新時期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與法律對策

雷步云

（中國人民公安大學　法學院，北京　100038）

新時期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與法律對策

雷步云

（中國人民公安大學法學院，北京100038）

合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的建立，是農(nóng)民有序生產(chǎn)、生活的基本前提，也是發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的基本保證，有利于推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。但是隨著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，我國農(nóng)民收入的取得、發(fā)展模式等發(fā)生了改變。特定時期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已造成城鄉(xiāng)資源配置不均衡，無法促進城鄉(xiāng)融合。全國因為土地流轉(zhuǎn)問題引發(fā)的糾紛愈演愈烈，對舊有的土地流轉(zhuǎn)制度必須進行改革。但是任何制度的改革，都要在法律保障的前提下進行，必須從明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、征地制度改革等方面對土地流轉(zhuǎn)問題提出法律對策。

土地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)制度；征地制度改革

中共中央《深化改革若干重大問題的決定》中有很多關(guān)于土地改革的做法，建立統(tǒng)一的市場，實現(xiàn)同地同權(quán)等，由此看到集體建設(shè)用地使用權(quán)入市的希望。［1］眾所周知，因為土地的流轉(zhuǎn)制度不合理，已經(jīng)爆發(fā)了很多的社會問題。“空心村”的大量宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，“城中村”中大量違規(guī)改造的房屋導致城市秩序混亂，大批遺留的“小產(chǎn)權(quán)房”處于尷尬的境地，房價畸高導致普通民眾難以購買商品房，在杭州、溫州很多地方業(yè)主與開發(fā)商發(fā)生很嚴重的糾紛。［2］農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的不合理導致了民生問題，并阻礙了發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。這些農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀背后的根本原因是什么？應(yīng)當怎樣明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、完善農(nóng)村土地征收征用改革制度？以及如何提出土地承包經(jīng)營權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律對策？在此將展開討論。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

雖然我國關(guān)于土地的政策、法律一直在變化，但是從《農(nóng)村土地承包法》施行開始，就允許農(nóng)村土地在一定的限制下進行流轉(zhuǎn)。《物權(quán)法》第128條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。第133條規(guī)定，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。但是現(xiàn)實情況中，流轉(zhuǎn)的比例并不高，而且分布并不均衡。

（一）我國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

我國農(nóng)村土地實行土地公有制，土地公有制是我國社會主義制度的基礎(chǔ)，進行土地管理和土地利用都必須以土地公有制為前提。我國農(nóng)村的土地分為兩種情況，國家所有的農(nóng)村土地與集體所有的農(nóng)村土地。因此農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)方式也只有兩種情況，一種是通過征收征用將農(nóng)村集體的土地轉(zhuǎn)化為國有的土地，另一種情況是在不改變土地用途的前提下，進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

土地承包經(jīng)營權(quán)的二元化，導致出現(xiàn)了“人口田”和“非人口田”的區(qū)分?！叭丝谔铩敝敢约彝コ邪绞皆O(shè)立承包經(jīng)營權(quán)的土地。“非人口田”指以競爭方式設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)的土地。“人口田”體現(xiàn)的是物權(quán)，而“非人口田”更多體現(xiàn)的是債權(quán)。因為“人口田”不可以入股，而“非人口田”（包括荒山、林地、水果地）卻體現(xiàn)一種租賃關(guān)系，這部分土地承包經(jīng)營權(quán)卻可以入股、轉(zhuǎn)讓、甚至抵押。根據(jù)對浙江省湖州市南潯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的調(diào)研所知，因為新農(nóng)村的建設(shè)及企業(yè)開發(fā)對“人口田”和“非人口田”的占有，引發(fā)的社會矛盾非常突出。施工隊的工資不能及時發(fā)放，村民對因土地占用而得到的補助不滿，阻礙工程的進度。集體經(jīng)濟的組織成員往往不采取訴訟手段維護自己的合法權(quán)益，而是蠻橫的圍堵村委會，在施工工地鬧事，導致了嚴重的治安糾紛和刑事案件。

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

農(nóng)村集體的建設(shè)用地必須符合總體規(guī)劃，且用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。但是在事實上，由于轉(zhuǎn)讓的受讓方一般為取得集體建設(shè)用地使用權(quán)資格的企業(yè)。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等相關(guān)的項目可以利用集體建設(shè)用地之外，其他的企業(yè)必須經(jīng)過政府征收這一環(huán)節(jié)，使農(nóng)用地變?yōu)槌鞘械慕ㄔO(shè)用地。但是政府的征收過后，各個房地產(chǎn)企業(yè)參與競拍，放到一級市場、二級市場之后，建設(shè)用地使用權(quán)的出讓金已經(jīng)翻了幾番，土地上的房子必然也貴的離譜，這必然不符合正常的市場規(guī)律，不利于市場的正常運行。這樣就極大限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，因此全國很多農(nóng)村在集體建設(shè)用地上未通過審批和轉(zhuǎn)讓建造房屋，形成所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”引發(fā)了一系列的法律和社會問題，“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)在基于受讓主體不合法、手續(xù)不合法兩個原因，導致在流轉(zhuǎn)市場上處于一個很尷尬的境地。

