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償機(jī)制等進(jìn)行系統(tǒng)宏觀的規(guī)劃設(shè)計(jì)，既有利于規(guī)范和約束地方政府的行為，又有利于保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益。同時(shí)，政府應(yīng)將宅基地產(chǎn)生的利益分配給農(nóng)民和農(nóng)村集體組織，這樣可以避免政府過度依賴土地財(cái)政，避免更多的土地違法行為的出現(xiàn)。二是政府要明確宅基地的產(chǎn)權(quán)，以市場(chǎng)化運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)宅基地的既有價(jià)值和附加價(jià)值，建立公正、公開、易監(jiān)督的交易制度，保證各交易主體的利益得到公正、公平對(duì)待。同時(shí)要嚴(yán)厲打擊宅基地私下流轉(zhuǎn)的違法行為，對(duì)產(chǎn)權(quán)不清或者超出法定標(biāo)準(zhǔn)的要予以清理。三是政府要加大農(nóng)村公共服務(wù)的供給，農(nóng)民宅基地退出會(huì)推動(dòng)大量農(nóng)民涌向集中區(qū)或者中心村，地方政府應(yīng)加大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括水、電、路、氣等，優(yōu)化農(nóng)民的生活環(huán)境，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。

(二)多措并舉，加強(qiáng)農(nóng)民宅基地退出的制度創(chuàng)新

要想推動(dòng)農(nóng)民宅基地退出，提高農(nóng)村宅基地集約利用水平，制度創(chuàng)新是先決條件。為此，一要嚴(yán)格宅基地使用的管理制度。從明確宅基地的申請(qǐng)條件入手，規(guī)范宅基地申請(qǐng)審批手續(xù)，建立統(tǒng)一的農(nóng)民新村用地審批和占用農(nóng)地審批制度，設(shè)計(jì)與城鎮(zhèn)住宅用地管理制度相統(tǒng)一的復(fù)墾、整理、回收、儲(chǔ)備、供應(yīng)、監(jiān)管的制度架構(gòu)體系。二要加大戶籍制度改革力度。通過“戶籍制度改革的制度構(gòu)造和功能分配，構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出宅基地與在城鎮(zhèn)落戶享有城鎮(zhèn)居民公共服務(wù)之間的銜接和轉(zhuǎn)換機(jī)制，協(xié)調(diào)戶籍制度與社會(huì)保障制度”[5]。三要完善宅基地所有權(quán)調(diào)換制度。為了促進(jìn)農(nóng)民住宅向中心村、集鎮(zhèn)集中，在明晰產(chǎn)權(quán)、尊重村民小組和農(nóng)民自主意愿的基礎(chǔ)上，經(jīng)過有關(guān)部門的批準(zhǔn)，可以在村民小組和農(nóng)民之間調(diào)劑宅基地。如果宅基地調(diào)劑過程中涉及的產(chǎn)權(quán)調(diào)換和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以依靠農(nóng)民自己協(xié)商約定解決。四要建立農(nóng)民宅基地退出的激勵(lì)制度。一般情況下，學(xué)者們比較認(rèn)可的激勵(lì)制度主要有“貨幣補(bǔ)償”和“產(chǎn)權(quán)置換”兩種。貨幣補(bǔ)償就是“按其退出的宅基地面積給予一次性貨幣補(bǔ)償或養(yǎng)老生活補(bǔ)助，讓農(nóng)民自由選擇購買小區(qū)住房”[6]。產(chǎn)權(quán)置換就是政府規(guī)劃建造一部分集中居住小區(qū)，補(bǔ)貼相應(yīng)居住面積的住房給農(nóng)民。因此，這兩種方式需要政府專門設(shè)立宅基地退出的獎(jiǎng)勵(lì)基金，或者以住房、建筑材料等實(shí)物激勵(lì)或補(bǔ)償?shù)姆绞?，鼓?lì)農(nóng)民自愿退出宅基地。