（四）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

宅基地的使用權(quán)只能在村民之間流轉(zhuǎn)，農(nóng)民除了在宅基地上建造自己的住宅，不能作為他用。但一個現(xiàn)實的問題是，村民自己房屋的宅基地都是無償取得的，沒有村民會以一定的出讓金來與其他村民進行交易，因此這個制度的設(shè)計也是不合理的。宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)的規(guī)定導致房屋價值無法實現(xiàn)。另外，集體的宅基地被國有土地所包圍，但是二者的制度并不能接軌，形成了“城中村”的現(xiàn)象?！俺侵写濉本用竦氖杖胪纫话愕某鞘芯用袷杖敫吆芏?，他們多利用違規(guī)改造的房屋收取高額的租金取得收入。“城中村”是一種城市亂象，臟亂差的情況經(jīng)常出現(xiàn)，極大的影響了市容市貌。市容管理員并沒有權(quán)力去規(guī)范“城中村”中的違法行為，究其原因是宅基地禁止流轉(zhuǎn)的規(guī)定所致。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的原因

改革發(fā)展到今天，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)不適應(yīng)日新月異的市場發(fā)展的需要，引發(fā)了很多社會矛盾，并形成了經(jīng)濟發(fā)展的阻力。現(xiàn)行的法律法規(guī)與社會現(xiàn)狀不相適應(yīng)，農(nóng)村集體土地主體不明確，征收、征用的過程不合法，土地的流轉(zhuǎn)過程不完善等導致了嚴重的社會問題。

（一）農(nóng)村集體土地的主體不明確

農(nóng)民集體所有是一個模糊的概念，這部分土地的權(quán)利主體是全體農(nóng)民，還是代表農(nóng)民的村委會？導致土地流轉(zhuǎn)雙方的主體也是不明確的，現(xiàn)實情況中，往往是村委會領(lǐng)導承擔農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的主體。在集體經(jīng)濟組織成員的利益受損的時候，作為成員怎么樣維護自己的合法權(quán)益？農(nóng)村集體土地主體的不明確，導致房屋所有權(quán)的可繼承性與農(nóng)村土地的身份性之間出現(xiàn)了矛盾。以筆者親身所見為例，大學因統(tǒng)一管理的需求，將農(nóng)村大學生的農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口，而其父母在老家農(nóng)村擁有基于農(nóng)村宅基地的房產(chǎn)。在父母去世之后，該大學生自然有權(quán)法定繼承該房產(chǎn)。但是該大學生沒有被認定為組織成員，因此不擁有該房產(chǎn)下的宅基地的使用權(quán)。所以在現(xiàn)實情況下，出現(xiàn)“房地不一體”的特殊情況。

（二）征收、征用的流程不完善

土地的征收、征用沒有嚴格基于國家利益、社會利益的需要來進行，個別地區(qū)會以國家利益和社會利益為名征收、征用，侵占農(nóng)村的土地。其次在征收、征用的補償方面，還是按照的土地補償費用來計算，沒有考慮土地升值之后帶來的巨大利益。在未征得村民同意時進行強拆，容易激化社會矛盾。

（三）土地的流轉(zhuǎn)過程不合法

在土地的流轉(zhuǎn)中，應(yīng)當充分考慮農(nóng)民集體組織成員的想法，使農(nóng)民充分認識到利弊所在?，F(xiàn)實情況中，土地流轉(zhuǎn)的條件并未成熟，未與農(nóng)民充分達成意愿，在流轉(zhuǎn)的審批過程中文件不齊全，出現(xiàn)權(quán)力尋租、土地流轉(zhuǎn)后遺留的糾紛難以解決等現(xiàn)象。如果肆意放寬土地流轉(zhuǎn)的范圍，大量的土地會集中在少部分人手中，進一步導致貧富不均。另外土地流轉(zhuǎn)之后的用途發(fā)生改變，如將種植糧食的耕地流轉(zhuǎn)后作為其他用途，將無法保證我國作為一個農(nóng)業(yè)大國基本的供糧需求。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律對策

（一）明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

各國的合同法大致相同，但是物權(quán)法卻差異很大，尤其是其中的用益物權(quán)制度（各國的擔保物權(quán)也逐漸趨于相同）。我國的用益物權(quán)制度，差異的來源就是以土地為代表的不動產(chǎn)所有權(quán)制度。集體經(jīng)濟組織存在于人民公社時期，集體土地統(tǒng)一耕種，統(tǒng)一分配勞動成果。農(nóng)民沒有各種生活資料的憑證，在城里根本無法生活，在農(nóng)村勤奮的勞作仍然不能解決溫飽問題。現(xiàn)在出現(xiàn)大量的“空心村”，大多數(shù)農(nóng)民都參與到國際化城市的分工化合作之中，集體經(jīng)濟組織名存實亡。因此，涉及土地租金、征收補償?shù)绒r(nóng)民切身利益的，應(yīng)當按照實際征用、租用的面積，由農(nóng)民以家庭為單位和相對方直接對話，體現(xiàn)市場經(jīng)濟中主體平等對話的原則。［3］國有即全民所有，但是實際上農(nóng)民本身并沒有認為自己是土地的所有權(quán)人，而是實實在在的用益物權(quán)人。國家對土地的所有應(yīng)為一種宣示性的所有，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)民對土地的自主性。即使退一步講，作為土地的用益物權(quán)人的農(nóng)民，效力應(yīng)優(yōu)先所有權(quán)人的效力，所以應(yīng)當充分讓農(nóng)民集體成員對土地權(quán)能發(fā)揮到利益最大化。

（二）征地制度改革

《物權(quán)法》施行的最大的貢獻方面是征收制度，比10年前的征收標準至少翻20倍。［4］政府征收承租人的房屋，對出租人進行補償。但是土地征收的補償歸于農(nóng)戶而不是集體。所以現(xiàn)在土地的征收制度較之前是進步的。然而，現(xiàn)行的征收制度仍有很大的問題，土地的征收審批部門是省級人民政府或者國務(wù)院，但是地方具體的執(zhí)行標準和補償標準，卻是由地方的土地管理部門具體制定。而根據(jù)2011年《最高人民法院關(guān)于農(nóng)村集體土地行政案件規(guī)定》，在進行訴訟前必須經(jīng)過行政裁決這一環(huán)節(jié)，土地管理部門此時扮演的角色是裁判者；另一方面土地管理部門還是土地征收的實施者，所以既是裁判員又是運動員多重身份的扮演，地方土地管理部門勢必難以照顧到農(nóng)民的利益。［5］為此，在征地制度改革方面，應(yīng)當建立一個社會的第三方的“土地裁判所”，其不屬于政府職能部門，而是代替土地管理部門裁判者的角色，在訴訟前的行政裁決這一環(huán)節(jié)做到公平、公正、公開，這樣才能切實保障農(nóng)民的利益。

（三）完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策

現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式，將家庭與非家庭的流通方式強行分開，這樣不利于家庭式的經(jīng)營權(quán)流通，前文已經(jīng)述及，法條規(guī)定和現(xiàn)實情況已經(jīng)脫節(jié)?，F(xiàn)實情況中，村民已經(jīng)將他們承包的經(jīng)營權(quán)進行抵押、作為股份。十八屆三中全會之后，安徽省展開20個試點，將土地的承包經(jīng)營權(quán)出讓、入股。①數(shù)據(jù)來自2014年安徽省發(fā)布的《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導意見》。因此，建議立法規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的流通與現(xiàn)實保持一致。其理由如下：首先，規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)可流通，按照民法的一般法理，那就是也可以在適當條件下進行抵押。［6］因為將經(jīng)營權(quán)抵押的最壞結(jié)果，無非是債務(wù)到期無法還清，雙方協(xié)商將承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，或者申請法院來進行轉(zhuǎn)讓。其次，農(nóng)民現(xiàn)在的土地收入與非土地收入的比例已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，如果還是按照過去的靠天吃飯，已經(jīng)很難維持高額的生活支出。因此農(nóng)民要想提高自己的收入，往往就是從事其他的生計，但是苦于沒有資本，他們賴以生存的就是土地。如果土地的承包經(jīng)營權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，就使農(nóng)民死守在這片土地的桎梏里，無法改變自己的命運。［7］同時大量“空心的村莊”的出現(xiàn)，將使很多土地得不到利用。相反，如果以自己的土地的承包經(jīng)營權(quán)為擔保，盤活資金鏈條，農(nóng)民的生活將可大大改善。最后，現(xiàn)實情況中大量存在以承包經(jīng)營權(quán)抵押的情形，但是一旦銀行與村民發(fā)生訴訟糾紛，法律上并沒有相應(yīng)的承包經(jīng)營權(quán)制度，這樣的抵押合同只能歸于無效。如果按照這樣的方式將土地還與農(nóng)民，將資金還與銀行，對雙方都沒有好處，非常不利于市場的發(fā)展。所以建立相應(yīng)的承包經(jīng)營權(quán)的抵押制度，這樣的需求是相當迫切的。