(三)注重民生，讓農(nóng)民在城鎮(zhèn)“沉淀”下來，更有“尊嚴(yán)”的生活

關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生，是黨和政府的神圣職責(zé)和終極目標(biāo)。黨的十八大報(bào)告指出，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)。習(xí)近平總書記說：“我們黨和政府做一切工作出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)都是讓人民過上好日子”。作為黨和政府一項(xiàng)重要工作的農(nóng)村宅基地制度改革也不例外，主要目的是讓農(nóng)民退出宅基地后無后顧之憂，過上更好的日子，在城鎮(zhèn)能夠“沉淀”下來，更有“尊嚴(yán)”的生活。為此，一方面政府要完善農(nóng)民宅基地退出的相應(yīng)的配套政策，尤其是涉及社會(huì)保障方面的政策。在實(shí)際的走訪調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民退出宅基地后普遍存在一個(gè)擔(dān)憂的問題：即能否享受到城鎮(zhèn)居民同等待遇。他們都期盼到城鎮(zhèn)居住后，能夠享受到公平、公正、同等的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、失業(yè)等社會(huì)保障服務(wù)。所以政府為了消除農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地后進(jìn)城鎮(zhèn)定居的后顧之憂，應(yīng)該建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，促使失去宅基地的農(nóng)民能夠享有同城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。另一方面政府有責(zé)任為農(nóng)民的再就業(yè)提供服務(wù)和幫助，政府應(yīng)加大農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，擴(kuò)大農(nóng)民的就業(yè)渠道。皖北地區(qū)各個(gè)城市都有一些大中專院校和大量實(shí)力比較雄厚的企業(yè)，可以由市勞動(dòng)保障部門牽頭，聯(lián)系學(xué)校和企業(yè)，采用多種方式因地制宜、因人制宜開展就業(yè)培訓(xùn)。同時(shí)，政府在政策設(shè)計(jì)上,要出臺(tái)鼓勵(lì)失去宅基地的農(nóng)民自謀職業(yè)以及用人單位吸納就業(yè)的優(yōu)惠政策，為農(nóng)民的充分就業(yè)提供政策保障，優(yōu)化就業(yè)環(huán)境，擴(kuò)大農(nóng)民的就業(yè)渠道，這樣農(nóng)民才能在城鎮(zhèn)住得安心、舒心、順心，對(duì)城鎮(zhèn)有“尊嚴(yán)”的生活才能更有信心。

[1]中共中央.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定(輔導(dǎo)讀本)[M].北京：人民出版社，2013：23.

[2]陳霄.農(nóng)民宅基地退出意愿的影響因素：基于重慶市“兩翼”地區(qū)1012戶農(nóng)戶的實(shí)證分析[J].中國農(nóng)村觀察，2012(3)：26-36.

[3]魏程琳.非財(cái)產(chǎn)性權(quán)力：農(nóng)村宅基地的屬性與價(jià)值辨析[J].山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2016(4)：229-236.

[4]劉銳.農(nóng)村宅基地性質(zhì)再認(rèn)識(shí)[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014(1)：75-82.

[5]朱新華.戶籍制度對(duì)農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響[J].中國人口.資源與環(huán)境，2014(10):129-134.

[6]羅偉玲,劉禹麟.基于產(chǎn)權(quán)的宅基地退出機(jī)制研究[J].國土資源科技管理,2010,27(3)：122-126.

[責(zé)任編輯夏強(qiáng)]

On the Influence Factors and Realization Path of Peasants' Residential Bases Withdrawal in Northern Anhui Province

LIU Hua-jing

(Party School of Bozhou City Committee of the CPC, Bozhou 236800, China)

The reform of rural residential bases and peasants' residential bases withdrawal are the important parts of a new round of land reform. Based on the actual investigation of northern Anhui province, the paper sums up the main characteristics of the government and farmers tending to be more rational and deviating from the rational that coexist in the process of peasants' residential bases withdrawal in northern Anhui province, deeply analyzes the related factors that influence the peasants' residential bases withdrawal, i.e. the macro government's role orientation, the medium residential bases' own properties, individual and family characteristics of peasants and so on. What's more, the paper explores a realization path that is suitable for peasants' residential bases withdrawal in northern Anhui province from three aspects: first, reasonably identifying the government functions and behaviors, taking many measures simultaneously; second strengthening the system innovation of peasants' residential bases withdrawal and paying attention to the people's livelihood; third, letting peasants settle in towns and living a more dignified life.

northern Anhui province; peasants; residential bases

2016-05-10

2015年亳州市黨校系統(tǒng)重點(diǎn)立項(xiàng)課題“亳州市農(nóng)民宅基地退出的影響因素與實(shí)現(xiàn)路徑”(項(xiàng)目編號(hào)：BZDXKT2015005)階段性成果。

劉華景(1983-),男,安徽潁上人，講師，法學(xué)碩士。研究方向:馬克思主義哲學(xué)與思想政治教育。

D63-3

A

1008-6021(2016)03-0005-05