（四）完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的對策

廣義的集體建設(shè)用地的流通包括宅基地使用權(quán)的流通，因此對二者進行一并研究。據(jù)中國國際經(jīng)濟交流中心專家鄭新立對 《深化改革若干重大問題的決定》的解讀，重慶市的“地票模式”是卓有成效的。之前政府在與村民達不成協(xié)議的情況下進行強制拆遷，現(xiàn)在重慶土地的交易完全由雙方來協(xié)商，重慶政府完全不介入。這樣的模式有兩個好處：首先避免了權(quán)和錢交易；其次因為不會發(fā)生強拆，完全是農(nóng)民自覺自愿的交易，避免了社會矛盾的發(fā)生。因為農(nóng)村的城鎮(zhèn)化不可避免，與其政府花費巨大的成本強行拆遷，還不如充分發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動性。重慶的改革產(chǎn)生非常好的社會效應(yīng)與經(jīng)濟效應(yīng)，從用益物權(quán)制度的改革到土地政策的改革，在最大程度上保障了農(nóng)民的利益。

四、結(jié)語

在提出法律對策的同時，要明確任何制度都不會是完美的，且在制度的執(zhí)行與落實方面總會有瑕疵。因此在保障農(nóng)民最大利益為目標的時候，還應(yīng)當采取一定的事后救濟機制。在改革走在前列的浙江省南潯區(qū)同心村，已經(jīng)進行了股份所有制改革，由原來的經(jīng)濟合作社變?yōu)楝F(xiàn)在的股份經(jīng)濟合作社，在合理借鑒先進的公司法理論的同時，嚴格控制資本和人數(shù)的相等，這樣村里事務(wù)的決議才不會完全變?yōu)椤百Y本多數(shù)決”。從現(xiàn)階段南潯區(qū)同心村的股份制改革來看，收到了很好的效果，在相關(guān)集體經(jīng)濟組織成員的利益受到損害時，都可以借鑒公司法的制度進行救濟。之前土地承包經(jīng)營權(quán)制度受制于土地政策，法律規(guī)定與現(xiàn)實情況不相吻合，因此土地流轉(zhuǎn)存在障礙，農(nóng)民權(quán)益得不到保障。在推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的時候，必須采取法治的方式，讓農(nóng)民信仰法律，讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度與事后救濟機制結(jié)合，才能收到良好的效果。

［1］吳飛.農(nóng)村土地資產(chǎn)化面臨的制度障礙及改進路徑［J］.宜春學院學報，2015（4）：48.

［2］嚴思齊，吳群.供地制度變革前后我國主要城市的住房供給彈性——基于20個城市面板數(shù)據(jù)的實證研究［J］.上海財經(jīng)大學學報，2008（5）：15.

［3］洪增林.我國集體土地流轉(zhuǎn)制度研究［M］.北京：科學出版社，2008：62-71.

［4］孟建國，等.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究［M］.北京：法律出版社，2009：30-31.

［5］劉守英.中國的二元土地權(quán)利制度與土地市場殘缺［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟導刊，2008（9）：18.

［6］劉俊霞.公民社會保障權(quán)與社會保障制度［J］.中南財經(jīng)政法大學，2005（4）：21-25.

［7］陳小君，等.農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀［M］.北京：中國政法大學出版社，2004：287-295.

Circulation Problems and Legal Countermeasures of Rural Land in the New Period

Lei Buyun
（People's Public Security University of China，Beijing 100038，China）

The establishment of a reasonable rural land circulation system is the basic premise of farmers’orderly production and life.This is also the basic guarantee for the development of modern agriculture.It is good for promoting the construction of urban and rural integration.But with the rapid development of economy，the development model and the obtained way of rural farmers'income have changed in our country.The dual structure of urban and rural at specific periods has caused the disequilibrium problem and the fusion problem of resource allocation between urban and rural areas，to promote urban and rural integration.The land circulation problems caused by the dispute intensified have occurred serious，it has come to the extremely urgent to reform the quondam system of land circulation.However，any system reform should be made on the premise of legal protection，we must make the land circulation problems clear upon the rural property right system and land expropriation system reform etc.That is good for us to put forward the legal countermeasures against these problems we have stated.

land circulation；property right system；land expropriation system reform

DF521

A

1671-5101（2016）03-0078-04

2016-01-25

雷步云（1990-），男，山西忻州人，中國人民公安大學法學院2013級民法學專業(yè)碩士研究生。

（責任編輯：孫雯）